企業防災與都市防災結合應用先期研究計畫

企業防災與都市防災結合應用

先期研究計畫

企業防災與都市防災結合應用

先期研究計畫

研究主持人：陳建忠

協同主持人：黃俊能

研 究 員：郭燿禎、王輝堯

研 究 助 理 ：黃品叡、黃嘉緯

內 政 部 建 築 研 究 所 研 究 報 告

表次 ... VII

圖次 ... IX

摘要 ... XIII

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究緣起與背景 ... 1

第二節 研究計畫內容與進行步驟 ... 3

第二章 都市防災與區域防災計畫 ... 5

第一節 都市防災 ... 5

壹、都市防災定義 ... 8

貳、都市防災空間規劃 ... 9

第二節 區域防災計畫 ... 17

壹、計畫目的 ... 17

貳、計畫架構與運用 ... 19

第三章 都市災害風險與減災評估 ... 23

第一節 風險評估架構 ... 23

第二節 區域脆弱度因子 ... 27

壹、災害暴露性因子 ... 27

第三節 區域脆弱度量化方式 ... 40

壹、災害暴露性量化方式 ... 40

貳、防護應變能力量化方式 ... 41

第四章 企業防災與都市防災之結合 ... 45

第一節 公共財防災與私有財防災理論架構 ... 45

壹、公共財與私有財理論 ... 45

貳、公共財防災與私有財防災理論 ... 48

参、各國政府防災作為 ... 49

第二節 企業防災概論 ... 72

壹、企業防災定義與作法 ... 72

貳、營運持續管理定義 ... 74

参、國際實施狀況 ... 77

肆、各國標準 ... 83

第三節 企業與都市防災協防機制 ... 106

壹、區域聯防機制 ... 106

貳、民防 ... 113

第一節 關鍵基礎建設 ... 125

壹、關鍵基礎建設之定義 ... 125

貳、關鍵基礎建設之類型 ... 126

第二節 關鍵基礎建設與都市防災之關連性 ... 135

壹、以美國北嶺地震之經驗為例 ... 135

貳、以美國災害研究中心－維生系統與企業脆弱性

度為例 ... 139

第三節 關鍵基礎建設防災公、私合作模式 ... 146

壹、以美國聯邦政府之倡議(Federal)為例 ... 146

貳、以美國地區政府之倡議(Regional)為例 ... 149

参、以美國州政府之倡議(State)為例 ... 150

肆、以美國地方政府之倡議(Local)為例 ... 152

第六章 企業防災與都市防災委外重要性分析 ... 157

第一節 研究方法與分析 ... 157

壹、相乘的偏好關係(Multiplicative preference

relations) ... 159

preference relations) ... 159

肆、建構一致性互補模糊偏好關係矩陣(Construct

the consistent reciprocal fuzzy preference relation)160

第二節 國外案例分析 ... 162

壹、美國波音公司-緊急災害準備及企業防災架構162

貳、美國證券與金融協會 - 都市防災及企業防災相

關倡議 ... 166

第三節 專家訪談及案例分析 ... 168

壹、專家訪談 ... 168

貮、案例分析 ... 170

第四節 研究成果與發現 ... 178

壹、統計分析成果 ... 179

貳、重要性與可委外性分析成果 ... 184

参、研究調查成果與發現 ... 199

肆、小結 ... 207

第七章 企業防災與都市防災之政策擬定 ... 211

第三節 課責機制 ... 216

第四節 區域聯防 ... 217

第五節 社會責任 ... 218

第六節 防救災產業... 219

第八章 結論與建議 ... 221

第一節 結論 ... 221

第二節 建議 ... 225

附錄一 第一次專家座談會議議程 ... 227

附錄二 第一次專家座談會議記錄 ... 229

附錄三 第二次專家座談會議議程 ... 233

附錄四 第二次專家座談會議記錄 ... 235

附錄五 第三次專家座談會議議程 ... 241

附錄六 第三次專家座談會議記錄 ... 243

附錄七 第四次專家座談會議議程 ... 249

附錄八 第四次專家座談會議記錄 ... 251

附錄九 第五次專家座談會議議程 ... 253

附錄十 第五次專家座談會議記錄 ... 255

表次

表 2-1 救災資源一覽表 ... 14

表 3-1 岩體之工程性質分類 ... 28

表 3-2 山坡岩體構造分類表 ... 28

表 3-3 坡面沖蝕度分類表 ... 30

表 3-4 環境風險因子分類及架構 ... 31

表 4-1 全球災害復原與 BCM 相關法規彙整表 ... 80

表 4-2 FEMA CAR / NFPA 1600 / BSI PAS56 / DRII

Professional Practices 概述 ... 93

表 4-3 FEMA CAR / NFPA 1600 / BSI PAS56 / DRII

Professional Practices 比較表 ... 94

表 4-4 直轄市縣（市）政府災害防救相互支援協定作業規定

表 ... 108

表 5-1 維生系統對於企業運營的重要性--Memphis ... 141

表 5-2 維生系統對於企業運營的重要性--Des Moines ... 142

表 5-3 企業因洪災導致維生系統中斷--Des Moines ... 143

表 5-4 企業維生系統中斷破壞性評價--Des Moines ... 143

表 6-1 八八水災中私部門協助救災新聞資料收集-金錢 ... 171

表 6-2 八八水災中私部門協助救災新聞資料收集-救災器材172

表 6-3 八八水災中私部門協助救災新聞資料收集-金融救助173

表 6-4 八八水災中私部門協助救災新聞資料收集-醫療救助173

表 6-5 八八水災中私部門協助救災新聞資料收集-物資 ... 174

表 6-6 八八水災中私部門協助救災新聞資料收集-綜合性防救

災物資 ... 175

表 6-7 減災之統計分析成果 ... 180

表 6-8 整備之統計分析成果 ... 181

表 6-9 應變之統計分析成果 ... 182

表 6-10 復原之統計分析成果 ... 183

表 6-11 各防救災管理階段之目標重要性、目標可委外性、指

標可委外性整理表 ... 207

表 6-12 各防救災管理階段之目標委外重要性、指標委外重要

性 ... 209

圖次

圖 1-1 研究流程圖 ... 4

圖 2-1 都市災害示意圖 ... 6

圖 2-2 災害特性示意圖 ... 8

圖 2-3 防災規劃示意圖 ... 10

圖 3-1 都市災害區域風險的組成 ... 23

圖 3-2 風險評估組成架構 ... 24

圖 3-3 都市災害診斷五層寶塔模式 ... 25

圖 3-4 都市災害風險評估架構圖 ... 39

圖 3-5 風險評估量化分析方式 ... 41

圖 3-6 供水系統 I-VAM 示意圖 ... 42

圖 4-1 公共財與私有財之分類 ... 45

圖 4-2 公共財與私有財之比較圖 ... 47

圖 4-3 公共財經濟效率點 ... 49

圖 4-4 營運持續管理架構 ... 73

圖 4-5 營運衝擊分析/風險分析與策略之關聯 ... 74

圖 4-6 企業災後復原示意圖 ... 76

圖 4-9 PAS56 提出 BCM 之程序 ... 86

圖 4-10 BCM 與其他管理計畫之關係 ... 86

圖 4-11 BCM 生命週期 ... 88

圖 4-12 認證流程－SPRING ... 91

圖 4-13 新加坡營運持續／災害復原服務供應商標準架構 .. 92

圖 4-14 AS/NZS 4360 BCM 研擬程序 ... 99

圖 5-1 一般企業與關鍵基礎設施企業關聯圖 ... 125

圖 5-2 關鍵基礎建設相互依存層次與關係示意圖 ... 128

圖 5-3 能源（電力）供應鏈示意圖 ... 129

圖 5-4 能源（石油）供應鏈示意圖 ... 129

圖 6-1 企業防災與都市防災關聯圖 ... 157

圖 6-2 企業災害損失因素示意圖 ... 158

