地方議會的弱化與轉化：全球化對代議民主的挑戰

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地方議會的弱化與轉化：全球化對代議民主的挑戰

李欣儒（政大政治學系碩士）電話：(02)8237-7249，E-mail：[email protected] 黃凱政（政大東亞所碩士）電話：(02)8237-7249，E-mail：[email protected]

摘要

全球化方興未艾，本文擬從轉型論的觀點出發，闡明由各種國際建制、國際組織、跨國企業及非政府組織所建構的全球化進程，除削弱民主國家的主權外，更損傷了其內部的代議民主機制。在此情形下，從中央到地方的代議制度無ㄧ倖免，使得當地人民的利益往往敵不過全球化所帶來的壓力。上述所言，代議制度或有可能殞弱；但由於全球化並非只是全球趨同，其同時亦帶來各地方社群對於趨異的嚮往，促使地方勢力抬頭。本文在此從地方治理的角度出發，說明地方應如何集結地方力量，並根據己身的利益需求來回應全球化，而這也給與了被弱化的代議民主制度一個轉化的機會，地方議會在此應嘗試在地方治理的網絡中扮演核心樞鈕的角色，並積極成為各種地方團體的公共論壇，使其協助與加強公共空間，並協助揭露更多政府資訊，創造有利於公民參政的環境；以便強化議會廣納民意與折衝利益的功能，據以回應全球化對於代議民主的挑戰。關鍵詞：全球化、代議民主、地方議會、地方治理

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壹、前言

全球化作為近數十年來最受關注的現象，沒有任何一個國家敢輕忽它的影響，也沒有國家敢於宣稱將抗拒全球化的潮流。然而，全球化對於傳統政治過程的影響已逐漸顯現；民族國家在面對由各種國際建制、國際組織、跨國企業以及國際非政府組織所共同建構的全球化進程，其內部的民主制度及其正當性已逐漸受到損傷。然而，全球化並非僅只是全球趨同而已，全球化同時也帶來了各地方社區對於趨異的渴望，這種渴望促成了地方意識的抬頭，各地方依其自身的利益與價值而對全球化做出不同的回應。作者認為，倘若能夠善加組織地方勢力提升地方意識，並結合當地的公民團體，依照當地人民的意願對全球化作為一致的回應，則代議民主制度的正當性，未始不能在全球化時代中獲得重建與更新。本文首先由全球化對於民主制度的衝擊著手，分析代議民主制度的正當性受全球化力量削弱的情形；其次則由地方治理的角度討探地方應如何集結力量，依據自身的利益與需求來回應全球化，並論證地方議會應嘗試在地方治理的網絡中扮演核心樞鈕的角色，並積極成為包含公民組織、企業、公部門等各種地方團體的公共論壇，強化議會廣納民意與折衝利益的功能，由地方層次重建代議民主正當性，並據以回應全球化對代議民主的挑戰。本文的研究架構圖示如下：圖一本文研究分析架構圖資料來源：作者自行整理代議制度全球化力量地方意識抬頭削弱結合轉化全球化

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貳、被弱化的代議制度：全球化的衝擊

一、關於全球化對於全球化的觀點，大致可以分為超越論、懷疑論與轉型論等三類（Held et al. 2001, 2-13）。超越論的觀點認為，全球化已創造出一個與前不同的世界，推動這個新的全球化世界的，係由多國籍企業（multinational corporations）所推動的全球資本主義，它們帶來資金、貿易的全球流動，更進一步帶來文化的全球化。對超越論者而言，影響多國籍企業作為的，與其說是母國或其各分公司所在的地主國，不如說是該公司所居的大都市，以及與此大都市相關的其他周邊區域都市，這些「全球城市」的發展與條件，才是影響全球資本流動方向的主要關鍵。而傳統作為國際政治單位的民族國家，則因無法處理全球世界的各項複雜問題，其影響力已日漸減少，甚至將逐漸消亡；未來將由一個「全球政府」所取而代之。懷疑論的觀點與超越論完全對立。懷疑論者認為，所謂的全球化實則與過去的世界並無二致，所謂全球資本主義只不過是加深了區域不平等、南北對立等過去已有的現象，而文化的全球化事實上也只是一種霸權的迷思。懷疑論者並認為全球化並不會導致傳統民族國家消亡，只是讓原本即處於弱勢的部分國家，在面對由強權所主導的全球化貿易、經濟、金融等時，顯得更加弱勢而已。處於超越論與懷疑論二者中間的，即為轉型論。轉型論者採取折衷之道，雖不認同全球世界與前完全不同，但也不認為全球化從未曾帶來嶄新的挑戰。轉型論者主張，固然在前全球世界，各國之間已存在著多樣的競合局面，然而全球化的來臨則進一步加深了這些競合，並讓各國之間無論是競爭或合作，都被壓縮得更為緊密。此外，為了處理這些跨國問題，各式各樣的國際建制（international regime）不斷地誕生，這些建制亦逐漸追求其自身的利益。在此情形下，傳統的民族國家單位雖不致於消失，但其自主性與主權相對受到更大的限制乃是不言而喻的，而此一狀況亦意味著，各民族國家的內部人民或團體，無法僅依據自身的意志而使其權利獲得保障，而必須參酌更大範圍的團體（如其他國家、各國際建制）的利益。由於全球化的相關定義為數甚多，且其定義亦極為分歧；本文在此擬採用的是Nye 與 Keohane 的定義，亦即採取轉型論的概念，將全球化視為國際化的深化（deepen），但進一步具備了「跨洲際」（multi-continents）與「多邊」（multilateral）等兩項特色（2000, 105）。依據他們的看法，過去的國際化已經存在國與國間的合作與競爭，但其程度往往較為淺薄，且多半只與自己周邊的國家產生關係；國際化的時代所誕生的國際建制，也多半屬於區域性質，所要解決的僅為此單一區域內的國家。然而全球化時代由於傳播科技的發展、國際商業活動的流動，使得國家開始與地球對面的國家，產生關係，而不再侷限於單一區域。此外，過去國與國之間的關係，

