從法治國觀點論我國警察法―以警察任務及職權為主

全文

(1)國立高雄大學法律學系研究所碩士論文. 從法治國觀點論我國警察法─ 以警察任務及職權為主 Discussion on Police Act of Taiwan from the Viewpoint of a Constitutional State – Mainly on the Missions, Duties and Powers of the Police. 研究生：章惠傑指導教授：陳正根. 撰博士. 中華民國 98 年 12 月.

(2) 感. 恩. 在高大的求學歲月，終於要劃下句點了。這段日子裡，首先要感謝法學院院長、法律系主任及諸位師長，不僅創造了優質的學習環境，並抱著熱忱地敬業精神，授予學生知識及解答困惑。尤其是我的恩師─陳正根指導教授，對於學生在撰寫論文的過程中，不斷地傾囊相授，以及論文口試召集人委員廖義銘老師、口試委員許義寶老師，對拙文教導指正，才使本論文得以順利完成。其次，要感謝高雄市政府警察局刑警大隊及三民第一分局諸位長官及同僚的全力支持。更要感謝的是，甫從警大研究所畢業之陳巡官秀娟及現在警大就讀研究所二年級之陳巡官舒晏，協助提供文獻資料，省卻了不少蒐集彙整資料之時間。最後要衷心感謝的是，我的內人香君，一肩擔負起家庭所有之重擔及與愛子富源、景翔，陪伴著我在求學的路程中，默默地付出、關懷。總之，吾人內心之情境，只有用「感恩」來形容，並祝福所有的人，身體健康、家庭和樂、事業順心。. 章惠傑. I. 謹誌. 2009.12.20..

(3) 簡第一章. 目. 緒論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．1. 第一節研究動機與目的．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 第二節研究範圍與限制．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 第三節研究方法與架構．．．．．．．．．．．．．．．．．．2. 第二章第一節第二節第三節第四節. 第三章第一節第二節第三節第四節. 第四章第一節第二節第三節第四節第五節. 第五章第一節第二節第三節第四節. 我國警察法之發展與檢驗．．．．．．．．．．．．5 警察之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 5 我國警察法之發展．．．．．．．．．．．．．．．．11 法治國觀念之繼受．．．．．．．．．．．．．．．．21 我國警察法之檢驗．．．．．．．．．．．．．．．．31. 警察權行使之基本規制與原則．．．．．．．．45 規制警察活動之原理．．．．．．．．．．．．．．．45 警察比例原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．48 警察裁量原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．53 警察責任原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．59. 警察任務實踐之概況與困境．．．．．．．．．．67 警察任務概論．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 67 警察任務與其他行政機關之關係．．．．．．．． 79 警察協助檢察機關偵查犯罪之關係．．．．．．． 84 警察業務再檢討．．．．．．．．．．．．．．．．．．94 從派出（分駐）所存在之功能回顧警察任務及警察業務．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．110. 警察職權之行使與救濟途徑─ 以警察職權行使法為中心．．．．．．．．．．．121 警察職權之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．121 警察職權行使之界限．．．．．．．．．．．．．．．126 治安顧慮人口之查訪．．．．．．．．．．．．．．．133 行政即時強制和警察即時強制．．．．．．．．．．148 II.

(4) 第六章. 結論與建議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．175. 一、結論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．175 二、建議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．177. 附錄一．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．179 附錄二．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．192 參考文獻．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．195. III.

(5) 詳第一章. 目. 緒論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．. 1. 第一節研究動機與目的．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 第二節研究範圍與限制．．．．．．．．．．．．．．．．．．1 第三節研究方法與架構．．．．．．．．．．．．．．．．．．2 第一項研究方法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2 第一款文獻探討法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2 第二款比較研究法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2 第二項研究架構．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．2. 第二章. 我國警察法之發展與檢驗．．．．．．．．．．．．5. 第一節警察之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．5 第一項警察之意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．6 第一款學理上之警察意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．．6 第二款實定法上之警察意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．7 第三款警察職權行使法上之警察意義．．．．．．．．．．．．．．8 第二項警察法之意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．8 第一款學理上之警察法意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．9 第二款實定法上之警察法意義．．．．．．．．．．．．．．．．．9 第三項警察概念之演變．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9 第一款傳統之警察概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．9 一、警察國之警察權．．．．．．．．．．．．．．．．．．10 二、警察權之法制化．．．．．．．．．．．．．．．．．．10 三、警察之除權化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．10 第二款現代之警察概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．11. 第二節我國警察法之發展．．．．．．．．．．．．．．．．11 第一項威權時期制定與近年修正後之警察法．．．．．．．．12 第一款. 第二款. 第二項第一款. 第二款. 第三項. 威權時期制定之警察法．．．．．．．．．．．．．．．．．12 一、制定之緣起．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．12 二、警察法之內涵．．．．．．．．．．．．．．．．．．．13 近年修正後之警察法．．．．．．．．．．．．．．．．．．13 警察法之定位．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．15 警察法之性質．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．15 一、警察法是公法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．15 二、警察法為國內法．．．．．．．．．．．．．．．．．．16 三、警察法為行政法．．．．．．．．．．．．．．．．．．16 四、警察法為強行法．．．．．．．．．．．．．．．．．．16 五、警察法為實體法．．．．．．．．．．．．．．．．．．16 警察法之體系架構．．．．．．．．．．．．．．．．．．．17 警察職權行使法之定位．．．．．．．．．．．．．．．18 IV.

(6) 第一款. 第二款. 警察職權行使法之性質．．．．．．．．．．．．．．．．．19 一、警察職權行使法為行政法．．．．．．．．．．．．．．19 二、警察職權行使法為作用法．．．．．．．．．．．．．．20 三、警察職權行使法為程序法．．．．．．．．．．．．．．20 四、警察職權行使法為正當法律程序法．．．．．．．．．．20 警察法與警察職權行使法之關係．．．．．．．．．．．．．21. 第三節法治國觀念之繼受．．．．．．．．．．．．．．．．．21 第一項. 法治國概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．22. 第一款. 法治國原則之演變．．．．．．．．．．．．．．．．．．．22 一、古典主義的法治國概念──形式意義的法治觀．．．．．22 二、現代意義的法治國概念──實質意義的法治觀．．．．．23 第二款法治國的判斷標準．．．．．．．．．．．．．．．．．．．24 一、三大制度的建構．．．．．．．．．．．．．．．．．．24 二、涉及法治國的品質程度．．．．．．．．．．．．．．．25 第二項法治國原則在我國之實踐．．．．．．．．．．．．．．25 第一款社會秩序維護法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．26 第二款檢肅流氓條例．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．26. 第四節我國警察法之檢驗．．．．．．．．．．．．．．．．31 第一項. 警察機關部分．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．31. 第一款第二款. 中央與地方之立法與執行．．．．．．．．．．．．．．．．31 中央與地方警察機關之指揮監督與組織劃分．．．．．．．．32 一、中央與地方警察機關之指揮與監督．．．．．．．．．．32 二、中央與地方警察機關之組織劃分．．．．．．．．．．．34 中央與地方警察機關組織．．．．．．．．．．．．．．．．35 警察組織之發展趨勢．．．．．．．．．．．．．．．．．．36 一、中央行政機關組織基準法對警察組織的影響．．．．．．36 二、縣市合併升格後對警察組織的影響．．．．．．．．．．36 警察人員部分．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．39. 第三款第四款. 第二項第三項警察經費與設備部分．．．．．．．．．．．．．．．．40 第四項警察法之立法趨勢．．．．．．．．．．．．．．．．．41 第一款德國法制．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．42 第二款我國警察法應明確立法．．．．．．．．．．．．．．．．．43. 第三章. 警察權行使之基本規制與原則．．．．．．．．45. 第一節規制警察活動之原理．．．．．．．．．．．．．．．45 第一項第二項. 傳統的警察權界限．．．．．．．．．．．．．．．．． 46 基於法治原則與尊重人權原則之界限．．．．．．．．46. 第一款. 基於法治原則之界限．．．．．．．．．．．．．．．．．．47 一、禁止採取無法律依據之強制措置．．．．．．．．．．．47 二、禁止為達成其他目的而行使權限．．．．．．．．．．．47 三、對不確定之法律概念應從嚴解釋．．．．．．．．．．．47 V.