圖 6-3 企業模型與基礎設施一覽圖 ... 164

圖 6-4 災害防治模型 ... 165

圖 6-5 減災-各目標重要性 ... 184

圖 6-6 減災-各目標可委外性 ... 185

圖 6-9 整備-各可委外性 ... 189

圖 6-10 整備-各指標可委外性 ... 191

圖 6-11 應變-各目標重要性 ... 192

圖 6-12 應變-各目標可委外性 ... 193

圖 6-13 應變-各指標可委外性 ... 195

圖 6-14 復原-各目標重要性 ... 196

圖 6-15 復原-各目標可委外性 ... 197

圖 6-16 復原-各指標可委外性 ... 198

圖 6-17 減災-各目標委外重要性 ... 199

圖 6-18 減災-各指標委外重要性 ... 200

圖 6-19 整備-各目標委外重要性 ... 201

圖 6-20 整備-各指標委外重要性 ... 202

圖 6-21 應變-各目標委外重要性 ... 203

圖 6-22 應變-各指標委外重要性 ... 204

圖 6-23 復原-各目標委外重要性 ... 205

圖 6-24 復原-各指標委外重要性 ... 206

圖 7-1 資訊平台整合示意圖 ... 214

摘要

關鍵詞：都市防災、企業防災、企業持續營運管理 一、研究緣起 全球都市化發展及氣候變遷影響，都市災害規模及特性已逐漸演變成難以 預測及控制，近年來已成各個國家研究發展重點，而都市災害防救中，公私合 作扮演相當重要角色。結合國民、地域社區、義工團體及企業以建構自助、共 助及公助的防災社會，更為各先進國家公認災害防治相當重要措施。2004 年聯 合國世界防災會議的總合防災議題中針對企業防災的議題進行相關討論；日本 中央防災會議於 2003 年中成立「企業與防災檢討會議」，更於 2005 年成立「活 化民間與市場防災力専門調査會議」，以推動企業聯合防救災工作。 企業防災一般可分為二階段，第一階段為緊急災害準備措施，此措施包括 災害發生前所進行減災及備災，以及災害發生後災害處置及回應，當第一階段 緊急災害處理措施讓災損狀況穩定後，企業防災即進入第二階段企業持續營運 管理階段，此階段主要目的為降低災害發生後企業營運中斷影響。企業防災二 階段與都市防災間關係，企業防災第一階段與都市防災間聯結關係由一般企業 與都市間共存關係而來，企業與都市在減災、整備、救災及復原四步驟上相互 依存合作，合作內容包括聯防機制、防災設備、救災物資、及開口合約訂定。 企業防災第二階段企業持續營運階段與都市防災間聯結關係，主要在於關鍵基 礎設施服務提供，都市受災時，由於關鍵基礎設施受災中斷企業營運之維生系 統如電力、水、通訊及瓦斯等，而影響企業持續營運。本先期研究之目的主要 是探討都市防災與企業防災之協力合作，透過國內外文獻回顧、問卷調查及焦 點專家訪談等方式，檢視國內於都市防災相關作業，企業可涉入程度，進而發 展相關政策建議以其更有效結合民間企業防救災之能量，強化國內都市防救災 體系。

由於災害類型眾多，任一災害類型其所需之災害防救業務迥異且各業務項 目所牽涉範疇廣泛，本研究為一前導型先期計劃，考量近年影響國內最為浩大 的為颱洪災害，因此本研究企業防災中緊急災害應變措施與都市災害結合研 究，主要以颱洪災害為主，而國內都會區中又以台北市最有代表性，因此參考 災害防救法及以此法所規劃出之台北市區域防災計畫，彙整颱洪災害都市災害 防救四步驟各步驟公、私部門所需業務。因此本計畫將藉由歸納整理區域防災 計畫中公部門業務，探討各業務相對於各個步驟之績效如檢災績效、備災績效、 救災績效及復原績效之重要性，同時藉由防救災專家意見，分析出各個都市防 災業務私部門所能涉入程度包括其目前涉入程度及未來潛在涉入能力，並根據 項目重要性及潛在涉入能量進一步規劃未來研究及發展方向。 三、重要發現 於探討都市防災與企業防災結合的關聯性，瞭解防救災四部曲「減災、整 備、應變、復原」的相關作業企業潛在涉入能力，本研究發現前三名之優先序 排列如下： （一）減災： 1.防災普教。2.二次傷害的防止。3.設施及建築物之減災與補強對策。 （二）整備： 1.社區與企業災害防救能力之整合與強化。2.公共設施檢修。3.緊急醫療整備。 （三）應變： 1.維生應急與生活必需品之調度供應。2.緊急動員與人命搜救、設施搶救。3.資 訊蒐集與通報。

根據研究發現，本研究針對企業防災與都市防災結合應用，提出下列建議， 以下分別從立即可行之建議及中長期建議加以列舉。 立即可行之建議 主辦機關：行政院 協辦機關：行政院所屬各機關 國內於都市災害風險管理觀念上，首要之務為強化政府及民間風險管理觀 念，才能有效促進公私間於都市防災上合作，強化都市防災能力。 中長期建議 主辦機關：行政院 協辦機關：建築研究所 未來針對業務項目其重要性高且委外可能性大業務，均須進行更深入探討 其強化公私合作所需機制，包括相關獎勵及罰則等政策。 中長期建議 主辦機關：行政院 協辦機關：建築研究所 未來針對地震及其他可能災害，亦須針對公司合作模式進行先導式研究規 劃，再進一步探討各項細部業務公司合作改善政策及措施。 中長期建議 主辦機關：行政院 協辦機關：行政院所屬各機關 建構一可靠有效都市風險管理系統，需仰賴一有效都市防災風險管理機制

ABSTRACT

Keywords: Urban Disaster Prevention, Enterprise Disaster, Business Continuity Management

1. Introduction

With urbanization and climate change as a global phenomenon, the size and characteristics of urban disasters has gradually become difficult to predict and control. Research and development on urban disasters has become the focused issues for most countries in recent years. Among the preventions and rescues systems of urban disasters, the public-private partnerships are viewed as a significant part of the overall disaster risk management system. Associated studies of many advanced countries have identified that a disaster risk management community requires the corporation of national governments, regional communities, volunteer groups and private enterprises to be more effective to reduce and eliminate urban disaster risks. In 2004 business disaster prevention was one of primary issues discussed in the Global Disasters Prevention Conference held by United Nation. Japanese Central Disaster Prevention Council set up a regular "Business Review Meeting with the Disaster Prevention" in 2003 to discuss the participation of private business in National Disaster Prevention System. Two years later the "Disaster Prevention Force Activation of Civil Society and the Market Exclusive Door Survey Meeting" was further organized to enhance the corporation of private businesses on National Disaster Prevention System.

