警職法第 28 條第 1 項及第 2 項，都屬於補充性條款，係一種管 轄權之規定，用來補充警察類型化措施或補充其他秩序機關權限之不 足，而給予警察有權補充該職權所採取之必要措施。但此指之「措施」
並非等於「即時強制」。故本條文列在警職法第三章「即時強制」中，
實為不妥。再者，警職法第 28 條規定之「概括條款」與第 2 條規定 之「具體措施」，若依上述補充性原則分析，則兩者在關係上，應係 一種補充關係，只有在第 2 條未規定的情形下，才有第 28 條之適用。
職是，既然第 28 條是「警察類型化措施」之規定，則應列於第 2 條
「具體措施」之後，作為補充性的「概括條款」似乎較妥。
第三項 公權力之具體措施
第一款 行政程序法上之公權力措施
公權力措施並非即等於行政處分，此為多數人誤解之處。我國行 政程序法第 92 條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上 具體事件所為之『決定』或其他『公權力措施』而對外直接發生法律 效果之單方行政行為。」該條所稱行政機關的「決定」或其他「公權 力措施」，仍非屬行政處分之決定要素，其主要決定要素在於，行政 機關之「意思表示」（第一要素）是否對當事人產生「對外直接發生 法律效果」，亦即，產生權利（義務）之設定、變更、終止或確認之 效果（第二要素）。兩要素必須同時具備，缺一不可。有「意思表示」， 卻無產生「對外直接發生法律效果」，則屬於「觀念通知」，如本法第 14 條的「通知到場」。反之，公權力措施若無「意思表示」在外，且 不產生法效果，則屬於單純的事實行為，如警察之巡邏；或雖有法效 果，但卻無「意思表示」在外，則屬於干預性的事實行為，例如以「行 動」為之的公權力措施，如執行鑑識措施或對人、物或車輛之檢查；
以及屬於事實行為之所謂的「行動」與「意思表示」同時合而為一的
「即時強制」。因此，行政程序法所稱的「公權力措施」，若是屬行政 處分，則必須行政機關先有意思表示在外，且該意思表示對當事人產 生法律上之拘束力，具有外在法效果之單方行為屬之31。
30 李錫棟，論警察職權概括條款，收錄於變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論 文集，前揭文，頁 44。
31 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 70~71。
第二款 警察公權力具體措施
警察職權行使法第 2 條第 2 項所列舉的警察職權，係相當於德國 警察法所稱的「類型化措施」（Standardmaßnahmen）32。另本法第 28 條規定「其他必要之措施」33，依立法理由說明：「社會政經文化等之 變遷快速，法律一時自難以因應，若出現新興危害而不予處理，即無 從維護公共安全與秩序，個人生命、身體、自由、名譽與財產，亦無 法受到應有之保障。此時，若要求警察出面處理，自亦應賦予其相應 之職權」。由立法理由推知，該條規定係為因應新興危害型態，賦予 警察較多彈性，以避免法律之不周全，造成人民之生命財產與公共安 全因法律之缺漏而受損害。因此，警察職權行使法第 2 條與第 28 條 之關係，是一種補充關係，只有在第 2 條未規定之情形，才有第 28 條之適用34。惟從機關「脫警察化」之趨勢觀察35，警察機關退出國家 給付行政行列，進而一般行政機關脫離警察而獨立，如戶政、消防及 海巡等脫離警察機關，並且警察機關歷經幾次警察業務簡化，因此，
面對脫警察化之時代潮流似不宜使本法再度成為警察擴張權限之依 據。是以，警察公權力具體措施依學者分類可分為36：
一、下令式的行政處分
此種警察下令的行政處分，警察職權所展現的只是強制命令或禁 止的處分，要求相對人為一定之行為或不行為，若相對人不從，則警 察可採下一步強制力。例如，攔停、查證身分。該行政處分（如臨檢、
驅離等）一經執行即完成，並無實質持續效力。除非警察執行該臨檢、
