臺北市公園附設游泳池委託經營之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 臺北市公園附設游泳池委託經營之研究政治大立 Studies on Contracting-out Project of Park. ‧ 國. 學. Swimming Pools in Taipei City. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蕭武桐博士. 研究生：姜秀慧撰. 中華民國一○二年七月.

(2) 謝誌從穿著學士服走出杜鵑花城窄門時，以為此生已正式告別學生生涯，正式邁入社會。隨著年齡的增長，愈覺得「學，然後知不足」，遂燃起重返校園求取新知的想法，由於工作繁忙且還需照顧家庭，職業婦女的重擔壓得我只能將這份渴望深埋心中，直到孫本初教授應邀到機關演講，有幸向孫教授請益公共管理問題，經教授的鼓勵與家人的支持，乃決定報考政大行政管理碩士學程，實現再當一次學生的願望。重拾當學生的日子，白天上班、晚上上課，回家要整理家務，假日寫報告，還得抽空到圖書館找資料，日子雖忙碌，但. 政治大. 覺得充實，心境也顯得年輕許多。甫開學的心態，猶如「人生. 立. 到處知何似，應是飛鴻踏雪泥，泥上偶然留指爪，鴻飛那復計. ‧ 國. 學. 東西」，經過一段時間的洗禮，不再來去匆匆，懂得放慢腳步，欣賞政大校園的美。夜晚的校園，天色迷濛，另有一種空靈美. ‧. 感。念書之餘也曾多次偷得浮生半日閒前往後山步道尋幽訪. sit. Nat. 深烙印在腦海。. y. 勝，樟山寺的靈秀、文山包種茶的清香以及杏花林的美景，深. er. io. 昔日 10 點下課，步出綜合院館，遇細雨霏霏，腦海會浮現李清照聲聲慢─乍 a 暖還寒時候，最難將息，三杯兩盞淡酒，. n. v i l n 怎敵他晚來風急，雁過C 也，正傷心，卻U h e n g c h i 是舊時相識，滿地黃花推積，憔悴損，梧桐更兼細雨，到黃昏點點滴滴。被李清照的. 落寞孤寂所感染，想起曹孟德的短歌行「對酒當歌，人生幾何，譬如朝露，去日苦多」，心底也會飄起絲絲細雨。今日，慢慢學習老師「無可救藥的樂觀主義」，體會不完美也是一種美的理念，收拾起不順暢的心情，凡事正向思考，活在當下，迎向陽光，規劃未來。在政大學習二年，收穫滿盈，人生至此，夫復何求？本論文得以完成，最要感謝的是恩師 -蕭武桐教授，恩師上課讓人如沐春風，親和力佳、視學生猶親，是位真正做到：「師者，所以傳道、授業、解惑」的老師。其次是口試委員－陳義彥教授、楊志誠教授，從研究計畫到論文口試，給予相當.

(3) 多的寶貴意見，另外還有孫本初教授對研究方法的教導、董保城教授的行政法學訓練、江明修教授的公共政策與施能傑教授的人力資源課程，奠定撰寫論文的基礎，讓學生受益匪淺。此外，要感謝臺北市政府陳參事嘉欽，先生於擔任公園路燈工程管理處首長時同意學生利用公餘時間進修，對學生提攜之恩，銘感五內。感謝藍主任秘書舒凢、洪科長燕萍、台灣世曦工程顧問公司王協理子安以及多位長官和同仁等對訪談問題的協助，本論文得以順利完成。最後，要謝謝外子 -周昌典博士的全力支持，不管在課業或家庭，還有兩個小孩－俊翰與俊豪，課業上自動自發，時間. 政治大. 上能自我管理，讓我無後顧之憂，順利完成學業，謝謝。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 摘要臺北市政府順應世界潮流，推動公共事務委外，為達成撙節人力與預算支出，於民國八十九年率先將公園附設游泳池委託民間經營管理。然民國九十六年卻發生承包商中途歇業、游泳池關門以及新的標案無廠商投標的現象。本研究主要目的在探討臺北市公園附設游泳池委託經營所面臨的問題，並就經營困境提供改善方案建議。本文應用之理論為公共選擇理論、交易成本理論、代理理論和公私協力理論，採用文獻分析法、深度訪談法及參與觀察法，探索臺北市政府轄管之公園附設游泳池經營管理之最佳模式。. 立. 政治大. 經研究分析發現管理機關未嚴格依契約執行、未建立退場機制、. ‧ 國. 學. 低使用率之游泳池競爭力薄弱、法令限制多、游泳池缺乏活化以及未妥做政策之可行性評估等因素為之前委外經營失敗之原因。. ‧. 經歸納後提出下列建議：(1)契約訂定要嚴謹並嚴格要求應依契約. Nat. sit. y. 執行；(2)要建立退場機制；(3)加強監督以提高服務品質；(4)主管機. er. io. 關法令定位要明確；(5)審慎評估將使用率低的游泳池關閉或轉型；(6). n. a 確實做好可行性評估和先期規劃；(7)建置彈性的招商機制與強化自主 iv. l C hengchi Un 的履約管理；(8)利用既有優勢，提高競爭力；(9)將使用率高有競爭力的游泳池優先更新；(10)應確實檢討委託經營政策；(11)加強教育訓練，提升專業能力；(12)應確實做好市場調查。. 關鍵詞：委託經營、公私協力、公共事務委外.

(5) Abstract Following the global trend of promoting the outsourcing of public affairs in order to reduce human resources and budget expenditure, Taipei City Government has contracted out park swimming pools since 2000. Then it happened that the contractor went out of business halfway and closed the swimming pools in 2007. Furthermore, no new tenders bided for the successive contract. This study aims to investigate problems of by contracting out Taipei City Government park swimming pools, to provide proposals to mitigate difficulties in outsourcing business operation and to explore the best mode of park swimming pools management. The theories used in this thesis include Public Choice Theory, Transaction Cost Theory, Agency Theory and Public-Private Partnership Theory. Study methods used include document analysis, in-depth interviews and participant observation. The study found that the followings are causes of failure in the previous outsourcing project: the administrative authority did not enforce strict accordance with the contract, exit mechanism was not established, some low-usage swimming pools were less competitive, there were too many legal restrictions, swimming pools activation was not sufficient and feasibility study of outsourcing policy was not well performed. The following recommendations are summarized: (1) Rigorous contract terms and strict execution in accordance with the contract; (2) Establishing exit mechanism; (3) Strengthening supervision in order to improve service quality; (4) Establishing clear regulations; (5) Closing or transforming low-usage swimming pools; (6) Well-performed feasibility assessment and preliminary planning; (7) Building flexible outsourcing mechanism and strengthening self-compliance management; (8) Improving competitiveness by using the existing strengths; (9) Renovating competitive high-usage swimming pools as top priority; (10) Reviewing outsourcing policies exactly; (11) Strengthening education and training to enhance professional skills; (12) Well-performed market research.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: Contracting-out, Outsourcing public affairs, Public-private partnership.

(6) 目次目次 ............................................ i 表目次 ........................................ iii 圖目次 ......................................... iv 第一章緒論 ...................................... 1 第一節研究背景與動機 ....................... 1 第二節. 政治大研究目的與問題 ....................... 4 立. ‧ 國. 學. 第三節研究方法與流程 ....................... 5 第四節研究範圍與限制 ....................... 8. ‧. sit. y. Nat. 第二章文獻回顧 .................................. 9. a. er. io. 第一節政府業務委外辦理的理論基礎 ........... 9. n. v l 究之檢閱 ...................... 第二節相關研 20 ni Ch. engchi U. 第三章公園附設游泳池委託經營過程與分析 ........ 30 第一節游泳池自行管理時期 .................. 30 第二節游泳池委託經營 ...................... 33 第三節自行管理與委託經營之比較 ............ 36 第四章研究設計 ................................. 42 第一節研究架構 ............................ 42 第二節訪談對象與訪談大綱 .................. 44 i.