The purpose of this study was to investigate the relationship between urban disaster prevention and business disaster prevention. Through literature reviews, questionnaire surveys and focused interviews with experts, this study identified the required tasks in the national disaster prevention system, and further investigate the anticipated level of private businesses participated to the identified tasks. The finding of this study could be used to plot the strategy to establish required policies for the

Taiwan has numerous types of natural disasters. The required tasks in the disaster prevention system are varied with different type of disasters. Due to the limit of time and cost, the scope of this study was concentrated on public-private corporations for the required tasks in the national flood disaster prevention system. The Taipei Disaster Prevention Program Report was reviewed for this study to identify the required tasks in the national flood disaster prevention system. Furthermore, private company’s willingness to participate on those tasks and their importance on disaster prevention performance were evaluated by associated experts. Finally, the future research aspects and potential policies for enhancing corporation were suggested.

3. Findings of this study

Level of participation private companies willing to contribute for the tasks of four major parts (Mitigation, Preparation, Reaction, and Recovery) of the national flood prevention system are ranked and listed in the followings:

(A) Mitigation:

1. Disaster prevention education; 2. Prevention of subsequent loss; 3. Reinforcement and risk mitigation of influenced facilities and buildings.

(B) Preparation:

1. Integration and enhancement of Community and Business Disaster Prevention; 2. Repair and maintenance of public facilities; 3. Preparation of emergency medical treatment

(C) Reaction:

1. Supply of surviving needs and necessities of life; 2. Emergency mobilization and human life rescue and facilities protection; 3. Information collection and releases

4. Main recommendations of the matter

According to the research findings, the following topics were suggested for further studies in the future.

Required immediate works

Suggested Sponsor Institution: The Executive Yuan Joint Institution: The sub agencies of the Executive Yuan

The initial task to build the national disaster prevention system is to enhance the understanding of the citizens in ROC to the risk management framework of the national disaster prevention system. Better understanding on the system framework can improve the public-private partnerships to efficiently and effectively enhance the national disaster prevention system.

Medium or long term works

Suggested Sponsor Institution: The Executive Yuan

Joint Institution: Architecture and Building Research Institute

The tasks with higher importance and possibility of further private participation should be further studied to investigate the potential policies and future mechanism to improve the public-private corporation on urban disaster prevention.

Long-term suggestion

The scope of the study is limited to the flood disaster. In the future earthquake and other potential disasters should also be studied to explore the related policies for establishing a better urban-wide or nation-wide disaster prevention system.

Long-term suggestion

Suggested Sponsor Institution: The Executive Yuan Joint Institution: The sub agencies of the Executive Yuan

Risk management framework should be the basic structure of nation-wide or urban-wide disaster prevention system. It is required for the government to immediately build up the risk framework for the nation-wide and urban-wide disaster prevention system.

第一章 緒論

都市是由不同的功能與用途所組成之綜合體(包含各式軟、硬體設施及 人們各樣的活動)，而公司企業組織防災能力及面臨重大災害時可快速復原 並持續運作，是近年世界各國先進國家在都市防災中非常重要的研究課 題，本研究之主題主要是探討都市防災與企業防災之間的協力合作關係。

第一節 研究緣起與背景

美國經歷 911 恐怖份子攻擊事件，國內經過 921 大地震、SARS 等重大 災害事件，許多國外大型企業都陸續導入營運持續計畫(Business Continuity Plan, BCP)，以因應未來可能的重大災害事故。企業不只要能管理短期性的 重大災害，為提升企業長期競爭力，企業組織運作必須結合風險管理，以 彈性策略強化企業恢復力(Enterprise Resilience)；以營運持續計畫為基礎， 從而建立、推行、運作、監督、檢討、維持及持續改善的營運持續管理系 統(Business Continuity Management System, BCMS)。本先期研究之目的主要 是探討都市防災與企業防災之協力合作，透過國內外文獻回顧、問卷調查 及焦點專家訪談等方式，檢視國內重要產業、公司企業在面臨重大災害時 其災害復原計畫是否合乎需求，進而結合民間企業防災之能量，建立符合 並可增進國內都市防災之政策性研擬能力。

第二節 研究計畫

內容

與進行步驟

基於以上研究背景與目的，本研究主要工作目標將分為以下四項目標： (一)、彙整國外主要先進國家企業防災與都市防災結合之作法與應用經 驗：整理與回顧近年來，全世界幾個重要先進國家的重要作法與經驗，包 含日本、英國、美國、加拿大、澳洲等國。 ( 二 ) 、 整 理 主 要 國 家 或 標 準 協 會 之 企 業 持 續 營 運 計 畫 (Business Continuity Plan)或企業持續營運管理(Business Continuity Management)各種 標準與訓練課程內容：整理包含英國標準協會 (British Standards Institution, BSI) 所推動的營運持續管理系統標準 BS25999-1:2006、BS25999-2:2007、 PAS 56(PAS 56 Guide to Business Continuity Management)等標準、加拿大關 鍵基礎設防護及緊急應變準備委員會所推之營運持續計畫指導綱要 (A Guide to Business Continuity Plan)、美國國家防火學(USA National Fire Protection Association) 之 災 害 事 故 / 緊 急 應 變 管 理 及 營 運 持 續 計 畫 標 準 (Standard on Disaster/Emergency Management and Business Continuity Program)、澳洲 HB221 等標準。 (三)、建構國內環境之企業防災與都市防災管理機制之架構：除根據本 研究之文獻回顧及各主要國家或標準協會之作法與經驗外，本研究亦將針 對國內主要民生相關或維生等重要產業及主要指標性企業進行深入訪談與 調查，初步暫定與都市運作機能較相關之企業，例如：（1）中、大型量販 店、百貨公司（人潮聚集及生活用品食物之需求）；（2）銀行金融機構（個 人與企業對金錢流通之需求）；（3）通訊產業（個人與企業對電訊溝通及正 常運作活動之需求）；（4）高科技產業（都市內重要高科技產業園區，如內 湖高科技園區）；（5）能源（水、電、瓦斯等基本生活能源之需求）；（6） 其他：如製造業(化工廠、營造廠等對都市火災及提供重機械復原)，建構國 內環境之企業防災與都市防災管理機制之架構，並依據國內特有環境，找

尋並加以羅列各企業防災自助、共助、共助等防災社會之作法，同時，亦 整理近年各國對於民間團體及非官方組織協助災害防治之經驗與作法。 (四)、企業防災及都市防災之可委外性與重要性：本研究將利用公部門 防災作為與企業防災作為之關聯性，檢視防救災項目之可委外性與重要性。 研究步驟之流程圖如下所示： 確立研究目標 都市防災及企業持續經營與災難復原計畫之基本內涵 國內外重要文獻回顧 研擬國內都市防災 及 企業持續經營與災難復原計畫程序 研擬初步國內外BCP評估模式 與 防救災項目委外性及重要性 焦點座談與現場訪查 問卷調查內容 設計及試填 問卷發放及回收 資料分析與整理 完成報告撰寫與修定 專家諮詢座談會x2 專家諮詢座談會x2

