面對複合式災害風險管理之研析-以國軍A部隊為例

國立高雄大學國際高階經營管理碩士在職專班

碩士論文

面對複合式災害風險管理之研析-以國軍 A 部隊為例

Facing the Complex Disaster Risk Management:

A Case Study of the A Troops of the R.O.C. Army

研究生：林育民撰

指導教授：丁一賢

面對複合式災害風險管理之研析-以國軍 A 部隊為例

Facing the Complex Disaster Risk Management: A

Case Study of the A Troops of the R.O.C. Army

指導教授：丁一賢 博士 國立高雄大學資訊管理學系 學生:林育民 國立高雄大學國際高階經營管理碩士在職專班 摘要 近年來全球受到氣候快速變遷異常緣故氣候異常狀況頻傳，而臺灣位處環太 平洋地震帶及亞熱帶季風盛行區域，臺灣每年約遭受約 3.6 次颱風侵襲及 239 次 有感地震。回顧過去幾年來各類型災害，從 1999 年 921 大地震重創中部地區、2009 年莫拉克颱風水災使其南部地區多處村莊慘遭毀滅之情形，2016 年高雄美濃地震， 芮氏規模達 6.6，造成 117 人死亡、551 人受傷，其中 115 人在台南市永康區維冠 金龍大樓，創下臺灣單一大樓倒塌傷亡最嚴重紀錄，可見臺灣過去災例之嚴重性。 本研究希望透過有關的文獻及相關研究報告進行初步分析，探討重點在於針 對災害管理及風險管控、國軍災害救援整備工作現有的作法進行背景瞭解、風險 分析與未來做法初步研擬之依據，之後透線上問卷方式，撰擬相關國軍從事災害 救援工作執行上面的風險問題實施問卷調查，之後分析現行災害救援風險管控不 足的部分及精進空間。 關鍵詞：災害管理、風險管理、災害防救

Facing the Complex Disaster Risk Management: A

Case Study of the A Troops of the R.O.C. Army

Advisor: Dr. I-Hsien Ting

Department of Information Management National University of Kaohsiung

Student: Yuh-Min Lin

Excutive Master of Business Administration National University of Kaohsiung

ABSTRACT

In recent years, the global climate has been rapidly changing due to the rapid changes in climate. Taiwan is located in the Pacific Rim and subtropical monsoons. Taiwan suffers about 3.6 typhoons and 239 earthquakes each year. Looking back at the various disasters in the past few years, from the 921 earthquake in 1999 to the central region, the typhoon in Morakot in 2009 caused many villages in the southern region to be destroyed. In 2016, the Kaohsiung Mein earthquake, which reached 6.6, caused 117 People died and 551 people were injured. Among them, 115 people in the Weilong Jinlong Building in Yongkang District, Tainan City, set a record for the most serious collapse of Taiwan's single building, which can plague the severity of Taiwan's past disasters.

This study hopes to conduct a preliminary analysis through relevant literature and related research reports, focusing on the background of understanding, risk analysis and preliminary research on the existing practices of disaster management and risk management, and the National Army disaster relief and maintenance work. Through the online questionnaire method, the relevant national army engaged in disaster relief work to implement the above-mentioned risk problem implementation questionnaire survey, and then analyze the current disaster recovery risk management and control of the lack of space and refined space.

目 錄

摘要 ... I 第一章 緒論 ... 1 1.1 研究背景 ... 1 1.2 研究動機與目的 ... 2 1.3 研究流程 ... 2 第二章文獻探討 ... 4 2.1 巨災案例與災害管理趨勢 ... 4 2.1.1 國外巨災案例文獻探討 ... 4 2.1.1.1 2004 年南亞海嘯 ... 4 2.1.2 國內巨災案例: ... 8 2.1.3 災害趨勢與國內面臨災害之威脅 ... 11 2.2 災害風險 ... 18 2.2.1 災害風險 ... 18 2.2.2 風險管理 ... 19 2.3 英，美，日，臺灣災害管理概況 ... 27 2.3.1 英國災害防救體系 ... 27 2.3.2 美國災害防救組織體系 ... 27 2.3.3 日本災害防救體系 ... 28 2.3.4 臺灣災害防救體系 ... 29 2.3.5 國軍災害風險管控與執行 ... 42 2.4 小結 ... 54 第三章 研究方法 ... 56 3.1 研究資料與分析 ... 56 3.2 尋找研究對象: ... 56 3.3 問卷設計概念 ... 56 3.4 小結 ... 62 第四章 研究資料與結果 ... 63

4.1 問卷基本資料分析 ... 63 4.2 問卷風險管理分析 ... 66 4.3 小結 ... 83 第五章 結論於未來發展 ... 85 5.1 結論 ... 85 5.2 研究問題討論及研究限制 ... 85 5.2.1 研究問題討論 ... 85 5.2.2 研究限制 ... 86 5.3 建議事項與未來研究方向 ... 86 5.3.1 建議事項 ... 86 5.3.2 未來研究方向 ... 88 參考文獻 ... 90

圖表目錄

圖 1- 1 研究流程圖 ... 3 圖 2- 1 亞齊省首府班達亞齊在海嘯襲擊前後部分衛星圖片 ... 5 圖 2- 2 ... 5 圖 2- 3 日本 311 地震各地觀測到海嘯高度 ... 6 圖 2- 4 仙台市週邊海岸線的變化海嘯侵襲前後 ... 7 圖 2- 5 核電廠周圍輻射汙染區域圖（3 月 30 日-4 月 3 日） ... 7 圖 2- 6921 大地震等震度圖 ... 8 圖 2- 7 南投集集鎮武昌宮 921 地震前後照片倒塌的情況 ... 9 圖 2- 8 消失的小林村 圖片來源:網路圖片 ... 9 圖 2- 9 小林村風災前後衛照圖 ... 10 圖 2- 10 莫拉克救災紀實 ... 10 圖 2- 11 主要國家高齡化轉變速度 ... 12 圖 2- 12 亞洲主要國家總生育率 ... 13 圖 2- 13 政府支出膨脹+舉債暴增 ... 14 圖 2- 14 募兵制度後役男規劃 ... 15 圖 2- 15 地震震度分級 ... 17 圖 2- 16 災害管理四階段：減災、備災、應變、復原。 ... 19 圖 2- 17 風險管理原則、架構和流程關係圖 ... 21 圖 2- 18 災害風險管理流程圖 ... 24 圖 2- 19 災害防救相關計畫示意圖 ... 30 圖 2- 20 中央至地方防救體系架構 ... 33 圖 2- 21 中央災害防救體系組織架構 ... 34 圖 2- 22 國軍災害防救應變機制 資料來源:HTTP://TEST.MND.GOV.TW/資訊圖表 ... 39 圖 2- 23 災變管理之階段圖 ... 43 圖 2- 24 風險管理步驟 ... 49 圖 2- 25 陸軍司令部風險管理標準作業流程圖 ... 50 圖 4- 1 性別統計分析 ... 64 圖 4- 2 工作職務分析比例圖 ... 66 圖 4- 3 風險管理簡喻為預防感冒，打流感疫苗的部分認同人員比例圖 ... 67 圖 4- 4 災害危機處理比喻為醫生的治療行為同意比例圖 ... 67 圖 4- 5 曾經歷過的災害救援種類 ... 70 圖 4- 6 國軍災害救援給國人安定民心的力量問卷比例 ... 71 圖 4- 7 領導幹部專業知識分析 ... 71 圖 4- 9 後備軍人轉待命支援救災缺乏訓練形成高風險。 ... 74

圖 4- 10 認同國軍缺乏專業部隊比例圖 ... 82 圖 4- 13 國軍災害防救人員強化項目比例圖 ... 76 圖 4- 8 國軍個人裝備不符合需求比例圖 ... 77 圖 4- 12 認同救災可能因機具或天候因素產生意外 ... 78 圖 4- 14 國軍國軍災害防救裝備項目比例圖 ... 79 圖 4- 11 認同國軍從事災害救援再發生災難比例 ... 81 表 2 1 風險管理規劃基本要項及說明 ... 25 表 2 2 各災害防救業務計畫增訂、編修進度一覽表如下 ... 31 表 2 3 作業風險管理背景 ... 47 表 2 4 陸軍司令部風險管理控制項目統計表!-1 ... 53 表 2 5 陸軍司令部風險管理控制項目統計表-2 ... 53 表 3- 1 基本資料表(問卷 1-10 題) ... 57 表 3- 2 問卷調查表 ... 58 表 4- 1 問卷基本資料分析 ... 63 表 4- 2 問卷風險管理分析 ... 66