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往往是一對一的雙邊關係（bilateral），但在全球化時代，各式各樣複雜的問題與挑戰，往往需要「跨洲」與「多邊」國家，共同合作處理，因而顯現了與國際化時代，更為深入的全球連結（Nye & Keohane 2000, 105-108）。而此一全球連結亦不僅侷限於國家之間，各國社會間亦可能存在跨國、跨洲、多邊的連結，進一步形成「全球公民社會」。前述對全球化的三種不同論點中，顯示了學者對於所謂「全球化」、「全球世界」的不同觀察。然不論他們對全球化本質的論點為何，亦不論他們對全球世界的未來看法如何，在全球化將限制民族國家主權與自主權的問題上，則同樣抱持肯定的態度。而這樣的看法，亦將是本文其後分析全球化與代議民主之衝突的基礎之一。二、代議民主制度的概念及其領土特性作為當代國家政治類型的主流，民主政治的原則，簡單而言即是以民為主，因此，政府的各項政策作為與不作為，皆必須合乎人民的利益，並回應人民的要求。據此並衍生出監督機制，亦即人民有權監督政府之作為，是否合乎其利益並有權在必要時撤換政府。由於現今廣土眾民的國家中，難以實施古希臘的直接民主模式，因為人民無法時常集會，以親自行使立法、監督等功能，因此人民必須選舉出代表，由代表來替代其本身，執行這些功能；民主的政府因此可以被概念化為一個代議的政府，而其範圍是被憲法所限制的。政治競爭因此能透過這種代表「人民」與特殊「利益」的機制而被制度化（Axtmann 1996, 117）。因此代議制度便在概念上，與民主制度畫上了等號。代議民主制度將政府區分為行政機關與議會兩大部門，行政機關掌管政策的執行，而議會則成為民意與利益匯集的所在；透過議會的監督機制，讓人民的意志與利益在政策中獲得實現，不同的利益也透過議會的討論功能，得以整合。而連結二者的，乃是定期且競爭性的選舉，透過選舉，能夠定期更新政府的正當性來源，並探測最新的民意趨向為何，以此作為施政與監督之參考，讓政府的所有舉措，得以時時回應人民的呼聲；選舉制度因此成為當代民主政治的最重要基礎。然而，當代自由民主模式的「領土」特徵，在全球化時代成為影響其持續以現行方式運作的阻礙。Held 強調，近百年來的自由民主模式，皆僅存在於某一特定的領土範圍內；他考察民主政治的發展歷程後指出，民主政治係由擁有主權的人民，在一個被給定的領土內，決定各項統治、及決策程序的架構，並據此而進行治理（Held 1991, 150; 2004）。貝克則以「國家集裝箱」來形容現行代議民主制度的領土原則，統治者、人民、公民，只有在隸屬於一個確定的、與其他國家分隔開來的領土國家時，才能表達自己的意志與權威。公民就是國民。議會、政黨、政府和公眾之間的民主的相互作用，兼非形成於村鎮、城市，亦非形成於世界社會，而是以領土國家及其邊界與邊界控制為前提（貝克 2000，13）。

