政黨動員與立法政治

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

政黨動員與立法政治

Party Mobilization and Legislative Politics

計畫編號：NSC：87-2414-H-004-016

執行期限：民國 86 年 8 月 1 日至民國 88 年 1 月 31 日

主持人：盛杏湲（e-mail:[email protected]）

國立政治大學選舉研究中心

壹、中文摘要 本計畫的主要目的在於探討政黨 如 何 動員 立 法委 員 支 持 它 的 政 策 立 場，以及在一九八 O 年代中期前後的 變遷趨勢 。 本 研 究 欲 回 答 的 問 題 包 括，究竟各個政黨是用哪些方式來使 它的立委服從它的立法領導？這些方 式的效果如何？又哪一些背景的立委 較容易遵從黨的領導？他們為什麼較 容易遵從黨的領導？ 本研究從兩個方向來回答上述問 題， 第 一個 方 向 是 從 政 黨 的 角 度 出 發，以檢視不同的政黨是用什麼方式 使其立委服從它的領導，以及為什麼 這些方法有效。第二個方向是從立委 個人著眼，檢視立委的政黨支持度， 以 及 什麼 因 素影 響 立 委 的 政 黨 支 持 度，如此可以探知為什麼政黨的動員 方法對某些立委較另一些立委有效。 本研究採用深度訪談方法，訪問 立委、立委助理與立法院各黨團的黨 務工作人員，並採用內容分析方法， 以分層隨機抽樣法抽出 242 個法案（佔 法案總數 30%）進行分析，以瞭解自 一九八六至一九九五年所選出的六任 立法委員在立法院的立法表現。研究 發現顯示，政黨使用的動員策略包括 將政黨的目標與理念內化成立委的目 標與理念、提供資訊、利益互換、協 調溝通、勸導說服、以及黨紀獎懲等； 當比較各黨動員的效果時，發現民進 黨最佳，新黨次之，而國民黨最弱。 關鍵詞：立法行為、政黨競爭、選舉 競爭、政黨政治、議會政治 Abstract

The purpose of this research is to examine the means parties make their legislators support the party lines in the law-making process and the different effects of these means before and after the mid-1980s. The questions this research tries to answer include the followings: What are the means that parties use to make their legislators follow the party lines? And, which legislators are more easily persuaded by their parties? Why are they more easily persuaded?

This research approaches the research questions from two directions: The first direction is to examine how the parties persuade their legislators to follow the party lines, and why these means work. The second direction is to examine how close the legislators are to their party lines,

and the determinants of this closeness. The research uses two major methods. The first is intensive interviews with legislators, legislators’ assistants and party workers. The other method is a content analysis on 242 bills to know how close legislators are to their party lines. The research findings show that parties use five strategies: internalizing the parties’ goals, providing with information, exchanging benefits, communicating and persuading, and controlling of rewards and punishments. Meanwhile, the research shows that the legislators from the minority parties, the DPP and the NP, are more likely to support their party lines, while the KMT legislators are less likely to support the party lines.

Keywords ： legislative behavior, party

competition, electoral competition, party politics, legislative politics

貳、計畫緣由與目的 儘管國內過去有相當多的研究探 討我國的政黨競爭與政黨體制，然而 這些研究大多僅限於探討在選舉中的 政黨競爭，而未進一步擴及政黨在取 得政治席位之後，如何在議會中運作 以貫徹它的政策立場，過去的研究雖 然對我國的政黨競爭提供一部份的觀 察與評估，但此一觀察與評估卻並不 完全。作者認為對於我國政黨競爭的 適當評估，應該在選舉政治之外，擴 及於議會政治，同時，在黨與黨的競 爭之外，也應該擴及於黨內的競爭。 也因此，本研究除以政黨為分析焦點 之外，也及於立委個人以及政黨與立 委以及政黨與政黨之間的互動關係， 以期能夠對於我國的政黨政治提供更 精 確 的觀 察 與更 嚴 謹 的 因 果 推 論 基 礎。 本研究係以自一九八０年至一九 九五年所選出的六任立法委員為研究 焦點，以期能比較在國民黨掌握立法 院的優勢時代（指一九八五年之前）， 轉型期 （ 指 一九 八 六 年 至 一 九 九 二 年），以及政黨競爭時代（一九九三 年以後）三個不同時間點，政黨在尋 求其立委支持策略的變化，以及立委 們在立法上的政黨支持的變化。 參、結果與討論 本研究有幾點發現： 第一，在政黨的動員策略方面： 政黨使用的動員策略包括將政黨的目 標與理念內化成立委的目標與理念、 提供資訊、利益互換、協調溝通、勸 導說服、以及黨紀獎懲。將政黨的目 標與理念內化成立委的目標與理念是 最重要而有效的方法，而提供資訊與 協調溝通是政黨時時在作，且輕易有 效的動員方法之一，而當黨員發生不 遵 從 政 黨 指 示 的 可 能 性 時， 協 調 溝 通、勸導說服、以及黨紀獎懲都是政 黨使用的方法，而前二者是較常使用 的方法，至於黨紀獎懲基本上是備而 不用的策略，唯獨民進黨與新黨對於 黨籍立委使用嚴格的出勤考核與罰款 制度，是常用而有效的動員策略。上 述幾種政黨動員的方式是各黨都多多 少少使用的策略，只是各黨著重的比 重有所不同，且因不同的時間點而有 差異。就國民黨而言，利益交換、勸