(7) 第二款. 四、任意的事實行為亦應遵守一定之限制．．．．．．．．．48 基於尊重人權原則之界限．．．．．．．．．．．．．．．．48 一、禁止無必要性之權限行使．．．．．．．．．．．．．．48 二、所採取之手段必須具備正當性．．．．．．．．．．．．48. 第二節警察比例原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．48 第一項. 比例原則之內涵與檢驗標準．．．．．．．．．．．．．49. 第一款. 比例原則之內涵．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．49 一、適當（合適）性原則．．．．．．．．．．．．．．．．49 二、必要性（侵害最小）原則．．．．．．．．．．．．．．49 三、狹義比例原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．50 比例原則之檢驗標準─以釋字第 603 號解釋為例．．．．．．50 散見於其他警察法規之規定．．．．．．．．．．．．．52. 第二款. 第二項第三項. 集中於警察法做為行使職權之準繩．．．．．．．．．52. 第三節警察裁量原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．53 第一項裁量原則之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．54 第二項裁量權發動之授權與行使程序．．．．．．．．．．．55 第一款. 第二款第三款. 第三項第一款第二款. 第四項第一款. 第二款. 裁量權發動之授權．．．．．．．．．．．．．．．．．．．55 一、法律有規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．55 二、法律未規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．55 裁量權行使之程序．．．．．．．．．．．．．．．．．．．56 警察裁量權行使之界限．．．．．．．．．．．．．．．．．56 一、行政危害防止．．．．．．．．．．．．．．．．．．．56 二、刑事犯行追緝．．．．．．．．．．．．．．．．．．．56 裁量權與不確定法律概念．．．．．．．．．．．．．．57 概說．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．57 兩者之區別．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．57 裁量權與比例原則之關係．．．．．．．．．．．．．．58 兩者之區別．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．58 一、相同部分．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．58 二、相異部分．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．58 區別之實益．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．59. 第四節警察責任原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．59 第一項. 責任人之概念與因果關係理論．．．．．．．．．．．59. 第一款第二款. 責任人之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．59 因果關係理論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．60 一、直接肇因說．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．60 二、義務違反及風險範圍歸責說．．．．．．．．．．．．．61 三、非法行為肇因說．．．．．．．．．．．．．．．．．．61 第二項正確責任人之決定．．．．．．．．．．．．．．．．．61 第一款責任類型．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．61 一、行為責任人．．．．．．．．．．．．．．．．．．．62 二、狀況責任人．．．．．．．．．．．．．．．．．．．63 VI.

(8) 第二款. 第四章. 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．65. 警察任務實踐之概況與困境．．．．．．．．．．67. 第一節警察任務概論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．67 第一項. 警察任務之依據與分類．．．．．．．．．．．．．．．68. 第一款第二款. 警察任務之依據．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．68 警察任務之分類．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．68 一、主要任務．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．68 二、輔助任務．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．70 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．71 警察任務與警察權限．．．．．．．．．．．．．．．．72 警察權限概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．72 「任務」與「權限」之分與合．．．．．．．．．．．．．．72 警察任務之規範．．．．．．．．．．．．．．．．．． 74 各國警察任務之規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．74 一、德國．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．74 二、日本．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．75 三、我國．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．75 我國與德國及日本之比較．．．．．．．．．．．．．．．．76 一、相同處．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．76 二、相異處．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．76 我國警察任務規範之商榷．．．．．．．．．．．．．．77 就法律文義觀之．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．77 就國家行政機能觀之．．．．．．．．．．．．．．．．．．78 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．79. 第三款. 第二項第一款第二款. 第三項第一款. 第二款. 第四項第一款第二款第三款. 第二節警察任務與其他行政機關之關係．．．．．．．．79 第一項. 遵守警察補充性原則．．．．．．．．．．．．．．．．79. 第一款. 德國法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．79 一、民事問題．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．79 二、與其他機關之關係．．．．．．．．．．．．．．．．．80 三、其他法令之執行．．．．．．．．．．．．．．．．．． 80 我國法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．80 警察協助其他機關執行職務．．．．．．．．．．．．． 80 職務協助之意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．80 警察職務協助之依據．．．．．．．．．．．．．．．．．．81 一、警察法施行細則之規定．．．．．．．．．．．．．．．81 二、行政程序法第 19 條．．．．．．．．．．．．．．．．81 三、行政執行法第 6 條．．．．．．．．．．．．．．．．．82 警察職務協助之特質．．．．．．．．．．．．．．．．．．83 一、被動性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．83 二、臨時性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．83 三、輔助性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．84. 第二款. 第二項第一款第二款. 第三款. VII.

(9) 第三節警察協助檢察機關偵查犯罪之關係．．．．．．．84 第一項. 警察與檢察官之定位問題．．．．．．．．．．．．．．84. 第一款. 現行法律規範．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．85 一、刑事訴訟法之規定．．．．．．．．．．．．．．．．．86 二、其他法律之規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．86 警察與檢察官之角色衝突．．．．．．．．．．．．．．．．86 一、檢察官之角色．．．．．．．．．．．．．．．．．．．86 二、司法警察（官）之角色．．．．．．．．．．．．．．．88 警察協助檢察官偵查犯罪之意涵．．．．．．．．．．．．． 88 一、偵查之意涵．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．88 二、協助之意涵．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．88 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．89 「調度司法警察條例」之存廢．．．．．．．．．．．89 調度司法警察條例存廢對警察機關之影響．．．．．．．．．89 一、調度司法警察條例之存在形同具文．．．．．．．．．．89 二、調度司法警察條例之存在，恐有「威權凌駕專業」之疑慮．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．90 三、調度司法警察條例之存在，恐有違反「權力分立」之基本精神．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．90 四、調度司法警察條例之存在，致「被告防禦權」保障無法落實．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．91 比較法觀點─以日本法為例．．．．．．．．．．．．．．． 92 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．93. 第二款. 第三款. 第四款. 第二項第一款. 第二款第三款. 第四節警察業務再檢討．．．．．．．．．．．．．．．．．．94 第一項. 警察業務概論．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 94. 第一款. 警察業務之意義與範圍．．．．．．．．．．．．．．．．．94 一、警察業務之意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．94 二、警察業務之範圍．．．．．．．．．．．．．．．．．．95 警察業務之發展與現況．．．．．．．．．．．．．．．．．97 警察業務之檢討．．．．．．．．．．．．．．．．．． 99 影響警察業務變革之因素．．．．．．．．．．．．．．．．99 一、外部因素．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．99 二、內部因素．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．102 警察業務功能之變遷．．．．．．．．．．．．．．．．．． 103 一、政治制度的變遷．．．．．．．．．．．．．．．．．．103 二、警察組織內部單位的變遷．．．．．．．．．．．．．．104 警察業務之改進方向．．．．．．．．．．．．．．．．．．105 一、法制面．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．105 二、組織面．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．106 三、心理層面．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．106 警察業務民營化之探討．．．．．．．．．．．．．．．107 民營化之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．107 一、民營化之意義．．．．．．．．．．．．．．．．．．．107. 第二款. 第二項第一款. 第二款. 第三款. 第三項第一款. VIII.

