第六章 從開發區到新城之路——濱海新區轉型中的困境
第一節 天津市再領域化的挑戰
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第一節 天津市再領域化的挑戰
一、濱海新區行政區劃的調整及其爭議
濱海新區依託京津、背靠三北，瀕臨渤海、面向東北亞，東臨天津港，位於 山東半島與遼東半島交匯點上，365地理位置優越，面積2270平方公里，其中內部 有1214公里的鹽鹼地，可作生態及建設用地。1986年鄧小平視察天津時便曾經提 及：「你們在港口和市區之間有這麼多荒地，這是個很大的優勢，我看你們潛力 很大，可以膽子大點，發展快點。」
與其他於1984年同時開放的經濟開發區甚至是天津整體相對照，濱海新區所 取得的成績毫不遜色。1994年天津市委做出加快開發建設，十年基本建成濱海新 區的階段性目標，十年後的2003年，地區生產總值由原先的112.4億元上升到977.1 億元，平均年增速20.8%，外貿出口由5.03億美元，增長到89.38億美元，工業生 產總值更由1993年的213億元爬升至2,133億元，年均遞增25.9%，不但是北方發 展最快的地區之一，在每年的國家級開發區評比中也總是名列前茅。366
體制架構卻成為濱海新區進入國家戰略階段後必須迫切解決的困境，2010 年行政區劃完成以前，這片土地上有著天津經濟技術開發區（泰達）、天津港保 稅區、天津港集團三個正局級功能區，以及塘沽、大沽、漢沽三個市轄區，另外 還包括東麗區的無暇街道辦與津南區的葛沽鎮。各自對天津市政府負責，新區管 委會必須負責新區所有重大事務的管理與協調，卻不擁有任何行政職能，在財政 分配權、人事任免權和土地管理權方面處處受到掣肘。多種行政主體並存的結果 造成政出多門，權責不清、分工不明，導致空間組織混亂、重複建設、無序競爭 與資源浪費。
天津市委書記張高麗曾用五句話概括上述弊端：規劃難以統一實施、產業聚 集效應難以實現、整體優勢難以發揮、資源配置難以優化、管理效能難以提高。
365 王婷婷，「天津：脫胎換骨」，第一財經日報（上海），2005 年 11 月 15 日，第 E01 版。
366 王海坤，「天津濱海新區：區域經濟中的潛力股」，中國經濟時報（北京），2005 年 12 月 28 日，第 B01 版；張洪志，「天津開發區：新起點與續寫新輝煌」，北方經濟時報（天津），
2005 年 8 月 19 日，第 001 版。
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瀏覽日期：2014 年 2 月 15 日，http://news.xinhuanet.com/video/2004-03/08/content_1352578.htm。
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2005 年皮黔生再度表態，濱海新區在體制上確實遇到一些矛盾或者困難，
包括土地的合理利用、產業的合理布局，區跟區之間基礎建設的連接以及企業投 產後利益的分配等等，但是這些問題都是發展過程中勢不可免的，需要不斷地微 調、邊走邊看，而不是劇烈的變動。濱海新區體制改革不該向傳統體制回歸，373 應該珍惜中國體制改革過程中這僅存的一種形式。
同年在接受人民網專訪時，皮黔生再次強調，當下濱海新區的行政體制是適 合於高速發展的一種管理體制，基於成本的考量，他並不贊同將幾個行政區或者 功能區合併的想法，首先人員幹部安排就是大問題；其次，每個區在工資與報酬 原則上都有不同規定，統籌協調難度極高；一旦拉齊將會帶來極大的財政負擔；
第三，一旦從經濟區回歸成為行政區的身分，必須承擔大量的事務性工作，將妨 害經濟工作的建設力度。對於濱海新區體制改革，選擇漸進將比激進的方式要穩 妥得多。例如將三個行政區劃中的經濟職能集中後進行整體規劃，逐步作實濱海 新區管委會權力，仿效歐盟或者美國的聯邦制或是可行的體制。374
隨著皮黔生的去職，375濱海新區行政體制改革的議程重新浮上檯面，2009 年濱海新區實施行政管理體制改革，撤銷塘沽、漢沽、大港三個行政區，設立濱 海新區，以原三個區的行政區域為濱海新區的行政區域，東麗區和津南區的部分 區域不劃入濱海新區行政區範圍，仍為濱海新區產業規劃區域。建立濱海新區區 委、區人大、區政府、區政協等領導班子，組建兩類區委、區政府的派出機構，
一類是城區管理機構、成立塘沽、漢沽、大港三個工委和管委會，主要行使社會 管理職能，保留經濟管理職能。一類是功能區管理機構，成立九個功能區黨組和 管委會，主要行使經濟發展職能。
2009 年的改革成果可歸結如下：首先是幹部高配，區工委書記由市委副書 記、副市長層級出任，方便對所屬塘漢大、功能區管委會進行指揮，新區政府同
373 仲偉志，「自費發展 11 年，天津濱海新區追要特區名分」，新浪網（北京），瀏覽日期：2014 年 2 月 15 日，http://finance.sina.com.cn/g/20050312/09481424930.shtml。但最終仍然向傳統行政 區復歸，參見劉玉海，「濱海新區：行政復歸終結『一龍治九水』」，21 世紀經濟報道（廣州），
2011 年 9 月 19 日，第 020 版。
374 暮賓，「中國經濟特區破繭化蝶欲轉型」，香港貿發局（香港），瀏覽日期：2014 年 2 月 15 日，http://info.hktdc.com/report/top/top_070403.htm。
375 無論皮黔生個人工作能力如何，他已經融入整個濱海體制舊的體制圈子，基本上很難有快刀 斬亂麻的決心，以其主持濱海新區工作的力度和進展，能否有效執行中央與市委書記張高麗所設 定的目標因此頗受質疑。也因此皮黔生的去職幾乎預示了濱海新區的管理體制必然出現大變革。
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377 InterviewTianjin25102012; InterviewTianjin05102012.