導說服較諸在野黨來得重要，而愈到 晚近，利益交換的效力與重要性逐漸 減低，而對黨的理念與目標的內化、 溝通協調與勸導說服的重要性逐漸增 高。而對民進黨與新黨而言，政黨的 問政理念與目標內化、以及出勤考核 與罰款較國民黨來得重要。 第二，在各黨動員的效果與影響 原因方面：總體而論，民進黨最佳， 新黨次之，而國民黨最弱，民進黨無 論是在哪一種立法活動都是最積極 的，這顯示出它身為最大反對黨的企 圖心。新黨由於議席較為有限，無法 達到最低提案限額，因此只能與其它 黨聯合提案，所以在提案與連署較不 積極，至於在其它方面的立法活動表 現都非常積極。國民黨動員立委的成 效最弱。兩個在野黨之所以動員效果 較佳，主要原因有四：（1）民進黨與 新黨的立委議席較為有限，因此它需 要一個相當高比例的黨籍立委的一致 作為才可以達到目的，所以沒有立委 可以當「免費搭乘者」（free-rider）； (2)多數民進黨與新黨立委視立法問 政較選區服務來得為重，他們深刻了 解如果他們在立法上不團結，則無法 在國民黨居多數的立法院佔有一席之 地，則最終可能會招到淘汰的命運； (3)動員係根據黨團會議決議，且決議 內容已經容納了各方（包括自己）的 意見，因此不難去服從；(4)嚴格的出 勤考核與罰款制度，使黨籍立委出席 與支持黨的立場。 就國民黨而言，國民黨的領導立 法在一九八 O 年代中期前後差異甚 大，在一九八 O 年代中期以前，國民 黨以「以黨領政」的決策架構主導立 法，多數立委遵從國民黨的領導；但 是在一九八 O 年代中期之後，由於反 對黨的崛起，國民黨在選舉中的優勢 逐漸衰退，主導立法的地位也因此受 到挑戰，黨籍立委對決策體制產生反 彈，因此國民黨內部決策體系也開始 產生變革，使原本僅是橡皮圖章的黨 籍立委逐漸扮演較重要的立法角色。 然而，有幾項因素是國民黨領導黨籍 立委立法的隱憂：(1)由於國民黨立委 議席較多，因此相當多人想作「免費 搭乘者」，亦即他們想要不作任何努 力而想只要有其他國民黨立委努力， 法案如果過關，選民也都會記得這是 國民黨的功勞，因此自己可以不花力 氣就得到好處；(2)由於國民黨立委一 向較重選區服務而輕立法問政，因此 當立委花時間在選區，且因應選區的 需求時，有可能會背離黨的立場；(3) 國民黨立委兼職的情形相當嚴重，因 此相較而言，較不勤於議事；(4)國民 黨的決策體系仍然是以黨領政，且重 行政而輕立法，如此相當挫折立委立 法的用心；（5）由於選舉制度(SNTV) 潛在的鼓勵個人取向，也對國民黨的 主導立法產生不利的影響。 第三，在法案的差異方面：由於 政黨受到資源的限制，因此它對於法 案是有選擇性的，它積極動員它的立 委去支持黨所重視的法案，而給予它 的立委在它所不那麼重視的法案上予 以相當程度的自由空間。政治、社會 福利以及某些教育與文化、環境保護 法案是政黨最注重動員的法案，因此 有較高比例的立委參與與支持黨的立 場，而在經濟、政府組織、以及司法 類法案給予立委較多的彈性空間。 第四，在立委的個別差異方面： 儘管政黨會使用各種策略來動員它的