第一章 緒論

1.1 研究背景

國軍建軍備戰除了建構「防衛固守，有效嚇阻」的國防武力，以達預防戰爭 目的，維護國家安全外，推動全民國防教育、推動募兵制度落實全民防衛動員等 工作也是國軍近年來的重點工作。此外，另有關協助災難救援等相關工作，亦納 入國軍工作內容。 臺灣歷經 50 餘年的努力於 2000 年 7 月 19 日公佈實施「災害防救法」，劃分 三級災害防救體系之各層級災害防救組織及計畫，亦明確訂定災害防救工作之內 容要項及指揮、協調事宜，強化災害防救應變能力與相關措施。期間為因應實務 運作發生之各項問題，另分於 2002 至 2017 年間七次修訂災害防救法，現階段我 國針對災害防救組織體系已有明確規範，設立中央災害防救委員會、行政院災害 防救辦公室，負責執行中央災害防救會報核定之各項災害防救業務。另地方政府 亦應設置專責單位以為處理縣市政府災害防救會報事務，其目的均為減輕天然災 害損失並減少人為災害之發生。 然而 2009 年「莫拉克」颱風挾帶超強大雨，重創臺灣南部地區，造成嚴重災 難，且豪雨連綿數日，阻礙部隊救災行動；後備司令部依法實施後備動員職責， 先期預判災況需要，積極連繫重型車、機具物（業）主，掌握可用能量，應總統 馬英九先生之令，即全面展開動員徵租作業，投入災害搶救，同時，通令全國各 縣市後備軍人輔導中心募集物資、協尋與安頓災民。 救災期間，國軍投入救災兵力 23 萬 6,093 人次，車、機具計 1 萬 9,103 輛。 後備司令部計派出 1 萬 6,771 人次，其中常備官兵 1 萬 3,056 人次，新兵 3,715 人次。係透過「動員、災防、戰綜會報」聯合應變指揮機制作業平台完成申請與 核派。

然而，軍隊是國家的公器，更是國家安全的保險，應致力於保障國家安全及 維護國家利益，無論在平時、戰時都有其特定任務和工作，如果成為一種解決地 方施政問題的萬靈丹，在國防組織持續精減下，運用常備兵力於災害防救的時機， 應更加深思。 故如何全面性考量未來災害管理重要工作、因應策略、資源配置及災害種類 等議題，完成災害風險管理發展規劃及因應策略之具體建議，以為災害管理工作 之參考，強化未來災害管理效能，就變得十分重要。

1.2 研究動機與目的

本研究預定蒐集彙整國際及國內攸關風險管理相關的研究報告及國軍執行災 害救援相關議題，就研究主題進行背景分析，並透過文獻探討及問卷調查方式， 考量臺灣災害管理重要工作、因應策略、資源配置及國軍在災害救援工作整備， 達成以下預期之目的。 （一）複合式災害風險管控作為，因為災害種類多元，發生頻率多難以預測，是 否可能在單一事件後接連發生其他類型災害，如颱風造成水災及土石流等等災害 事件。 （二）國軍風險管控機制研討，國軍現行針對風險管控，除現有機制外，區分 人 員、裝備、環境等三類風險因子討論，但是是否可以滿足萬變的災害產生的影響， 值得後續檢討。

1.3 研究流程

本研究之研究流程圖為下方圖 1，首先在服務軍旅的時間中發現經歷八八風災 過後，國軍將災後救援列為核心目項目之一，在人員訓練及裝備上面及風險管控 等相關議題上面，確定研究動機與目的，再檢視目前國內外攸關災後救援及風險

管控上面的相關文獻，分別探討災害類型、災害救援單位及機制、災害救援風險 管控，最後借研擬攸關災害救援的問卷，最後由回收中的數據分析是否對於未來 國軍在複合式災後上面有其精進空間。 圖 1- 1 研究流程圖

結論與建議

研究分析

研究方法

文獻探討法

問卷調查法

文獻探討

巨災案例與災

害管理趨勢

災害風險

英、美、日、

臺灣災害管理

概

確定研究動機與目的

第二章文獻探討

2.1 巨災案例與災害管理趨勢

全球在溫室效應的影響下，極端氣候型態的成形已超過人類預期的。近年來 在世界各地發生許多重大天然災難都有與其相關，若此類型災難滿足下列條件:(1) 大規模影響廣泛的毀壞性災害、難以人力合理避災；(2)可能造成人命損失；(3) 發生機率雖小，仍不排除發生之可能；以及(4)發生後難僅依民間力量復舊，需仰 賴政府補助長期攤平等則將此災難稱之為天然巨災。以下列出國內外的巨災案例 並歸納統整做出災害未來管理趨勢分析，期對災害管理方針有所依循。

2.1.1 國外巨災案例文獻探討

2.1.1.1 2004 年南亞海嘯

2004 年印度洋大地震（一般簡稱印度洋海嘯或南亞海嘯）發生於 2004 年 12 月 26 日 UTC 時間 0 時 58 分 55 秒（雅加達，曼谷當地時間為 UTC+7）。發生原因為 印度澳大利亞板塊下潛歐亞大陸板塊，震央位於：Banda Aceh，Sumatra 之西南方 約二百六十公里，印度洋海床下方約三十公里之地殼深處（3.316°N，95.854°E）。 最後確定為矩震級達到 9.3，這是 1900 年以來規模第二大的地震，引發海嘯高達 十餘公尺，波及範圍遠至波斯灣的阿曼、非洲東岸索馬里及模里西斯、留尼旺等 國，地震及震後海嘯對東南亞及南亞地區造成巨大傷亡，在印度奪去約一萬人性 命、斯里蘭卡四萬餘人遇難，而印尼的死傷人數為 23 萬人之多。

海嘯襲擊前 海嘯襲擊後 圖 2- 1 亞齊省首府班達亞齊在海嘯襲擊前後部分衛星圖片 圖片來源:DigitalGlobe 公司， https://zh.wikipedia.org/wiki/File:BandaAcehBeforeandAfter2004Tsunami.jpg 圖 2- 2 美軍氣墊船救援印尼災區 圖片來 源:https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Meulaboh_Hovercraft_050110-N-7586B-120.jpg 2.1.1.2 2011 日本 311 大地震 311 日本東北大地震發生於西北太平洋，位於仙台以東 130 公里，距東京 373 公里。地震原因是由於在板塊在交界處發生移動被下壓，產生的猛烈衝擊力造成 的。按日本氣象廳震度階級計算方法計算，此次地震震級為矩震級規模 8.8 級。 地震發生之初，美國地質調查局（United States Geological Survey，USGS）於

3 月 13 日上午修正為 9.1 級。由於地震在海底造成的巨大裂縫，使本州島移動了 2.4 公尺。同時 9.0 地震的能量使地球的地軸移動了 25 公分，使地球自轉快了 1.6 微秒。 圖 2- 3 日本 311 地震各地觀測到海嘯高度 圖片來源: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:2011_Tohoku_earthquake_observed_tsunami_heigh ts.png 日本首都東京在地震中的有感晃動時間長達 5 分鐘，並有建築物著火。東京 近郊千葉縣市原市的科斯莫石油公司千葉煉油廠亦因地震導致廠區內數個儲油槽 爆炸引發大火(圖 2-6)。宮城縣沿海城市多數遭受海嘯襲擊，氣仙沼市漁船用油槽 被捲倒引發大火，燃燒物隨浪潮漂流，全市在一時內陷入火海並燃燒多時(圖 2-7)。 宮城市市區在海嘯侵襲後造成嚴重水災，多數居民被迫撤離。此外位於日本東北 地區福島縣的一號、二號核能發電廠均暫停運作(表 2-1)，東北、北關東大部分地 區已恢復供電，包括秋田縣、山形縣、新潟縣；日本福島第一核電廠 1 號機組在 日本時間 3 月 13 日下午 3 時 36 分（臺灣時間 2 時 36 分）左右，冒出白煙後傳出 爆炸聲響(圖 2-8)，有 4 人受傷。日本官房長官枝野幸男表示，並非內部的核反應 堆安全殼發生爆炸，而是廠房牆壁垮塌所致。受爆炸影響，神奈川與東京將輪流

供電。截至當地時間 5 月 1 日日本內閣府統計(表 2-2)，已確認死亡人數為 14508 人，失蹤人數為 11452 人，建築物全倒：76,749 棟，半倒：26,730 棟，部分損毀： 218,150 棟，避難人員：130,145 人，經濟損失粗估為 3000 億美元。 海嘯侵襲前 海嘯侵襲前 圖 2- 4 仙台市週邊海岸線的變化海嘯侵襲前後 圖片來源: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:2011_Tohoku_earthquake_observed_tsunami_heigh ts.png 圖 2- 5 核電廠周圍輻射汙染區域圖（3 月 30 日-4 月 3 日） 圖片來源: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NIT_Combined_Flights_Ground_Measurements_30Ma r_03Apr2011_results.jpg