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延用相同的思考脈絡，Held 也指出，由於現今的民主制度乃是以單一國家作為範圍，因此民主制度所回應的主體，係指國家領土內的人民及其利益；這就意味，過去各項民主理論，主要是藉著檢驗民族國家內的「參與者」與「結構」之間的相互作用而形成（Held 2003, 264）。在一個具備主權與民主的民族國家中，國家能力（state’s capacity）是否足以回應人民的需求與期待，往往是其政治正當性的重要來源；在民主國家中，人民民主權力的展現，在於他們能否透過選舉與其他政治參與的方法來控制政治精英（Axtmann 1996, 133）。然而，在現今全球互聯日漸緊密的時代中，組成全球體系的民族國家、地區跨國與超國界組織、跨國公司之間複雜的網絡與權力關係，使得民族國家越來越難完全自主地調和這些可能相對立的利益；也由於國家越來越需要獲得國際同意或合作才能執行其政策，如同貝克的說法：「人們可以否定、攻擊全球化，也可以為他歡呼，但是無論人們如何評價全球化，涉及的都是這樣一種強勢理論：以『領土』來界定的社會領域…正在走向解體」（貝克2000，13-14）。而既然以領土為基礎的現代民主國家，在全球化時代中已未必能再完全回應其人民的要求，其民主制度的正當性便在此遭受前所未有的衝擊（Holden 1996, 138-9; 2000, 1-3）；簡而言之，全球競爭與互賴所產生的政治面相之一，即人民無法再透過控制政府來主導其本身的生活型態（Nye 2001, 251）。三、代議民主的弱化：全球化的挑戰傳統上，民族國家被視為擁有完整的主權與自主權，其行為不需受到任何其他國家的干涉。在民主制度下，民族國家的主權與自主權係來自其人民的賦託而在各種不同的集權制度下，其主權與自主權則係來自執政當局的個人或集體意志。也因此，當全球化的力量影響了民族國家的主權與自主權時，則這些外生變因對於一個國家既有的內部政治制度會造成何種影響，就成為一個極為重要的議題。全球化對於國家行為最大的影響在於，全球化時代中，各國高度緊密聯繫，諸多議題所具有的跨國性質，使得越來越多傳統上被視為內政問題的國家職責，已無法再由單一國家完成，而必須藉助於全球合作與各項協議；因此，國家必須與其他國家，甚或非國家的國際行為者，如跨國公司、國際組織、國際非政府組織等合作，否則許多問題都將難以獲得解決（Keohane 1984; McGrew 1992）。對一個民主國家來說，全球化對於國家主權與自主權的相對限制，是否意味著，國家將較難以回應其人民的要求？如此一來，是否與民主制度的基本原則相違背？全球化時代中，議題的複雜，加以傳播科技發達，所造成國與國間距離的壓縮，使得國家的主權與自主性逐漸受到限制，進一步使得國家在擬定與執行政策時，不能再單純地只以國內的民意為依歸，而必須參酌其他國家或國際建制的意向，使得存在於國際層面的待解決問題，與存在於國內層面的民主機制

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產生緊張關係，全球化即成為另一種政治權威，而與既有的政治權威—國家就產生了矛盾與衝突（Palan 2000; Axtmann 2004, 270）。在全球化的進程下，國家日益陷入全球聯繫的網絡內，依據Nye 與 Keohane 的說法，即國家與國家之間「跨洲」且「多邊」聯繫的「深化」（2000, 105-108）。這種國與國之間越來越緊密的接軌現象，也使得任何一國的內部社會情境，都必須被放置在國際社會情景下探討，也就是將這些內部情境皆視為國際秩序的一部分來看待。為了因應越來越緊密的聯繫所可能發生的新事務，也因而產生了大量的國際組織或建制。這些國際組織或建制，加以民族國家及其他非國家的行為者（如跨國企業、國際非政府組織等）共同參與國際活動，並一同建構出新的全球政治網絡。傳統的民族國家作為全球政治網絡中的一部分，被迫只能在這個新架構之下執行其各項職務，國家無法在與全球隔絕的情況下進行其各項作為，而由於政治過程可能會超出國家的疆界，國家已失去完全的決策自主權，政府無法僅依人民的喜好而決策。但殘酷的是，在國際政治協定的強制束縛下，全球化與民族國家兩種政治權威衝突的結果，國內的民主政治往往是輸的那一方。1_{Axtmann 與}