(10) 第二款. 二、民營化之類型．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 107 警察業務民營化之可行性．．．．．．．．．．．．．．．．109 一、民營化之界限．．．．．．．．．．．．．．．．．． 109 二、小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 110. 第五節從派出（分駐）所存在之功能回顧警察任務及警察業務．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．110 第一項. 派出（分駐）所之現況．．．．．．．．．．．．．．．110. 第一款. 勤務執行機構．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 110 一、派出（分駐）所之由來、性質．．．．．．．．．．．．110 二、派出（分駐）所之功能．．．．．．．．．．．．．．．111 派出（分駐）所之地位．．．．．．．．．．．．．．．．． 112 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 112 派出（分駐）所應重新定位．．．．．．．．．．．．．113 派出（分駐）所之核心工作．．．．．．．．．．．．．．．113 派出（分駐）所功能不彰的因素．．．．．．．．．．．．．113 派出（分駐）所功能目標錯置．．．．．．．．．．．．．．114 一、外部因素．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 114 二、內部因素．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 115 派出（分駐）所之定位應明確規範．．．．．．．．．117 日本警察派出所之借鏡．．．．．．．．．．．．．．．．．117 一、日本警察派出所簡介．．．．．．．．．．．．．．．．117 二、日本警察派出所特徵．．．．．．．．．．．．．．．．118 改進措施．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 118 一、角色確定化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．118 二、工作核心化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．118 三、目標明確化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．119 四、業務單純化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．119 五、部門專業化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．119 六、警力充實化．．．．．．．．．．．．．．．．．．．120 七、考評功績合理化．．．．．．．．．．．．．．．．．120. 第二款第三款. 第二項第一款第二款第三款. 第三項第一款. 第二款. 第五章. 警察職權之行使與救濟途徑─ 以警察職權行使法為中心．．．．．．．．．．．. 121. 第一節警察職權之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．. 121. 第一項. 警察權與警察職權．．．．．．．．．．．．．．．．． 122. 第一款警察權．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．122 第二款警察職權．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．122 一、我國規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．123 二、外國規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．124 第二項兩者之區別．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．124. 第三項. 警察職權行使法上「警察職權」之意涵．．．．．．．125 IX.

(11) 第二節警察職權行使之界限．．．．．．．．．．．．．．．. 126. 第一項相關規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 126 第一款. 法律規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．126 一、警察法及其施行細則．．．．．．．．．．．．．．．． 126 二、警察職權行使法．．．．．．．．．．．．．．．．．． 126 第二款大法官解釋．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．127 第三款小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．127 第二項警察職權之概括條款．．．．．．．．．．．．．．．．127 第一款概括授權之必要性．．．．．．．．．．．．．．．．．．128 第二款概括條款之授權範圍與適用限制．．．．．．．．．．．． 128 一、概括條款之授權範圍．．．．．．．．．．．．．．．128 二、概括條款之適用限制．．．．．．．．．．．．．．．129 第三款小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．131 第三項公權力之具體措施．．．．．．．．．．．．．．．．．131 第一款行政程序法上之公權力措施．．．．．．．．．．．．．． 131 第二款警察公權力具體措施．．．．．．．．．．．．．．．．．132 一、下令式的行政處分．．．．．．．．．．．．．．．． 132 二、事實行為．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 132. 第三節治安顧慮人口之查訪．．．．．．．．．．．．．．．. 133. 第一項法理基礎．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 134 第一款. 憲法基礎下之保障．．．．．．．．．．．．．．．．．．134 一、人性尊嚴．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．134 二、隱私權及資訊自決權．．．．．．．．．．．．．．．135 第二款法令基礎．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．136 一、警察職權行使法．．．．．．．．．．．．．．．．．136 二、警察勤務條例．．．．．．．．．．．．．．．．．．136 三、其他．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．136 第二項治安顧慮人口查訪之規範內容．．．．．．．．．．．．137 第一款與家戶訪查比較．．．．．．．．．．．．．．．．．．．137 一、依據及規範目的．．．．．．．．．．．．．．．．．137 二、查訪對象．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．137 三、查訪期間及原則．．．．．．．．．．．．．．．．．137 四、查訪項目、方式及程序．．．．．．．．．．．．．．138 五、查訪次數及時間．．．．．．．．．．．．．．．．．139 六、查訪資料之紀錄與使用．．．．．．．．．．．．．． 139 第二款治安顧慮人口「查訪」之定性．．．．．．．．．．．．． 140 第三款與日本比較．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．141 第三項檢討分析．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．143 第一款學者見解．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．143 一、「治安顧慮人口」之對象範圍界定．．．．．．．．．．143 二、組織權責與任務之分配．．．．．．．．．．．．．． 144 三、查訪方式及項目問題．．．．．．．．．．．．．．．144 第二款本文見解．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．145 X.

(12) 一、基本權保障．．．．．．．．．．．．．．．．．．．145 二、法律保留原則及授權明確性原則．．．．．．．．．． 146 三、兩難之權宜措施．．．．．．．．．．．．．．．．．146. 第四節行政即時強制和警察即時強制．．．．．．．．．．148 第一項第一款. 第二款. 第三款. 第二項第一款第二款第三款第四款. 第三項第一款. 第二款. 第四項第一款第二款第三款第四款第五款. 第五項第六項. 即時強制之概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．148 即時強制制度之溯源．．．．．．．．．．．．．．．．．149 一、德國制度．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 149 二、日本制度．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 150 三、我國制度．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．150 即時強制之意義與方法．．．．．．．．．．．．．．．．151 一、即時強制之意義．．．．．．．．．．．．．．．．．151 二、即時強制之方法．．．．．．．．．．．．．．．．．152 即時強制之發動要件．．．．．．．．．．．．．．．．．152 一、為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險．．．．．．152 二、基於法定職權範圍內．．．．．．．．．．．．．．．153 三、須有即時處置必要者．．．．．．．．．．．．．．．154 即時強制的手段程序．．．．．．．．．．．．．．．．154 對於人之管束的程序．．．．．．．．．．．．．．．．．154 對於物之扣留、使用、處置或限制其使用的程序．．．．．155 對於住宅、建築物或其他處所之進入的程序．．．．．．．156 其他依法定職權所為之必要處置的程序．．．．．．．．．156 即時強制救濟規定．．．．．．．．．．．．．．．．．156 行政爭訟．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．156 一、概說．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．156 二、現行規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．157 損害賠償與損失補償．．．．．．．．．．．．．．．．．159 一、損害賠償．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．159 二、損失補償．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．160 警察職權行使法與行政執行法之比較．．．．．．．．162 適用關係．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．162 發動要件．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．162 實施種類．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．163 費用徵收．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．164 救濟制度規定有異．．．．．．．．．．．．．．．．．．164 一、「聲明異議」與「異議」．．．．．．．．．．．．．．164 二、損失補償之規定．．．．．．．．．．．．．．．．．165 即時強制有無重複立法之必要．．．．．．．．．．．170. 救濟制度適用上之困境─以警察臨檢為例．．．．．170. 第一款. 名詞解釋．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．170 一、臨檢．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．170 二、查證身分．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．171 第二款訴訟類型．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．171 一、行政處分．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．171 XI.