(7) 第三節信度與效度 .......................... 49 第四節研究倫理 ............................ 51 第五章研究結果分析 ............................. 52 第一節公園附設游泳池委託經營規劃評析 ...... 52 第二節公園附設游泳池委託經營現況評析 ...... 62 第三節參與觀察內容分析 .................... 86. 政治大. 第四節公園附設游泳池委託經營綜合分析 ...... 98. 立. 結論 .................................. 113. 學. ‧ 國. 第六章. 第一節發現 ............................... 113. ‧. 第二節建議 ............................... 118. Nat. n. al. er. io. sit. y. 參考文獻 ...................................... 126. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(8) 表目次. 表 2-1 委託經營相關論文一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧21 表 2-2 公私協力相關論文一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧26 表 3-1 游泳池自行管理時年平均費用支出一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧31 表 3-2 游泳池自行管理時年平均費用收支一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧32. 治政表 4-1 訪談對象一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧45 大立 ‧ 國. 學. 表 4-2 訪談大綱一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧47 表 5-1 公園處所轄游泳池 101 年各月份使用一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧109. ‧. 表 5-2 公園處委託經營案一覽表 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧111. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(9) 圖目次. 圖 1-1 研究流程圖 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧7 圖 4-1 研究架構圖 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧43 圖 5-1 陳情案件圖‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧79. 政治大. 圖 5-2 魚骨圖 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧98. 立. 附錄一公園處組織架構圖及業務職掌 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧129. ‧ 國. 學. 附錄二公園處所轄泳池委託經營履約績效記點方案‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧131. ‧. 附錄三臺北市公園附設游泳池闢建資料一覽表‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧138. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(10) 第一章緒論. 第一節研究背景與動機隨著社會結構改變與全球經濟的快速成長，人民對公共服務的要求日益殷切，各國政府普遍面臨了人少事多的問題，且囿於預算經費、專業度與人力等因素，民眾難以滿意政府的服務。對政府官僚體系的「抗拒變革、維持現狀、追求權力極大化」的僵化作為尤其不滿，社會要求改革的呼聲高漲，面對此. 治政一聲浪，政府施政逐漸改變傳統的觀念大，由國家單獨治理模式立治理，調整職能與角色，學習並引進企業逐漸轉變為社會共同 ‧ 國. 學. 管理理念和做法，改變行政官僚的服務觀念，提升政府公共服務效率與品質、加強競爭能力、降低財政負擔，此等政府再造. Nat. y. ‧. 的落實手法之一，即是「民營化」的推動。. sit. 面對全球化的浪潮，行政院於民國八十二年，訂定「行政. er. io. 革新方案」，其中實施要領之一即是將政府業務委託民間業者. n. a l負責規劃推動，及至i 民 v 國八十七年「政府辦理，由人事行政局 n U 再造綱領」通過，將研訂委 e託 n g民c間h參i 與公共事務相關法令的業. Ch. 1. 務交由經建會賡續辦理。民國九十一年，行政院推動「四化」作為政府改造目標，結合民間企業力量，創造高附加價值的政府，將有限的資源予以極大化的利用，是目前政府施政主軸。委外化，即是政府將業務委託民間辦理，較具體的作法為：業務外包、民間投資經營與 BOT 等。由於油電雙漲，帶動物價上漲，通膨疑慮及國內平均薪資退回十年前水平，生活日益艱困，中油、臺電，民營化呼聲再次響起，為何民眾要大聲疾呼. 1. 四化：去任務化、地方化、法人化與委外化。 2004 年行政院經濟建設委員會「新世紀第二期國家建設計畫研擬」專題研究系列 -行政革新與政府再造之落實。. 1.

(11) 公營事業民營化？主要目的之一即是政府行政績效不若民間企業，希望利用自由市場的經濟與效率，來改善公共服務的品質，減輕人事費用，以提高競爭力。民國 100 年 5 月 6 日臺北市議員召開記者會質疑公園處賤 2. 租公立游泳池，各大報紙斗大標題：「月租僅九千疑圖利業者，十八座由公園處管轄的公立游泳池，竟遭賤租委外經營，其中復興等五座泳池月租僅九千八百餘元，平均每坪每月租金才 7.47 元，疑似圖利業者」。針對議員質疑，管理機關公園處回應：「因為游泳池老舊，. 治政承包商需負擔設施修繕費與建物整建費大用，且臺北市十二個行立建完成投入營運，以及私人泳池林立，客政區之運動中心已興 ‧ 國. 學. 源競爭，北投區泳池密集，需壓低底價才能吸引業者投標經營」。臺北市公園附設游泳池委託民間經營管理開辦初期，部分. ‧. 老舊游泳池藉由民間資金改建為溫水游泳池，並增加滑水道、. Nat. sit. y. 烤箱、蒸氣室與 SPA 等設施，提供民眾多樣化的選擇，泳客反. er. io. 應良好。在契約執行階段，承包商財務出現缺口，權利金遂無. n. 法開始按月繳納，水 a 電費繳交亦出現延遲， v 公部門因無預算可. i l C n 及時接管泳池，雖與承包h商 U仍然發生中途倒閉而對 e再 n g三c協h調i ，薄公堂的情形。. 公園附設游泳池委託經營，政府可以撙節人力與預算支出，廠商亦可藉由多樣化經營，提供民眾更好的休憩健身的場所，立意良善，但卻發生承包商倒閉、游泳池關門、新的標案無廠商投標的現象。公部門如何提高誘因？在每個標案結束之際，新的標案能順利發包，讓市民有個健身遊憩的好去處，合約條文如何規範、公部門如何監督，方能避免重蹈覆轍？讓政府、民間和消費者三贏，是研究者欲探討的原因。. 2. 中國時報、聯合報、自由時報及蘋果日報皆有刊登。. 2.

(12) 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處轄管公園附設游泳池，自民國九十一年起陸續以 OT 方式，引進民間資金管理經營及改建溫水池，契約中必須將指定之七座冷水游泳池改建成溫水游泳池，此七座分別為青年泳池、玉成泳池、大湖泳池、三民泳池、復興泳池、前港泳池及克強泳池。委託案發包初期標辦順利，政府不必編列預算支應溫水改建費用，於委託年限屆至，承商須無條件將標的物之經營權返還市政府，然部分標案於委託期中發生承包商倒閉或標案委託期滿卻發生無廠商願意投標之現象，因公園附設游泳池委託經營為市府既定政策，自. 治政池之相關維管費用，管理機關發生承包大商中途歇業或委託案流立標情形，面臨游泳池無法繼續開放的困境。公部門如何提高誘民國八十九年陸續委託之後，公部門即不再編列預算支應游泳. ‧ 國. 學. 因，方能增加民間廠商投標意願？自行委管與委託經營之優缺點為何？委託經營之政策是否合宜？此是促成研究者撰寫本文. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 的動機。. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(13) 第二節研究目的與問題一、研究目的依據前述的研究動機，本文的研究目的，具體言之有下列二點：（一）探索臺北市政府轄管之公園附設游泳池經營管理之最佳模式。（二）探討監督與管理機制，提昇游泳池的服務品質。二、研究問題. 治政為達到研究目的及讓民眾明瞭臺北大市公園附設游泳池經營立狀況，試從下列問題的探討來了解游泳池委託經營的困境： ‧ 國. 學. （一）當前公園附設游泳池委託經營有哪些潛在問題？. ‧. （二）如何規劃委託經營，以提高誘因，增加廠商標意願？. Nat. io. sit. y. （三）針對該政策，如何探索民意，並落實政府監管功能？. n. al. er. （四）如何做好政策評估及矯正，以滿足民眾之需求和期望？. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(14) 第三節研究方法與流程一、研究方法本研究之研究方法主要包含文獻分析、深入訪談及參與觀察三部分。希望從政府管理立場、廠商履約執行與研究者參與觀察深入探討公園附設游泳池機關自行管理與委託經營之利弊得失、委託經營之現況分析與所遭遇之問題，希冀了解政府主. 政治大. 管機關委託理念、法令限制以及受委託經營承商標辦改建溫水. 立. 與現況經營所面臨的困境，提供建議。. ‧ 國. 學. (一 )文獻分析法. 利用國內外相關之書籍、論文、期刊等文獻資料加以探討，. ‧. 以資料分析做為研究基礎，輔以政府委託案與相關法規進行分. sit. y. Nat. 析整理。並進一步查閱相關的二手資料，例如，臺北市政府公. al. n. (二 )深度訪談法. er. io. 文書或委託經營會議紀錄等資料，建立本研究理論基礎。. i n U. C. v. h中 i 一種蒐集資料的方式，是 en 「訪談」是質化研究最g 重c要 h的研究者藉由口頭交談或詢問從被研究者那裏建構第一手資料的一種研究方法（陳向明， 2011： 221）。甚麼是深度訪談？巴頓（ Patton， 1990）認為深度訪談主要是從別人的解釋了解他們的感覺、思考、意圖以及對事件的建構。高夫門（ Kaufman，1994）則認為深度訪談是訪談者與受訪者藉由面對面的訪談，收集詳盡、豐富且以受訪者為主的資訊。深度訪談是研究者從事質化研究中最常用的一種收集資料的方法，藉由訪員的解釋與懇談，有助於蒐集較深度的資料，因此，廣泛被應用。訪談法由研究者就研究主題，擬定訪談大 5.