Etzioni-Halevy 因而以「民主赤字」（democratic deficit）來指稱民主制度正當性不斷受到各種全球力量削弱的情形（Axtmann 1996, 150; Etzioni-Halevy 2002, 208 ）。Axtmann 追溯自由民主代議機制的概念後指出，民主國家的國會代表了擁有主權的人民，人民的主權即被理解為國會權力的正當性來源，倘若國際建制的決策過程不再與民主的控制與負責機制相互聯結，即產生了民主赤字的危機（Axtmann 1996, 150）。一些對於國際貨幣基金（IMF）與歐洲聯盟（EU）等重要國際建制的個案研究也有類似的結論。貝克亦指出，歐盟絕大多數與全球化過程相關的決策，都在不必向議會報告諮詢、沒有經過政府決定、沒有修改法律，甚至不必對此進行公開討論的情況下發生。（貝克，2000: 23）；而齊恩也嚴重質疑，倘若法國、德國、荷蘭等歐盟成員國的議會所通過的半數決議案，僅是在執行歐盟委員會或世界貿易組織的意圖與措施，那麼，這樣的國家是否還能視為民主國家？（齊恩2000，32）Stiglitz 亦強調，自由的精義應當在於讓各國能夠擁有選擇的權利，他們必須審慎考量各種方案後，透過民主政治過程做出抉擇並肩負責任，而國 1_{以台灣加入 WTO 後，米酒課稅的問題為例，在台灣民間傳統上，米酒被視為滋補用酒，除了} 冬日各項食補會添加米酒外，更是產婦坐月子時所不可或缺，亦即就民間觀點而言，米酒是一種用來「吃」的，而不是「喝」的酒。台灣在相關的談判上，也一直力爭將之視為稅額較低的「料理酒」而非稅額較高的「蒸餾酒」；然而在與美國談判的過程中，卻處處失利。依照 WTO 的規範而實施的菸酒稅法中規定，米酒將比照白蘭地、威士忌等蒸餾酒，適用最高從量稅額。以菸酒公賣局產製的紅標米酒而言，每瓶六百毫升、酒精度 19.5 度，其每公升稅額將由新台幣九十元逐年調高，至九十二年調漲至 185 元；一瓶原本僅售二十元的米酒，因而有了八、九倍的漲價空間。為了順利加入 WTO，並緩和民間反彈聲浪，台灣早在民國八十八年即已開始逐年調升米酒稅率，然而卻未能如願降低民怨。自八十八年三月十七日媒體披露稅率之後，民間開始出現大量囤積米酒的現象；民間的反彈也反映在立法院的決議上。同年四月二十八日，立法院財政委員會在審查下年度的預算時，決議要求公賣局在未來調高米酒售價前，均需向財政委員會提出專案報告並獲同意方可實施，此舉顯示立法委員極盡所能，希望能在米酒漲價一事上參與決策。在米酒漲價成定局，國內陸續傳出假米酒等事件，遂使多名立委於 2002 年 11 月 22 日於立法院要求財政部恢復米酒免稅，降低米酒價格；然而當時的財政部次長王得山則回應，米酒完全免稅「有困難」。

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際組織如IMF 等的任務則是提供各項抉擇所需的資訊，然而 IMF 卻往往不願提供這些資訊與討論空間（Stiglitz 2002，135）。全球化的過程造就了一批跨國精英，他們的職責在於協調與全球化相關的各種活動與規範，這使得他們能夠影響人民生活的各個層面。但受這些精英意志與決策影響的人民，對於這些全球化的活動或機制基本上無從置喙，掌控全球化進程的行動者或跨國精英，因此握有與多數公民不對等的權力。更進一步而言倘若並非所有團體的利益，都能在政治場域中被代表，則這樣的政治場域就是非民主的（Etzioni-Halevy 2000, 204）。跨國精英對於民主制度具有極大的影響，因為民主政治的品質取決於人民能夠控制政治決策的程度，而跨國精英往往遠離民眾，這表示人民無從參與跨國精英的決策過程，跨國精英本身也未必有此意願開放讓受到影響的各國人民參與其決策。依據Sen 的看法，公民必須有權取得民主的參與機會，並將之視為其應享的權利，如此才能稱之為真正的民主政體（Sen 2001，ch1）。理論上而言，透過國際合作等方式，這些跨國精英們可以為一般人民的利益發聲，但絕大多數來自強國的跨國精英們與受其影響的各國公民之間的聯繫，皆嚴重缺少民主成分（Etzioni-Halevy, 2000），而其聯繫之微弱程度，亦使理論的期待成空