(13) 第三款第四款. 第六章. 二、干預性事實行為．．．．．．．．．．．．．．．．．172 立法之妥當性．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．172 小結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．173. 結論與建議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．175. 一、結論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．175 （一）警察法整體性、框架性原則．．．．．．．．．．．．．．．．．175 （二）基本規制應明文規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．176 （三）警察任務、職權與業務應符合組織法定原則．．．．．．．．．．176 （四）警察協助應明文規定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．176 （五）應符合明確授權原則．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．177. 二、建議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．177 （一）警察法上明訂警察專屬職稱．．．．．．．．．．．．．．．．．178 （二）警察法上明定警察經費統一由中央編列．．．．．．．．．．．． 178 （三）警察法上明定警察人事任免．．．．．．．．．．．．．．．．．178. 附錄一．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．179 附錄二．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．192 參考文獻．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．195. XII.

(14) 摘. 要. 「警察法」係警察之基本大法，我國警察法於民國 42 年 6 月 15 日制定公布，施行迄今已逾 56 載，共歷經四次修正，修正之條文內容僅針對局部性之修正。而我國警察法學發展至今，大部分係承襲歐陸警察法學，可惜的是，我國警察法並未因受到歐陸警察法學之影響，而針對警察法做一整體性的檢討修法。然而在憲法的規範下，行政部門行使權力須受到權力分立的制衡與監督，在這種情形下，就警察行政來說應如何使警察具備充分的權限，便需要回歸法治國原則，以依法行政及正當法律程序等措施行使職權，避免警察權氾濫情況發生，確保人民權利與福利。由於警察法之範圍甚廣，其內容包括：基本原則、警察組織法、警察人員法、警察作用法及警察救濟法。故本文探討重點僅集中於涉及人民權益甚深之基本原則、警察任務及警察職權，藉以明瞭法治國原則下警察法之基本規制、現行警察任務之規定及警察行使職權之困境暨警察行使職權，造成人民損害之救濟制度詳加論述，並嘗試提出修法芻議，以解決目前警察實務工作上遭遇的困境，期能在法治國原則下建立更完善之警察制度。關鍵詞：警察、警察法、警察任務、警察職權、警察職權行使法、警察救濟、警察強制. XIII.

(15) Discussion on Police Act of Taiwan from the Viewpoint of a Constitutional State – Mainly on the Missions, Duties and Powers of the Police “Police Act,” considered the basic law of the police, was formulated and promulgated on June 15, 1953. It has been 56 years ever since its enactment, and the Act had been amended for four times. Should any amendment be required, only partial amendment was made to the contents of the clauses. In fact ever since the Police Act of Taiwan was developed, a majority of its clauses inherited the related clauses of the Police Acts of European countries. Unfortunately, although the Police Act of Taiwan was directly influenced by the Police Acts of the European countries, there was no overall review made before the amendments of the Police Act of Taiwan. Nevertheless, under the standards of the Constitution, when the administrative departments are exercising their powers, they have to be controlled and supervised by separated powers. Under these circumstances, speaking of the police administration, the issue about how to make the police possesses limited but sufficient powers has to be governed by the principles of a constitutional state administered by laws. The police should take such measures as laws-based administration and legitimate legal procedures to enforce their duties, exercise their powers, avoid the abuse of police powers, and ensure the rights and benefits of people. Since the area of the Police Act is very broad, with contents covering Basic Principles, Police Organization Act, Police Constables Act, Police Functions Act and Police Relief Act, the paper mainly investigates the basic principles that deeply involve the rights and benefits of people, the missions of the police, as well as the duties and powers of the police. The paper intends to present the basic rules and systems of the Police Act under the principles of a constitutional state, the assigned missions of today’s police, the police’s difficulties in exercising their duties and powers, and the relief system once the police’s exercising of their duties and powers creates harm to people. On all these issues, the paper makes detailed discussions. Besides, the paper attempts to give proposal for the amendment of the related acts so as to solve the difficulties encountered by the police in their practical work. It is hoped that under the principles of a constitutional states, a more complete police system can be established in Taiwan. Keywords:. police, Police Act, missions of the police, duties and powers of the police, Police Duties Enforcement and Powers Exercising Act, relief of the police, forceful acts of the police. XIV.

(16) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 我國政府遷台後，沿襲在大陸時期所建立的警察制度，政府遷台後的早期，採用戒嚴政治體制，強調國家安全的重要。政府於民國 76 年 07 月 15 日零時起解除戒嚴，復於民國 80 年 05 月 01 日宣告「終止動員戡亂時期」，同年 05 月 17 日立法院通過廢止「懲治叛亂條例」特別刑法，足證我國政府逐步走向自由民主化的發展。然政府體制的更動，導致警察組織亦隨之改變，目前警察機關有關權責分配，明顯不足以應付多元化的社會，而我國警察法於民國 42 年 6 月 15 日制定公布，施行迄今已逾 56 載，共歷經四次修正，修正之條文內容僅針對，75 年 7 月 2 日、86 年 4 月 23 日修正公布第 15 條有關教育體制；及為因應臺灣省政府功能業務與組織調整，於 91 年 5 月 15 日修正第 3 條、第 4 條、第 15 條及第 16 條並刪除第 7 條；又為使現行「警察機關武器彈藥調配保管辦法」具有法律授權依據，於 91 年 6 月 12 日修正公布第 18 條等惟僅針對局部性之條文修正，並未從宏觀的角度，就警察法之整體性作一檢視，以致警察制度的立法尚未完備，造成警察任務角色模糊，進而警察職權無限擴張，不免有警察國家之嫌，極為可惜。本論文基此之動機，從法治國之觀點，探討警察任務、職權及業務，應具體明確規範、角色應重新定位，及警察權行使時之基本規制與原則，並兼論現行警察法所涉及之其他問題，由於此等問題，幾乎貫穿整部警察法。因此，建議必須通盤檢討現行警察法令，建構一完整的警察法制，此乃為撰寫本論文之目的。. 第二節研究範圍與限制「警察學」者，研究警察之科學也！其內容包含政治、經濟、人 1 文、科技等。而警察法之發展過程，又與政治、經濟、社會及文化等因素，脫離不了關係。綜合國、內外警政學者，對警察制度的累積性研究成果，得知各國警察制度的分析焦點大抵為：警察組織制度、警察任務權限、警察人事制度、警察教育訓練及警察勤務運作等五大 1. 梅可望、陳明傳、李湧清、朱金池、章光明、洪文玲等合著，警察學，中央警察大學，民國 97 年 09 月初版，頁 1。 -1-.

(17) 第一章緒論 2. 3. 面向。如此浩瀚之警察科學，非本文在此能一一詳述。職是之故，本文僅就當前警察執法的核心領域，即最具影響人民權益之「警察任務」及「警察職權」，就法學之觀點，予以分析探究。. 第三節研究方法與架構第一項研究方法本文採用文獻探討法及比較研究法做為研究之基礎。相關資料之蒐集，係透過傳統之文獻蒐集方法並輔以電腦網路蒐尋方法。其研究方法如次。第一款. 文獻探討法. 蒐集國內外有關警察法理論之文獻資料（如圖書、期刊、學位論文、研究報告等），進行整體分析，深入探討，進而瞭解研究問題之發展趨勢，以做為本論文理論架構及參考之依據。第二款. 比較研究法. 本文主要採取文獻探討分析之方式，亦即將取得之資料整理歸納，其文獻資料，主要以我國、德國及日本之學說及實務為中心，並將我國警察法及警察職權行使法、德國聯邦與各邦統一警察法標準草案、日本警察法及日本警察官職務執行法，作一比較法上之研究。. 第二項研究架構本研究從蒐集相關文獻資料，閱讀、整理，並以比較法之觀點剖析、論證，從而建構本文之架構如下：第一章「緒論」：含本文之研究動機、目的、範圍、限制、方法及架構等。. 2. 朱金池，比較警察制度之研究，收錄於王寬弘等合著，警察學總論，五南圖書出版，2001 年 02 月初版，頁 455。 3 學者邱華君教授認為，「警察學亦稱警察科學，其簡單的意義可以說：對警察或警察機關如何有效的執行其業務，以達成最後目的時所做的有系統的研究，而獲得的知識與學問。」請參見王寬弘，論警察學與警察行政之內涵，收錄於王寬弘等合著，警察學總論，前揭文，頁 84。 -2-.