(15) 綱，擇定受訪對象，基於尊重的理念，利用面對面的會談，收集受訪者對議題的想法與觀點，並將訪談內容整理成逐字稿，找出與訪談問題相關且有意義的陳述，進行編碼與分析，以利研究主題成果的呈現。本研究希冀藉由深入訪談能探討游泳池委託經營成果與合約預期之落差，提供未來規劃標辦泳池的參考，以及目前正依約執行的承商，所遇之瓶頸或成功之道，作為爾後公部門賡續努力的方向。藉由深入訪談能進一步明瞭公園附設游泳池委託經營對政府、業者之優缺點及渠等所面臨之挑戰，尤其 12 個行. 政治大擊，老舊游泳池如何提升競爭力？委託經營機制是否合宜？提立. 政區之運動中心陸續完工對外開放，對公園附設游泳池之衝. ‧ 國. 學. 出改善建議，作為未來游泳池委託經營時之参考。 (三 )參與觀察法. ‧. 觀察是蒐集原始資料的一項方法，是一種具有目的性、系. y. Nat. 統性與選擇性的方法，針對一項互動或現象，透過觀看與聆聽. er. io. sit. 進行資料蒐集（潘中道＆胡龍騰譯， 2011： 136）。本研究使用參與 a 觀察法觀察機關所轄游泳池委託經營管理. n. iv l C n 之過程，藉以了解泳池經h管過程的實際 e n g c h i U狀況，包括上級機關督導、評鑑制度、每月召開的委託經營管理會議及執行契約等狀況，並依觀察結果逐一做紀錄。因研究者服務於臺北市政府，曾負責公園附設游泳池相關業務多年，熟稔游泳池業務，深諳游泳池委託契約與相關法令之限制，在個案政策草擬初期便加入其中。研究者化身被觀察團體的成員，在不介入且自然的狀態下以參與的角度觀察一個團體，瞭解機關如何處理游泳池之各項問題，包含民眾藉由各種申訴管道反映游泳池之管理缺失與建議，並將觀察結果以敘述的方式做成紀錄，探討公園付費設施委託經營管理未來改革方向之建議。 6.

(16) 二、研究流程本研究主要步驟為一、研究背景。二、研究動機與研究目的。三、文獻探討。四、參與觀察。五、編制訪談大綱與進行訪談。六、訪談資料編碼與資料處理。七、研究發現。八、研究結論與建議。研究背景. 治政研究目的與研究問題大立 ‧ 國. 學. 參與觀察. 文獻回顧. 深入訪談. ‧. n. Ch. engchi. i n U. 研究發現. 研究結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：本研究整理. 7. er. io. sit. y. Nat. al. 資料處理. v.

(17) 第四節研究範圍與限制一、研究範圍本研究所提及之臺北市公園附設游泳池，分佈於臺北市九個行政區，列舉如下：南港區－玉成游泳池，文山區－椰城、萬芳及木柵泳池，萬華區－青年公園游泳池，內湖區－碧湖、大湖遊泳池，松山區－三民游泳池，中山區－新生游泳池，大同區－玉泉游泳池，士林區－克強、前港游泳池，北投區－復興、丹鳳、七虎、前山及天溪游泳. 政治大. 池等十七處共 38 個池子。. 立. 二、研究限制. ‧ 國. 學. 本研究旨在探討臺北市公園附設游泳池採委託經營之. ‧. 合宜性，深入了解政府部門與民間業者之實際管理之現況和成敗經驗，並不對老舊游泳池更新之規劃設計技術作探. Nat. sit. y. 討。臺北市公園附設游泳池於民國八十九年起開始委託經. er. io. 營，當時國內可供參考之範例甚少，本研究主要議題為探. n. a ，包括以前及現有經i 營討委託經營實務 v 業者，惟部分已經 l C n 意願分享其管理游泳 U 終止契約之廠商，因h個別因素恐較無 engchi 池期間的心得，以致無法全面採集到較深度的問題核心。. 8.

(18) 第二章文獻回顧第一節政府業務委外辦理的理論基礎民營化（ privatization）是指民間部門（ private sector）參與公共服務的生產及輸送過程。申言之，政府部門藉由簽約外包（ contracting out ）、業務分擔（ load shedding ）、共同生產（ coproducation）或解除管制（ deregulation）等方式，將部分職能業務轉由民間部門經營，唯政府仍須負擔財政籌措、業務監督，以及績效成敗之責任（江岷欽、林鍾沂， 1999：. 政治大. 367），民營化已成為政府提供公共服務的趨勢。. 學. ‧ 國. 立壹、公共選擇理論. ‧. 公共選擇理論的代表學者包括 Gordon Tullock 、 James Buchanan、 W.Niskanen 等，主張減少政府職能，渠等認為應將. Nat. sit. y. 財貨與服務的生產與分配應交由更有效率的市場來決定，例. er. io. 如，透過民營化和簽約外包模式，讓民間廠商參與公共服務。. n. a. v. i 蕭條的經濟恢復生二次世界大戰後l 的 C英國政府，為了n使. hengchi U. 機，以凱因斯學派為基礎，積極參與市場的活動，並實施福利國政策，對社會福利資源進行重分配，希望重建國家經濟，此即著名的戰後協議。及至 70 年代，自由市場、個人主義為主的聲浪，強烈批判凱因斯主義與福利國家政策，新右派的崛起，市場取代政治，成為分配社會福利資源的主要方式，新右派的思想之一，即是來自公共選擇學派。戰後的社會存在一些追求利益之人，利用政府做為自己生財的工具，利益團體透過各種手段來影響政府的決策，以滿足他們的目標，此即著名的「競租」（ rent-seeking）。競租，顯然不符合社會公平原則也不符合效率，因此，杜拉克 9.

(19) （ Tullock,1967）認為政府干涉愈少愈好，反對政府涉入競租行為，競租是當代政府失靈的主要原因之一。公共選擇學派假定人的動機都是自利的，都以追求個人利益為本位，政府組織同樣是人在運作，因此，官僚會犧牲機關的利益來擴大自己的利益，在預算的編列上或組織的規模上，會產生極大化的現象，因為預算規模愈大，象徵權力、地位愈崇高以及可利用的資源也愈多，加上民意代表欠缺專業知識進行監督制衡，於是出現政府施政效率不彰的病象 (丘昌泰， 2010： 60-61)。既然效率不彰，公共選擇學派主張加強市場機制，限縮政府職能，讓民間有機會參與公共服務。. 立. 政治大. 蕭武桐（ 1995： 43-46）認為，只有市場機能在各方面都無. ‧ 國. 學. 法發揮作用時，才值得依賴公共部門的運作，根據公共選擇理論，有三項原因造成公共部門的運作有本質上的缺陷：. ‧. 一、缺乏競爭。利用政治制度中的獎勵與懲罰，來控制政治官. sit. y. Nat. 員的個人行為，只會使他們有更多的自由空間追逐個人的. er. io. 目標，在缺乏競爭的環境，政府官員就少了降低生產成本的壓力，因此， a 生產成本節節攀升。社會為了享受官僚政. n. iv l C n 治所提供的服務，就h要付出更大的 e n g c h i U成本。. 二、過度生產的服務。政府部門的服務，仍存有另外一種浪費，此種浪費起源於過度生產的服務，許多獨佔性的政府部門，只是把原來應分給社會大眾的利益，拿回去重新投入經營計畫中，他們寧願過度投資，縱使需求水準並未增加，也要擴充生產。三、無效率的控制。人民透過選舉民意代表來對政府官員施以政治控制，由於提供相關資訊者是被監督者本身，監督者常常被他們所監督的人玩弄於股掌之中，且在缺乏競爭的情況下，資料的正確程度如何？無法證實，於是，政府當 10.