（Gilbert 1999, 123）。如同 Stiglitz 對 IMF 決策者的批評：「既不向提供資金的人民直接負責，也不向生活受他影響的人民負責」（Stiglitz 2002，32）；然而這些精英卻是主要國際建制的重要成員，並擁有決策的權力。更明顯的狀況是，現今已沒有任何一個國家敢於置身全球化的浪潮之外，則全球化的力量勢必將滲透入各國的社會中，並對各國的經濟、政治、社會、文化領域皆產生影響。如同本文所採取的全球化定義，全球化時代由於國際資本的流動、各項環保議題的擴展，都使得國家開始與地球上的其他所有國家產生關係這些複雜的問題與挑戰需要「跨洲」與「多邊」國家共同處理，因而顯現了較前更為深入的全球連結。這種全球聯結的狀態，受到各個國際建制、及跨國勢力的侵透，使得國家無力自行決定其命運。（Held 2004, 107）影響全球化的尚不僅止於國際建制。作為全球化浪潮中，最為人所熟知，甚至有時被視為全球化核心的全球資本主義，其為多國籍公司所引領發展，並挾其經濟實力向全球推進。多國企業利用其「全球性」與「流動性」的特點，可以隨時一個國家移動到另一個國家去，遂使得國家不得不做出更多的讓步（Vernon 1971, 13）；而大多數的國家將社會與經濟的增長視為首要目標，為達成此一目標，國家在許多方面不得不服從於跨國資本的意志（尹繼佐 2003，10-11）。而這些跨國公司由於為私人企業，其所尋求的是最大公司利益，因此往往會為了便宜行事而希望超越國內的相關法令或政府權力—而該國的公民，則往往欠缺相對的力量去影響這些公司。無論是跨國企業所主導的全球資本與生產網絡流動、或股票市場的崩潰、全球暖化、生物多樣性的減少，亦或國際貨幣及國際安全等，這些議題在在超越了單一民族國家的疆界；遂使各國無法僅依據人民的喜好及期待，即行決定正確

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或適當的政策。Axtmann 以「治外法權」來稱與這些與全球化相關的力量；這些「治外法權」一方面固然侵犯了民族國家的政治空間，然而另一方面，則因為他們可以在特定民族國家的控制範圍之外運作，使得他們能同時以「侵犯者」（invader）與「逃避者」（evader）的角色挑戰民主政體（Axtmann 1996, 131）。貝克亦將之稱為「跨國的逃避力量」，由於它不像國家和工會受到領土束縛，因此其力量也強於國家與工會，遂使得與領土相關，並以此為根據的議會民主制度失去其實質內容，而缺乏民主合法性的跨國政治的塑造力量則相對增強（貝克 2000，14-15）。其所造成的現實即是，當決策過程超脫出傳統的民族國家界線時，傳統以國家領土為界線民主制度便顯得格外無能為力（Bellamy and Jones 2000, 204）。

參、地方議會的轉化：重建代議民主基礎

民主國家係由一群具備主權的人民所組成，人民藉由選舉與其他的政治參與方式來控制政治精英，以此展現其主權，唯有透過人民的主權，民主國家才具有權力的正當性，而議會（不論中央或地方）乃是廣土眾民的國家落實人民主權的必要制度設計。民主的正當性來自人民主權，但國家必須具備足夠的能力以處理人民的需求，並回應人民的期待，否則其正當性亦將慢慢遭受侵蝕（Diamond, Linz and Lipset 1995, 10）。

如上對於代議民主受全球化下衝擊的分析顯示，現存的代議民主制度已慢慢無法回應人民的需求，遂使其正當性受到挑戰。如何重建代議民主的基礎是一個極為重要的議題；只要政府能夠回到它在民主制度中本來應該扮演的角色，那麼政府就會獲得強化而非消失（Barber 2001, 273）；易言之，所有的政府部門都必須重新為其角色尋找定位，並去除人民與做為其主權發言人的政府之間的障礙，則民主的正當性即可重新獲得建立。一、全球化下的地方治理全球化並非僅只是趨同的過程，全球化同時也有「趨異」的一面，如同 Ruble 等人所說的「全球化與地方化並非兩個極端，而是一個硬幣的兩面」（Ruble, Tulchin & Garland, 1996: 2）。這是因為在全球化的過程中，人民面對更加不可預期與不易干預的全球事務，為了形成自己的社會群體、實現自決，許多人在情感上會選擇重新回歸自己的「家園」（Scholte 2003, 163），從自身週遭的環境出發，並因此而凝結出地方化的呼聲。在此情形下，全球化為社會帶來的，其實是「相對而非絕對的非地域化」，全球化是「大體上而非徹底超越了地域空間」（Scholte 2003, 71）。既然全球化在造成全球趨同的同時，也同時帶來了地方層次的趨異（Amin and Thrift 1994, 7），則各個地方應該被視為是全球化的一部分，地方與全球之

