臺灣教育評論月刊，2017，6（4），頁 15-18
高教資源分配獎優或扶弱 主題評論 第 15 頁美國高等教育經費補助方式及其對臺灣高教資源分配
之啟示
陳玉娟 國立臺灣師範大學教育學系暨教育政策與行政研究所副教授一、前言
教育資源有限，如何分配才能達 到最大的教育效益，一直倍受爭議。 雖然教育部統計處(2017)「教育經費占 國民所得(國內生產)毛額比率」的數據 顯示：教育經費支出呈現增加態勢， 但佔國內生產毛額比率(%)與國民所 得毛額比例(%)，卻是呈現明顯下降趨 勢；103 會計年度，佔國內生產毛額比 率(%)與國民所得毛額比例(%)分別來 到 5.04 與 5.21，是近二十年來最低的 一 年 。在 教育 資源 有 限的 教育 現 實 下，政府所能給予的補助無法有效提 升，而高等教育學費調漲亦是不易， 對於國內高等教育發展的確產生不小 衝擊。 高等教育資源有限，如何進行有 效的分配爭論不休，其中對於高等教 育資源應是「獎優」抑或「扶弱」，亦 未能達成共識。雖然，美國與台灣的 國情不同，而高等教育發展歷史亦有 所歧異，然不可否認的是：我國的高 等教育體制仿效美國之運作模式處甚 多，美國的教育改革與運作方式，亦 常是我國在進行相關方案推動與改革 時的參考。美國目前所推動的「高等 教 育 績 效 本 位 型 經 費 補 助 」 (performance-based funding for higher education)跳脫舊有以開學時學生入學 人數作為經費補助計算基準的「入學 本位經費補助模式」(enrollment-based funding model)，重視學生在學學習情 況與畢業狀況，並能顧及州的經濟發 展考量下，改以「以州目標與優先項 目 為 主 的 經 費 補 助 模 式 」 (aligning funding models with state goals and priorities)作為高等教育經費補助的方 式 (National Conference of State Legislatures，簡稱 NCSL, 2015)；此一 資源分配方式的改變，引導美國高等 教育的發展方向，其背後的思維與推 動方式值得深究；對於台灣高等教育 資源分配而言，雖因國情不同，難以 全面性移植，但仍可從中獲得參考建 議。因此，本研究將先介紹美國高等 教育經費補助方式，進而從中獲取對 臺灣高等教育經費補助分配的啟示。二、美國高等教育經費補助方式
長久以來，美國高等教育機構接 受政府經費補助的基準，多是以開學 初 ， 全 時 學 生 註 冊 人 數 進 行 計 算 (NCSL，2015)。這樣的補助模式，讓 高等教育機構積極進行招生活動，以 維持學生註冊人數比例，但是卻無法 保證這些學生未來的學習狀況，與是 否能夠順利畢業的期待。因此，許多 州開始思考原有的高等教育經費補助 方 式合宜性 ，是否 有 助於學生的 學 習，還是流於數字量化的補助模式。 目 前 ， 已 有 三 分 之 二 的 州 ， 如 ： Arizona、Arkansas、Colorado、Florida、 Illinois 等，開始推動新的經費補助方臺灣教育評論月刊，2017，6（4），頁 15-18
高教資源分配獎優或扶弱 主題評論 第 16 頁 案 (funding formula) ， 使 用 績 效 指 標 (performance indicators)作為補助計算 的標準，如：課程修習完成率、獲得 學位的時間、轉學比率、低收入與弱 勢學生畢業率等(NCSL, 2015)。美國高 等教育發展各州特色不一，但對於競 爭型經費的補助精神卻是一致，想要 利用高等教育經費補助方式，落實政 策的期待亦是相同；故本文礙於篇幅 所 限 ，無 法針 對各 州 狀況 皆一 一 陳 述，在此僅以幾個州作為例子進行說 明。 以 Nevada 州為例，不管是二年制 或是四年制高等教育機構，績效型經 費補助總額以每年 5%的比例增加，直 到 2018 會計年度達到 20%為止。經費 補助指標包括(NCSL, 2015)： 1. 結業證書、副學士學位(associate’s degrees)、學士學位、碩士學位和博 士學位的人數 2. 擁有副學士學位之學生，轉往四年 制機構的人數 3. 至少修滿 24 學分數之學生，轉往 四年制機構的人數 4. 每 100 位全日制學生中獲得學位 或結業證書的人數 5. 會計年度中使用在研究和其它學 術活動之贊助計劃/項目的總金額 6. 順利完成大學程度之英語或數學 課程的學生人數 7. 經濟發展：STEM(指科學/science、 技術/technology、工程/engineering 與數學/mathematic，簡稱 STEM) 和專職醫療之學位和結業證書的 數量 8. 經濟發展：學校授予特定學科之結 業證書和學位的總數與州政府的 經濟發展計劃方向一致 另外，如：Pennsylvania 州則是針 對四年制高等教育機構，提出補助指 標。在所有指標中，包括五項強制性 指標，換言之，學校在這些指標面向 上，皆需要接受審核，如：是否縮小 學生之間的差距、學生成就、私人贊 助金額比率等；另外，設有各校自由 選擇的指標，學校可以自選 3-5 項指 標，如：學生學習結果、學生續讀狀 況、獲得 STEM 學位、就業多樣性、 學生學習經驗的多樣性、設備投資、 教育性行政支出、教職員工產能…等 指標，學校亦可以依其特色，自行新 設不超過 2 項的新指標；此一經費補 助方式，既規範了學校經營管理的重 點方向，同時也給予學校特色發展的 機會(NCSL, 2015)。而 Georgia 州則規 定：從 2016 年起，所有經費補助立基 於 機 構 績 效 (institutional performance)，目前補助方式仍在發展 中，其中有一些指標已被認同採用： 學生持續就讀率、授予學位數、低收 入和成年學生學習成功比例、依不同 任務和策略所定之機構特定量測指標 (NCSL, 2015)。 此次高等教育經費補助模式的改 變，聚焦於學生學習成效議題，非沿 襲 傳統以學 生註冊 率 為主的模式 。 如：Texas 州針對二年制高等教育機構 經費補助方式提出：10%的補助財源是臺灣教育評論月刊，2017，6（4），頁 15-18