378 InterviewTianjin22102012.
379 InterviewTianjin30102012.
380 舉例來說，南開中學要到新區蓋分校，新區內部競爭的相當激烈，都願意免費供地。
382 InterviewTianjin27092011; InterviewTianjin26102012.
383 上面框架搭起來了，但下面沒有動，攤子鋪的太大，就像玩具亂七八糟的丟進一個袋子裡，
其實沒有整理好 InterviewTianjin23102012。
384 InterviewTianjin24102012; InterviewTianjin30102012.
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存在，並未形成一個濱海新區政府機構，法院系統就是一個明證。顯示出表面上 空間公章雖然完成整合，功能與流程整合尚未完成的問題。385另一方面，幹部高 配所顯示的現實意義是，官場文化中向來只能上不能下，塘漢大區委書記不可能 降級，中央雖給予新區行政管理體制創新改革的機會，但創新本身需要相應的制 度保障。而幹部高配的作法尚未成文化的狀況下，領導幹部待遇在一律拉平的情 況下只能高不能低，對於政府財政同樣造成負擔。386這些挑戰都註定了 2009 年 的行政區劃體制改革只是一個階段性成就，一種過渡性的安排，這也是 2013 年 重啟濱海新區體制改革的背景。
同時，幹部高配的作法導致新區與市區間的關係更加敏感，尤其是項目之間 的爭奪，由於區工委書記具備市委常委的身分，新區是副省級經濟區，在競爭資 源時往往比其他區委書記談判力量更強， 政治上雖是天津下屬機構，但在經濟 上又具有個別談判力量，面對中央項目的爭奪，濱海新區往往可能有著自己的謀 劃，與市區形成競爭關係，這種對新區尾大不掉的憂慮，或許也部分解釋了在皮 黔生之後歷任新區工委書記高輪替性的原因。387
二、濱海新區的造城運動
中央政治局常委、國務院副總理李克強2008年觀看天津金融中心模型時曾發 問：「我們要思考中國的CBD，是否一定要走曼哈頓的道路？」天津市委書記張 高麗在一些地方考察時也說過：「我們是不是要問一句，現代化是否就等同於高 樓？」388相當程度描繪了十一五時期濱海新區造城運動中的挑戰。
2003年，戴相龍宣示天津將加快金融、物流、商貿會展、房地產四個主導產 業的發展，金融被列在了執政方針的首位，其中金融改革、創新從濱海新區開始，
金融產業也成為濱海新區的發展重點。
385閆蓓、張薇平，「從空間整合到功能整合－論天津濱海新區行政管理體制改革的深化與完善」，
天津職業院校聯合學報（天津），第 14 卷第 7 期（2012 年 7 月），頁 53。
386 InterviewTianjin22102012.
387 除了上述問題外，另外一個狀況是塘漢大被合併後，相應承擔的經濟指標卻並未取消，管委 會負責的工作也跟以前沒有差異，一位受訪者提及，塘漢大很多財源都被瓜分掉了，比方土地管 理的權限，但還是要他們財政自給自支，從稅收到招商引資，上面還在壓指標。這部分因為不屬 本章論述範疇，不進一步闡述，InterviewTianjin24102012。
388 「150 天反思規劃新城，天津亢奮發展是否虛火」，新浪網（北京），瀏覽日期：2014 年 2 月 15 日，http://tj.house.sina.com.cn/news/2008-10-17/083185864.html。
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響螺灣商務區、于家堡金融區與泰達MSD共同構成濱海新區的中心商務 區，響螺灣商務區於2007年率先動工，被定位為外省市、中央企業駐濱海新區的 辦事機構、集團總部和研發中心。于家堡金融區則定位為與中國北方經濟中心相 適應的金融服務體系和金融改革創新基地，建成後共有120 個市場會展、現代金 融、傳統金融、教育培訓和商業商住專案項目，成為迄今為止全球規模最大的金 融區。泰達MSD意在吸納國際和國內著名企業在此設立中國區或環渤海地區總 部機構，構建包含CBD 在內的，複合型的、為全球金融機構總部等高端服務業 提供最先進水準的現代服務業發展平臺。
濱海新區提升至國家戰略發展高度之後，天津市規劃當局亦相應的在 2011 年新版的《天津市空間發展戰略規劃條例》中，相應彰顯其地位，將過去中心城 區、濱海新區主副中心的結構調成為雙城雙港、相向拓展，389中心城區和濱海新 區核心區共同作為城市發展的兩個中心，一方面降低中心城區交通擁擠、環境惡 化等壓力，它方面著力完善打造濱海新區城市基礎設施，成為宜業宜居的現代化 國際城市。
在招商過程中，響螺灣甚至提出土地出讓金將全數用於支援項目建設或項目 配套的配套，這種優惠幾乎等同於零地價出讓，390也因此當時的塘沽區對入駐專 案要求極高；僅限於兄弟省市的辦事機構、中央企業的集團總部和研發中心，建
在招商過程中，響螺灣甚至提出土地出讓金將全數用於支援項目建設或項目 配套的配套，這種優惠幾乎等同於零地價出讓，390也因此當時的塘沽區對入駐專 案要求極高；僅限於兄弟省市的辦事機構、中央企業的集團總部和研發中心，建