圖 1-1 研究流程圖

資料來源：本研究整理

第二章 都市防災與區域防災計畫

第一節 都市防災

災害指會對人類與其環境造成破壞性影響－威脅生命財產、條件之事 件總稱。對於都市來說，只要是威脅到居民生命財產的事物就是都市災害， 換言之，現代都市災害結合自然性與社會性一體之混合性災害（金磊， 1997）。而其都市災害種類主可分成兩類，一是自然因素、另一則是人為因 素造成： 1、自然災害：如颱風、地震、水災等自然因素造成之災害 2、人為災害：又可分四項 （1）都市火災與爆炸災害： 係由引火性液體、可燃性氣體、爆炸性物質及其他危險性物質或用電 不慎等所引起的火災或爆炸災害，如瓦斯爆炸、汽油爆炸、電器起火 等事件，為都市災害最常見的型態。 （2）地質災害： 如山坡過度開發，導致坡地災害；超抽地下水，導致地層下陷現象。 （3）產業公害： 因產業活動，造成空氣污染、噪音、水污染、廢棄污染等危害。 （4）交通事故： 海、陸、空三難，如船難、車禍、墜機現象。

都市災害

自然災害

人為災害

都市火災

爆炸災害

地質災害

產業公害

交通事故

地震

颱風

水災

圖 2-1 都市災害示意圖

資料來源：本研究整理

依據陳亮全及邱昌平等人研究，災害依其所產生的原因不同而具有不 同之特性（陳亮全、邱昌平，1988），說明如下: 1、都市災害與都市活動關聯性： 災害會受影響因素而有所差異，亦是指當同ㄧ規模災害形成可能會

例如地震規模雖然大，但若不是發生在人口密度稠密之地區，亦不 會造成重大之傷亡，也稱不上是重大災害。這也是都市災害與都市 活動有著密切之關聯性。 2、都市災害預測之不確定性： 都市由各種不同之軟、硬體所組成，因此都市災害具有模糊性，由 許多小事件逐漸累積才知嚴重性，對生活造成影響效果。 3、都市災害連鎖性和累積性： 災害並非個別發生且立即結束，不同地點、時間與空間發生的災害 會互相影響，甚至波及、擴大而形成一連串連鎖性之災害。 4、都市災害複合性： 災害重建之困難性，災害經常不是單一的呈現，而是不同災情的綜 合，造成社會、經濟與環境等複合破壞。 5、都市災害回饋性： 災害對策隨時間不斷演化、改變，前次災害經驗做為下ㄧ次災害資 訊、對策，形成回饋系統。 都市災害對於平衡機制破壞而導致生活環境資源之衝擊影響極為嚴 重。由此可見災害與其防救問題無法單純或獨立的探討，對災害防救觀念 也應該是兼具整體性與系統性的。

災害特性

都市災害與都

市活動關聯性

災害預測之

不確定性

都市災害連鎖

性和累積性

都市災害

複合性

都市災害

回饋性

圖 2-2 災害特性示意圖

資料來源：本研究整理

壹、都市防災定義 都市防災定義可分為狹義與廣義，依據黃定國（1995）研究指出： 1、狹義的觀點(定義)： 都市防災應建立在都市計畫區內，有關都市空間、都市設施、公共 設備及建築物等，對風水災害、震災、火災、危險物災害等所發生

2、廣義的觀點(定義)： 都市防災層面應擴大至國土安全保安，包含（1）都市行政（2）河 川行政，河川整備、沙防、山地崩塌之防治與復舊（3）道路行政， 道路規劃設施與防震災之整備等三大項，使防災能達成面面俱到之 效果。而都市防災亦可從三觀點考量達成效果（1）以「環境災害」 觀點研擬各種災害防治對策；（2）以「科技」觀點研擬各種災害預 測、監測模擬，如地震或土石流；（3）以「都市管理」觀點，研擬 救災與災後重建之策略。 「都市防災」是指對應於都市災前預防、災害搶救應變及災後復建各 階段，應進行各項「都市計畫防災規劃」、「都市基盤防災建設」及「都市 防救災管理工作」。 營建及都市計畫角度而言，即使經由計畫及公共設施建設過程，增進 計畫及設施防災功能相結合，亦須加強各都市土地使用、維生管線系統、 防救災道路系統及各項防救災據點，如縣市政府、消防警政等防救災指揮 據點、避難據點及醫療救護據點之防災規劃建設。 貳、都市防災空間規劃 都市防救災規劃應依其生活圈為主，本研究將其分為四部份作為都市 防災之規劃基礎，如下圖所示。 1、 防災避難空間 2、 救災逃生路線 3、 救災資源 4、 災害潛勢

都市防救災

規劃

防災

避難空間

救災

逃生路線

救災資源

災害潛勢

災害潛勢區

資料庫建置

救災資源

與

維生系統

救災道路系

統規劃

防災生活圈

救災資源

避難收容所

規劃

圖 2-3 防災規劃示意圖

資料來源：本研究整理

針對前述四項都市防救災規劃之基礎以下逐一說明： 一、防災避難空間 A、防災生活圈 都市防災避難空間而言，如果事先界訂出所謂防災生活圈則防災 避難空間將會有基本雛型。而防災生活圈，除依行政管理外，亦可從 居民、企業日常生活區域界定之，並劃出防災生活圈，尋找最適之相 互支援單位，而該生活圈可以是全市、地區或鄰里生活圈。每一圈都 有其防災據點、逃救災路徑……等。以下（張益三，1999）為例：

（A）全市防災生活圈： a、其防災空間可有全市公園、警局消防局、學校、車站醫院、等。 b、指標是以全市為單位 （B）地區防災生活圈： a、防災空間有地區性學校、醫院、警局、消防單位、公園等。 b、指標係以步行距 1500 公尺左右，大約三個里 （C）鄰里防災生活圈： a、防災空間可為鄰里派出所、衛生所、學校等。 b、指標是以步行距 500 公尺左右，或 1 個里之範圍。 B、防災據點： 防災據點係指當面臨災害時能提供避難或救助救援之據點。該空 間須對應都市防災機能而做據點設置。依機能可分為醫療、物資、消 防、警察等四系統，發揮其功能如下（李威儀，2000）。 (1)醫療據點： 醫療空間體系分為兩大部分，一為發揮「機動性醫療設施急救」 功效於每一可能災區之臨時醫療場所;另一為「收容傷病避難人員」之 中長期收容場所。 (2)物資支援據點： 支援物資運送據點大致上可分為「接收及發送」兩大體系，發放 據點將以各防災避難圈所劃設之中長期收容場所為對象，接收據點可 分為全市與區域兩個層級，其中全市據點乃在於接收外援物資以及分 派各受災區域所需支援物資，對象以聯外之主要機場、港、大型市場