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間的互動，同時存在著競合的關係（Kasimis and Papadopoulos 1999, 7）。地方的運作模式，具備了建構出不同全球化形式的潛力（Sassen and Knox 1996, 115-117），地方的重要性日漸提升，因此在尋求公共問題的解答時，人民會嘗試著由地方的觀點、動機與文化出發，提出自身的看法。Clarke& Gaile 對全球城市的研究也指出，將地方納入全球化分析，迫使我們必須思考「在特定空間中，經濟體的具體安置」（Clarke and Gaile 1997, 29）；而若要考慮具體安置，則必然要將構成經濟體的所有組成分子皆共同納入考慮，落實到現實政治過程中，與之呼應的即是「治理」的概念。

自二十世紀九○年代開始，出現了「治理」（governance）的概念。與傳統強調政府單獨主導政治決策過程的「統治」（government）不同，治理強調由政府及其他公私部門共同建構一個決策網絡。依據聯合國全球治理委員會

（Commission of Global Governance）的定義，「治理是各國公共的和私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總稱。它是使相互衝突的不同利益得以調和並採取『聯合行動』的持續過程。這既包括了有權迫使人們服務的正式機構和規章制度，也包括由各種人們同意或以為符合其利益的非制度安排。」（轉引自張亞中 2001，2-3）Bellamy & Jones 進一步將治理依照行為人的性質，區分為公共、私人、正式與非正式等四個面相，其中，公共意指所有人民共同關心的議題，私人則為僅有特定行為人關心的議題，正式係指基於法律、憲法而進行的治理，至於非正式則指治理過程中的相互協商與默契等非明文的部分（Bellamy and Jones 2000, 205-206）。由以上對於「治理」的不同分析皆可看出，參與治理的成員，應同時包政府內的部門，以及政府外的部門，亦即由政府與其他的非政府部門來共同分享決策的過程與權力. 新的治理模式不抱持「不是政府，就是市場」的兩極化觀念，而是參與者之間彼此分權、水平式的相互協調與合作關係。加以全球化所帶來的地方化趨向，顯然建構合理的地方治理網絡，已是地方政府部門不容忽視的重要職責之一，不論地方行政單位或地方立法單位，在執行其功能時，都應與其他公私部門（agents）互相合作（Stoker 1999, 1; Barber 2001, 275）；同時，治理的參與者彼此之間具有資源互賴的關係，任何治理的結果都必須藉由參與者之間的磋商和資源交換而完成（Rhodes 1997, 36-38；劉坤億 2003，248-249）。將地方化與地方治理納入全球化的脈絡分析時，可以將全球化區分為兩類，即Hrist & Thompson 所說的，「由上而下的全球化」（globalization-from-above）與「由下而上的全球化」（globalization-from-below），而後者所結合的社會力量被樂觀地視為可以在保留前者所帶來的大多數利益同時，仍保有對特定國內或地方社會議題的決策能力（Hirst & Thompson 1996, 1-17, 170-194）。因此，地方政府、地方層級的社會團體與公民社會絕非只能被動地接受全球化、祈求全球化帶給地方利益而不是損及地方；地方可以結合起來，依據自身的利益與願望，對受到全球化影響的地方事務進行決策。據此，透過地方的治理脈絡，地方政府不但可以因應全球化可能對該地帶來的影響，也能主動協助地方企業或團體利

