全球性的民營化運動起源於 1980 年代初期95，而台灣也趕搭民營 化的列車，積極推行公營事業民營化政策96。國父 孫中山先生在實 業計畫中主張，凡事業可以委諸個人或其較國家經營更為適當者，應 任個人為之；至其不能委諸個人或有獨占性者，應由國家經營。憲法 第 144 條明文規定「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原 則，其經法律許可者，得由國民經營之」。
然民營化並非僅止於公營事業之民營化，其他國家任務，例如社 會福利、教育，甚至是犯罪矯正機構，都有民營化的呼聲。而警察機 關依內政部警政署組織條例第 3 條所規定掌理警察法第 5 條之全國性 警察業務共 21 項，能否在業務精簡後，更進一步的瘦身而有民營化 的空間97，值得作一初步探討。
第一款 民營化之概念
一、民營化之意義
民營化（Privatisierung）至今仍無統一的定義。一般而言，民 營化被理解為「去國家化」（Entstaatlichung），指國家任務加入私 的要素，由公法轉變為私法，從國家高權過渡為社會自由之過程，此 乃以國家與社會分離理論為出發點。亦有定義為將原本由國家履行之 任務轉給私人或是將公權力所履行之事務轉移到私領域者98。
二、民營化之類型
95 林淑馨，民營化的國際動向之探討─以西歐諸國為中心，公營事業評論第 2 卷第 3 期，90 年 01 月，頁 32。
96 例如，截至民國 95 年底為止，經濟部所屬之前國營事業中已完成中石化公司、中鋼公司、台 肥公司、唐榮公司本部及不銹鋼廠等十四家事業移轉民營之作業。請參見經濟部國營事業委員會 網址：http：//www.sec.gov.tw/CFCF/CNCF0200.html。
97 行政任務民營化為現代給付國家縮減國家任務、精簡人事、節省國家財政支出，以及增加行 政效率所最常採行之行政革新手段。Vgl.A.Vosskuhle,Schlüsselbegriffe der Verwaltungsrechtsreform.
－Eine kritische Bestandsaufnahme－,VerwArch.2001,184ff.
98 林昱梅，警察任務民營化理論初探，月旦法學雜誌第 102 期，2003 年 11 月，頁 57~58。
由學界之一般見解，民營化之類型大致可分為99：
（一）財產民營化
指國家之財產，例如不動產或事業之股份，轉讓給私人。財產民 營化並未改變公共任務之存在，未觸及原始之國家任務，法律上的拘 束較少，只是轉讓程序應遵守法律規定。
（二）組織（形式）民營化
指行政主體以私法形式履行國家任務。任務本身並未移轉給私 人，只是不以公法形式，而是以私法形式，例如以公司之形式履行任 務。
（三）任務（實質、部分）民營化
指由國家以「許可」或「特許」之意，將承擔之任務全部或部分 轉由私人履行，國家退居幕後之意。任務民營化之所以被稱為「實質 意義之民營化」，是因為民營化使得國家任務發生實際上之變動，國 家應履行之任務縮減，可減輕國家負擔。任務民營化將公共任務回歸 到社會領域，屬於前述之「去國家化」之情形。
（四）功能（履行）民營化
指的是國家任務之屬性及責任維持不變，但是任務之執行由私人 參與或完成之，即所謂之「公私協力」。功能民營化的方式，大致又 可分為：
1.行政委託（Beleihung）
即委託私人以自己之名義行使公權力，我國行政程序法第 16 條，即為行政委託之規定。復按行政程序法第 2 條第 3 項規定，受委 託行使公權力之私人於受委託之範圍內取得行政機關之地位。
2.行政助手（Verwaltungshelfer）
行政助手是最典型的功能民營化型態。惟與行政委託不同的是，
行政助手不以自己之名義執行任務，而是受國家指揮監督，從事技術 性或支援性之工作。
3.獨立之行政助手（selbständiger Verwaltungshelfer）
係指特定之國家任務委由私人獨立完成之，嚴格來說，獨立之行 政助手既不屬行政委託，亦不屬行政助手，受任人對於其任務之完成
99 林昱梅，警察任務民營化理論初探，前揭文，頁 58~60。詹鎮榮，民營化法與管制革新，元照 出版，2005 年 09 月初版，頁 7~8。