與車站等場所。區域據點宜考慮路運及空運之便利，每區選定至少一 處交通便利、區位適當且方便直昇機停放及車輛進出之大型公園為據 點，此據點同時也可為區域防災避難場所。 (3)消防據點： 消防資源之運用，主要以消防分隊為指揮所，配合防災避難圈之 劃定，分派每一消防分隊之服務範圍，此外應利用避難據點之中長期 收容場所為臨時場所，儲備消防器材與水源，因應緊急用途。 (4)警察據點： 警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序 維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。 C、避難收容所： 避難最大要素為人口、道路、消防力等。防災其中一環即是避難 場所選定，可分四層級。 a、緊急避難場所： 災害發生後，人員緊急避難地點，為個人尋求避難空間行為與急 迫性，因此無特指定地點，完全依狀況而定。如空地、停車場、地下 室等。 b、臨時避難場所： 主要收容短時間內無法安全到達安全避難所或等待指示前往安全 避難場所（臨時收容場所、中長期收容場所）之人員。如辦公區鄰近 公園。 c、臨時收容場所：

急交會連絡據點。如全市防災公園。 d、中長期收容場所： 具較完善設備，提供恢復、復興前，避難所須之設施設備與資訊 得知來源之場所，如學校、大型公共設施。 二、救災逃生路線 道路系統在面臨災害時其避難與救災行為上，具備最基本之機能，作 為效率性與暢通程度即道路系統的功能發揮正常與否，直接影響避難與救 災的成效，相對也可以減低傷亡的機率。而道路系統與其他防災系統具相 當關聯性，在時間上亦屬第一運作之系統（第一線面對災害防堵與人員救 護疏散的防災空間系統），具有關鍵性角色。 道路系統規劃可分為：避難路線（需注意其兩側為避難場所與中繼 站）、緊急道路（確保與外界與各分災區聯絡）、救援輸送道路（確保物資 人員運送之道路）、消防道路（防災物質人員運送道路）、輔助避難道路（緊 急避難道路失去功能之備用道路）之規劃，規劃時朝路徑綠化、道路寬度 確保、違章建物拆除、開放空間留設與引導設施等方向執行之。 三、救災資源 A、救災資源： 分為人員、物資、設施場所、載具、裝備機具五大類並建置之。 如下表所示。

表 2-1 救災資源一覽表

類別 原則說明 範例 人員 人力(動物)資源為歸類要項 (人、搜救犬)  協勤人員  民間組織  專技人員  其他 物資 消耗性物品為歸類 (藥品、食品、油料等)  工務物料  罹難物資  民生物資  衛生救助物資 設施場所 固定物為歸類 (學校、活動中心等)  弱勢族群場所  緊急避難處所及災民收容所  儲藏場所  堆置掩埋場  醫療場所 載具 可乘載自走機具為歸類 (車、船、艇)  救護載具  電力、電信載具  水上載具  消防載具  警戒載具  衛生環保載具  運輸載具  營建載具 裝備機具 非自走機具為歸類 (發電機、抽水機)  住宿及安置裝備  抽水機  電力照明通訊  水上救生器材  消防裝備器材  化災搶救裝備

資料來源：本研究整理

B、維生系統： 都市維生系統(或稱關鍵基礎設施)，其內容包含交通、供水、瓦斯、 電力、通訊與醫療衛生等項目，皆為都市基礎工程設施，也是震災發 生後復建工程之基礎。將維生系統之規劃、管理與維護之原則分述如 下（呂政諺，2007）： a、重要維生線幹管： 應佈設於主要逃生路線及防火區劃周邊，盡量以共同管溝予以容 納。 b、給水系統： 管路佈設應避免跨越斷層地帶或潛在的地質災害地區，如確有必 要應於潛在地點採用多節、柔性街道連接管線。 c、電力系統 （a）輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 （b）變電設施盡量設置於防火區劃邊緣。 （c）建立檢查系統便於災害發生時，檢查輸送貨儲存設施。 d、電訊系統 （a）輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 （b）通訊中心及儲放緊急供給設備之建築物應採防震設計。 （c）應考量區域隔離措施，避免災害區域影響他區正常運作。 （d）公共建築物及避難場所應設置緊急電源。 e、瓦斯系統

（a）輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。 （b）應設置偵測漏氣及緊急切斷系統，使用自動化管制系統。 （c）輸送管線應與電力線路保持距離。 （d）瓦斯加油站應設置在空曠地區或做妥防災設施。 四、災害潛勢 政府將災害潛勢定義為，指特定地區受自然環境等因素影響所潛藏易 致災害之機率或規模。而災害潛式資料則為，指依氣象、水文、地質、地 形、災害紀錄及其他相關基本資料，分析模擬區域內各處災害潛勢，劃分 成不同等級之預警資料。 目前國內已有相關規定，中央災害防救業務主管機關設置風災、震災、 水災、人為、其他等災害潛勢分析資料庫。潛勢分析資料最主要可應用於 減災及整備兩階段。 A、減災階段： 可事先評估目標區域或路線的危險度，對於危險度較高地區預先 進行減災措施，並調配現有的救災資源，以降低災害發生時可能的損 失。 B、整備階段： 事先擬定疏散避難計畫及場所，平時應進行相關應變的實兵演 練，未來更應建置災害資訊共同平臺，整合災害潛勢分析模組，以利 救災經驗與資訊交流，事故發生時也可提供緊急應變決策的分析，避 免災情擴大。

第二節 區域防災計畫

所謂區域防災計畫乃是指各個行政區依照各區的特性，再依據「災害 防救法」第 20 條規定「直轄市、縣（市）災害防救會報執行單位應依據災 害防救基本計畫、相關災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區 災害防救計畫，經各該災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報 備查。前項直轄市、縣（市）地區災害防救計畫不得牴觸災害防救基本計 畫及相關災害防救業務計畫」。各縣市政府因此都有各自的區域防災計畫。 本文將依據台北市九十八年的災害防救計畫1 探討其內容。 壹、計畫目的 我國自民國八十九年七月十九日「災害防救法」通過頒行，全國在防 災作為上有一定的依據，而各地方政府也因各地天氣、土壤地質、水文、 地震斷層分佈等不同，而各地方政府在不違反災害防救法的狀況下提出區 域防災計畫，其最主要的目的在於： 1.健全災害防救體制。 2.強化災害預防及相關措施。 3.有效執行災害搶救及善後復舊處理。 4.加強災害教育宣導，以提昇市民之災變應變能力，減輕災害損失。 5.確保人民、生命、財產之安全。 6.城市永續之發展。 1