(18) 第一章緒論. 第二章「我國警察法之發展與檢驗」：從警察概念之界定及警察法之發展演變，探究警察法及警察職權行使法之定位與兩者之關係，並從法治國觀念之角度，進而檢視我國警察法。第三章「警察權行使之基本規制與原則」：「法治國原則」及「民主國原則」為建構行政法之二大支柱，均要求基本權受保障之範圍，須經立法者予以確認。警察法為行政法各論之一，仍受到一般法律原則之拘束，而行政程序法已有詳細規定，警察法不須逐一規定，然警察機關不同於一般行政機關，行使職權大都具有強烈的干預性。因此，在法治國原則之拘束下，參考外國之立法例，於諸多原則中，至少應就警察法領域內，常被運用之「比例原則」，配合警察行政彈性需求，賦予合義務性之「裁量原則」及干涉人民權益至鉅之「責任原則」，於警察法上明文規定，作為一般性規制，以保障人民權益。第四章「警察任務實踐之概況與困境」：現行警察法第 2 條規定，警察有主要任務及輔助任務。此四項任務規定抽象而概括，難以窺視警察工作之核心。另有關「協助」任務之範圍為何？協助一般行政機關及檢察機關之權限應如何劃分？由於警察任務規範過度抽象，進而造成警察業務繁雜，而幾乎所有之業務最後都交由派出所去執行，無法真正達成派出所存在之「預防」及「服務」功能任務，這些都是亟需解決的課題。第五章「警察職權之行使與救濟途徑─以警察職權行使法為中心」：界定警察職權之概念後，以警察職權行使法為中心，來探討警察職權行使之界限，其次探討較具爭議性之治安顧慮人口查訪規定，說明其修法之必要性及即時強制規定有無重複立法之必要，最後再以警察臨檢為例，探討救濟制度立法之妥當性。第六章「結論與建議」：將本論文做綜合的整理，並提出幾點建議，希冀未來修正警察法時一併考量。. -3-.

(19) 第一章緒論. -4-.

(20) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 第二章. 我國警察法之發展與檢驗. 第一節. 警察之概念. 「警察」是什麼？若從不同的時代背景來觀察，「警察」兩個字都有不同的內涵。「警察」一詞源自希臘語之「πλιτεία」；拉丁語之「politia」；法語之「police」；德語之「Polizei」。其實我國「警察」用語，始於清末，義大利當代漢學家Federico Masini在《現代漢語語彙的形成》一書裡指出：光緒 10 年（1884 年）清廷總理衙門指示翰林院及六部，擬定派遣高級官員赴外訪問考察名單，該批大臣出洋考察以傅雲龍為首，去過日本、美國、秘魯及巴西等四國，為時兩年。傅雲龍歸國後撰寫不少考察記，在日本部分即有《遊歷日本圖經》與《遊歷日本圖經餘記》兩冊，書中將日本以漢字書寫之「警察」帶了回來。接著中國第一代日本專家黃遵憲又在所著《日本國志》裡簡介日本之警察制度。「警察」這個現代名詞於是開始出現。光緒 26 年（1900 年）八國聯軍攻入北京，聯軍除軍事佔領外，為維持治安而設立具有警察之實的「安民公所」。八國聯軍進攻後之第二年，北京模仿聯軍之制而設「善後協巡營」，後改名「巡警總廳」。於此同時，袁世凱也在河北保定設「巡警分局」，置有「巡警」職稱，警察 1 2 制度正式登場，取代以前的保甲團練及捕快。光緒 27 年（1901 年）下令裁汰綠營，改練巡警營。光緒 31 年（1905 年）9 月，正式創設巡警部。次年，改巡警部為民政部，另於其下設立警政司，主管全國警察事宜。光緒 33 年（1907 年），改革地方官制，又於各省增設巡警道，負責全省的警政。警察制度至此始在我國確立。民國成立以後，在中央，民政部改為內務部，京師內外城巡警總局改為京師警察廳；在地方，易各省巡警公所為省會警察廳，旋又改為全省警務處；省會商埠地方則改設警察局。民國 16 年（1927 年），國民政府奠都南京，改內務部為內政部，警察廳一律改稱公安局。民國 25 年（1936 年） 1. 我國現代警察之誕生，據學者酆裕坤之考證，實始自 1898 年（光緒 24 年）湖南「長沙保衛局」的設立，而長沙保衛局之設立，則係因當時臬司黃遵憲以原設保甲局人員懈弛，乃參酌各通商碼頭捕房條規，添設大小各分局。派委員紳，設立巡捕，更名為保衛局，以代原有保甲組織。可徵當時我國現代警察之初具雛形，實受各國在華租界「巡捕房」之影響。請參見氏著，各國警察制度通論，正中書局，1976 年 09 月，頁 13。 2 梁添盛，警察法專題研究（二），自版，2006 年 08 月 20 日二版，頁 137、139~140。李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，元照出版有限公司，2007 年 09 月初版，頁 3。另學者曾榮汾亦指出，現代警察制度早在晚清就已引入中國。再根據《警察大辭典》描述，我國近代「警察」一詞，來自日本，而日本「警察」的意義又譯自英國之「Police」、法國之「la police」、德國之「Die Polizei」。換言之，現代警察制度最早由國外引入，而且警察一詞是外來語。請參見楊永年，警察學與警察行政內涵之比較，收錄於王寬弘等合著，警察學總論，五南圖書出版，2001 年 02 月初版，頁 40。 -5-.

(21) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 又均沿舊制，仍名首都警察廳及各省警務處、警察局，自此成為定制 3 。臺灣現代警察之發展，主要結合日據時期警政制度與國民政府引 4 進之警察制度交相激盪下形成。. 第一項警察之意義所謂警察的意義，在於闡明警察的本質、任務和手段。警察原是國家行政之一部分，而國家行政又是立國理念、政策、政治制度與文化習俗等的結晶。因此，國家與國家之間，如果所奉行的理念、政策、或其所實施的政治制度、傳統文化與民間風俗等，各不相同時，則其警察的意義，自然也不會完全相同；又或在同一國家，警察的本質任務和手段，由於政權的轉移、國體的改革、新主義的採行，可能有所 5 改變，以致警察的意義隨之變更。由於警察不能獨立於政治之外，政治力量往往是型塑警察角色的重要因素。使得警察在不同的政治與時代背景下，將有不同的角色扮演，亦賦予警察不同之概念與職能。因此，警察的意義具有其時間性和空間性，參考國內諸位學者文 6 獻，多從學理上及實定法上對「警察」的意義加以界定，是以本文亦從學理上及實定法上對警察的意義加以論述。第一款. 學理上之警察意義. 依傳統行政法學之理念詮釋警察，係將凡具有以維持社會公共安寧秩序或公共利益為目的，並以命令強制為手段等特質之國家行政作用或國家行政主體，概稱之為警察。又稱為廣義警察或實質的、功能的警察意義。若從警察任務觀點言，似以「具有實質警察作用之行政主體（Verwaltungsträger）之總稱」來詮釋為宜。是舉凡行政機關中以維持社會公共安寧秩序或公共利益為目的，且不排除使用干預、取締之手段者皆屬之。除一般所理解之警察機關及其人員外，治安行政之情報、海巡、移民機關；法務行政中具有刑事訴訟法上司法警察身分之調查局人員、檢察事務官及監獄官等；立法行政中之駐衛警及司法行政中之法警皆屬之。除此之外，普通行政之建管、環保、衛生、交通、消防、戶政．．．．等秩序機關及人員，甚至行使強制干預權 3. 梅可望，警察學原理，臺灣警察專科學校，民國 91 年修訂四版，頁 47~48。李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 4。 5 梅可望，警察學原理，前揭文，頁 2。 6 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，同前註，頁 4~8。梁添盛，警察法專題研究（二），同前註，頁 141~143。陳正根，論警察處分行使之法律要件與原則，台北大學法學論叢第 57 期， 94 年 12 月，抽印本，頁 5。邱華君，警察法規，五南圖書出版，民國 82 年 05 月二版，頁 6~8。 4. -6-.