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用全球化機會拓展利益（Guay 2000, 356）。依循此一脈絡，本文認為由地方層級出發，經由建立廣泛參與的地方治理機制來發展合於地方民意的全球化應對策略，將是全球化時代重建代議民主制度正當性的一條可行之道；亦即如Falk 所說的，以「由下而上的全球化」來挑戰與改造「由上而下的全球化」的負面影響（Falk 2000, 163-164）。然則，「由下而上的全球化」無法依靠單一的地方政府部門或地方公民團體而形成，地方必須能整合所有在地的力量，形成一致共識，才有可能對抗由上而下的全球化；此一過程則有賴於建立廣泛參與，且獲得人民支持的地方治理網絡。由地方治理所代表的民主政治為基礎，挑戰全球化的趨勢或全球化力量的現象，在環保、人權等議題上也已越來越常見；加以許多非政府組織意識到，若僅憑藉其本身的力量，不易影響國家層級的政府或國際政治發展，因而開始試著轉向地方層級，希望由地方進行突破（Guay 2000, 371）。在這些因素交互作用下，地方對於全球事務的興趣會越來越高，也越來越願意由地方的觀點出發，主動介入全球事務；無論主動或被動，地方政府都將變得越來越全球化，使得中央以下層級（subnational）的政府開始試著參與國際政治，例如美國麻州制定「緬甸法」即是一例。2_{而這些事實顯示，地方政府或地方團體與國家、跨國企業} 或國際建制同樣具備成為全球化的行動者的能力。最重要的是，地方政府必須擴張與強化其來自於選舉的正當性，靠著表現其有能力發展出介入地方社區與發展地方民主論壇的新方式（Stoker 1999, 16），並在地方治理的過程中，結合地方團體、公民社會的資源，扭轉或甚至顛覆現存「由上而下的全球化」規則與秩序，將全球化落實為在地化（Fisher 2003, 19）。則人民對政府的信心將可由地方層級獲得重建（Nye 2001, 250），代議民主制度也可藉此重建其正當性。然而，要確切執行良好的地方治理以反應，甚或影響全球化的發展，地方政府必須建立新的技巧，尋求更多資源，以面對全球化下日漸複雜的公共問題。二、地方議會：地方治理的核心全球化與地方治理的關係已受到許多學者的關切，並普遍認為地方治理乃是全球化時代中，最值得提倡的地方政治模式。誠如Clarke 與 Gaile 所說的，在全球化時代研究地方政治，不能只是關心有哪些新的利益團體參與了地方政治，更應該注意地方政治中心正在重新創造、改變與解釋我們理解中的地方—全球脈絡；這表示，「地方政治應該被視為全球化的核心，地方政治的變化可能會主動影響全球化的發展，而不僅止於被動地反應全球化」（Clarke and Gaile 1997, 29）。全球化時代的地方政府職權將會擴大乃是許多地方治理文獻共同的看法，然而值得注意的是，這些研究中所描繪的「地方政府」，往往將地方行政單位與

2_{為了抗議緬甸軍政府違反人權，麻州法律禁止所有該州官員，與曾和緬甸做生意的公司簽定}

任何契約，該規定並適用於所有美國與外國的企業，此即「緬甸法」。緬甸法立法過程中受到許多美國國內及國際人權組織的聲援，但也引發不少企業的反彈（Guay, 2000）。

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地方議會視為共同體，而漠視議會作為代議民主制度基礎的特殊性。討論全球化脈絡下的地方治理時，地方行政部門的擴權是無庸置疑的，然而地方議會卻未必如此。依據現行法律的規定，目前各級地方議會的職權大概可分為：地方立法權、財政監督權、監督行政、接受人民請願權及其他職權等。然而由於地方議會的決議必須交由地方行政部門執行，倘若行政部門不願執行或執行不當，則地方議會只能要求行政部門說明理由，並請求上級機關協商解決；加以地方議會並無不信任權，因此地方議會相對於地方行政部門往往顯得弱勢（洪雲霖 2000，5-6）；行政部門在實際的府會互動中往往顯得較佔上風（黃正雄 1996；賴錦珖 1998）。「治理」所強調的水平分權結構，使得許多地方政府會主動與地方團體合作而建立地方治理網絡；當社會團體被行政部門主動納入決策過程時，由於擁有民意的直接參與，行政部門的權力相對增強，而地方議會變成僅為水平網絡中的一份子，其監督力量相形弱化在所難免。「地方政府」權力增長未必表示地方行政與立法部門同步強化，廖達琪與黃志呈的研究指出，近十年來地方權力快速成長，然而地方議員並沒有覺得其影響力提升，也沒有明顯地肯定地方解決嚴重問題的行動效能，反而是地方「行政主管」在這兩方面都變得較前明顯提升（廖達琪、黃志呈 2003，103、106）。凡此種種，都顯示出過往對地方治理的研究，將地方議會與地方行政部門等同齊觀的不妥之處。任何治理模式的變革，即使是最激進的轉型，仍需在合法的和既有的憲政體制架構下進行（Pierre and Peters 2000, 16-18；劉坤億 2003，254）；那麼，為什麼應該由地方議會而非直接由地方行政部門擔任地方治理的核心？新的地方治理的形成，將突顯出越來越多的自主化的政策網絡，在特定的政策領域中具有更多的自主性和權威性的地位。然而，治理作為新的管理模式，其並非完全取代了舊有的政府管理模式，且其仍必須與政府管理模式之間保有很密切的互動關係（張其祿、黃榮護 2002，153），即便在全球化的衝擊之下，地方行政部門的能力大為擴張。不可否認的是，地方政府雖然是一個自治法人團體，在功能上除了辦理自治事項外，也受中央政府的指揮監督辦理委辦事項，形成一個層級節制的治理結構（劉坤憶 2003，241），其權力是中央所賦予，使得地方行政部門難以直接違抗中央政府的命令，相形之下，地方議會反而可能擁有更大的自主空間。其次，地方治理模式要求行政部門積極與其他私人團體協商合作，共同分享決策過程；透過協商以達成決策的過程本身，隱含了所有網絡參與者共同負責之意。然而，所謂共同負責，往往會變成大家都不負責（張其祿、黃榮護 2002，156）。倘若人民無法控制這些非政府的治理參與者，則原意在擴大社會參與的治理模式，結果反而會形成非民主的分贓政治。在此情形下，以某種形式把「政府」找回來（bringing government back in some form），將是達成良好治理不可或缺的要素（Stoker 1998；劉坤億 2003，260），意即地方治理網絡的形成，並非拋棄了傳統的行政與立法分權制衡，反而必須更加落實民主政治的責任政治原則；地方議會因而不能只以身為網絡一份子為滿足，而必須扮演更為