在上述的目標下，各城市訂定出最適合自己的區域防災計畫，已達到 各城市有能力自行為減災、整備、應變、復原等四個步驟的防救災行為， 進而減少損失與傷亡。 而依據災害防救法規定災害防救計畫是指災害防救基本計畫、災害防 救業務計畫及地區災害防救計畫等三種計畫之組合。災害防救基本計畫由 行政院災害防救委員會擬訂，經中央災害防救會報核定後，由行政院函送 各中央災害防救業務主管機關及直轄市、縣（市）政府據以辦理災害防救 事項；而中央災害防救業務主管機關則依災害防救基本計畫，就其主管災 害防救事項，擬訂災害防救業務計畫，報請中央災害防救會報核定後實施； 又直轄市、縣（市）災害防救會報執行單位應依災害防救基本計畫、相關 災害防救業務計畫及地區災害潛勢特性，擬訂地區災害防救計畫，經各該 災害防救會報核定後實施，並報中央災害防救會報備查。 而台北市區域防災計畫是依據2 1.民國 89 年總統令發布施行之「災害防救法」。 2.民國 90 年行政院內政部發布施行之 「災害防救法施行細則」。 3.民國 94 年 5 月頒行之「臺北市地區災害防救計畫」。 4.民國 96 年 3 月行政院災害防救委員會頒行之「災害防救基本計畫」。

等法規為依據而形成，其災害防救體系依據「災害防救法」規劃分為 中央、直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所三級，中央政府須 訂頒「災害防救基本計畫」，台北市政府依據「災害防救基本計畫」訂定 「臺北市地區災害防救計畫」，區公所則須依據「臺北市地區災害防救計 畫」訂定各行政區災害防救計畫。 貳、計畫架構與運用 台北市災害防救計畫分九編、三十四章、共計一百七十二節，其中各 編都用台北較常遇到災害類型來作分類，不同類型的災害分別開來，當中 的內容因地區災害特性：包含各類型災害歷史資料，及與災害有關之氣象、 地形、地質及其他自然、社會條件等其中計畫內容也因為災害種類的不同 而有所差別，下面為其各編內容主題： 第一編為總則 第二編為颱洪及坡地災害 第三編為地震災害 第四編為重大健康災害 第五編為旱災 第六編為空難及重大陸上交通事故 第七編為其他類型災害 第八編為計畫經費與執行評估

第九編附則。 這些架構依據各類災害防救業務近、中期程計畫之規劃，以及長期計 畫之推動方向，配合災害潛勢分析、境況模擬、社經發展狀況、災害防救 設施強化、應變搶救及重建復原經驗等每 2 至 3 年3 重新檢討修訂之，使地 區災害防救計畫能確實符合本市災害防救現況。其中因為近年台北許多大 型公共建設完工，民眾的使用率高，而且皆是台北市相當重要的建築指標， 是以在其中亦有相關章節提到這些公共建設防救災的計畫，例如：亦增列 「第六編/空難及重大之路上交通事故」，另其他災害類型則增列「貓空纜 車系統、臺北車站特定區、臺北 101 大樓及藍色公路」等災害防救對策。 台北市區域災害防救計畫的運用以台北市地區災害特性及災害規模設 定為基礎，考量災害防救實務工作需要，並依據災害防救法、災害防救基 本計畫、災害防救業務計畫及「臺北市地區災害防救計畫」，並參考本市 災害防救相關計畫及業務工作經驗，依循災害防救的減災、整備、應變及 復建等四階段來作相關運用，下列則是其相關參考依據4 ： 1. 地區災害特性：包含本市各類型災害歷史資料，及與災害有關之氣 象、地形、地質及其他自然、社會條件等。 2. 災害規模設定：評估並設定本市之各類災害之可能規模。 3. 災害潛勢、境況模擬及危險度評估：內容係依致災條件作災害可能 性分析，並評估可能造成之災害損失，本部分內容運用於擬定各階段計畫 之對策與措施。 4. 減災、整備、應變及復建計畫：以章為工作階段，以節為工作分類， 各節主要內容包含：

(1). 說明：內容以述明該節相關工作之目的、重要性與推動方向及本 市災害防救現況為原則。 (2). 工作要項：內容以條例方式列示該節應該考慮之工作項目，並依 工作之急迫性與重要性排序。 (3). 對策與措施：以條例方式列示臺北市政府 2 至 3 年內應該執行之 重要工作，並結合地區災害特性、災害潛勢、危險度與境況模擬等資料， 述明各項工作之要領、考量因素、應做到什麼程度等內容，為各局處擬訂 相關災害防救業務計畫之依據，及相關經費之整合運用與控管。故此部份 亦區分：「方案目標」、「措施」、「預期成效」、「主辦機關」及「經 費概算」等。 (5). 計畫經費：為本府各級機關從平時起就能夠協調、整合，確實推動 災害防救業務，本版計畫應由各相關業務單位共同參與研擬，才能據以有 效整合、督促各業務單位落實執行。而本府之各相關機關亦應依據本版地 區計畫各項內容，就其業務執掌範圍，擬訂災害防救業務執行計畫與編列 相關執行經費，作為業務推動之依據，並逐年檢討、修正或補強。 (6). 執行成效評估機制：為能確實有效落實本版地區計畫所列各項對 策與措施，應於計畫中訂定執行成效評估之機制，以作為各項災害防救業 務執行管考之依據。 台北市地區災害防救計畫是台北市政府內的各部門與台北市各區在防 救災上的重要依據，內容明確的分工各部門與各區應該要付的責任與義 務，但是因為災害的不可預測性，因此訂定此計畫的目的之一就是要讓各 部門與各區能夠在災害防救上不至多頭馬車，各走各的，各部門與各區能 就計劃上的內容作改進與規劃，以其能夠在防救災階段中的各階段都能有 效的減少損失與傷亡。 本研究計畫為企業防災與都市防災結合應用先期研究計畫，我們將從

都市防災角度切入，將都市防災的內容作一完整審視。台北市是台灣的首 善之都，其經濟、人口、教育、文化、政治等各方面都可算是台灣的重要 集結地，一但受到不管是自然或是人為的災害，對於台北市的居民或是企 業，甚至全台灣的經濟、政治等都將嚴重停擺。所以我們將以台北市的地 區災害防救計畫為藍本，並鑑於八八水災南台灣受到嚴重傷亡與損失，特 別將其中第二編的颱洪及坡地災害拿出來作為這次研究問卷的主要架構。 有關台北市地區災害防救計畫中，針對公私部門防救災四步驟內容， 公部門部分主要以都市防災觀點整理防救災規劃所需業務項目，而私部門 部分主要以企業持續營運觀點整理企業防救災業務項目，其私部門業務項 目與都市防災連結性甚少。因此本研究將從台北市地區災害防救計畫中的 第二編颱洪及坡地災害中規劃之公部門業務作為本研究探討都市防災業務 私部門涉入程度探討之主架構，配合專家學者對此架構之業務認知，了解 防災業務重要性及企業願意投入的程度，進一步探討企業防災與都市防災 結合機制。