驅離行為，產生了對人或物傷害、損害或扣留。
二、事實行為
事實行為又可分為「有干預性的事實行為」及「不具干預性的事 實行為」。而有干預性的事實行為，有些警察公權力措施則缺乏下令 規制義務人之意思，警察基於本身法定職權自己以行動著手防止危害 之工作，不必經由義務人行為或不行為義務之配合，例如執行鑑識措
32 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 110。
33 警察職權行使法第 28 條規定：「警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、
身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施（第 1 項）。警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排 除者為限（第2 項）。」
34 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 233~235。
35 許文義，從時代潮流變革探討當前警察法演進之趨勢─以德國法為例，收錄於警學叢刊，1997 年7 月，頁 345~341。
36 蔡震榮，警察職權行使法概論，前揭文，頁 71~78。
施、即時強制的管束，住宅之侵入以及對人及其所攜帶之物的檢查 等。另依本法第 20 條「使用警銬或其他經核定之戒具」的規定，其 不僅屬於人身自由剝奪之措施，且涉及人性尊嚴，亦應視為干預性的 事實行為。至於不具干預性的事實行為，本法第 14 條的「通知到場」， 雖有意思表示但卻無命令強制效力，因為本法並無賦予警察機關任何 強制權限，以及第 15 條的「治安顧慮人口查訪」皆無強制之法效力，
均屬單純的事實行為。
第三節 治安顧慮人口之查訪
現行警察職權行使法，乃是以德國警察法制為本，而德國警察法 制在資料蒐集之方法上，將之區分為一般與特殊兩種方式。所謂資料 蒐集之一般方法，係指一般警察措施而言；而資料蒐集之特殊方法，
係指因特殊需要或情況而運用之方法，例如長期監聽、利用科技工 具、線民等37。而警察蒐集資料依其目的與必要性可區分為38：1、一 般資料蒐集活動：又稱基礎資料之蒐集，指雖無具體事故或犯罪發 生，平日進行犯罪預防與公安維持，所採取之治安資料蒐集活動；2、
事件資料蒐集活動：指有具體發生事故或犯罪之虞，為預防與鎮壓所 採取相關資料之蒐集活動；3、偵查資料蒐集活動：指犯罪具體發生 後，為偵查犯罪所進行之資料蒐集工作。本文所欲探討者，即指一般 資料蒐集活動而言。
警察職權行使法全文共 32 條，由於本法第二章「身分查證及資 料蒐集」，是警察職權行使之重點，其分為兩個主要部分：第一部分 為身分查證，條文自第 6 條至第 8 條，規範身分查證之發動要件與時 機、對人身分查證及對交通工具採取之措施；第二部分為資料蒐集，
條文自第 9 條至第 18 條，規範一般與特殊資料蒐集之方式、利用、
傳遞與銷毀等。約占全部條文之一半，其重要性可見一般。而上述之 規範，第三人（即俗稱之「線民」）之運用及治安顧慮人口之查訪，
較具爭議性。故本文試舉警察活動中，經常與民眾接觸且較易侵犯人 權之「治安顧慮人口查訪」一例說明之。
37 陳通和，警察「資料蒐集」職權之探討，中央警察大學學報，第 42 期，民國 94 年 06 月，頁 94。
38 陳通和，日、德警察資料蒐集法制之研究，中央警察大學警政論叢，第 6 期，民國 95 年 12 月，頁109~110。另有學者將警察資料蒐集活動分為「警察蒐集資料」及「警察蒐集個人資料」。
所謂「警察蒐集資料」，乃指警察為預防刑事上或行政上之危害、防止危害或追緝犯行而蒐集資 料；而「警察蒐集個人資料」，則係指警察為預防刑事上或行政上之危害、防止危害或追緝犯行 而蒐集個人資料之謂。請參見李震山，警察任務法論，登文書局，1998 年，頁 12~19。