(20) 局的決策會偏向官僚體系的利益，而犧牲社會大眾的利益。 21 世紀，各國政府逐漸偏好經濟學的供給學派，傾向採取增加生產力、減稅、減少公共支出與管制的方法來刺激供給的增加，這種供給面的做法，基本上是強調私人企業的角色，減少政府的干預（蕭武桐， 2009： 104）。公共選擇學派觀點，引領世界各國改革風潮的崛起，改革者主張要裁併政府機關組織及精簡人事員額，引進企業經營理念，提高政府治理效率，具體作法之一是將公共事務委外經營管理。. 治政大布「臺北市市有財產委臺北市政府於八十七年九月頒立託經營管理辦法」，作為管理機關辦理市有財產委託經營 ‧ 國. 學. 之依據，臺北市政府工務局公園路燈工程管理處於民國八十九年以公開招標方式將所轄公園附設游泳池委託民間廠. ‧. 商經營。初次委託期限二年，承商有不錯的獲利，及至民. sit. y. Nat. 國九十一年起，委託期限屆至，標案陸續重新發包，委託. er. io. 期限為五年，政府不再優惠游泳池之水電費以及要將指定的游泳池改建成 a 溫水池。. n. iv l C n U營運，承商繳納權利金 h完 i 入 e成溫水游泳池改建 n g陸c續h加. 之情形亦出現延遲狀況，於民國九十六年宣布倒閉，引起輿論譁然，管理機關雖打官司勝訴，獲得債權憑證，負責人已無財產可強制執行。此一案例顯示公部門忽略了人是自利的，在商言商，有利可圖當然趨之若鶩，廠商最終目的是謀求自身的最大利益，一旦無利可圖又缺乏社會責任觀念，放手不管是可預見的。機關亦出於自利心態辦理招標，只要能將標案順利標脫，就能對政府委外政策有交代，無仔細評估改建經費與維管成本。冷水池改建成溫水游泳池，由同一廠商獲得五座泳池的改建標案，最後該廠商卻因資金等因素造成經營不善，發生倒閉的遺憾事件。 11.

(21) 貳、交易成本理論交易成本理論的代表人物為 Williamson。認為市場上買賣雙方所做的決定都需要交易成本，例如訂約之前的資料收集與資訊之取得、訂約時之溝通協調以及訂約後之監督執行等都需要成本。另外，沉默成本亦不容忽視，例如，選擇一塊地蓋工廠，機器、設備皆已購置，倘因故工廠不開業，土地、機器、設備可變賣回收資金，惟蓋工廠前之資料收集等資訊的成本無法回收，此為沉默成本。交易成本理念來自新制度經濟學，用在實. 政治大. 務上，即訂立契約時，違約之罰款金額要訂得高，才能遏止道. 立. 德犯罪。. ‧ 國. 學. 為了使買賣雙方某項工作得以順利完成，簽訂契約是必須的，從簽約到工作完成，有兩項成本，一為事前交易成本，包. ‧. 含合約協議所需成本。二為事後交易成本，例如，調適不良成投入的約束成本（吳瓊恩， 2006： 338）。. er. io. sit. y. Nat. 本、討價還價成本、解決爭議所需成本與確保雙方的承諾所需. 公部門必須要有 a 成本概念，包括經濟、政治與社會成本；. n. iv l C n 交易前，公部門必須衡量h效益是否高於 e n g c h i U私部門，再決定是否以公權力來主導服務的分配或交由市場自由競爭來提供。. 政府部門鮮少有交易成本概念，常忽略辦理委託經營過程的行政成本以及契約管理監督的成本，公部門在決定辦理委託經營的項目前，應先掌握市場脈動、妥為評估後再釐訂完善的契約內容，以降低交易成本的支出。 Rindfleisch＆ Heide (1997： 31-32)研究交易成本的發展指出，人類的行為有二個假設，一為機會主義假設：當有機會時，人會尋求對自己最有利的行為。二為有限理性，人在做決策時，由於認知的限制，不能做出 100％的理性決策。由於上述假設，合約規範不明確時，廠商基於機會主義，只會做到較低 12.

(22) 的品質，因此，合約的規範要明確。臺北市公園附設泳池委託經營之標案公告上網招標，不是投標家數不足就是無廠商投標，流標多次，游泳池無法開放，造成市議員詰難、民眾陳情，主管機關公文往返，重新檢討標案之行政成本，以及承包商中途倒閉，對薄公堂所需成本，都是交易成本。依交易成本理論觀點，契約違約金要訂得高，才能遏止道德犯罪。審視本研究個案契約之罰則內容，違約情節嚴重者管理機關得解約，因機關並無因應突發狀況接管游泳池之機制，承包商看準公部門囿於預算經費的兩難，無法馬上接. 政治大契約時亦有所顧忌，讓承包商有機可乘，一旦財務出現缺口或立管，機關亦擔心承包商中途解約，泳池難以繼續開放，於執行. ‧ 國. ‧. 參、代理理論. 學. 無利可圖，爛攤子當然留給政府收拾。. sit. y. Nat. 1976 年， Jensen 和 Mecklin 以 Coase 提出的「廠商理論」. er. io. 為基礎發展出代理理論 (agency theory)。代理理論基本假定為人具有自利、有限理 a 性與厭惡風險的傾向，在組織中會共同合. n. iv l C n 作，但也會因個人的目標h和利益的著眼 e n g c h i U點相異，發生怠惰、欺瞞的情況，為了解決上述問題，於是發展出由管理者負責監督組織成員的投入和產出 (孫本初， 2010： 96)。代理理論特別重視「責任」，認為組織的管理者就是代理人，而組織的所有者就是委託人，二者之間是一種契約關係，代理人所做的任何決定都將影響委託人的利益，因此，為保有利益，委託人希望為代理人建立一套誘因機制，但因二者的目標經常分歧以及資訊的不對等而有困難。委託人期望獲取最大利益，代理人可能比較重視職位保障和高額的薪資，為使代理人能依據委託人的利益行事，在進行組織管理活動時必須接受委託人的督導，並以簽訂契約方式，載明雙方權利義務關係 (丘 13.

(23) 昌泰， 2010： 58-59)。吳瓊恩 (2006： 334-335)指出，由於代理人與委託人之間的資訊不對稱，可能發生兩項代理問題：一、不適當的選擇或逆向選擇 (adverse. selection). 委託人 (買方或雇主 )因為時間和資訊的限制，無法完整地蒐集有關代理人 (賣方或部屬 )的所有資訊，造成委託人錯估形勢，產生不適當的選擇或被迫進行較差的選擇。二、道德風險 (moral. hazard). 政治大理人會儘量擴大自我利益的追求，這些欺瞞行為的發生，喪失立委託人無法確實掌握代理人執行管理工作的真正資訊，代. ‧ 國. 學. 了簽訂契約的道德標準。. 為了降低逆向選擇與道德風險的產生，公部門將公共事務. ‧. 委託民間部門經營管理之前，即應做好評估工作、要提升辦理委外業務人員之專業之知能、釐訂完善的合約內容以及確實監. y. Nat. n. er. io. al. sit. 督廠商的履約能力。. 肆、公私協力理論. Ch. engchi. i n U. v. 由於受到國際化的衝擊，社會經營的責任，無法由公部門或民間獨力承擔，於是公共事務管理逐漸朝向資源整合與利用的協力方向發展，以尋求政府、企業與人民共存共榮。一、公私協力關係的演進 3. 公私部門協力關係，在美、英等國發展較早，並受到廣泛運用，惟仍欠缺完整的理論。 1978 年，美國加州公民對當時經濟低迷伴隨之停滯性通膨和州政府之公共服務品質不滿，遂提案通過將財產稅減半； 1980 年，雷根政府將之擴展到全國，在 3. 吳英明（ 1994-1995 年）主持行政院國科會「公私部門協力關係之研究」。. 14.

