法令未指明作用之對象時，警察要擇定危害防止義務人，必須要 有一定歸責理論為依據。民刑法中之理論雖已粲然大備，但未必能適 合 警 察 法 上 責 任 人 之 特 質 ， 例 如 ： 刑 事 法 上 之 同 等 說
（Äquivalenztheorit），又稱為條件說（Bedingungstheorie），其認 為，多數行為或事實，在特定情況下如皆係發生結果之條件，則在論 理之觀念上，均應認為與結果有因果關係。若將之用於警察法上危害 防止之責任人確認，範圍過廣，人民責任勢必加重，且易造成不公。
又如民事法上之相當說（Adäquanztheorie）認為，有造成損害或危 害可能性者皆為原因。質言之，舉凡依理性的生活觀念，不得被去除 之原因，皆為造成損害可能性之原因。反之，如在一般生活經驗下，
雖有此條件存在，但不一定均發生此一結果者，該條件即與結果不相 當，而不具因果關係。依此理論，警察於決定責任人時，尚須就所知 條件中與結果作一衡量，決定其間是否有相當性，此對警察所防止之 危害往往具有不可遲延性（Unaufschiebbarkeit）而言，顯然有其適 用上困難。因此，警察法上應適用何種規責理論雖仍有爭議，但今日 通說是採所謂直接肇因說。其係就多種法律原因中，排除關係較小之 原因，甚至將原因分成間接原因與直接原因，而採用直接逾越危害界 限之原因37。
第一款 責任類型
與警察危害之發生有相應之責任者，包括自然人及法人。其責任 之產生，可能因行為，可能因物之狀況而生。人民如因其本身之行為
37 陳正根，論警察處分行使之法律要件與原則，前揭文，頁 16。李震山，警察行政法論－自由 與秩序之折衝，前揭文，頁 201~202。
導致干擾或危害的發生，當有責任自不待言，另干涉行政上之責任，
除其本身的行為外，純粹不作為亦有成為干涉行政上的責任人之可 能，茲分述如下。
一、行為責任人
行為責任人是指因作為或不作為而肇致公共秩序或公共安全之 危害的責任。該行為並非一定由責任人本身所為，亦可能因他人的行 為所造成。故行為責任人的不同，行為的態樣可區分如下38。
（一）為自己行為負責者
例如，依道路交通管理處罰條例第 82 條第 1 項第 2 款規定：「在 道路兩旁附近燃燒物品，發生濃煙，足以妨礙行車視線。」主管機關 即得「責令行為人即時停止」，行為人因而有排除該危害之義務。
（二）為不作為負責者
此種情形大都發生於法令特別規定有應作為之義務而不作為，致 因可歸責於自己之事由而產生危害時，而成為警察法上之責任人。例 如，依集會遊行法第 7 條、第 18 條及第 27 條之規定，集會遊行的負 責人依據法律負有維持秩序之義務，如該集會遊行未能親自主持、維 持或未清除廢棄物或污染者，將受罰鍰之處罰。該集會遊行的負責人 雖非以行為方式造成影響公共危害的結果，但其不作為卻因法律的規 定而生責任，因而須為其不作為之結果負責。
（三）為他人行為負責者
此情形大致可分為以下狀況：
1.因自己所監護之人之行為肇致危害，由自己負責：
被監護人大致上為孩童、受監護宣告之人或被交付臨時監護之 人。所謂臨時監護，例如：受鄰居之託臨時照管其小孩，或帶領兒童 之老師，在「監護」期間，都有事實監護權，孩童肇致危害之行為，
應由「監護人」負責。法定監護人義務，不因自行拋棄監護權而責任 消滅39。此處之行為，包括人之狀況，例如一個無意識狀況之人，亦 可能肇致危害。
38 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 203~204。黃啟禎，干涉行政法上責 任人之探討，收錄於當代公法新論（中）─翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，前揭文，頁 296~300。
39 依民法第 1084 條第 2 項規定：「父母對於未成年子女，有保護及教養之權利義務。」此項因 身分關係所生與義務併存之權利，實含有禁止拋棄之性質，自不得因拋棄而消滅（請參見 28 年 上字第 18 號、38 年臺上字第 171 號及 36 年院解字第 3399 號）。
2.需為事務輔佐人之行為負責：
因為事務輔佐人之行為，往往是聽命於主人，該輔佐人之行為必 須是其主人就業務上之命令所為者為限。例如，油漆工人受雇主之命 前往某煤氣行漆煤氣桶，該工人一面油漆，一面抽煙，可能肇致危害，
該危害之防止非雇主之責，因為抽煙與事務上命令行為無關。
二、狀況責任人
此為干涉行政中之新領域，為達到維護公共安全與公共秩序免於 危害之目的，不限於以事實上有時難以查明的物之所有人為對象，而 直接以明顯可辨認的事實上管領人為對象，亦即以有排除危害的可能 性為重要考量。就外國立法例來看，德國以基本法第 14 條之規定作 為狀態責任的憲法依據，內容為財產權負有社會義務之內容及界限，