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積極的角色，爭取成為地方治理網絡的中心，連結體制內外的各個參與者，並主動為公民社會架構一公共論壇，否則其最重要的制衡與反應民意的功能將會不斷被削弱，而代議民主的根基也會流失。然則，地方議會要如何成為地方治理網絡的核心？本文擬建議以下兩點：一、協助擴大與加強公共空間：全球化時代複雜的公共事務，往往已非政府本身所能單獨處理，而需要與私人部門及公民團體共同合作，此亦為地方治理的精神。然而，參與者之間的利害與價值往往不一致，如何讓所有參與者都能了解其他參與者的需求便是一件極為重要的事；此外，地方行政部門能否有效獲知公民的需求，將絕對地影響行政部門能否有效回應民意，這些都需要相當廣泛與長時期的協商。而地方議會原本的功能之一即是接受人民請願，由地方議會來負責折衝各項利益，反應地方人民的需求，是最為合適的。張亞中探討NGO 在全球治理中的角色時指出，NGO 能否發揮其在治理中的功能，端視其能否藉由制度化的方式來累積其可信度，並藉以刺激社會產生新思維，但如此一來便產生兩難情境：倘使其不進入體制內，則由於不能充分參與，則權力將會非常有限；但倘直接進入體制，又可能失去由群眾中獲取資源與能量的吸引力（張亞中 2001， 18-19）。倘若由地方議會主動與 NGO 或個別公民團體策略結盟，由地方議會作為樞紐，聯結體制內的政府與體制外的社會運動團體，並開放自身成為地方最主要的公共論壇，協調彼此的差異並達成合作，讓各種民意、利益都能透過地方議會而展現，並成為地方行政部門或其他治理參與者在決策時所無法忽視的聲音，藉此創造出有利於公民社會發展的環境，並由下而上產生重建民主基礎的力量。二、協助揭露更多政府資訊，以創造有利公民參政的環境：不論何種政治制度，倘若要達成真正的責任政治，最重要的關鍵就是讓整個政治過程更加透明，確保所有資訊皆能公開（Shutt 2001, 159）。如同前述對於地方治理網絡可能產生無人負責的流弊，本文認為除了議會本身應強化既有的制衡功能外，協助建構完善的公民社會共同監督治理過程，應當是另一可行之道。建立強而有力的公民社會，必須要有開放的公共討論環境，以及徹底揭露的政府資訊；當地方議會能協助揭露更多的政府資訊，必然能吸引公民團體圍繞過來，也就會成為公民社會的最重要論壇，同時建立開放的公共討論空間。如此一來，才能透過強化社會參與而重建代議民主的正當性（Pierre and Peters 2000, 65-66），而議會則能以地方治理的核心角色，帶領地方人民思考面對全球化的未來。

肆、結論

全球化的趨勢正方興未艾，許多學者皆警告全球化正對傳統以領土為基礎的民主制度提出挑戰，並憂慮未來代議民主的正當性將會不斷被削弱。然而，全球化並非僅有由上而下一種面相，地方面對全球化時，也並非只能任由宰割；相反地，倘若地方能夠建構良好的地方治理網絡，由政府、私人部門與公民團體

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結盟合作，則能藉此合力扭轉由上而下的全球化的意志，並協調全球與地方的利益衝突。在此過程中，地方議會應該被重新界定為治理網絡的核心，以及體制內外聯絡的中介者，一方面成為公民社會的開放論壇，創造地方社會對話的空間；另一方面則堅守傳統制衡功能，協助揭露政府資訊，強化社會參與。如此一來，則能由地方層級開始重建代議民主制度的基礎，而地方議會也能獲得全新的面貌。

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