(24) 財政壓力下，政府開始改變行政方式，倡導公私部門協力，政府主動尋求私部門的參與，希冀提高公共服務的水準，以滿足民眾的需求。英國將公私部門協力發展的概念，運用在公共政策上，起源於 1970 年代末期，不景氣的經濟環境和逐漸攀高的預算赤字，政府推動「公私協力」作為提升經濟發展的一個手段， 1979 年柴契爾夫人擔任首相，積極推動「民營化」，即是公私協力政策實現的手段之一。當時的英國，為挽救逐漸衰敗的城市問題，政府乃積極尋求有遠見的業界與之合作來推動都市更新，不但. 政治大. 改善居住品質並藉公私協力的模式，建立政府與民間的共識。. 立. 臺灣在 1987 年解嚴之前，民間很少有公開管道可以參與公. ‧ 國. 學. 共事務的開發、經營與管理，解嚴之後，隨著國際化的腳步逐漸邁向開放之路，政府為了回應民眾的需求，將企業經營理念. ‧. 和資源極大化運用的精神引入政府系統，透過與民間部門的結. y. Nat. 合，將資源做最有效的整合。公私部門協力關係的建立，不但. io. sit. 可以將企業界的專才與技術納入公共事務管理經營體系，亦可. er. 藉由社會資源的整合，達到民主化決策和民間參與的效果。. al. n. v i n C h 與 J.Denhardt 年， R.Denhard engchi U 發表＜新公共服務：. 2000. 服務而非領航＞一文，提倡新公共服務理念，將公民資格、公民社會、社群主義與社會資本等觀念納入公共行政思維。行政學發展至此，治理模式亦由層級節制的權威治理到尋求市場機制為導向的治理，進而強調多元參與的社群精神治理模式。從上述治理的轉變，可看出政府角色的變化，由權威治理到市場競爭再轉移至合作協調機制。新治理將解決公共事務問題的重點放在如何有效管理諸多利害關係人所形成的複雜網絡關係上，其本質是以協調合作取代相互競爭，以達公共目標（陳敦源、張世杰， 2000： 22）。當公部門納入了公民參與及協力 15.

(25) 治理的觀點，不再以市場機制之成本利益至上的觀念作為公私部門的分際，亦即政府的角色成為網絡社會的管理者，與其他行動者共同分享彼此的資源與能力，形成互相信任及互相依賴的夥伴關係（ Vigocda， 2003： 38-42）。公私協力可以說是一跨部門組織間，進行長期合作與資源分享的過程，最終目的是公共服務的有效提供、社會資源的充分整合。公民參與可說明公私協力治理的概念，透過政府與民間的合作，激發民間之創造力和政府之執行力，公私協力治理，即是注重政府與企業之合作，整併資源、避免資源重複浪費並. 政治大. 由協力關係進一步發展為夥伴關係。. 立. ‧ 國. 學. 二、公私協力的理論基礎. 公私協力的觀念，起源於 1970 年代的美國及英國，當時的. ‧. 英美等國因財政赤字不斷攀升，且人民對公共事務的服務品質. sit. y. Nat. 要求日益升高，為了拯救財政與回應民眾，政府轉向私部門尋. er. io. 求合作，公私部門協力合作成為夥伴關係的風潮開始吹向全球各角落。公私協力的a理論基礎，大致來自市場失靈、政府失靈、. n. iv l C n 公民參與及第三者政府理h論。 engchi U (一 )市場失靈. 吳定 (2003： 62-64)指出，傳統學者認為生產者與消費者自願性供需關係，可構成完全的競爭性經濟市場，達到所謂的「巴瑞圖效率」（ Pareto Efficiency），亦即，資源分配獲得最佳效率。然在現實的世界中，由於市場結構的自然獨占性、外部性、公共財的提供與資訊不對稱等所造成的問題，並不存在完全競爭性的自由市場，因此，政府必須介入以解決問題。. 16.

(26) (二 )政府失靈政府透過各種政策工具和干預行動希冀補救市場失靈的問題，但因政府本身在組織結構、制度或運作上有諸多限制，無法達到預設之目地，造成政府失靈。例如，民主政治下透過選舉產生的民意代表或各級政府的行政首長，因「競租」（ rent-seeking）心態，制定出不合理的政策，例如「肉桶立法」（ pork-barrel legislation）、政府分權造成機關本位主義與意見整合問題，加上政府機關本身是獨占性，容易產生無效率的官僚，造成政府失靈的現象（吳定，2003： 64-66)。. 立. (三 )公民參與. 政治大. ‧ 國. 學. 公民參與係指人民透過管道參與政府公共政策釐訂和執行的過程，主要論點為公民基於民主化的理念，運用民間. ‧. 企業的財力、專業人才等資源參與政府推動公共事務，此種. sit. y. Nat. 參與是非政府的、主動的及自願性活動。. er. io. (四 )第三者政府理論. n. 第三者政府a理念的產生，主要係人i v民懼怕政府官僚體系. l C n 過度膨脹和希冀政府h 能e提n高公 h 共i服U務之品質與效率。隨著公 gc 民意識的抬頭，非營利組織蓬勃發展，因第三部門強調公. 益，政府與民間協力治理之情況有逐漸轉至與第三部門建立夥伴關係（江明修， 2002： 40-88）。 OECD 在 2008 年出版公私協力一書中指出，依服務提供的模式和風險承擔的程度，將公私部門合作方式分為五種： 1.完全由政府生產提供服務。2.傳統的政府採購。3.公私協力。4.特許。5.完全私人經營。五種方式，公部門與私部門風險分擔比例不一。政府將業務委外後，不再直接生產這些服務，轉而以 17.

(27) 監督者的角色督導契約的執行。為降低廠商生產次級產品的可能，確保原有服務能正常提供，政府必須建立更多的管制來監督，履約成本必然提高。公部門到底是節省預算經費重要，還是維持高品質的服務重要？是公共行政面臨的難題。. 伍、小結以上四個理論，與本論文之論點息息相關。公共選擇理論主張應減少政府的職能，政府的許多服務應交由市場生產與提供，該理論假定人的動機都是自利的，都以追求個人利益為前提，而政府機關的從業人員也是人，同樣會有自利心態。以本. 政治大. 研究的個案分析，廠商中途倒閉，由管理機關動用市府第二預. 立. 備金強力接管游泳池善後，顯示人是自私的，廠商趨利，抱著. ‧ 國. 學. 先進來試試看的心態，發覺沒有利潤可圖，就撤廠撒手不管；公部門人員的心態亦是自私的，只要委託經營的標案能夠順利. ‧. 發包出去，就能對上級有所交代，沒有針對委託經營的標的物做可行性評估及先期規劃，尤其在試算成本分析時，沒有將機. y. Nat. sit. 會成本納入，導致委託案出現問題，管理機關雖經訴訟，取得. er. io. 債權憑證，然因廠商名下已無財產，政府仍蒙受損失。. n. a. v. 交易成本理論觀 l點C，簽訂契約的各方 n i為獲得公平合理的對. hengchi U. 待，會審閱契約內容，並對不滿意之處進行討論，直至滿意為止，各方必定投入許多的時間及金錢成本（孫本初，2010：99）。換句話說，從規劃、收集資料、擬定契約等為事前交易成本，履約所需之各項成本及因應合作狀況不佳必須善後的事後交易成本等。公園附設游泳池委託經營標案，從發包到履約，投入很多人力，尤其是履約階段，市民透過各種申訴管道反映游泳池的各項缺失，管理機關得派員檢查改善之情形外，還要進行文書作業，從公文陳核長官決行、發文到歸檔以及定期的履約檢討會議，不知耗費多少人力，這些點點滴滴都是成本。公部門缺 18.

(28) 乏成本概念，很多問題沒有周全規劃，導致必須付出可觀的事後交易成本代價。代理理論衍生出的代理問題有二項，一為不適當選擇、另一項為道德風險。公園附設泳池在進行招標評選作業時，因投標廠商不踴躍，無法對廠商過去的表現納入參考，錯估廠商主觀條件，迫使管理機關進行不適當的選擇。公私協力方面，公部門考量民間企業人力及財力資源豐沛，尋求公私雙方合作，希冀能提高政府執行力。公立泳池委託經營，亦即公部門藉助民間業者資金挹注及專業的管理，期望能. 政治大. 減少公帑的支出、民眾亦能享受較高品質的服務，惟應留意風. 立. 險的掌控，才能達到政府、廠商與民眾共贏。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(29) 第二節相關研究之檢閱. 政府機關將業務委外辦理愈來愈普遍，政府角色由原來的業務執行者，轉而成業務監督者，實際執行者為受政府委託之廠商，面對將營利擺中間、社會服務放兩邊的廠商，如何才能真正達到政府、廠商與民眾三贏？考驗政府部門的規劃力與執行力。本研究依據研究動機與目的，確立研究主題和方向，自 2012 年 10 月至 11 月，利用國家圖書館臺灣碩博士網站，以「委託. 政治大. 經營」、「公私合營」之字串蒐尋與本研究相關者共計 28 篇，. 立. 以下分就委託經營與公私協力等重要研究整理如表 2-1 與表. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 2-2。. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(30) 壹、. 委託經營相關論文摘要. 以下是研究者利用國家圖書館碩博士論文網站搜尋有關委託經營相關論文，茲將作者、研究題目及結論或發現彙整如下：表 2-1 委託經營相關論文一覽表作者徐嘉伶. 研究題目. 結論或發現. 臺北市市 1.逆向選擇之規避. （ 2006）民運動中. (1)不限定投標者之申請資格，以此增加潛. 心委外經. 在廠商間之競爭，事前的評估與事後. 治政的評估有落差。大. 營過程之. 立(2) 採取公開評選與最有利標之決標方. 研究. ‧ 國. 學. 式，避免投標廠商僅著重營收，忽略服務品質，但仍須著重評選過程之公平性. ‧. 與安全維護。. 重視營運績效並提高投資意願，但仍. n. al. er. io. sit. y. Nat. (3)營運廠商若表現良好得優先續約，促其. 須建構能否續約i 得 v 評估指標，以維護. C h評選過程之公U正n 客觀。 engchi. 2.道德危險之防範 (1)透過財務控管，以生警惕作用。 (2)透過標準作業程序之要求，避免營運廠商隱蔽緊急事故之發生，提高其處理能力。 (3)成立營運管理委員會，對營運狀況提供意見，但委員會之約束力不足，且公部門無充足人力與能力進行委外後之監督。. 21.