第三章 都市災害風險與減災評估

第一節 風險評估架構

本研究定義脆弱度為個人、團體或地區對災害脆弱或易遭受之損傷的程 度。因此，脆弱度為數個因素包括實體、社會、經濟及環境等之特徵所組成 之狀況及處境。這些因素會影響災害對社群（community）的衝擊。同時脆弱 度亦含括反應及克服災害的能力，雖然過去風險分析相關文獻對於脆弱度部 分探討，有些將災害回復能力納入災害脆弱度因子，但因災害回復能力屬於 災害發生後從災害中回復效能，通常需經歷一段長時間且其效能評估難以評 估，因此本研究鎖定一支脆弱度部分排除回復力部分。 針對都市災害區域風險量化，若將都市進行區塊切割，區塊作為風險評 估標的，區塊中可能包含一般建築、關鍵基礎建設及其他基礎設施，這三類 型建物其損傷後對人身財產影響程度差異甚大，其脆弱度因子如社會及經濟 相關因子評估相較於區域一般建築及區域其他基礎設施關鍵基礎建設其影響 社群層面較深及較廣，因此本研究將都市區域災害風險定義為三類型建物風 險加總。 都市災害區域風險 = 區域關鍵基礎建設風險+區域一般建築風險+ 區域其他基礎設施風險

圖 3-1 都市災害區域風險的組成

資料來源：本研究整理

由於都市防災風險管理決策需仰賴區域整合型災害風險評估即風險分 析，而都市災害風險為災害潛勢及脆弱度的函數。因此，量化都市災害區域 風險即須同時量化區域災害潛勢及區域災害脆弱度。本研究因屬先期研究， 風險量化方式即如何將災害潛勢與脆弱度整合計算風險，以及不同類型建物 風險如何彙總，將於未來研究案中繼續探討。本研究僅針對脆弱度量化評估 部分進行詳細探討。

都市災害區域風險（Risk）= Function ｛區域災害潛勢（Hazard Potential） × 區域災害脆弱度（Vulnerability）｝ 根據歐盟針對氣候變遷發展出來的風險評估管理計畫（ESPON Hazards project），指出一區域之脆弱度為災害暴露性與應變能力（或稱防護應變能力） 的函數。因此，了解區域之脆弱度後，再結合該區域特定災害類型之災害潛 勢，即可彙整一區域之風險（見下圖）。

圖 3-2 風險評估組成架構

資料來源：Greiving, S., 2006

日本京都大學 Norio Okada 指出，1995 年阪神大地震後，對於低頻率但 對高人口密度的都會區會造成高衝擊之災難的管理模式，應以更整合的方式 來管理這樣的巨災風險（catastrophic risk）。 1.災難管理需更緊密的與都市計畫與管理相串聯。 2.災難管理應擴展至涵蓋災前與日常生活的時間模式。 3.災難管理需處理多重災害與結合災害發生時伴隨而至的一連串影響。 4.災難管理無法僅由政府部門執行，應包含一些團體的參與，例如 NGOs、私人公司、市民以及居民等。 Norio Okada 指出都市（都會區域或社區）可視為複雜的維生系統所建立 的五層寶塔模式，且整合抽象與實體的地理空間環境，將實體的地理空間環 境以 GIS 圖資進行套疊（如下圖）。但大部分災難風險的時空分布都是跨城 市，而社會型的災害可能潛伏存在於此不同災害類型所診斷出之不同脆弱度 空間。

圖 3-3 都市災害診斷五層寶塔模式

資料來源：本研究整理

綜合歐盟的風險評估管理計畫以及 Norio Okada 所提出的都市災害診斷 之五層寶塔概念（見上圖），可將都市中風險因子歸納為地理自然條件因子、 土地使用與建築環境條件因子、社會經濟因子等可歸屬於危險潛勢（damage potential）以及應變能力（coping capacity）。脆弱度包含暴露性，可用權重處 理；應變能力則可以 Ezell, B.C.（2007）所提出將都市此一主系統拆解為次 系統與元件之 3D1R 量化分析模式。 以下分別將脆弱度因子拆解成災害暴露性因子（危險潛勢）以及應變能 力因子，分別說明涵蓋的因子以及適用的分析方法。

第二節 區域脆弱度因子

根據 Norio Okada 所提出的都市災害診斷之五層寶塔概念，可將都市中 風險因子歸納為地理自然條件因子、土地使用與建築環境條件因子、社會經 濟因子等災害暴露性因子，與災害應變能力因子，用以計算一地的危險潛勢 （damage potential）。 壹、災害暴露性因子 一、地理自然條件因子 在環境因子分類方面，建築技術規則係界定八種條件不得開發，水土保 持技術規範則分為地形因子與地質因子兩類，其下再分為五項因子評分， 綜和災害案例形成的原因、建築技術規則以及水土保持技術規範，李怡先、 林建宏（2006）建立了坡地社區環境影響因子區分為地質因子、地形因子 以及其他因子等三類，可提供本研究參酌。 （一）地質因子 在現有法規中，僅水土保持技術第 147 條針對地質因子有較完整的描 述，然其評分權重仍有討論的空間，參照水土保持技術規範可區分為岩體 工程性質、地質構造以及土壤因子三大類，分別說明如下： 1.岩體工程性質 包含岩體強度、變形性以及弱面剪力強度等，水土保持技術規範僅 係將岩體工程性質分為軟岩、硬岩，尚未建立明確的分類標準。

表 3-1 岩體之工程性質分類

岩類 工程性質等級 岩石名稱及代號 備註 沉積岩 I 堅硬砂岩(R>2)(S)；緻密石灰岩(l)；膠結 良好之礫岩(r>2)(c) 層狀岩石 塊狀岩石  R 砂土 卵石  r I：硬岩 II：軟岩 II 膠結不佳之砂岩、砂頁岩互層(R<2)(s)、 頁岩(b)、泥岩(m)；多孔狀石灰岩(l)；凝 灰岩(t)；高位臺地礫石層或膠結不佳之礫 岩(c)(r<2)；硬岩之破碎者(f) 火成岩 I 熔岩、侵入岩體(v)；固結良好之火山碎 屑岩(μ) II 固結不良之火山碎屑岩(μ)，熱液換質(h) 變質岩 I 片麻岩(g)；大理岩(m)；石英片岩(q)；板 岩、千枚岩(k)、綠色片岩(n) II 構造擾亂帶、破碎帶、劈理發達之板岩、 千枚岩(k)、黑色片岩、綠色片岩(n)

資料來源：水土保持技術規範

2.地質構造 山坡地岩體層面或規則性節理面之走向、傾向以及傾角與山坡面相 對關係位置，影響該山坡地之穩定度以及崩塌類型。依水土保持技術規 範之分類，並將非斜坡（無層理岩體）、斜交坡合併為一類如下表。

表 3-2 山坡岩體構造分類表

編號 坡面類型（山坡岩層構造） 1 非斜交坡（無層理岩體）、斜交坡 2 反向坡（崖坡） 3 順向坡（傾斜坡）（岩層傾角超過 10 度） 4 破碎帶（不連續面發達，使地質構造因子不彰顯者）