有一定之獨立性，或是為行政決定（例如行政處分）做準備，即介於 行政委託與行政助手之中間類型。學者許宗力教授，所提出的「專家 參與類型」，即屬此種類型100。
上述之各民營化類型，在實務上長出現民營化模式間相互交錯混 合，例如組織民營化後，再將部分財產民營化，或組織混合型的事業 由國家與私人相互合作；亦有可能採漸進的方式，例如先以功能民營 化將國家任務交由私人執行一段時間後，再實行任務民營化，將國家 任務移轉給私人。
第二款 警察業務民營化之可行性
一、民營化之界限
法治國家基於基本權利之保障，而有「法律保留」原則之要求。
而在民營化之趨勢下，則出現了「國家保留」（Staatsvorbehalt）之 主張。被列為國家保留之事項，通常有司法、外交、警察、軍事與財 政等101。另學者許宗力亦認為，組成各種行政、立法、司法等機關之
「國家自我組織事項」乃是典型的國家保留，又以物理強制力為後盾 之國家任務皆屬國家保留事項，如警察行政與司法矯正行政。故國家 保留僅禁止任務民營化，除了國家自我組織與以物理強制力為後盾之 事項外，有民營化之潛在可能性102。然此之見解，另有學者持不同意 見103。
抑有進者從國家保留之判斷標準，提出「警察保留」之觀點。所 謂「警察保留」，係指國家保留事項中，由警察機關執行之事項。屬 於警察自我組織之部分，係屬警察保留。而以物理強制力為後盾之國 家任務，在治安維護之部分，應歸屬於警察。例如交通違規超速之取 締、防止緊急危害之事項，不宜由一般行政機關為之，應由警察機關 負責。警察保留屬國家保留之一種類型，亦禁止組織民營化與任務民 營化，且依其任務性質並無財產民營化之可能。至於是否可功能民營 化，尚有兩種類型：一、一般警察保留，如交通指揮、交通違規或佔
100 許宗力，論行政任務的民營化，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，
元照出版，2002 年 07 月，頁 588。
101 Schoch,Privatisierung von Verealtungsaufgaben,DVB1.1994,962（963）。轉引自林昱梅，警察任 務民營化理論初探，前揭文，頁 61 註 37。
102 許宗力，論行政任務的民營化，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，
前揭文，頁 595~596。
103 陳清秀，委託經營法制及實務問題之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰 祝壽論文集，元照出版，2002 年 07 月，頁 634。
用騎樓之蒐證，在警察保留之範圍，功能民營化，有其潛在可能性；
二、嚴格警察保留，是基於行使強制力之目的，且其行使強制力有即 時性與急迫性，甚而可能對人民造成生命、身體或健康之侵害，如使 用刀、槍等警械，此屬於嚴格警察保留事項，不適合任務民營化，功 能民營化亦應禁止104。
二、小結
就目前內政部警政署之 21 項業務職掌觀察，若透過以上之論述 即可得知，警察業務亦有民營化之可能性。非屬國家保留之警察任 務，有任務民營化與功能民營化之潛在可能性。而屬國家保留之警察 業務，如果非屬嚴格之警察保留，則有功能民營化之可能。然而決定 是否將警察業務民營化，應基於人權保障之要求及利益衡量，確定民 營化無礙於人權之保障及更有效率後，始可實施民營化，否則應嚴加 禁止。而當前警察業務繁雜，可朝此方向將警察部分業務予以精簡。
第五節 從派出（分駐）所存在之功能 回顧警察任務及警察業務
就組織法之角度言，探討派出（分駐）所存在之功能，係屬警察 組織法範疇。然在我國整體警政體系運作中，派出（分駐）所一直扮 演著重要角色，長期被視為任務之達成及業務之推行單位。雖然外部 關係上，不直接對人民造成影響，但間接卻會造成派出（分駐）所任 務與業務一體兩面之混亂角色。另就內部關係而言，目前派出（分駐）
所定位不明確，基於法治國原則及行政明確性之要求，實乃有其必要 就警察行政組織法定原則，作一明確之規範。