高教資源分配獎優或扶弱 主題評論 第 17 頁 依據三年來學校完成下列指標的平均 值進行分配：1.順利完成在數學、閱讀 和 寫 作 等 類 別 之 發 展 教 育 (developmental education)的學生數、2. 完成大學程度的初級數學、密集閱讀 和寫作加強課程的學生數、3.順利完成 15 個學分數的學生數、4.順利完成 30 個學分數的學生數、5.順利完成至少 15 學 分 數 後 ， 轉 往 一 般 學 術 機 構 (General Academic Institution)的學生 數、6.學位和結業證書的授予數，另外 在 STEM 或專職醫療領域的學位可獲 得額外的加分(NCSL, 2015)。三、對臺灣高等教育經費補助的
啟示
反 觀 臺 灣 高 等 教 育 經 費 補 助 方 式，由於資源有限，因此「高教資源 分配獎優或扶弱」的爭論，至今未歇。 到底是要普發方式，人人有獎、校校 有錢？還是採集中方式，擇優補助， 以擠進世界百大名校之列？若將錢集 中砸在少數名校，對於無緣進入這些 名校的學生而言，對於有納稅的家長 而言，這樣的公平對他而言亦是一種 不正義；但是若將有限的資源廣發， 人人有獎的模式，要讓臺灣的大學世 界揚名確有其難度。 美國近年來高等教育經費補助方 式的改革，與臺灣目前高等教育發展 方向類似，例如對於學生學習成效的 重 視 、利 用經 費補 助 引導 教育 的 發 展。整體而言，美國高等教育經費補 助係以績效表現為基礎，主要的精神 是希望提高學生在學的成功率，而非 只是註冊人數的統計，造成開學時學 生註冊人數雖然龐大，但能順利畢業 學生人數寥寥無幾的窘境。因此，許 多州將學生續讀率與學分完成數視為 加分指標，如：North Dakota 州針對二 年制與四年制的高等教育機構經費補 助方式，基礎性經費(base funding)的計 算 標準是立 基於學 生 完成學分數 比 例，因此學生是否能夠符合學校規劃 修 完 學 分 數 的 人 數 比 例 即 是 重 點 (NCSL, 2015)。從 North Dakota 州的補 助方式，可以看出對學生學習成效的 重視。對於臺灣高等教育經費的補助 方式而言，以學生註冊人數為基本補 助指標外，可以加入更多學生學習成 效的補助指標，讓學校能夠兼顧學生 就學人數與學習成效。 在基礎性經費補助外，為了引導 高等教育發展方向，美國政府亦利用 訂定特定補助指標方式，導引高等教 育發展方向，以滿足各州經濟發展需 求；如前述 Nevada 州在經費補助指標 中，將「經濟發展」視為重要補助指 標，若機構授予特定學科之結業證書 和學位的總數與州政府的經濟發展計 劃方向一致，則有加分獎勵；Kansas 州亦將是否能符應州的經濟需求列為 指標，包括：學生畢業後的出路、學 生 工 作 薪 資 、 技 術 證 照 等 (NCSL, 2015)。此一藉由補助經費引導高教發 展方向的策略，亦是目前臺灣教育當 局最常使用的方式之一。藉由經費補 助引導高等教育發展走向的過程中， 政府決策變得更具有影響性，這也讓 我們需以更高的標準來看待政府決策 的過程與正確性，以降低導引方向錯 誤的可能性。臺灣教育評論月刊，2017，6（4），頁 15-18
高教資源分配獎優或扶弱 主題評論 第 18 頁 最後，在「高教資源分配獎優或 扶弱」的爭議上，實在難有定論。偏 左或偏右的模式，皆無法解決臺灣高 等教育發展的難題，與滿足社會大眾 對教育的期待。美國在這次的改革過 程中，其經費補助額度的變化，多是 採漸進模式，有些州別並設有上限天 花板的存在，如 Maine 州政府主張： 2014 年起，從基礎性經費的 5%開始， 逐年以 5%模式增加，直到績效表現補 助 佔 基 礎 性 經 費 補 助 的 30% 為 止 (NCSL, 2015)。對於臺灣高等教育經費 補助方式而言，應符合學校基本經費 需 求 後， 再輔 以競 爭 型計 畫補 助 模 式，發展學校特色。然而，為了避免 過多人為介入後，造成經費補助更大 的不公平，如 Maine 州的補助方式， 設立有限度的競爭型經費補助額度， 滿足一般高等教育機構營運需求的同 時，也讓一些想要發展特色的學校， 有爭取競爭型經費補助的空間。藉由 兼顧學校發展需要的基本經費補助， 輔 以 發展 特色 所需 的 競爭 型經 費 掖 注，或許是較能兩全其美的經費補助 方式。 參考文獻 教育部統計處(2017)。教育經費占 國民所得(國內生產)毛額比率。臺北 市：教育部。 NCSL(2015). Performance-Based Funding for Higher Education.Retrieved from
http://www.ncsl.org/research/education/ performance-funding.aspx