2.1.2 國內巨災案例:

2.1.2.11999 年 921 地震

921 大地震，又稱集集大地震，為發生於 20 世紀末、自 1935 年新竹台中地震後在 中華民國臺灣傷亡損失最大的震災，發生時間為臺灣時間 1999 年 9 月 21 日凌晨 1 時 47 分 15.9 秒，震央在北緯 23.85 度、東經 120.82 度，位於臺灣南投縣的集集 鎮，震源深度 8.0 公里，芮氏規模 7.3，美國地質調查局測得矩震級 7.6。此次地 震是因車籠埔斷層的錯動，並在地表造成長達 80 公里的破裂帶。臺灣全島均感受 到嚴重搖晃，共持續 102 秒，造成 2,415 人死亡，29 人失蹤，11,305 人受傷，51,711 間房屋全倒，53,768 間房屋半倒。 圖 2- 6921 大地震等震度圖 圖片來源: https://earthquake.usgs.gov/index.php

武昌宮地震前照片 武昌宮地震後照片 圖 2- 7 南投集集鎮武昌宮 921 地震前後照片倒塌的情況 圖片來源:亮點集集，http://travel.chi-chi.gov.tw/photo.aspx?id=124 2.1.2.2 2009 年莫拉克颱風 2009 年莫拉克颱風襲台，當莫拉克颱風接近臺灣，風向大致為西風。再則， 莫拉克颱風周圍環流與西南氣流結合，西方來的水氣受阿里山、玉山及中央山脈 地形抬昇的影響，再加以緩慢的移動速度，造成非常極端的降雨（根據經驗統計 資料顯示為<0.5%之事件）。三天之內降下過臺灣整年之平均降雨量 2500 毫米，主 要災情涵蓋臺灣中南部各縣市，災害類別包含：水災、土石流、坡地崩塌、橋梁 斷裂、河海堤損毀、交通中斷、堰塞湖…等。截至 2010 年 2 月 4 日的統計，死亡 人數 677 人，失蹤 22 人，經濟損失約 904.7 億新台幣。 莫拉克移動路線圖及甲仙鄉位置圖 消失的小林村示意圖 圖 2- 8 消失的小林村 圖片來源:網路圖片

圖 2- 9 小林村風災前後衛照圖

圖片來源:經濟部水利署，http://iriver.wra.gov.tw/monitor_satellite01.aspx

國軍救災紀實 1 國軍救災紀實 2

圖 2- 10 莫拉克救災紀實

2.1.3 災害趨勢與國內面臨災害之威脅

2.1.3.1 未來全球性的災害趨勢

1.目前天然災害發生已不遵循過去經驗 因著溫室效應的緣故，近年來描述災害最常用的字眼常可見到“極端、出乎 意料、破紀錄＂，這些並不是新聞記者的誇大其實，而是比對舊有資料而得出的 結論。從 2004 年史上第一個在南大西洋生成的熱帶氣旋卡塔琳娜侵襲巴西到 40 年未曾遭受風災的緬甸在 2008 年遭受納吉斯的蹂躪。此外紐西蘭基督城半年內兩 次 6 級以上地震而其震央相距不到 20 公里，再再都使人們出乎意料而蒙受極大損 害。而 2011 年日本 311 的大海嘯更是對世界防災水準一流的日本造成極大傷害， 因此在未來防救災規劃上，面對大自然新的挑戰時，不能再墨守成規，而需臨機 應變。 2.災害威力規模提高，災害區域變廣，災害損失變大 以近十年的災害來分析，我們可看到災害規模是一再加強，2000 年的納莉颱 風降雨量破多處地方紀錄造成災情，2009 年莫拉克颱風降雨量甚至破國家紀錄且 逼近世界紀錄，。而日本 311 海嘯超 3 米災情涵蓋範圍甚至超過臺灣本島長度， 大規模災害甚至巨災發生的頻率增加，政府相關單位的因應方式及防災策略都必 須考量此一趨勢。 3.複合性災害的發生 近幾年的災例相關研究，發現當災害規模變大時會有連鎖反應的情形，由一 個災害導致其他相關聯的災害接連發生，例如因著強颱帶來極端降雨導致洪災及 土石流的發生，之後又由於維生管線被洪水破壞，公共衛生條件變差導致各種傳 染疾病的發生，2015 年八仙樂園派對粉塵燃燒事故，因粉塵燃燒且導致火災事故， 造成 15 死 484 傷。又如這次的日本 311 大海嘯也造成核災的發生。這些不同災變 又屬不同部門管轄，政府各部門不可再有自掃門前雪的心態，反而必須彼此幫補、 互相合作，藉著跨部門的平台溝通協調，盡心竭力把災情減到最低並預防後續可

能的災害發生。

2.1.3.2 未來臺灣人文及自然環境的變動

1.進入少子化及高齡化社會 隨著出生率不斷下滑及醫療水準的提高，臺灣正一步步邁入高齡化社會(如圖 2-15，圖 2-16)。以 2011 年日本 311 大地震所引發的海嘯為例，日本媒體報導， 截至 4 月 17 日 18 時，日本 311 地震和海嘯已確認致死共 13802 人、失蹤 14129 人。遇難者中，超過半數為 65 歲及 65 歲以上老年人，日本媒體共同社依據警察 廳數據統計 9122 名已確認年齡的遇難者中，這一年齡段人數為 4990 人，佔 54.8%。 據推斷，多數遇難者死于海嘯。在受災嚴重的岩手、宮城、福島三個縣，這一比 例分別為 55.4%、54.3%和 56.4%，明顯高于當地居民老齡人口比例。據 2010 年居 民登記冊顯示，三地老齡人口比例分別為 26.8%、22.2%和 24.5%。如何在防救災 中因應人口老化所產生的諸多問題，實需專家學者提出建言。 圖 2- 11 主要國家高齡化轉變速度 圖片來源:國家發展委員會 https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=E2CEF30B0455D3DA

圖 2- 12 亞洲主要國家總生育率 圖片來源:國家發展委員會 https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=CE1C804865CB6CAB 2.我國未來財政緊縮 立法院財政委員會決議，仿效美國設置國債鐘，內容包括債務總額、每人平 均負債、償還年限等；財政部決定自民國 99 年 12 月起每月七日公布最新國債訊 息，首度公布中央政府一年以上債務餘額為四兆三二一八億元、短期債務未償餘 額二三五○億元、平均每人負擔債務十九．七萬元，償還年限則未公布。但若根 據媒體報導財政部公布的國債訊息，並未加計各級政府「潛藏負債」及「地方政 府債務」分別為達十五．四兆元，及地方政府債務六千多億元，各級政府總負債 達二十．六兆元，平均每人負債近九十萬元。此外臺灣財政長期入不敷出下(如圖 2-17)，財政危機警鐘早已響起，主計處日前發文要求各部會撙節開支，減列人事

與其他基本預算共計六％，臺灣在稅收不足、舉債到頂且未能有效開源的情況下， 財政長期入不敷出。未來首當其衝的是明年公共建設、科技發展等攸關國家競爭 力的重大預算，均面臨大幅緊縮的危機。因此未來在災害防救的財政預算勢必也 會面臨嚴重的緊縮及管控。 圖 2- 13 政府支出膨脹+舉債暴增 圖片來源:自由時報 http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/962655，2016/02/28 3.募兵制度的推行 募兵制上路，83 年次以後男子，只須接受 4 個月軍事基礎訓練，之前的役男 則服 1 年替代役。國防部在募兵制實施後，替代役將取消。內政部配合國防部實 施募兵制，逐年縮減替代役。83 年次之前役男有服兵役義務，要服 1 年替代役， 可能到 109 年都有替代役男要消化；83 年次之後，則接受 4 個月軍事基礎訓練即 可。

圖 2- 14 募兵制度後役男規劃 圖片來源:內政部役政署 http://www.nca.gov.tw/，2017/12/31 自從莫拉克風災之後，國軍參與防救災已成為防救災的生力軍，雖然在素質、 訓練、裝備上仍有進步的空間，但在其機動性，人力動員再加上超前部署的策略， 確實幫助地方縣市政府在防救災的應變階段及災後復原階段有著極大的助益。但 這些優勢將隨著國軍的精簡及專業化以及募兵制的推行，日漸受到挑戰低。