(31) 表 2-1 委託經營相關論文一覽表 (續 1) 臺北市市 3.公私協力關係之建構（ 2006）民運動中 (1) 平等互惠－在財產權歸屬與免費提供市府場地之使用方面，雙方仍須進行協心委外經徐嘉伶. 商。. 營過程之. (2)共同參與－需加強雙向之互動，以了解. 研究. 市場之需求。 (3) 責任分擔－廠商必須依據相關法規進行投保，投保金額須依市價波動及設備. 政治大 (4) 公益與營利的平衡－回饋方案應以法立規為依據，須顧及廠商之營運成本。折損加以調整。. ‧ 國. 學. 賴貞利臺北縣河 1.對未來委外作業建議：. ‧. （ 2007）濱公園遊（ 1）強化先期作業。憩服務委（ 2）轉換圖利概念，活化委外利基。. y. Nat. （ 3）營運場地整體規劃。. （ 4）開放符合大眾需求的體驗遊憩。. er. io. 研究. sit. 外經營之. n. a l（ 5）研議中央法規的i v適度鬆綁。 n 式建議 C h外來委外管理U方 2.對 engchi （ 1）培育委外知識人才。. （ 2）獎勵執行機關及人員。（ 3）建立自主管理機制，降低監督成本。（ 4）保留契約調整的空間。（ 5）提供各級委員充足資訊，健全考核制度。（ 6）健全退場機制。依遊憩種類設計不同保險規範，確保安全。. 22.

(32) 表 2-1 委託經營相關論文一覽表 (續 2) 賴貞利臺北縣河（ 7）宣導行銷的共同合作。濱公園遊（ 8）溝通管道的暢通，建立夥伴的關係。（ 2007）憩服務委（ 9）撰擬委託成效報告。外經營之研究莊淑美地方政府（ 2008）設施設備. 1.允宜落實委外計畫之規劃與審查作業，不應為績效而辦理委外。 2.宜審慎選擇辦理採購方式，招標資訊及. 委託經營. 過程應完整與公平。. 風險因素 3.宜加強公務人員之在職訓練，提昇專業認知之研能力及素養。. 政治大. 立4.宜強化機關內部控制及稽核，提升政府. 究. ‧ 國. 學. 治理能力。. 5.宜建立課責機制並落實管理，提升委外. ‧. 績效。. 6.宜成立風險管理小組，以提升計畫品質. y. sit. io. 1.臺北市委託經營場館第一階段執行收益. n. （ 2008）動場館委a l. er. Nat. 鄭權地臺北市運. 與成效。. 檢討，人力規劃與發展效能有落差，控. C管不如預期。. i n U. v. e廠託經營績 2.營h運 n g商c整h體i 營收顯然未符合預期，應效和顧客檢驗當初參與評選是否錯估市場行情或滿意度與. 規畫不周之處。. 運動行為 3.運動中心興建與委託經營案深受市民歡迎顯見施政效益，臺北市政府宜繼續開研究發建設各區市民運動中心，以嘉惠更多市民。 4.臺北市政府應建立營運績效評鑑指標，將運動中心執行成效規劃納入評鑑，建立營運審查制度，釐清優良廠商定義及早因應處理未來續約條件認定疑義。 23.

(33) 表 2-1 委託經營相關論文一覽表 (續 3) 吳宗憲. 促進民間. 曾凱毅. 參與公共. 1.總體交易成本可能才是決定促參政策的因素 :承諾成本、代理成本、決策成本、. 風險及不確定成本。建設政策（ 2000）為何成為 2.交易成本概念可啟發公私協力制度選擇的研究。臺北市政府的選擇？交易成本理論的初探性. 立. 應用. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：研究者整理. 從委託經營之相關論文之結論發現，公部門辦理委託經營. y. Nat. sit. 業務，應先做好事前的評估、採購方式的選擇宜謹慎、加強人. er. io. 員素質以及成立管控小組監督經營管理事宜等。徐嘉伶從代理. n. a l市運動中心委外標辦i 過 v 程，要避免逆向選人理論角度看待臺北 n U e，擇與承包商道德風險之發生 n g除c委h外i 前的評估要詳實、招標方. Ch. 式建議採公開評選與最有利標進行發包，以免廠商僅注重營業收入而忽略服務品質，建議要建構平等互惠的公私協力關係，落實責任分擔。賴貞利認為要強化先期作業、轉換圖利概念，活化委外利基以及法規的適度鬆綁。莊淑美則建議政府部門不應為了績效而將公共事務委外經營，要確實審查評估標的物是否合適、強化機關內部之控制與稽核能力，對承辦業務之人員的教育訓練要加強。鄭權地發現營運廠商營收未符合預期，應檢驗當初參與評選是否錯估市場行情或規畫不周之處、運動中心興建與委託經營案深受市民歡迎，施政效益已顯現，臺北市 24.

(34) 政府宜繼續開發建設各區市民運動中心，以嘉惠更多市民。吳宗憲、曾凱毅認為總體交易成本才是決定促參政策因素，從交易成本理論觀點研究促進民間參與公共建設政策為何成為臺北市政府的選擇，公共建設案以促參法讓民間參與，惟宜重視承諾成本、代理成本、決策成本、風險及不確定成本。雪梨大學商業研究所的 Domberger＆ Jensen (1997：68-71) 指出，政府業務是否委外？從二個觀點考量，一為公共政策層面，分別為政府角色、規則性問題與市民權利。另外是經濟層. 政治大成本就會減少，委外作業成本太高會影響委外的發展，如何監立. 面，要考量競爭性、委外作業成本及合約失敗問題。有競爭性，. 督與管理？如何規劃委外相關事宜？評估計畫要如何著手？合. ‧ 國. 學. 約設計不良，無法執行導致合約中止，公部門要善後，如何接. ‧. 管以及打官司等。委外要成功的要件，第一是需廠商投資之資產較少。第二是品質的要求要能明確量測。第三是有較多的競. er. io. sit. y. Nat. 爭者。. 政府在辦理委外業務時，應確實做好相關規劃與評估，從. al. n. v i n 規劃到履約管理每個階C段都要抱著如臨 h e n g c h i U深淵、如履薄冰的態度去執行，才能降低委外失敗的風險。. 貳、公私協力相關論文摘要以下是研究者利用國家圖書館碩博士論文網站搜尋有關公私協力相關論文，茲將作者、研究題目及結論或發現彙整如下：. 25.

(35) 表 2-2 公私協力相關論文一覽表作者. 研究題目. 結論或發現. 陳佩君公私部門 1.政府方面：加強協力觀念的宣導、提供私部門參與公共事務的適當誘因、鬆綁（ 1998）協力理論法令與解除管制。與應用之 2.私部門方面：強化企業的社會責任和參研究與、廣提建言供政府施政參考。籌設公部門協力中心。 3.民眾方面：促使民眾要體認自身角色的. 治政大是義務。. 轉變、民眾明瞭參與公共事務是權利也. 立1.公私合夥的理由：解決市場失靈、透過. 郭昇勳公私合夥. ‧ 國. 學. 資源整合讓雙方蒙利、提升國家競爭. （ 1999）理論與應. 力、改善傳統公共行政的缺點。. ‧. 用之研究. 2.研究發現：公私合夥為政府與民間資源. y. Nat. 讓整合的有效途徑、可培養民眾的自主. n. a. 行政生態之轉變。. er. io. sit. 意識並形塑公民社會、傳統行政體制和. v. 林惠華公私協力 l1.英 n i示：政府首長大力支 C 美成功經驗的啟. U. h. （ 2002）機制應用. e公 n g私c部h門i 對計畫的共識以及願意聯持、. 於都市更. 合承擔風險、中介機構充分發揮公信. 新政策之. 力，扮演協調溝通角色、當地居民的參. 研究：士. 與和其他意見的重視、公私權則明確化. 林夜市之. 與運作過程透明化。. 個案模擬. 2.臺北市辦理都市更新的模式建議：政府的角色、私部門的角色、中介機構的重要性。. 26.