認為享有物之所有權利益者，應承擔該物的危險。由於物之歸屬狀況 有時相當複雜，因此狀況責任人之認定，一般而言是先針對物有事實 管領力之人（Inhaber der tatsächlichen Gewalt）；其次，才是物 之所有權人（Eigentümer）或其他有權利之人（Berechtigten），茲 分述於次40。
（一）對物有事實管領力之人
這是基於裁量的簡易性、有效性，警察作成處分之決定時間往往 很短促，物之法律關係又經常複雜，所以認定責任人，首應及於物事 實上占有之人，方有可能適時防止危害，縱使該人並非民法上之占有 人（Besitzer）。對物有事實占有之人，稱之為有管領力之人，包括 承租人、押租人、抵押人、保管人或使用借貸人。
惟德國聯邦與各邦統一警察法標準草案中，對有事實管領力之人 則有特別規定，其立法理由具有參考價值，立法理由中說明：明訂對 事實管領力之人應負責任，因為對警察而言，調查所有權之關係經常 相當困難，況且，對物有事實管領力之人，最能掌握該物所可能危害 之機先，其與民法上占有權無涉，並不以民法上占有的構成要件作為 構成責任之依據。
（二）物之所有權人及其他有權利之人
物之所有權人係指對該物有占有、行使用益權之人，但該物之使 用以不違反所有權人之意願為原則。例如，有人擅入無人居住之別 墅，滋生公共安全與秩序之危害，物之所有權人無從知悉與支配，自
40 李震山，警察行政法論－自由與秩序之折衝，前揭文，頁 204~206。黃啟禎，干涉行政法上責 任人之探討，收錄於當代公法新論（中）─翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，前揭文，頁 300~308。
無法為該物之狀況直接負責。其他有權利之人，係指物之使用權人除 了所有權人以外，尚有地役權人、用益質權等。依行政罰法第 21 條 規定：「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰 者所有為限。」惟因警察罰之特性，另於道路交通管理處罰條例第 85 條第 3 項規定：「本條例規定沒入之物，不問屬於受處罰人與否，
沒入之。」
（三）無主物
無主物（herrenlose Sachen）亦可能肇致危害。例如，將舊汽 機車拋棄在森林中或荒郊上，造成環境污染；如遭飼主拋棄其所飼養 之動物，咬傷路人造成公共秩序及公共安全之危害。為防止此類危害 之產生，必須先確定無主物之狀況責任人，危害若係無主物所引起 者，責任人應為拋棄該物所有權之人；但有主張拋棄係一行為，因拋 棄某物所引起之危害，亦屬行為責任人之範圍。此僅在我國社會秩序 維護法第 70 條明確規定以蓄畜養者為責任人，因明文規定而排除其 他，我國警察與其他行政機關因而喪失裁量之可能，反而產生防止危 害責任之漏洞。
而德國對於拋棄物須負擔之責任，區分為不動產之拋棄與動產之 拋棄二種情形。在不動產之拋棄方面，依據民法第 928 條之規定，必 須為法律行為的公示才能生效。不動產拋棄後，由國家承接為國有財 產，責任自然由國家負擔。在動產的情形，則認為拋棄後如無他人承 接該動產，例如，拆卸後的廢車，應由誰負責？德國實務認為垃圾，
既然是拋棄物，應以原所有人，亦即丟棄人作為責任人。是以，原所 有人並非以所有的關係負狀況責任，而是因拋棄的行為而負擔行為責 任。德國聯邦與各邦統一警察法標準草案即採此一原則，規定以拋棄
（無主）物的原所有人，為警察處分的責任人，唯有如此才能銜接責 任，維持大眾利益。
（四）權利繼承
一般而言，權利之移轉不可作為規避責任之理由，否則將破壞危 害防止之效率，若單以權利繼承為例，就應避免繼承行為而影響危害 防止。例如，某人違反建築法令蓋屋一幢，應拆除，旋死亡，但該屋 之危害狀況仍存在，其子概括繼承其遺產，其子應為狀況責任人。該 責任之延續係因該物之狀況而生，為有效防止危害，責任應隨權利之 移轉而移轉。
（五）公權力主體作為責任人？
負有防止危害任務之機關，如警察、建管、消防、環保等機關，
得否對其他公權力主體，亦即其他政府機關行使公權力，將其列為責 任人而成為干涉措施之對象？由於所有行政機關均須依法行政，均受 上述各該領域行政法規之拘束，邏輯上不致因危害公共安全或公共秩 序而成責任人。警察機關若為彌補危害防止之漏洞，僅能適用警察職 權行使法第 28 條第 2 項之規定：「警察依前項規定，行使職權或採取 措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。」代
得否對其他公權力主體，亦即其他政府機關行使公權力，將其列為責 任人而成為干涉措施之對象？由於所有行政機關均須依法行政，均受 上述各該領域行政法規之拘束，邏輯上不致因危害公共安全或公共秩 序而成責任人。警察機關若為彌補危害防止之漏洞，僅能適用警察職 權行使法第 28 條第 2 項之規定：「警察依前項規定，行使職權或採取 措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。」代