(22) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 力之社政、醫政機關及其人員，受託行使公權力之私人（包括自然人、 7 法人與非法人團體）亦應包括在內。又廣義的行政警察與實質的警察概念相當，廣義的行政警察，又可分為狹義的行政警察及保安警察。在衛生、交通、產業、經濟秩序、建築等行政領域，作為實現各該行政目的之手段，而發動之作用，乃狹義的行政警察。至於保安警察，則指為維持公共安全與秩序，就與其他行政並無關聯之事項，如犯罪預防等事項，其自體獨立實施之作用。兩者之區分，可提供分配警察權給各公的機關為基準。戰後之日本，原則上，狹義的行政警察由各行政機關擔當；保安警察則由警察 8 法上之警察機關負責。惟有日本行政法學者成田賴明ほか認為，為避免與實定法上之警察概念混淆，主張以「消極的秩序維持行政」一 9 詞代替之。第二款. 實定法上之警察意義. 實定法上所用警察一語，應可從組織法觀點詮釋之，不論從內涵或形式上，組織法應可在分類為組織及人員兩部分。因此，以警察機關及其人員，合稱為警察，是所謂狹義警察，或形式上組織（機構）上之警察意義。何謂警察，首需確定在學理上警察意義有廣義（實質、學理）與狹義（形式、組織）之分。前者係將凡具有以維持社會公共安寧秩序或公共利益為目的，並以命令強制為手段等特質之國家行政作用或國家行政主體，概稱之為警察；後者是以警察組織形式，賦予警察定義，而不再以警察之任務或作用為界定警察之標準。因此，以警察機關及其人員合稱為警察，是所謂組織（機構）上之警察意義（institutioneller Polizeibegriff）或稱形式意義（formeller Begriff）之警察。組成意義上之警察，受警察組織型態制約，而組織法得適時修訂，機關與人員之消長有其軌跡可循，依此所界定之警 10 察，較合乎實際，並具可塑性。換言之，此之警察機關，不包括消防、海巡等機關在內。至於機關之範圍為何，依行政程序法第 2 條第 2 項規定：「行政機關代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」符合上述規定的警察機關，除警政署、專業警 7. 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 5~6。田上穰治，警察法（新版），有斐閣，平成元年 03 月 30 日初版，頁 44~45。 9 梁添盛，警察法專題研究（二），前揭文，頁 141。 10 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 7~8。 8. -7-.

(23) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 察局如刑事警察局、鐵路警察局等外，尚包括直轄市、各縣市警察局。警察分局雖不具有「單獨法定地位之組織」，但其具有對外行文之權限，且若干警察法規授予警察分局單獨處分之權限，如集會遊行法、 11 社會秩序維護法等。因此，警察分局屬於「警察機關」應毫無疑問。在我國警察法第 9 條及同法施行細則第 10 條有關警察職權之規範，其性質相當於任務，可謂為警察法第 2 條所規定警察任務之具體 12 規定。是實定法上之警察概念，可從警察法及其施行細則中探求。然本文所欲探討者，並非學理上警察之任務與職權，而係實定法上之警察任務與職權。第三款. 警察職權行使法上之警察意義. 警察職權行使法第 1 條第 1 項稱：「本法所稱警察，係指『警察機關』與『警察人員』之總稱。」本項之立法係參考警察法施行細則第 10 條規定：「本法第 9 條所稱依法行使職權之警察，為警察機關與 13 警察人員之總稱，其職權行使如左：．．．．．。」然本項警察機 14 關與警察人員，是採廣義或狹義的警察並不清楚，此可從組織法觀點詮釋之，即不論從內涵或形式上，組織法應可再類分為組織及人員兩部分。因此，以警察機關及其人員，合稱為警察，是所謂狹義警察，或形式上、組織（機構）上之警察意義。換言之，廣義的警察人員，如環保、建築機關、消防、海巡等執勤之人員，均不包括在內。而採狹義之警察機關，依警察法明文規定者有，內政部警政署（第 5 條）、直轄市警察局（第 8 條）、縣市警察局（第 8 條）等。是以，自不包 15 括消防、海巡等機關在內。. 第二項警察法之意義我國現行警察法，為行憲以後從事警政革新決策，所制定之警政母法。乃為維持社會秩序保護公共利益，依據國家治權之作用，對人 11. 蔡震榮，警察職權行使法概論，元照出版，2004 年 12 月初版，頁 111。李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 7~8。梁添盛，警察法專題研究（二），前揭文，頁 141。 13 民國 42 年之警察法草案，於立法院審查時曾主張將第 9 條「警察」下加「機關」兩字，惟在場委員 157 位，舉手贊成者僅少數 40 人，不通過。不同意者認為，「警察」是包括整個的，警察機關與警察本人均包括在內，是一個整體的，所以第 9 條之警察可包括機關及其本人。請參見立法院公報，第 11 會期第 9 期，頁 149~150。 14 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 110。 15 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 110~111。李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 7。 12. -8-.

(24) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 民設定一般行為之準則，並指示警察機關行使職權範圍之國家意思表示也。關於警察法之立法原則，究係將警察行為條分縷析，詳細規定，不許執行者任意變更亦或將警察行為提綱擎領，概括規定，而賦予警察機關自由裁量之權。深究探討，二者各有利弊，前者職權統一明確，易於執行，但每難吻合社會之需要；後者可以因地制宜，發揮警察效能，但易職權濫用。然觀其現行警察法條文，警察法具有兩種解釋之 16 意涵，茲分述於次。第一款. 學理上之警察法意義. 從學術面言，警察法係指狹義警察（警察機關與警察人員）為達成任務，行使職權所依據或執行有關法令之總稱。因此，主要包括警察行政法與警察刑事法，此可稱為廣義警察法。由於警察刑事法已劃 17 歸刑事法領域，警察行政法乃成為警察法之核心領域。第二款. 實定法上之警察法意義. 即指民國 42 年 6 月 15 日總統公布施行的「警察法」。該法全文共計 20 條，其中包括：警察法源、警察任務、警察職權、警察行政 18 救濟、警察組織、警察人員、警察教育及警察經理等原則性之規定，內政部根據該法發布「警察法施行細則」。警察法中重要內容包括警察法第 2 條規定之警察任務（警察法施行細則第 2 條）、警察法第 9 條規定之警察職權（警察法施行細則第 10 條）。由上可知，實定法上之警察法，將警察於防止公共秩序、社會安全有關危害之任務與職權，同時表現在刑事與行政危害防止上，其規範內容係廣義警察法， 19 而實定法上狹義警察法則排除刑事法。本文所採警察法之意義，即上述學理上之警察法意義及實定法上狹義警察法之意義。. 第三項警察概念之演變第一款. 傳統之警察概念. 有許多學者認為，十八世紀歐洲的警察依據警察組織之型態，可 16. 邱華君，警察法規，前揭文，頁 39~40。李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 9。楊迎春，警察法之研究（上），中央警察大學警學叢刊，第 8 卷第 4 期，頁 19。 17 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 9。 18 邱華君，警察法規，前揭文，頁 41。 19 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 9~10。 -9-.