2.1.3.3 未來臺灣可能面臨災害的威脅

1 地層下陷 臺灣的河水引用量在 1978 年達到最高峰，之後就因河川污染增加而逐漸下降， 但總用水量卻持續提昇，不足的部份以超抽地下水的方式補足，導致地層下陷的 情形持續惡化。105 年度彰化地區最大年下陷速率為 3.5 公分/年，顯著下陷面積 為 1.4 平方公里，下陷速率超過 3 公分/年以上的鄉鎮僅有溪州鄉。雲林地區 105 年度雲林地區最大年下陷速率為 5.6 公分/年，顯著下陷面積為 104.9 平方公里， 下陷速率超過 3 公分/年以上的主要鄉鎮有：虎尾鎮、土庫鎮、元長鄉、褒忠鄉、 二崙鄉與崙背鄉。 2.颱風 多在熱帶洋面上形成，有些海域颱風的形成較頻繁，如臺灣所處之西北太平 洋，全年皆可能有颱風形成；特別是每年夏季臺灣都面臨其威脅，近年來在溫室 效應下，海水表面溫度的提高更有利於颱風的生成，加強颱風規模，所帶給臺灣 的災害往往是複合式的災變包括強風、暴雨、土石流、洪災甚至是深層崩塌。 3.海平面上升 聯合國政府間氣候變化專門委員會日前修正 2100 年之前海平面上升的預估， 已從保守的最 50 公分，大幅上修為最少 100 公分。以目前北極的融冰速率推估在 西元 2020-2037 年，北極夏季將完全融冰。而若靠近北極的格陵蘭也完全融冰將 導致全球海平面上升 6 米。 4.洪災 洪澇的發生主要是因著降雨量超過人類所設計的排洪標準而造成的災情，極 端的降雨已經在各地發生，臺灣也不例外，但因著臺灣地質的脆弱，極端降雨所 帶來的土石沖刷,已造成臺灣水庫的淤積加速，以石門水庫的淤積率為例從西元 2000 年的 19.1%快速上升到 2009 年的 31.6%，目前我國南部有許多土石壩水庫，

其中也有淤塞程度超過 50%的水庫，讓我們不能排除在極端降雨下，未來甚至會有 土石壩潰壩的風險。 5.地震及火山爆發 臺灣位於環太平洋地震帶上，為歐亞板塊和菲律賓板塊之緩衝地帶，地震活 動十分頻繁；在空間使用上，過去都市範圍擴大之結果，造成人為環境與自然環 境在空間上逐漸難以區隔，同時高度都市化人口與建築密佈使得地震災害極易發 展成為複合型的災害。分析臺灣之地震成因百分之九十以上為「斷層錯動」引發 的地震。 圖 2- 15地震震度分級 圖片來源:http://google-ttn-tw.blogspot.tw/2015/10/blog-post.html

2.2 災害風險

2.2.1 災害風險

在討論災害風險（disaster risk）之前，我們必須先瞭解何謂風險（risk）。 風險依詮釋者所處的脈絡可略分為兩種意涵，其一是因冒險而獲利或受損的可能 性，對於企業或投資者來說，風險概念是較為中性的名詞，指任何舉動所產生利 弊的機會（朱愛群，2011），其二是受到損害的可能性，對於保險業者、災害管理 者、環保團體而言，風險是危害、危險或其他遭致不良後果的機會（許惠悰，2006； 陳瑞&周林毅，2007；朱愛群，2011；鄭燦堂，2013）。 風險可以作為一種臆測未來危險的指涉，它討論的是未來而非 當下，對於尚 未發生之事的預測，必定具有不確定性（Beck, 2003 汪浩譯; 鄭燦堂，2013）。 AS/NZS ISO 31000：2009 風險管理原則與 指導方針（Risk

Management‐ Principles and Guidelines）中，將風險 定義為為了達成特定目 標而產生的不確定後果（The effect ofuncertainty on objectives），組織管理 者應能評估風險發生的機率，並且盡可能的降低風險對組織達成目標造成的損害 與影響（Finance Department of Australian Government, 2010）。探究風險的 主要目的 即是在預防未來可能發生的問題或不良後果，使得任何行動與運作 得 以持續。 就天然災害（natural disaster）的發生機率作為一種風險的脈絡來看，災 害風險可被解讀為受到損害的可能性。再更進一步地明確定義本文所謂的災害風 險，意旨：因危害事件（hazard event）的發生，如山崩、落石、土石流、洪水、 淹水等事件而使得社會運作、產業、財產、設備、人命與社會文化等受到損害的 可能性。也因此， 災害風險管理是一種全災害的概念，並不因災害類別的差異而 有不同。 所謂災害管理（ Disaster Manegement ），是針對危險情況的一種持續性、 動態性的規劃管理過程，以減少危險情況的不確定性及降低災害發生之可能。從

「管理」的觀念而言，有關災害種類、預防方法、發生時間、應變方式、復原計 畫、政策檢討等，均是災害管理的範疇。 災害發生之過程可分為減災

（mitigation ）、整備（prepared-ness ）、應變（response ）、復原（recovery ） 四個階段，每階段皆環環相扣，一個階段沒作好，就會影響下一階段的工作。事 實上，預防勝於治療，因此近年來的重點逐漸轉移至減災工作上，因為減災才是 最根本且長期性的災害管理措施。 圖 2- 16災害管理四階段：減災、備災、應變、復原。 資料來源: https://246.swcb.gov.tw/V2016/Info/Disaster_admin

2.2.2 風險管理

風險管理的目的在於調整對未來不確定的各種不良結果，以及 掌握不確定結 果所需支付的代價大小（朱愛群，2011）。風險要如何管理？首先，必須先確認風 險為何、風險多高、有甚麼方法可以 把風險降低，然後嘗試去做。這一連串的動 作就是管理風險的基本概念，也是管理風險的核心流程，包括風險危害辨識、評 估風險機 率與後果、控制發生頻率及損害嚴重性等（林宜君，2010; 朱愛群， 2011; Finance Department of Australian Government, 2010）。此外，風險管理是持

續性的工作。各級政府都要有能力在任何不良事件發 生前，即能定義風險、進行 風險評估並提出可行之對策加以因應，並利用監督與審查的機制，使得風險管理 的流程得以不斷被檢視、 調整與修正（U.S. Department of Homeland Security， 2007）。 行政院研究考核委員會 (2009)出版《風險管理及危機處理作業 手冊》，這個 版本是自 2005 年行政院函頒後，經過三次調整的內容。該手冊參考英國、澳洲、 紐西蘭、加拿大等國風險管理準則與指導 原則，綜合風險管理要項與執行方法， 希望各部會署於施政計畫各 階段能結合風險管理機制。手冊中強調風險管理此種 機制的採行，也應考量行政機關對於風險管理責任歸屬與績效的要求，風險管理 代表行政機關對促進良好風險管理的正式承諾，尤其是對機關首長而言。風險管 理應包括：對於機關業務屬性中之風險特性的瞭解、持續改善的承諾、遵守現行 法令規章、風險管理文件化、實施與維持風險政策、與機關上下員工充分溝通、 向利害關係人公告風險訊 息、定期審查確保風險管理的適宜性等。

不論是 ISO 31000 或 AZ/NZS ISO31000 風險管理‐原則與指導方針中對風險 管理訂定的標準，包括三部分：原則、架構與流程，如圖 2-20。進行風險管理時， 應設立以下原則（圖 2-20 左側）：創造價值、 納入組織程序、納入決策、具系統 性/結構性/及時性、依據最新數 據、客製化、考量人員與文化的影響、透明與廣 納、對改變具有回 應性、再處理與能動性、持續不斷的改善與增強組織運作（ISO, 2009; Finance Department of Australian Government, 2009; 2010）。

執行風險管理時應按照以下架構（圖 2-20 中間）：1. 授權與承諾 （Mandate and Commitment），2.設計管理風險的架構（Framework）， 2.據此執行風險管理 （Implementing risk management），3.過程中對 風險管理進行監測並適時審閱

原架構適宜性（Monitoring and review of the framework），4.持續改善該風險 架構（Continual Improvement of the framework）。以上四點形成一個循環，使 的風險管理得以被 持續運作（ISO, 2009; Finance Department of Australian Government, 2010）。

圖 2- 17 風險管理原則、架構和流程關係圖

資料來源: https://blog.uprofit-tw.com/?p=667

針對「2.執行風險管理」，ISO 也提出具體流程（圖 2-2- 右側）。建立風險管 理的制度與環境（establishing the context）、進行風險評估（risk assessment）、 處理風險（risk treatment），其中，風險評估還 包括風險辨識（risk

幾項子步驟。此外，在各流程中，必須保持 溝通與諮詢（communication and consultation），對於各流程的實施也必須受監控與審查（monitoring and review）， 藉由監控與審查的 機制可以回饋並改善原執行風險管理的整體運作，風險管理各 流程 細節得以不斷微調與更新（ISO, 2009; 研考會，2009）。 上述流程中，首重「建立風險管理的制度與環境」，其提倡風險管理的責任應 該由組織的首長及高階管理階層來負責，也因此，建立一個具有風險管理概念與 文化的組織環境，是各組織管理人的責任，也是一種承諾（黃丙喜等人，2014）。 所謂的風險文化應包含下列關鍵要素： 1.清楚且溝通良好的風險制度。 2.高標準及嚴謹的分析。 3.組織內的資訊分享，對於構成威脅或擔心的事情迅速向上陳報。 4.高階經理人一致地遵循組織要求的行為與標準，而且是其他員工看得到的， 可以為人表率。 5.有誘因來鼓勵員工「做對的事情」並「思考整個組織的健康情況」。 6.對於組織內所有層級的行動與預先的想法不斷地提出建設性的質疑（Levy, Lamarre and Twining, 2010，轉引自劉宏基，2011）。