(36) 表 2-2 公私協力相關論文一覽表（續 1）作者. 研究題目. 結論或發現. 林惠華公私協力 3.國內外推動都是更新的比較：更新規模（ 2002）機制應用的差異、民間動員程度的差異、公私部於都市更. 門間關係的不同、公務人員任事的態度. 新政策之. 不同。. 研究：士 4.推動公私部門協力關係的策略：給予利林夜市之害關係人參與的機會、加入中介團體來個案模擬. 協助推動，並賦予其準合法性的地位、. 政治大. 以立法規範促使公私部門協力關係的運. 立. 作透明化、公私部門協力關係的推廣。. ‧ 國. 學. （ 2010）與公民參. 開與信任、長期穩定關係、高層長官的. 與的都會. 支持、利害關係人的參與、相關法律規. 區治理整. 範、公平合作與彈性、協商管道、適當. 合途徑－. 時機。. 林芝邑公私協力 1. 公私協力條件：共同的目標與願景、公. er. io. sit. y. ‧. Nat. n. 以新莊中 2. 公民參與因素：資訊管道充足、平等參 a v ni感動員積極度、回饋港大排改 l C與、個人政治效能造計畫為例. hengchi U. 能見度。. 3. 政策建議：增加協商溝通或獎懲誘因機制，以降低資訊不對稱風險、培養民眾公民意識，進而形成社會資本、建立一個以民眾為導向的新公共服務政府。. 27.

(37) 表 2-2 公私協力相關論文一覽表（續 2）顏琬容臺北市市 1.除了公部門行政體系對於市民運動中心（ 2011）民運動中. 的營運方向有較大的影響外，立法機關. 心公私協. 在協力網絡中亦扮演著關鍵角色。. 力關係之 2.適用法律改為促參法並未徹底改變公部研究門高權式的管理型態，有別於先行研究多探討協力過程中私部門的代理人問題，反而是公部門常會因「市政因素」而違反協力網絡之規範。. 政治大. 3.公私雙方解決衝突的方法是「行政命令 -. 立. 監督」與「議價」並行，有別於傳統的. ‧ 國. 學. 委外，主管機關會先力圖與經營者達成共識，不可行時再以契約中的開放性條. ‧. 款強制要求私部門配合。. 同仁的互動態度，但組織特性依然會影. n. al. 呂美蓮公私協力（ 2011）互動關係. er. io. sit. y. Nat. 4.公部門對於企業與非營利組織採取一視響到雙方的互動體系 v。. i n C U織仍無法擺脫對政府機 1.小h型 e的 n g非c營h利i 組關過度的資源依賴。. 之探析 - 2. 公私部門同時面臨經費逐漸縮減的困以彰化縣境。野鳥協會為例. 3.非營利組織限縮與公部門合作的效益。 4.非營利組織具有豐沛的人力支援系統。 5.各部門的本位主義濃厚。資料來源：研究者整理. 28.

(38) 從過去相關文獻的檢視發現，公私協力的研究主題，初期著力於公私協力的理論研究以及都市更新有關的基礎建設上，例如，陳佩君認為應加強協力觀念的宣導、提供私部門參與公共事務的適當誘因、鬆綁法令與解除管制。郭昇勳發現公私合夥為政府與民間資源整合的有效途徑。林惠華運用公私協力機制，以英美成功經驗為士林夜市研擬更新之可行性方案，讓政府部門參考。近年來，則著重公私部門的協力關係，強調公民參與，例如，林芝邑認為公私協力條件為共同的目標與願景、公開與信任、長期穩定關係、高層長官的支持、利害關係人的. 政治大. 參與及適當時機。公民參與要資訊管道充足與平等、增加協商. 立. 溝通或獎懲誘因機制，以降低資訊不對稱風險、培養民眾公民. ‧ 國. 學. 意識。顏琬容主張立法機關在協力網絡中扮演關鍵角色。公私雙方解決衝突的方法是「行政命令 -監督」與「議價」並行，有. ‧. 別於傳統的委外，主管機關會先力圖與經營者達成共識，不可. Nat. sit. y. 行時再以契約中的開放性條款強制要求私部門配合。呂美蓮認. n. a多的人力支援系統，可 l 加利用。參、小結. Ch. engchi. er. io. 為公私部門同時面臨經費逐漸縮減困境、非營利組織具有豐沛. i n U. v. 以上的研究皆是單純的委託經營，亦即，政府將設施興建完成後，再委託民間廠商經營管理，廠商只要維護管理而不必耗費資金投資改建，大大降低因財務因素所衍生之委託經營的風險。本研究個案，承包商必須出資將指定之游泳池於規定期限內改建成溫水游泳池，或許是廠商本身投標時未做好成本分析抑或其他因素，發現改建為溫水後，生意不如預期，在無預警的情況下，宣布倒閉，讓措手不及的機關收拾善後。本研究議題面臨哪些困境？筆者將在第四章研究設計就五個面向進行探討，希冀能對管理機關有所助益。 29.

(39) 第三章公園附設游泳池委託經營過程與分析本章說明臺北市公園附設游泳池自行管理與委託經營之背景資料，包括自行管理與委託經營之優缺點、委託經營之標辦與結果。. 第一節游泳池自行管理時期臺北市公園附設游泳池，隸屬臺北市政府工務局公園路燈工程管理處轄管，收費低廉及親切的服務，一直是社區民眾及 4. 學生族群的最愛，在尚未委託前，所有游泳池皆為冷水池，除. 政治大月，各泳池僅設管理人員，人員分早晚班，泳季開放時間，需立 5. 部分泳池之早泳全年開放外，其餘開放期間為每年的五月至九. ‧ 國. 學. 聘僱救生員八十三人、服務人員八十二人、護士八人及水電工四人，人員薪資超過貳仟萬元，因臨時人員聘僱不易，且流動. ‧. 性大，人員管理困難，影響服務品質。且部分泳池早泳全年開放，救生員常年僱用，一旦納入勞基法適用範圍，亦有遣散費. Nat. sit. y. 發放之爭議，而市府並無是項預算之編列。為維繫游泳池的開. er. io. 放，臺北市政府每年必須編列數千萬的預算支應。. n. a l用外，尚有水電費、i 養 v 護費、藥品費及管游泳池除人事費. n U e託理服務費等管銷費用，以委 n g經c營h前i 三年的年平均收支，門票. Ch. 收入共計 28,420,279 元，管銷費用為 57,196,942 元，收入扣除支出之金額達－ 28,776,663 元，缺口由年度編列預算支應。游泳池自行管理期間所需維管人力、各項養護費用及門票收入等，整理如表 3-1 及表 3-2。. 4 5. 當時公園泳池共計 15 座，新生與玉泉溫水池尚未興建。全年開放早泳的游泳池，例如，青年泳池、木柵泳池、玉成泳池、大湖泳池等，皆有晨泳會會員固定游泳。. 30.

(40) 表 3-1 游泳池自行管理時年平均費用支出一覽表人事費編制內職工. 臨時人員. 水電費. 單位：元/年. 養護費. 藥品費. 管理及服務費. 陽明所. 2,580,000 5,404,725 5,392,474 622,000. 圓山所. 2,450,000 4,813,200 3,510,000 2,300,000 300,000 90,000. 332,010 135,404. 南港所. 2,432,000 5,484,240 2,765,047 1,700,000 351,700 150,162. 青年所. 政治大. 7,560,000 4,650,000 1,049,280 1,431,700 1,235,000 458,000. 立. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. 合計. 15,022,000 20,352,165 12,716,801 6,053,700 2,218,710 833,566. 總計. Ch. engchi. i n U. v. 57,196,942. 資料來源:作者自行整理(委託前三年年平均支出，即民國 86-88 年). 31.