(25) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 以區分為二種模式，一是大陸派的警察制度，採集中形式的半軍事化指揮系統，全國有統一的組織，而且中央政府有權指揮監督地方警察機關，當時法國的警察即採行此種制度；另一個則是以英國為主的警察組織體系，他們的警察是屬於地區性的分權體系，稱為海洋派的警察制度。大陸派的警察制度以德、法、義大利、西班牙、日本及我國為代表；海洋派的警察制度以英、美、加拿大等國為代表，至今世界各國警察制度仍大致依循此二種模式，但晚近此二種模式警察制度之 20 間的差異已漸趨模糊。以我國為例，有關警察概念之發展，與對人 21 權之保障有密切關聯。以下分就不同時期之警察權作一探討。一、警察國之警察權我國之警察權在民國 70 年之前，警察仍屬擁有極大權限之機關，其不僅擁有法規制定權（如頒布一些職權命令），且擁有一部違警罰法，掌理警察司法裁判權。而其警察行政權之範圍，仍擁有一些衛生、消防、工商、安全以及風俗等警察事務。此種警察權，包括行 22 政、立法以及司法裁判權等，非常類似警察國家之警察權。二、警察權之法制化民國 70 年之後，警察概念受到法治國思想之影響，大法官透過釋字第 166 號及第 251 號解釋，明確對於這兩號解釋所宣示違警罰法違憲部分，至遲應於民國 80 年 07 月 01 日起失其效力，並應於此期限前修訂相關法律，由社會秩序維護法所取代。然社會秩序維護法的誕生，雖有逐漸限縮警察的防止危害任務，但由於當時立法的匆促，仍存在若干非屬警察防止危害的一般行政任務，保有諸多舊時代警察任務之範圍，如在該法第 72 條的製造噪音、第 77 條的公共遊樂場所縱容兒童、少年於深夜聚集之管理等，其他機關依其他法律也有管轄 23 權，如此立法規定，似有不當之處。三、警察之除權化 24 八十年代以來，警察權又產生另一波變化，即除警察化。在警察任務上，如消防、水上、移民等，皆不再屬於制服警察之任務。此 20. 蔡震榮、黃翠紋合著，現代警察概念與職能之發展趨勢，收錄於王寬弘等合著，警察學總論，五南圖書出版，2001 年 02 月初版，頁 208~209。 21 蔡震榮、黃翠紋合著，現代警察概念與職能之發展趨勢，收錄於王寬弘等合著，警察學總論，前揭文，頁 230~234。 22 蔡震榮，德國與我國警察概念之發展，中央警察大學警學叢刊，第 39 卷第 1 期，民國 97 年 07 月，頁 9。 23 蔡震榮，德國與我國警察概念之發展，前揭文，頁 12。 24 詳盡「脫警察化」之演進與內涵之敘述，請參見許文義，從時代潮流變革探討當前警察法演進之趨勢－以德國法為例－，中央警察大學警學叢刊，第 30 卷第 1 期，民國 88 年 07 月，頁 335~341。 - 10 -.

(26) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 外，另一趨勢為公營事業之民營化，派駐公營事業之保安警察，針對民營化之結果，亦必須退出該公營事業。然美中不足的是，我國警察法第 5 條第 3 款以及第 5 款規定：「三、關於管理出入國境及警備邊疆之國境警察業務。五、關於防護連跨數省河湖及警衛領海之水上警察業務。」已因組織變革分別由海巡署以及入出國及移民署執行之，但警察法第 5 條卻未配合修正。另警察法第 5 條第 6 款規定：「六、關於防護國營鐵路、航空、工礦、森林、漁鹽等事業設施之各種專業警察業務。」此種專業警察業務，若僅是負責門口警衛的任務，應可委由私人保全為之，似應可考慮配合修正之。第二款. 現代之警察概念. 警察之立法趨勢，因受到美國之影響，增加了一些原本不被視為警察職權的任務，亦即所謂婦幼法規，例如青少年、婦女等之保護法規以及性犯罪防制之法規等。由於這些規定，使得警察介入私人生活領域中有關犯罪預防之工作，而使警察概念不再挶限在防止危害上，且發展至犯罪預防的工作上。警察在人民有困難之際，亦應積極介入其中，而盡國家保護之義務，在這些法規中，警察執行法律所規定的保護令。亦即，警察權已擴及於司法活動上，警察權不再單純屬於行政權，司法活動有明顯增加之趨勢，此種警察概念之變遷，致使警察 25 任務更具多面性。例如，受到美國 911 事件的影響，為了反恐，處理重大災害、其他重大緊急事件及整體治安的考量，我國在「行政院組織法」草案中，規劃將警政署、消防署、海巡署及移民署，納入新 26 成立的「內政及國土安全部」，可見警察之概念，已有擴大到國境安全之趨勢。. 第二節. 我國警察法之發展. 我國警察法，遠在民國 37 年 09 月，行政院即擬具警察法草案，咨送立法院審議，原草案內容，分為總則、組織、人事、職權、教育、經理及附則等七章，計 22 條。立法院審議警察法案，歷經六階段，前後歷時六載，經過十個會期，至 42 年 06 月 02 日三讀通過，同年. 25. 蔡震榮、黃翠紋合著，現代警察概念與職能之發展趨勢，收錄於王寬弘等合著，警察學總論，前揭文，頁 233。 26 資料來源：請參見http：//reform.rdec.gov.tw/org home/yorg 01.htm。 - 11 -.

(27) 第二章我國警察法之發展與檢驗 27. 06 月 15 日，由總統公布施行，全部條文 20 條，始完成立法程序。由於本法的制定，是以憲法為依據，而其內容為適應國情之需要，符合時代之潮流，使我國建警大業有完善的法典，奠定了建立警察制度 28 的規範，具有劃時代的意義。警察法既為依據憲法建立警察制度的警察基本法，其立法精神，舉其犖犖大者，厥為確立憲政警察任務、發揚憲法均權精神、配合現行法制運作、適應國家當前需要及建立現 29 代警察制度。茲就戒嚴時期制定與近年修正後之警察法內涵略述如次。. 第一項威權時期制定與近年修正後之警察法第一款. 威權時期制定之警察法. 一、制定之緣起民國 34 年抗戰勝利後，政府決定結束革命建國過程中之訓政階段，準備施行憲法之治，以示還政於民，藉符民主國家之體制。民主國家政治之特色，在於法治，一切施政，悉本於法，警察之實施自不 30 例外。是以當時制定警察法之緣起，說明如次：（一）配合國策當時從事警政革新，計有三項決策：即一為健全警察組織，以統一事權；二為強化警察教育，以提高素質；三為制定警政母法，以建立制度。在此三大革新決策中，以制定警政母法，為最基本切要之圖。概法規為一切施政之憑藉與準則，缺少警政母法，終難達到民主國家建設警政之要求標準也。（二）建立制度所謂制度，即一定程式之辦則，係本於科學原理，藉歸納演繹等方法所求得之真理，經公認奉行，信守不渝，而形成國家社會生活之定則規範者，即為制度。故制度為民主法治國家推行庶政必須遵循之憑藉，此與專制獨裁國家迥然不同，蓋彼一切措施，均任由統治者之好惡取捨，獨自擅專，並無一定規範法則可循也。我國警政建設，迄未步入理想完美之境地，原因固不止一端，而 27 28 29 30. 立法院公報，第 11 會期第 9 期。邱華君，警察法規，前揭文，頁 28~33。邱華君，警察法規，前揭文，頁 33~39。楊迎春，警察法之研究（上），中央警察大學警學叢刊，第 8 卷第 4 期，頁 19。 - 12 -.