唯有在這樣的文化環境底下，風險管理才得以真正落實。 災害風險管理如何落實於現行災害防救體系？依據災害防救法第二條第二項： 「災害防救指災害之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建等措施。」其所 規範之縣市政府災害防救任務為預防、應變與復原任務。而災害風險管理，處理 的是尚未發生但未來有可能發生之風險事件，較符合災防法中對於預防工作的定 義。針對預防工作，災防法第二十二條：「為減少災害發生或防止災害擴大，各級 政府平時應依權責實施下列減災事項： 1. 災害防救計畫之擬訂、經費編列、執行及檢討。 2. 災害防救教育、訓練及觀念宣導。

3. 災害防救科技之研發或應用。 4. 治山、防洪及其他國土保全。 5. 老舊建築物、重要公共建築物與災害防救設施、設備之檢查、補強、維護及都 市災害防救機能之改善。 6. 災害防救上必要之氣象、地質、水文與其他相關資料之觀測、蒐集、分析及建 置。 7. 災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析，及適時公布其結果。 8. 地方政府及公共事業有關災害防救相互支援協定之訂定。 9. 災害防救團體、災害防救志願組織之促進、輔導、協助及獎勵。 10. 災害保險之規劃及推動。 11. 有關弱勢族群災害防救援助必要事項。 12. 災害防救資訊網路之建立、交流及國際合作。 13. 其他減災相關事項。」 而風險管理則可以幫助縣市政府在執行上述減災事項上，更具系統性，各任 務皆可在風險管理的流程中找到其位置，並賦予較客觀及科學的操作方法加以處 理。換句話說，災害四階段中的減災階段即屬於災害風險管理的一環，並且，災 害風險管理流程中，不僅處理減災任務，進行減災前之風險評估，優先處理順序 排定，減災任務之成本效益分析等，使得預算編列得以有效運用，政策推動具客 觀數據支持，有助增進績效。 以 ISO 31000 所提出的版本為準（ISO, 2009），並參考國內外文獻彙整各流 程細節內容（Finance Department of Australian Government,2009;2010；研考 會，2009； 黃丙喜等人，2014），將風險管理流程設定共六個部分，1.災害風險 管理規劃（risk management planing）、2.風險評估、3.風險控制、4.風險控制 績效評核、5.風險溝通、6.監督與管考（圖 2-21）。其中，風險評估尚包括風險辨 識、風險分析與等級設定。風險控制包括研擬對策、評估對策與執行對策

風險管理規劃（圖 2-21 橘色圓）是執行災害風險管理的基礎，包括人力、資 金、技術、作業環境、制度、目標等必須到位才能順利 推動災害風險的管理，因 此它是核心也是基石。風險溝通及監督與審查兩項（圖 2-21 外圍兩個同心圓）則 是在各核心流程階段須不斷被 考慮的。因風險有其不確定性，災害風險管理需是 個不斷循環（cycling）的過程，藉此不斷檢視與修訂管理目標，累積過去經驗 以 強化未來風險管理的能量 圖 2- 18災害風險管理流程圖

(三)災害風險管理規劃（Risk management planning）

所謂災害風險管理規劃意指有組織與計劃地訂定管理災害風險的預期目標、 方式、所需資源及其環境。災害風險管理規劃中，首重高階管理層級的承諾與推 動，唯有組織管理者對於推動風險管理提出願景，設定目標，藉由制度的建立與 教育訓練等手段，培育組織內部對於風險管理的價值信念，使之逐漸形成組織文 化之一部分，才能使得風險管理的推動更順利。

其次，組織內部能規劃欲執行風險管理時的目標訂定，內在資源的準備，像 是預算、人力、技術、設備、制度等。風險管理的規劃可謂開啟風險管理的基石， 但這一塊規劃往往被低估，使得後續在執行風險對策上，資源分配錯誤，甚至導 致不必要的損失或浪費的情況（黃炳喜等人，2014）。基本規劃項目詳見表 3。 表 2 1 風險管理規劃基本要項及說明 風險管理規劃基本要項及說明 風險管理規劃 1. 制訂災害風險管理的施政目標。  縣市政府管理層級應定期開會以制定災害風險管理目標並設定目標之 優 先順序。  災害風險管理目標應該設定在合理可達成的範圍內。  縣市政府面臨各種災害的風險，應以中、長程施政計畫為基礎，建立 災害 風險管理目標，並由內部各相關部門共同協調整合推動。  縣市政府須要求各階層員工對縣市政府之災害風險管理目標有一定程 度 之了解。  目標應依據各縣市情況訂定之，可為階段性目標，也可為長程目標，如： 降低下水道堵塞或排水問題導致之淹水機率、嚴格取締山坡地非 法開發或 利用、零災害通報失誤等。 2. 規劃災害風險管理所需的財政預算  風險管理之預算指：執行風險管理的人力、技術(風險評估、成本效益評 估)、設備（如風險對策施行中，減災工程等）、教育訓練（如風險溝通時， 舉辦講座、與村里長溝通協調、防災社區的培訓等）、監督管考等之費用總 和。  縣市政府在編列預算時，應積極且整體的規劃災害風險管理相關課題所需 之預算。

 預算的掌握可幫助縣市政府釐清每年於風險管理上的成本，亦可協助評估 每年風險控制的績效。 3. 針對災害風險管理做人員的技術培訓。  災害風險管理之執行，需要具有專門知識之人才或技術知識作為背景，縣 市政府應能針對上述能力進行人才及技術之培育。如：培養府內風險管理 概念、風險評估模式開發技術、成本效益分析能力、風險溝通方法、潛勢 圖製作(GIS 軟體操作、KML 技術)、衝擊評估、成本效益評估方法⋯等。 4. 有執行災害風險管理的合作對象  指縣市政府將災害風險管理之相關業務委由外單位（學者專家、風險管理 公司、學校團隊）協助辦理者，例如：協助進行製作潛勢圖、風險評估、 風險溝通⋯等。  因府內人員業務相當繁重，前述之工作，若涉及專業之部分，可委由外部 專業單位協助辦理，但該技術若可移轉，建議應進行技術移轉。  此題可檢視縣市政府是否在有技術需求時，適度尋得外部廠商或單位的技 術協助 本研究整理

2.3 英，美，日，臺灣災害管理概況

2.3.1 英國災害防救體系

英國政府於 2009 年 6 月公布第二版「英國國家安全戰略：下一世代的安全」 （The National Security Strategy of the United Kingdom-security for the next generation）報告，特別指出「氣候變遷」已然成為全球安全最大潛在挑戰 及影響英國安全之驅策力；而為因應國家出現天災人禍等緊急事件或危急情勢， 英國內閣早於 2001 年 7 月即設立「民防應變處」（Civil Contingency Secretariat, CCS），藉以增進部會統合、府際協調與公私合作，並於 2004 年 11 月完成「民防 應變法」（Civil Contingence Act），賦予政府應變之法律基礎，同時建構及發展 「英國復原力」（UK Resilience），以增強災難管理與緊急應變之機制與能力。UK Resilience 相當強調中央、地區、地方及自治政府之溝通、協調與合作，除提供 能力建構之指導綱領外，並透過經常性演習，驗證相互協調與整合作業能力。除 政府間之協調外，加強公私部門間之合作與整合，亦係政府建構緊急應變能力之 重要課題。

2.3.2 美國災害防救組織體系

1.聯邦緊急事務管理署（FEMA, Federal Emergency Management Agency）FEMA 直 接向總統負責，是一獨立的專責機構，負責聯邦政府對大型災害的減災、整備、 應變與復建之整體規劃，其任務涵蓋單一災害與複合災害，其取消或整合所有獨 立或設在其他部、署中有關災害防救之組織及機構，經由功能性組織合併及重組 的過程，達到整合、合作及集中規劃全國危機管理政策的目的。

2.國土安全部（DHS, Department of Homeland Security）九一一紐約世貿大樓 的恐怖攻擊，讓聯邦政府體認到未來災害發生的面相將更多元與複雜化，為因應 「反恐」災害處理的困難度，研擬「國土安全法」（Homeland Security Act）將

FEMA 與其它反恐功能的相關部會組織於 2003 年再度整編，成立國土安全部統整災 害防救各項工作。國土安全部中，部長為最高指揮官，下設五個事務副部長，包 括管理、科技、緊急整備及應變等五個副部長。