立委支持黨的立場，但是，並非同黨 的所有立委都以同樣的方式與程度來 回應黨的動員。更由於 SNTV 制之下潛 在的同黨立委之間的利益衝突，因 此，立委並不會都遵循黨的動員，而 政黨是否能有效動員其立委支持黨的 立場，視立委是否需要仰賴政黨的力 量來獲得連任、特殊利益、或政治生 命更上層樓，立委愈是需要仰賴政黨 的力量，則他愈可能依從黨在立法上 的動員以互換黨的幫助。而是否需要 仰賴政黨的力量，視立委的選區情況 以及立委本身所擁有的政治資源種類 及多寡而定。 　　就選區因素而言，如果立委面臨 的黨際競爭較大時，他必須仰賴黨的 力量，意識型態和符號來吸引選民， 因此他在立法院內較支持黨的立場。 反之，如果立委面臨的黨內競爭較大 時，他就無法完全仰賴黨的力量，意 識型態或符號來獲得連任，因此，他 可能較會偏離黨的立場以突顯自己。 此外，選區的異質性（以非農業人口 比例來測量）也會影響立委是否支持 黨的立場，如果一個地區的異質性較 高，則他的立委較可能偏離黨的立 場，這是因為異質性愈高的選區對於 法案有較不一致的看法，因此，使得 該選區的立委較難以回應黨的動員。 　　就立委所擁有的資源和種類而 言，如果一個立委擁有較多與政黨有 關的資源，如擔任黨職，擔任召集委 員或程序委員，是全國不分區的代 表，則他可能較需要仰賴政黨的力 量，因此，他會在立法院內支持黨的 政策以換取黨的相對支持；反之，如 果一個立委擁有較多的自身資源，如 與選區有良好的關係（如為派系支持 或曾任地方公職），則他可能比較不 需要支持黨的立場，有時甚至當他的 選區利益與政黨的利益相違背時，他 可能背離黨的立場。 　　第五，在不同的時間點方面：政 黨對它的立委的掌控，受到時間因素 的重大影響，在一九八０年代中期以 前，國民黨相當能掌控選舉，因此， 它能相當掌控它的立委，而在一九八 ０年代後期到一九九０年代初期，立 法院的政治生態發生改變，民進黨崛 起且逐漸在立法上擁有影響力，國民 黨的立委們逐漸受到民進黨在選舉中 的挑戰，從而無法再只被動的接受國 民黨的輔選，國民黨的立委可能背離 國民黨的輔選規劃以多得選票，此時 黨內競爭就開始了，而選舉中的競爭 有時會延伸到立法院，同黨立委的較 勁也使國民黨在領導立法上較過去艱 辛。 自一九九三年第二屆立委進入立 法院之後，由於民進黨的立委大幅增 加，而導致國民黨在立法院內更無法 主導法案的通過，一方面國民黨的立 委來自於選舉的壓力更甚於前，因此 更有為因應選區而與黨立場不一致的 時候；而另一方面民進黨與新黨對國 民黨的挑戰更甚於前。此時，國民黨 一方面必須與它的立委互相協調，同 時也必須與其它政黨協商，以將法案 推動到一個各方都能接受的一個結 果。 肆、計畫成果自評 作者以為本研究有兩個貢獻：第 一，將政黨政治的研究從選舉的研究 擴及於議會政治的研究，同時，當考

慮政黨競爭時，不僅於考慮黨與黨的 競爭，也及於黨內的競爭；第二，對 於議會政治的研究不只是著重於制度 面的靜態分析，也著重於政黨以及立 委個人行為面的動態分析。 然而，在執行本研究的過程中卻 也有在撰寫研究報告時所未考慮到的 困難：本研究縱跨六任立法委員，而 在此時段內，立法院的生態、政黨與 立委的作為產生極大的改變，因此， 很難使用一個單一指標來看立委的政 黨支持度。例如，自一九八 O 至一九 八九年選出的立委皆無記名表決的記 錄，立委提案連署的也極少，因此無 法用提案、連署與表決來測量立委的 政黨支持度，而發言是僅有的重要記 錄，但是由於多數立委不發言，因此 也就無從知道他們的問政立場，所以 在測量這些立委的政黨支持度倍感艱 辛。這是在作量化分析時的一個困難 點，也因此本研究無法使用一個統一 的迴歸模型來將六任立委放在一起驗 證，而對於前面四任立委的分析多半 只能作描述性的分析，這是在作一個 長時期的比較時，最感困難與遺憾之 處，而如何找到一個適當的測量指標 以涵蓋不同時期立委的政黨支持度是 值得後續思考與努力之處。 伍、參考文獻 盛 杏 湲 ， 「 政 黨 動 員 與 立 法 政 治」，發表於國立政治大學政治系午 餐會，民國八十八年四月十四日。