(28) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 缺乏法制規範，尤其警政之母法，實為主要原因之一。勝利後，當時之國府主席蔣公，有鑑於推行法治之功效，警政為決定性因素之一環，故特電示主管機關，制定警政母法之警察法，以為奠定警察制度之依據，為我國建警大業繪製完美之藍圖。（三）實現民主民主國家之主權，屬於全體國民，此為近代一般民主國家政治制度之共同原則。主權一詞，英文為「Sovereignty」，淵源於拉丁文「Superanus」。意即為最高無上之權力，可創造一切，或變更一切，並無其他權力可以限制，此即國民擁有之政權。我國政治制度，完全符合此項原則（參照我國憲法第 22、23、27 條）。國家之治權，係由政權所賦予，警政為國家治權之一環，當然受政權所支配。惟我國政權之行使，在行憲之後，始得充分發揮，前此尚付闕如，故行憲前之警政，自多側重於政府之意志。勝利後國家結束訓政，還政於民，實施憲法之治，警政之推行，必須走向民主化之途徑。而法律之制定，乃民主化之先聲，良以民主國家之法律，實為人民意志最具體之表現也。二、警察法之內涵現行警察法全部條文，除第 1 條為本法制定之法源依據、第 19 條為授權內政部訂頒本法施行細則之規定及第 20 條為本法之施行日期外，可歸納如下：一、第 2 條為警察任務。二、第 3 條為中央與地方之警察立法與執行權限。三、第 4 條至第 8 條及第 15 條為警察機關之設置監督。四、第 9 條為警察職權。五、第 10 條為對警察職權違法或不當行使之救濟。六、第 11 條至第 14 條為警察人員人事管理。七、第 16 條至第 18 條為警察經費與設備。綜上所述，「警察法」乃是規範警察任務、組織架構、職權、教育體制及全國性警察法制運作的基本法律，其重要性，相當於警察的憲法，而上列所述均為原則性之規定，在實施時需要相關子法為補充規定。第二款. 近年修正後之警察法. 本法自民國 42 年 06 月 15 日公布施行至今，已五十餘年，共歷 - 13 -.

(29) 第二章我國警察法之發展與檢驗. 經四次修正。是以，有關修正延革及內容，僅針對 75 年 7 月 2 日、 86 年 4 月 23 日修正公布第 15 條有關教育體制；及為因應臺灣省政府功能業務與組織調整，於 91 年 5 月 15 日修正第 3 條、第 4 條、第 15 條及第 16 條並刪除第 7 條；又為使現行「警察機關武器彈藥調配保管辦法」具有法律授權依據，於 91 年 6 月 12 日修正公布第 18 條等，為局部性之修正。茲以表列說明如下。警察法歷次修正延革及內容. 條文公布日期. 原條文. 修正條文. 說明. 第 15 條中央設警官學第 15 條中央設警官學一、為適應現況需要，第校，為高級警察教育機校，各省（市）設警察專一項增列「警察專科學關，各省 (直轄市) 設警科學校或警察學校。校」，並仍保留「警察學察學校，為初級警察教育前項警察專科學校或校」。 75 年 07 月 02 日機關。警察學校，必要時得由中二、增列第二項，以與目央設置或由省（市）聯合前狀況相符。三、刪除高級、初級警察設置之。教育機關區分。第 15 條中央設警官學第 15 條中央設警察大配合中央警官學校更校，各省（市）設警察專學，各省（市）設警察專名，將第一項中之「中央科學校或警察學校。科學校或警察學校。設警官學校」修正為「中前項警察專科學校或前項警察專科學校或央設警察大學」。 86 年 04 月 23 日警察學校，必要時得由中警察學校，必要時得由中央設置或由省（市）聯合央設置或由省（市）聯合設置之。設置之。第 3 條警察官制、官第 3 條警察官制、官一、配合臺灣省政府功能規、教育、服制、勤務制規、教育、服制、勤務制業務與組織調整，第一項度及其他全國性警察法度及其他全國性警察法刪除交由省執行之規制，由中央立法並執行制，由中央立法並執行定，並審酌現況，增列交之，或交由省、縣執行之，或交由直轄市、縣由直轄市執行之規定。之。（市）執行之。二、又配合省政府警政廳有關省（直轄市）警有關直轄市警政、警衛已改併內政部警政署，其 91 年 05 月 15 日政，與縣（市）警衛之實及縣（市）警衛之實施事掌理事項並已改由內政施事項，其立法與執行，項，其立法及執行，應分部警政署辦理，爰刪除第應分屬於省（直轄市）、屬於直轄市、縣（市）。二項所列省警政實施事縣（市）。項。並審酌直轄市掌理警政、警衛之現況，增列直轄市警衛之立法及執行事項；並酌作文字修正。第 4 條內政部掌理全國第 4 條內政部掌理全國配合臺灣省政府功能業警察行政，並指導監督各警察行政，並指導監督各務與組織調整，省政府警省（直轄市）警政之實直轄市警政、警衛及縣政廳已改併內政部警政施。（市）警衛之實施。署，其掌理事項並已改由內政部警政署辦理，爰刪除省警政之實施部分，並審酌直轄市掌理警政、警衛之實施現況及配合原條文第七條之刪除，增列直轄市警衛、縣（市）警衛亦由內政部指導監督。 - 14 -.

(30) 第二章我國警察法之發展與檢驗第 7 條省政府設警政廳第 7 條（刪除）（處科），掌理全省警察行政及業務，並指揮、監督各縣（市）警衛之實施。. 一、本條刪除。二、配合臺灣省政府功能業務與組織調整，省政府警政廳已改併內政部警政署，其掌理事項及指導、監督各縣（市）警衛實施之權責，並已調整改由內政部警政署辦理，爰刪除本條。第 15 條中央設警察大第 15 條中央設警察大配合臺灣省政府功能業學，各省（市）設警察專學、警察專科學校，辦理務與組織調整，並審酌警科學校或警察學校。警察教育。察教育執行現況及未來需要，刪除第一項由各省前項警察專科學校或（市）設置及第二項由省警察學校，必要時得由中（市）聯合設置警察專科央設置或由省（市）聯合學校或警察學校之規設置之。定，並將此二項規定予以修正合併。第 16 條地方警察機關第 16 條地方警察機關配合臺灣省政府功能業預算標準，由中央按各該預算標準，由中央按各該務與組織調整，刪除第二地區情形分別規劃之。地區情形分別規劃之。項有關省由中央補助及前項警察機關經費，如前項警察機關經費，如縣（市）由省補助之規確實不足時，得呈請補確屬不足時，得陳請中央定，並修正為得逕向中央助。省（直轄市）由中央補助。陳請補助。補助，縣（市）由省補助。第 18 條各級警察機關第 18 條各級警察機為使「警察機關武器彈藥之武器彈藥，由中央統籌關、警察大學、警察專科調配保管辦法」有法源依學校之武器彈藥，其統籌據，爰修正本條文。 91 年 06 月 12 日調配之。調配辦法，由內政部定之。（資料來源：立法院法律系統）. 第二項警察法之定位本法之制定，是以憲法為依據。因此，警察法之於警察，宛如憲法之於國家，故謂警察法為警察之根本大法，實不為過。是以警察法之性質及體系架構說明如次，探知警察法之定位。第一款. 警察法之性質. 31. 一、警察法是公法就法律關係之主體而論，有「公法」與「私法」之別，凡是以規範國家及公共團體間之法律關係或國家和公共團體與私人間之法律 31. 邱華君，警察法規，前揭文，頁 44~46。楊迎春，警察法之研究（上），前揭文，頁 20~21。 - 15 -.