2.3.3 日本災害防救體系

日本災害防救體系之運作為三級制，包含中央、都道府縣及市町村三個層級， 各層級防災會議分別擬定所屬防災計畫。各層級防災會議除制定相關之防災計畫 外，尚負有聯絡、協調、推動各項防災措施與計畫之責任。日本防災法令之特色 為：依法令衍生防災執行計畫，依計畫衍生技術規範。各層級之防災計畫項下， 訂有各項配合計畫與詳細之實施規範，使各項災害管理工作，有實施與檢核之依 據。以下擬分述日本中央與地區災害防救體系。 1.中央災害防救體系 日本政府在內閣府設置防災部門，並由內閣總理擔任首長，執行企畫、立案， 綜合調整以統一各行政部門的措施。其中，原主管防災業務之國土廳與運輸省、 建設省與北海道開發廳合併為「國土交通省」；並特別於內閣中設置「危機管理、 防災大臣」(相當於我國行政院之政務委員)統籌處理跨部會之災害防救業務，而 其主要之幕僚工作，則將原隸屬於國土廳之防災局提升層級，設置專責之「政策 總括官(防災擔當)」來擔任。日本新內閣之防災擔當，主要推動之業務分別由五 名參事負責，包括：防災總括擔當、災害預防擔當、地震、火山對策擔當、災害 復舊、復興擔當、災害應變對策擔當。 2.地方災害防救體系 「災害對策基本法」為防災工作之基礎，同時各行政機關須擬定防災基本計 畫確切規定防災執行事項。日本之災害防救計畫體系，中央及地方政府分別訂定 防災基本計畫、防災業務計畫與地區防災計畫三個層次，以作為各個層級執行各 項防救業務工作的依據。

2.3.4 臺灣災害防救體系

臺灣地區災害防救體系歷經 50 餘年的努力，由無正式法令到災害防救法的頒 布；行政體制因應社會變遷由中央統一指揮，演變到符合救災效率的三級制；地 區防救災的工作由被動的救災任務，轉為應用科學技術進行災害規模設定之地區 災害防救計畫；政府面對災害應變模式，不再只是針對地方要求提供協助，而是 以主動積極的對策協助地方政府克服困難。 而臺灣地區現行災害防救體系，可從災害防救計畫、組織體制與運作方式三方面 加以說明。

2.3.4.1 災害防救計畫:

主要以災害防救基本計畫、災害防救業務計畫與地區災害防救計畫三大類為 主。災害防救基本計畫係由行政院災害防救委員會擬定，中央災害防救會報核定， 屬於整體性之長期計畫，規範災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之重點事項 與其他中央災害防救會報認為必要之事項。 災害防救業務計畫依災害防救法第 19 條第 2 項規定，中央災害防救業務主管 機關應依災害防救基本計畫，就其主管災害防救事項，擬訂災害防救業務計畫， 報請中央災害防救會報核定後實施。 另依災害防救法施行細則第 8 條規定，中央災害防救業務主管機關每二年應 依災害防救法規定及災害防救基本計畫等，進行勘查、評估，檢討災害防救業務 計畫；必要時，得隨時辦理之。 災害防救業務計畫之內容，依災害防救法第 18 條第 2 項規定如下： 一、災害預防相關事項。 二、災害緊急應變對策相關事項。 三、災後復原重建相關事項。 四、其他行政機關、公共事業、直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 災害防救 會報認為必要之事項。

表 2 2各災害防救業務計畫增訂、編修進度一覽表如下 各災害防救業務計畫增訂、編修進度一覽表如下： 部會 項次 計畫名稱 進度說明 內政部 1 風災災害防救業務計畫 已於 107 年 3 月 6 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 2 震災（含土壤液化）災害防救 業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 3 火災災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 4 爆炸災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 5 火山災害防救業務計畫（新 增） 已於 107 年２月 27 日依法令研議新 訂災害防救業務計畫 經濟部 6 礦災災害防救業務計畫 已於 106 年 11 月 23 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 7 水災災害防救業務計畫 已於 106 年 10 月 12 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 8 旱災災害防救業務計畫 已於 106 年 7 月 24 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 9 公用氣體與油料管線災害防 救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 10 輸電線路災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 11 工業管線災害防救業務計畫 已於 107 年 1 月 17 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫

交通部 12 空難災害防救業務計畫 已於 107 年 2 月 12 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 13 海難災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 14 陸上交通事故災害防救業務 計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 衛生福 利部 15 生物病原災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 行政院 環境保 護署 16 毒性化學物質災害防救業務 計畫 已於 107 年 1 月 3 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 17 懸浮微粒物質災害防救業務 計畫（新增） 已於 107 年２月１3 日依法令研議新 訂災害防救業務計畫 行政院 農業委 員會 18 寒害災害防救業務計畫 已於 106 年 12 月 27 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 19 動植物疫災災害防救業務計 畫 已於 106 年 12 月 11 日依法令進行勘 查、評估，檢討災害防救業務計畫 20 土石流災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 21 森林火災災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 行政院 原子能 委員會 22 輻射災害防救業務計畫 符合 2 年內進行勘查、評估，檢討災 害防救業務計畫 資料來源(資料時間 2018/05/06) https://www.cdprc.ey.gov.tw/cp.aspx?n=CB2CC71D8D1BDF11

2.3.4.2 災害防救組織體制:

現行之災害防救體制，包括中央、直轄市（縣、市）、鄉鎮（市、區）三級。 各層級政府分別設置「災害防救會報」，其下並設實際負責 執行決策等之專責機 構或單位（如災害防救委員會）。此外，於發生災 害時，各層級政府應設置「災 害應變中心」；各相關行政機關、公共事 業單位內亦須設立「緊急應變小組」。 對於專業諮詢與科技研發單位的設立，主要於災害防救委員會(中央)或災害 防救會報(縣市)下設「專家諮詢委員會」與「災害防救科技 中心」。此外，為強 化緊急應變組織，中央與縣市兩層級得設搜救組織。除上述外，包括民防團隊、 後備軍人、國軍與民間組織、社區組織亦皆納入災害防救體系中。現行災害防救 體制如圖 2。 圖 2- 20中央至地方防救體系架構 資料來源(更新日期：105.04.19) https://www.cdprc.ey.gov.tw/cp.aspx?n=AB16E464A4CA3650&s=B7411BDCD003C9EC

2.3.4.3 災害防救組織運作 現行體制中，於行政院下設有行政院災害防救委員會，各層級政府組織中，亦設 有災害防救會報、災害應變中心與緊急應變小組，其中災害應變中心與緊急應變 小組為任務編組性質，於災害發生時可緊急召集相關人員，整合各機關災害防救 工作，各層級災害防救組織與運作方式如圖 3。 圖 2- 21中央災害防救體系組織架構 資料來源(更新日期：107.01.22): https://www.cdprc.ey.gov.tw/cp.aspx?n=AB16E464A4CA3650&s=97ED16B8B0435D35

2..3.4.4 國內災害救援相關文獻

(一)安全防災管理與安全防護競合之研究 本研究就重大災難發生共同的慣性與規律，畢竟是個人藉災難歷史資料所歸 納分析所得之模糊概念，但在安全管理及防護實務上，真是如此嗎？故本研究同

時採用專家問卷調查法方式，期以明確研究的結果是否正確。整理發現重大災難 發生之慣性與規律，並足資證明事故與災難可以預測、可以事前防範。安全管理 既可以預測，當然就是管理科學的一部份，安全管理與安全防護有了明確的分際， 故最高行政法院行政裁量將臺灣地區建築物之安全防災管理為歸屬保全業務行為 之安全防護建議應有所調整，建議應考慮物業管理的競合，如斯方能全面達到建 築物安全防災之管理效果。 (二)SWOT 分析在高科技廠房防災風險應用之研究-以半導體無塵室廠房為例 本研究為 SWOT 分析與專家訪談過程，對高科技廠房之防災風險管理能有進一 步之瞭解，將高科技廠房之防災風險管理經驗與資訊完整地紀錄下來，並進行問 卷蒐集歸納動作以提供高科技廠房防災風險管理之完整調查與分析，探討高科技 廠房之防災風險管理，作為高科技廠房相關從業人員參考。 (三)學校組織投入天然災害防救角色功能之研究－以臺北市文山區高中職為例 本研究以學校組織投入天然災害防救角色功能為研究主題，將範圍限縮於臺 北市文山區高中職為主要研究對象，企圖探討在整體災害防救體系下，學校組織 在推動天然災害防救過程中所能扮演的角色功能，以及與區級警消單位在這方面 工作上有哪些夥伴合作關係。畢竟複合式災害對我國而言是一項非常重要的議題， 且在我國颱風和地震發生頻率頗高的情況下，對於天然災害的防救工作是不得不 正視的課題之一。 企圖瞭解學校組織如何發揮災害防救的角色功能，解析在目前既有災害防救 體系及特殊天然災害發生的可能情況下，如何與轄區警消單位建立夥伴關係，突 破一些既有的制度困境和資源條件，使學校組織及其夥伴能有效發揮災害防救的 角色功能。 (四)高雄市各行政區坡地暨淹水災害脆弱度評估之研究 本研究以高雄市各行政區進行脆弱度分析之結果，甲仙區、六龜區及桃源區 為坡地災害脆弱度較高的行政區；而路竹區、岡山區、橋頭區、阿蓮區、永安區、