(41) 表 3-2 游泳池自行管理時年平均費用收支一覽表. 單位：元/年臨時人員. 陽明所. 7,307,061 14,466,613 7,159,552 1,559,988. 13. 84. 圓山所. 權利金收入. 編制管理人員. 6,589,612 13,463,200 6,873,588 1,319,988. 9. 46. 8. 45. 16. 40. 46. 215. 門票收入. 管銷支出. 經費差額. 5,298,950. 青年所. 9,224,656 16,383,980 7,159,324 3,199,992. ‧. ‧ 國. 學. 南港所. 政治大 12,883,149 7,584,199 1,333,200 立. sit. y. Nat. io. n. al. er. 合計. 28,420,279 57,196,942 28,776,623 7,413,168. i n U. C. v. hengchi 資料來源:作者自行整理(委託前三年年平均收支，即民國 86-88 年). 32.

(42) 第二節游泳池委託經營. 壹、初次委託－維持冷水開放隨著國際間民營化趨勢，政府施政重點之一，即是藉由民間人才、技術及資金，為政府注入活水並提昇公部門績效，進而減輕公共建設的財政負擔，讓更多的預算去支應社福支出。臺北市政府為落實前揭政策，爰推動民間參. 政治大市產、減少市政府預算的編列；臺北市政府公園路燈工程立. 與公共事務之投資經營，期增進市有財產經營效益，活化. ‧ 國. 學. 管理處秉持引進民間管理績效，提供市民更佳服務之理 6. 念，將其四個駐外單位（青年所、南港所、圓山所及陽明. ‧. 所）管轄之游泳池分年度辦理委託經營。. Nat. sit. y. 開辦初期，「促進民間參與公共建設法」尚未施行，. er. io. 遂依「臺北市市有財產委託經營管理辦法」，於民國八十. n. a l，將青年所及南港所i 所 v 轄五座泳池委託民九年五月一日起 n U e， n g考c量h受i 託經營者可做較長遠之投間經營管理二年，嗣後. Ch. 資規劃，營造投資誘因，圓山所與陽明所於九十年五月一日亦將所轄之公園游泳池委託民間經營管理，為期三年。公園處所轄泳池分佈九行政區，共有十七處泳池三十八座池子，均按規定程序先後辦理招標作業，由東尼體育事業有限公司得標。第一次辦理委託經營，為鼓勵廠商投標意願，水電費由機關繳納以提高誘因，惟附帶條件為門票價格不得調 6. 公園處組織架構見附錄一。. 33.

(43) 漲，經過多次修正後，採權利金方式繳庫，決標時不設底價，但不得為負數，盈虧由廠商自負。全案於八十九年二月簽奉市長同意定案，委託經營期限二年。嗣後，為保障本府權益，機關支付基本水電費，超出部分，青年所八十九年，由廠商負擔 15﹪ ，九十年起由廠商負擔 35﹪ ，南港所則由廠商分別負擔 5﹪ 及 15﹪ 。各管理所將簽准之所轄公園付費使用設施委託民間經營管理案，以公開招標方式公告，投標廠商先經過資格審查. 政治大. 合格後，擇日再行服務建議書審查，由審查委員就經營理. 立. 念、財務結構及經營成本效益分析等十項評分，八十分為門. ‧ 國. 學. 檻，及格者方有資格參與價格之決標。青年所與南港所之公. ‧. 園付費使用設施委託經營案，青年所包含游泳池、綜合大樓、網球場等；南港所則純為游泳池，包含玉成、木柵、萬. y. Nat. io. sit. 芳及椰城等四座泳池。於九十年五月委託的圓山所包含大 7. er. 湖、碧湖、三民、榮星等四座泳池及新生公園網球場；陽. al. n. v i n 明所則為前港、復興 C h、前山、丹鳳U、七虎、天溪與克強等， engchi 四管理所先後皆由東尼體育有限公司得標，每年權利金總計為 7,413,168 元。臺北市公園附設泳池至九十年起全數委託民間經營，廠商維持冷水泳池的現況開放，各項設施倘有損壞僅做修繕，公園處除獲取權利金繳庫外，亦撙節人力與各項委管開支。廠商方面，因多角化的經營，如泳池教學、簡易餐飲、門票促銷、除早泳外，其他場次一票到底，扣除支出，仍有盈餘。. 7. 榮星公園游泳池移撥給北市府勞動局管轄。. 34.

(44) 貳、期滿重新招標－改建溫水游泳池公園處轄管之冷水游泳池，大都於公園闢建時，就一倂興建，不僅老舊，亦無其他設施，難於和私人游泳池競爭。開放期間除部分泳池之早泳場次為全年開放外，其餘開放期間為每年的五月一日至九月三十日，嗣後為配合政府提倡游泳政策，小學生畢業前皆要學會游泳以及民眾希望冬天能有溫水池可游泳之建議。民國九十一年，青年所與南港所公園付費設施委託經營標案期滿重新發包，民國九十三年，陽明所與圓山所公園. 政治大. 付費設施委託經營亦期滿發包，皆由承包商溢登體育事業公司. 立. 得標，青年與玉成公園泳池率先由承商投資改建為溫水池，前. ‧ 國. 學. 港泳池、克強泳池、大湖泳池和三民泳池陸續由承包商改建為溫水游泳池，委託期限五年。公園處之溫水泳池，僅新生泳池. ‧. 和玉泉泳池為政府編列預算興建，其餘溫水游泳池皆為承商投. n. al. er. io. sit. y. Nat. 資改建而成。. Ch. engchi. 35. i n U. v.

(45) 第三節自行管理與委託經營之比較公園附設游泳池委託經營與自行維護管理之優劣，研究範圍從收支比較、服務比較與綜合評估談起。. 壹、收支比較一、自行管理 (一)泳池委外前三年門票收入，平均每年收入共計 28,420,279 元，管銷費用為 57,196,942 元，收入不敷. 政治大應，加重市立庫財政負擔。. 開銷費用，每年必須編列 28,776,623 元以上之預算支. ‧ 國. (三 ) 人員出入管制較鬆懈，影響營收。. 學. (二 ) 以服務為宗旨，未考量成本效益，容易造成浪費。. ‧. 二、委託經營. Nat. sit. y. (一 )承商之營業收入：依承包商自八十九年五月一日起至八. a. er. io. 十九年十二月三十一日止八個月之經營期間，經會計師. n. l 告書所列之營業 n收i v入，青年所部分為簽證之財物報. Ch. U i e h n c g 12,338,981 元，南港所部分為 10,832,313 元，總計營業. 收入為 23,171,294 元。管銷費用，因承商不願提供金額，因此，僅能就其所聘僱之人數及薪資與實際維修項目等估計：人事費用 11,130,000 元、其它費用（包括水質處理費及修繕）支出 1,043,693 元、權利金繳納 2,644,362 元及水電費超額 124,600 元，總計支出為 14,818,055 元。承包商之營業收入扣除支出，仍有豐厚的獲利。經營期滿，重新招標，水電費用由承商繳納，青年所與南港所之水電費用總計為 3,814,327 元（委託前之年平均 36.

(46) 水電費），承商仍有獲利空間。 (二 )以營利為目的，投資需考量成本之回收，較精打細算。 (三 )人員出入管制嚴格，免費使用者不浮濫，且為吸引顧客，辦理優惠促銷活動，可增加收入。. 貳、服務比較一、自行管理（一）管理維護具公信力，比較能獲市民認同。. 政治大. （二）對服務人員及救生員出勤情形與服務態度，能直接督導處理改善。. 立. ‧ 國. 學. （三）場次區隔，且人員僱用分二班制，救生員能充分休息，保持體力，水質可做適當處理調節，環境亦可迅速清理. ‧. 以保衛生。. Nat. sit. y. （四）每年泳季須重新僱用救生員等，因工作為短期臨時性，. a. er. io. 人員流動性高，聘僱不易，影響服務品質。. n. v ，惟因制度僵化，（五）對市民反應之l陳情案件，較積極處i 理 n U e n或 c h加i 設施。 g增無法彈性調整服務時間. Ch. （六）對於公益團體、學校及社團之租借使用，可提供較具體完善之服務。（七）公務員領取固定薪水，對游泳池管理缺乏創新。二、委託經營（一）不具公信力，難獲民眾信賴，管理維護易起紛爭。（二）為精簡開支，救生員、護士未依規定員額配置，管理單位監督人員無法直接指揮，影響泳客安全。（三）延長服務時間，減少場次區隔，水質衛生無法做適當處 37.