彌陀區、梓官區及美濃區為淹水災害脆弱度較高的行政區。而高脆弱度的原因多 與弱勢族群比例高、缺乏救難資源及暴露於高災害風險下有關。本研究之成果可 提供政府相關單位做為研擬防災、減災及調適策略時之參考。 (五)臺灣災害公眾告警系統之細胞廣播服務推動現況之研究 本研究為突顯出公眾告警資訊傳遞的重要性，例如 2004 年南亞海嘯，當時因 缺乏適當的告警資訊，造成南海鄰近各國嚴重傷亡。又如日本 311 大地震，因為 有即時性告警資訊提供給大眾，讓民眾在第一時間進行避難措施，有效降低了人 民的損傷。因此如何將災害訊息與災區現況資訊，有效、準確、即時的傳遞給鄰 近災區的民眾，可使民眾快速採取緊急應變，減少人命傷亡與財產損失。行動通 訊裝置已經成為現代人的生活必備品，國外許多先進國家(包括美國、歐盟、日本、 韓國等)都已推動運用行動通訊科技，提供民眾各種預警、緊急與提醒訊息。 2.3.4.5 國軍支援救災工作的法源依據 綜觀國內現行相關法令規章，與國軍支援救災工作的法源依據有關的法令共 有四種，分別為憲法所賦予總統的「緊急命令」、「災害防救法及其施行細則」、「全 民防衛動員準備法」與「申請國軍支援災害處理辦法」等法令，茲分述如下： 1.憲法所賦予的總統「緊急命令」 依憲法規定，當國家遇有天然災害等重大變故，總統即可依據中華民國憲法 增修條文第二條第三項賦予之權力，發布「緊急命令」。因此，88 年 9 月 21 日臺 灣地區遭遇前所未有強烈地震，其中台中縣、南投縣全縣受創甚深，台北市、台 北縣、苗栗縣、台中市、彰化縣、雲林縣及其他縣市亦有重大之災區及災戶，民 眾生命、身體及財產蒙受重大損失，影響民生至鉅，災害救助、災民安置及災後 重建，刻不容緩。前總統李登輝先生，依據中華民國憲法增修條文第二條第三項 規定，於 88 年 9 月 25 日發布總統「九二一震災緊急命令」（如附錄一），其中與 國軍支援救災工作有關之條文摘錄如下： (1)第八條：中央政府為維護災區秩序及迅速辦理救災、安置、重建工作，得 調派國軍執行。 (2)第十條受災戶之役男，得依規定徵服國民兵役。

所以，當臺灣發生了百年來最大的「921 大地震」時，國軍即依據「緊急命 令」立即動員各項人力、裝備、車輛及醫療等高達四十九萬人次以上，全力配合 救災重建工作。 2.災害防救法及其施行細則 我國政府在 89 年 7 月 19 日所制定的「災害防救法」（如附錄二）及 90 年 8 月 30 日所頒訂的「災害防救法施行細則」（如附錄三），其中有關國軍支援救災工 作之災害防救法相關條文分述如下： (1)第二十九條：各級災害應變中心成立後，指揮官應指揮、督導及協調國軍、 消防、警察、相關政府機關、公共事業、後備軍人組織、民防團隊、 社區災害防救團體及民間災害防救志願組織執行救災工作。 （2）第卅四條第四項：直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關， 無法因應災害處理時，得申請國軍支援，其辦法由內政部會同有關部 會定之。 例如 90 年 9 月在納莉颱風災情逐漸升高之際，中央災害應變中心依據「災害 防救法」相關規定與程序與國防部協調調度國軍各級部隊支援災害搶救工作，國 軍共計出動各式飛機 54 架次、舟艇 90 艘次、車輛 4251 輛次、兵力 112,236 人次， 開設災民收容中心等（國防部，2002A）。 3.全民防衛動員準備法 政府為落實全民國防理念，實施動員準備，保障人民權益，特於 90 年 11 月 14 日制定「全民防衛動員準備法」（如附錄四）頒佈實施。本法共計四十八條，其 中有關國軍支援救災工作相關條文分述如下： （1）第二條：動員區分階段如下： A. 動員準備階段：指平時實施動員準備時期。 B. 動員實施階段：指戰事發生或將發生或緊急危難時，總統依憲法發 布緊急命令，實施全國動員或局部動員時期。 （2）第三條： A. 動員準備階段結合施政作為，完成人力、物力、財力、科技、軍事 等戰力綜合準備，以積儲戰時總體戰力，並配合災害防救法規定支

援災害防救。 B. 動員實施階段統合運用全民力量，支援軍事作戰及緊急危難，並維 持公務機關緊急應變及國民基本生活需要。 （3）第六條第一項： 動員準備綱領：以國防戰略目標為指導原則，配合國軍全般戰略構想， 統籌策劃全國人力、物力、財力及科技等動員能量，以備平時支援災害 防救，戰時支援軍事作戰，及兼顧民生需求。 （4）第八條第二項： 國防部承行政院之命，綜理行政院動員會報秘書工作，並得指定所屬機 關 (單位) 設全民戰力綜合協調組織，整合作戰地區總力，建立全民防 衛支援作戰力量，協助地方處理災害救援事宜。 4.申請國軍支援災害處理辦法 本辦法係內政部依災害防救法第三十四條第四項規定，於 90 年 8 月 27 日訂 定會銜國防部共同發佈實施之行政命令（如附錄五），其中有關國軍支援救災工作 之相關條文分述如下： （1）第二條 直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處 理時，得申請國軍支援。 A. 申請國軍支援災害處理，國軍調派兵力支援，應不影響國軍戰備、 不破壞國軍指揮體系、不超過國軍支援能力範圍。 B. 國軍支援災害處理時，接受災害應變中心指揮官指揮；且申請機關 應於災害現場指定人員，與國軍支援部隊協調有關災害處理事宜。 （2）第三條 申請國軍支援災害處理，在中央由災害防救業務主管機關向國防部申請； 在地方由直轄市、縣（市）政府向所在地團管部司令部申請。

圖 2- 22 國軍災害防救應變機制 資料來源:http://test.mnd.gov.tw/資訊圖表

2.3.4.6 國軍災害救援相關之文獻

(一)國軍救災作業風險評估之研究，本研究為國軍執行救災伕務時所承擔的風險 是不可避免的，但透過風險管理之風險識別及評估後，將風險分為六大面向，進 而對每一面向的子項風險進行風險決策選擇、執行，透過 ORMIT 軟體計算分析後， 確實可以將原始風險降低，所以也對國軍救災風險評估提出以下之建議： 一、減災、整備、應變、復原各災害管理階段，建立跨部會分工。 二、發生反恐、核子事故、防疫等事伔由中央應變機制指揮整合。 三、整體規劃複合性災害與政府持續性運作等問題。 四、暢通行政與教師之間的協調與溝通管道。 五、加強災害管理專業訓練，避免承辦人員流動率過高。

六、加強整合各主管機關建置之資訊通訊系統。 七、調整救災預算編列權責單位。 (二)國軍參與災害防救之研究 ─危機管理理論之研究 本研究為指出我國救援體制可朝向指揮與救援二級制；國家搜救指揮中心專 責指揮統合。救援系統陸上由消防署負責，海上由海巡署負責雙軌執行，使救援 系統單純化。目前消防署與海巡署礙於設備和條件不足的現實，可先將空中警察、 民航局航空隊、國軍及國際搜救隊等其他相關單位之機、艦檢討整合，以納編或 支援搭配方式健全陣容、統一事權，俟組建目標達成後，再行專業化、標準化。 另考量中共敵對威懾特殊國情，預想戰時景況動員制度不得偏廢，又思慮面 國家多年未發生戰爭，平時災害防救機率明顯大於戰時的事實，國軍搜救部隊應 追隨行政院腳程，調整組織任務與轉變角色。同時可研擬將動員準備會報及全民 防衛戰力綜合協調會報體系，業務減併為舒緩階段動員準備與戰時災害防救協調 運作體系，和經常時期協助地方災害救援事宜脫。而災害防救會報，則專任經常 時期地方災難搜救事務指揮統合機制。 (三)國軍支援災害防救之研究：以南瑪都風災為例之研究 本研究將試著由分析臺灣莫拉克風災（災害防救法修法前）及南瑪都風災（災 害防救法修法後）中，探討災害防救法修法後，軍隊介入國家危機處理的情形， 並且以組織、法律、功能等三分面，分析在國家修訂國軍支援動員法令後，瞭解 國軍在我國災害防救體系中的重要性及必要性，並提出符合我國情所需的災害緊 急應變運作機制之建議。 另根據行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）在 2003 年 1 月出版的 「國家安全研究報告-2010 年社會發展策略」中，曾經建議政府結合全民防衛動員 準備演練活動，將災害防救與急難應變納入全民防衛動員準備計畫及其實施活動。 然而，在 2009 年的「88 水災救援行動」中，中央政府未能適時、適量投入國軍部 隊，另因「金融核爆 」導致失業率提高的人民，對總統馬英九先生領導的執政團

隊，表達了不滿及不信任，甚至，時任行政院院長的劉兆玄因此下台負責，由吳 敦義先生接任閣揆乙職，可見災害防救對政黨執政及國家安全的重要性。 (四)國軍災害防救工作之研究—以軍民互動為例之研析 本研究依災害時序前後，首先是災害預防時期軍民之互動，計有：軍隊預置 兵力的互動問題、軍隊連絡官派遣的互動問題以及軍隊執行預防性撤離的互動問 題等，進而提出預置兵力應加強資訊整合、增加連絡官編制以及新增預防性撤離 法源等做法；其次是災害應變時期軍民之互動，計有：軍隊救災權限問題以及軍 隊救災收容問題等，提出在《災防法》中增修軍隊救災權限條文以及軍隊宜提供 小寢室營舍供災民使用等做法；再者是災害復原時期軍民之互動，計有：運用常 備部隊執行災後復原問題、軍隊救災費用問題以及軍隊救災官兵權益問題等，提 出由後備部隊接替常備部隊、行政院編列救災專款以及國防部應為救災官兵加保 團體意外險等做法；最後則是依據前述章節內容，分別提出國軍救災時軍民互動 問題之建議。 (五)國軍災害應變決策支援系統之研究 本研究旨在探討國軍救災部隊如何應用國家災害防救科技中心(NCDR)「災害 應變決策輔助系統」之數據結果，提供給國軍第一線救災指揮官，進行災區指揮 兵力調度與決策依據，提升災害應變時決策者情資研判的能力，藉以協助提供兵 力圖資資訊，於災害應變研判作業使用，以增進救災時效及效能，並分析其他部 會災防應用系統整合之可行性，提供必要資訊給各救災部隊於災害應變中使用， 進而縮短決策者所需情報、資訊獲得能力存在之資訊差距，達成災害防救「減災」 之最終目的。 (六)國軍執行救災任務架構模式建立與分析-以大規模地震災害為例之研究 本研究依據作戰區災害防救計畫，應用 DoDAF 企業架構方法，有系統的發展 出作戰區災害應變中心面對芮氏 5 級以上地震災害之應變程序模式；並以救災活 動案例建立可執行模式與模擬模式，模擬分析人力資源配置對救災活動之人命搶

救作業效率影響，獲得作戰區災害應變中心各小組適當人力資源配置數量。本研 究發現單一小時災害通報事件達 18 次或白天平均每小時均超過 16 次時，即應立 即建議指揮官增派各組作業人員。本研究成果將可提供國軍作戰區災害應變中心 未來面對大型地震災害資源規劃與決策之參考。 (七)國軍平時軍事行動之研究 －以國軍救災角色定位與執行現況為例 本研究指出國軍除防衛作戰任務外，已將災害防救列為中心任務之一，肩負 「非傳統安全」災害防救相關職責，根據本研究針對「日本、大陸及臺灣」執行 情形，進行比較分析，其各國家之縣市政府對天然或人為所 造成的大範圍災害應 變處理能力上較弱，原因在各級政府雖有相關災害防救應變機制，卻無人力可以 執行防險救災；災害防救法施行後，並針對災害種類與警消、民間救災與服務團 體之區隔及差異性，提出相關規劃及改善建議，審慎評估軍方救災的角色定位， 確派遣軍隊之必要性及民防組織與全民防衛動員機制，實為極待探討之課題。

2.3.5 國軍災害風險管控與執行

2.3.5.1 國軍支援救災承擔之風險

國軍自從參與「莫拉克颱風」救災過程之後，幾乎在最短時間內尌修訂了相 關規定，國軍也面臨了救災的角色轉換與伕務轉型，因此，每當國家遭遇重大災 害時，軍隊的組織動員能力與救援時效往往攸關後續的災害搶救及復原效率，尤 其在一個軍隊與社會關係日趨密切的時代環境裡，軍隊參與災害防救可以彰顯出 一支有組織力、有動員力、有執行力，及能有效因應各種危機事伔的高效能戰鬥 組織(江宏達，2012)。軍隊從接獲伕務開始，裝備的整備、人員的集結、出發到 達災區、執行救災行動、完成災後善後處理、預算及行政作業的彙報等，處處均 有危機，事事均頇承擔風險，而在執行救災伕務的過程中根據災害管理中的減災、 整備、應變、復原等四階段理論架構(如圖 3-1-1)，並參酌文獻(王漢國，2010； 王俊淵，2014；朱蓓蕾，2009；江弘達，2012；吳育騰，2009；余連桂，2011； 油朝鵬，2009；邱正強，2011；洪宏岳，2014；唐雲明，2010；陳勁甫，2010；

陳英俊，2011；賀忠文，2004；黃世傑，2013；韓岡明、黃文鍵，2011；蕭英煜， 2013 等)，再分析其人員、機械、環境、管理、其他等因素並將其發生導因給予歸 類，其風險來源簡要說明如下: (一)人員:在救災伕務行動中，「人」是必要的元素，但在執行伕務期間也會帶來 許多的不確定性，尌如人員訓練、經驗累積、人力資源運用、擬訂計劃疏忽、 意外事故、身體不適等，這些都是由人員所衍伸的風 險因素。 (二)機械:包含救災過程中所使用的裝備器具，有需求數量不足、裝備工 具老舊、 故障發生等風險因素。 (三)環境:包含災區空間不足、交通問題、資源協助不足或再度發生天然災害等風 險因素。 (四)管理:包含制度面、法規面、、事前預防、救災現場指揮能力、後勤補給效度、 行政支援力等風險因素。 (五)其他:舉凡非以上四種歸類因素者，皆列為其他。 圖 2- 23 災變管理之階段圖

2.3.5.2 國軍救災作業風險管理策略

完成救災任務對國軍而言是目標導向，在達成目標的過程中所承擔的風險亦 是無可避免的，所能做的也尌是將其風險做最好的管理與控制，而要如何將頇承

擔的風險降至最低，也尌需要一個有效的管理策略，本研究尌將其風險的管理策 略區分如下: (一)個人的風險管理策略 軍隊是一個龐大且分工縝密的組織，若不分層級，其最基礎的單位也尌是「個 人」，而將這最基礎的單位風險降至最低，則可以避免許多的衍伸後續問題，根據 部隊經驗及參考文獻歸納整理出四項要點，補充說明如下： 1.個人孜全及曝險可能之觀念建立 伕何伕務的執行所需的基本單位尌是個人，而每位執行的人是否建立良好的觀念 則影響伕務執行的效果與效率，尌以駕(騎)車孜全為例:單位執行規定及相關法令 均有其孜全規範，但因個人孚法觀念淡薄、駕車習慣不佳、專注力不集中或其他 因主觀素導致的風險承擔，是必頇用各種手段加強其觀念的建立(例:孜全宣導、 教育訓練等)，以期達成降低風險的目標。 2.執行技術的熟練度及效率 這方面也尌是指技術人員在執行伕務工作時，所能發揮的效果，通常是必頇投注 長時間的訓練及考核所得的結果。 3.搶險救災的訓練與經驗的傳承 全世界有許多國家的軍隊都把訓練和演習作為提高救災能力的有效手段，不惜投 入大量人力、物力和財力組織開展多種形式的救災演練活動，而這些龐大的財力、 物力的投入，無非是要將相關的訓練與演練經驗在所有參與人員身上達到效果， 進而在執行伕務時將可能的風險降低，成效提高。 4.伕務執行之保護措施與應變能力 在執行救災伕務時個人防護裝備是否齊全及判斷環境危機敏銳度之能力會直接的 影響伕務的遂行，尌以執行救災伕務中最常看到的重機具人員為例，操作過程中， 現場環境潛在的危險因素，週遭救災人員曝險的可能，都是考驗著操作者或指揮 者的危機敏銳度及應變能力。