資料來源：水土保持技術規範

3.土壤因子 山坡地表層土壤大致可分為風化土及崩積土，原水土保持技術規範 係依據土壤深度分類，考量崩積土之厚度較風化土大，故以深度即可區 分之差異，但現地深度判定不易，而風化土層與崩積土層多由有經驗的 地質師或大地工程師判斷，故可採風化土與崩塌土做區分標準。 （二）地形因子 水土保持技術規範中最注重地形因子，參照其規定區分為坡面坡度與 坡面沖蝕度，並簡化分類，說明如下： 1.坡面坡度 水土保持技術規範將坡度區分為七級，其分類過細，李怡先、林建 宏（2006）建議將之分為四級可保持應用比較之一致性。 (1) 坡度 0~30%，水土保持技術規範於此區間再分為 5%與 15%，由於 災害發生的機率小，故簡化為同一坡度分級。 (2) 坡度 30~55%，坡度 55%對應 28.6 度，此數值較常見的山坡地安息 角略低，故採用此一區間分級。 (3) 坡度 55~100%，對應坡角為 28.6~45 度之間。 (4) 坡度 100%以上。 2.坡面沖蝕度 坡面因受不同的風化程度、沖蝕或崩塌等外力之影響，而呈顯不同 程度的凹凸，於雨季時，匯集地表之逕流、加大沖蝕作用，可能誘發小 規模的崩塌。水土保持技術規範其沖蝕程度分類共採平整、蝕痕、淺溝 深槽、舊崩塌地、煤渣地、新崩塌地等六類，考量舊崩塌地、煤渣地、 新崩塌地其構造成因與前四項不同，重要性差異大，故將此三類另列於 其他因子中，地形因子之分類可見下表。

表 3-3 坡面沖蝕度分類表

坡面沖蝕度 等高線彎曲度 平整 其等高線彎曲大於 160 度以上 蝕痕 其等高線彎曲 130 至 160 度 淺溝 其等高線彎曲 90 至 130 度 深槽 其等高線彎曲 90 度以下

資料來源：水土保持技術規範

（三）其他因子 除前述地質與地形因子，尚有部分因子環境風險程度高，此類應直接 列為高環境風險因子，說明如下： 1.崩塌地 歷史上曾經發生崩塌的區域，大規模崩塌之土石所堆積的坡地亦 屬之，崩塌地於停止崩塌前，接近臨界狀態，其後雖因時間、植生因素 使安全係數提高，但若有相當條件作用下（地震、豪雨、人為開發）， 再度發生滑動，崩塌發生的機率極高，故應將其列入。 2.廢土堆及煤渣堆 根據建築技術規則廢土堆不得開發為建築用地，主要考量未經滾 壓夯實，其土壤相對疏鬆，不適合做為建築基礎。且地質疏鬆，遇地震、 豪雨發生邊坡滑動，甚至土石流機率高，故應列入環境風險因子。此外， 臺灣部分區域進行煤礦開採，開採之廢棄煤渣隨意堆置，對於環境之風 險猶如廢土堆，國內曾大規模採礦計有基隆河沿岸及苗栗山區一帶，基 隆河沿岸人口密集，故應將煤渣列入環境風險因子。 3.活動斷層 建築技術規則認定不可開發建築 8 項標準之 1，卻未為水土保持技 術規範所考慮，但以從嚴的角度而言，仍應將活動斷層因子列入。

4.土石流潛勢溪流影響範圍 農委會水土保持局民國 92 年針對民國 81 年至 91 年完成劃設的 1,420 條土石流潛勢溪流重新評估優先處理指標，並劃定影響範圍。影 響範圍大小與溪流長度、上游土石堆積量、坡度等因子有關，需經計算 方可得知影響範圍，先將此因子納入。 5.土壤液化區：地表震動時，液化潛能區若無適時宣洩超額孔隙水壓，可 能造成土壤液化現象。 6.淹水潛勢區：排水不良之低窪地區，有淹水的潛勢。 此外，建築技術規則八項山坡地不得開發建築認定標準中，仍有部分標 準未列入，如河岸或向源侵蝕等。李怡先、林建宏（2006）表示，考量建 築技術規則係採河岸高度超過 5 公尺者，而一般山坡地之溪谷此一情形相 當罕見；向源侵蝕則已涵蓋於坡面沖蝕度因子中。綜合上述，環境風險因 子分類及架構可見下表。

表 3-4 環境風險因子分類及架構

因子項目 分類因子 細部因子 地質因子 岩體工程性質 堅硬砂岩(R>2)(S)；緻密石灰岩(l)；膠結良好之礫岩(r>2)(c)； 熔岩、侵入岩體(v)；固結良好之火山碎屑岩(μ)；片麻岩(g)； 大理岩(m)；石英片岩(q)；板岩、千枚岩(k)、綠色片岩(n)。 膠結不佳之砂岩、砂頁岩互層(R<2)(s)、頁岩(b)、泥岩(m)； 多孔狀石灰岩(l)；凝灰岩(t)；高位臺地礫石層或膠結不佳之 礫岩(c)(r<2)；硬岩之破碎者(f)；固結不良之火山碎屑岩(μ)， 熱液換質(h)；構造擾亂帶、破碎帶、劈理發達之板岩、千枚 岩(k)、黑色片岩、綠色片岩(n)。 地質構造 非斜交坡（無層理岩體）、斜交坡 反向坡（崖坡） 順向坡（傾斜坡）（岩層傾角超過 10 度） 破碎帶（不連續面發達，使地質構造因子不彰顯） 土壤因子 風化土層 崩積土層

因子項目 分類因子 細部因子 地形因子 坡面坡度 坡度 0~30% 坡度 30~55% 坡度 55~100% 坡度 100%以上 坡面沖蝕度 平整（其等高線彎曲大於 160 度以上） 蝕痕（其等高線彎曲 130 至 160 度） 淺溝（其等高線彎曲 90 至 130 度） 深槽（其等高線彎曲 90 度以下） 其他因子 崩塌地 － 廢土堆或煤渣地 － 活動斷層 － 土石流潛勢溪溪流 影響範圍 － 土壤液化區 － 淹水潛勢區 洪水平原區 洪水氾濫區 海岸侵蝕區

資料來源：修正自李怡先、林建宏，2006

二、土地使用與建築環境條件因子 適當的土地管理可有效降低社會對於天然災害的暴露性與傷害性，可降 低災害損失，以下可分別從土地使用、建築環境說明土地使用分區與建築 環境因子： （一）土地使用 1.風險區劃設：為避免高危險的敏感地區開發，各相關土地使用管理法均 有劃設風險區，並限制其開發型態，然而災害風險區的劃設仍有很大的 不確定性，但對於土地使用的區位策略考量仍很重要。在土地使用的管 理策略上，對具有高度潛在災害的分區可留下來做為農業區、公園等開

(1)易受海潮、海嘯侵襲，洪水泛濫及土地崩塌之地區，如無確保安全之 防護設施者，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應商同有關機關 劃定範圍予以發布，並豎立標誌，禁止在該地區範圍內建築。（建築 法第 47 條） (2)活動斷層線通過地區，地方政府得劃定範圍予以公告，管制不得興建 公有建物，並限制建築物高度與使用類別。（實施區域計畫地區建築 管理辦法第 4-1 條） 2.土地使用分區管制：都市發展的本身就具有高度集中的意義，分散化發 展為風險減緩的基本策略，可透過土地使用管制來限制發展密度，例如 建蔽率、容積率或高度管制等皆可被用來限制發展密度，另也可針對災 害潛勢區的土地使用，實施禁、限建地的管制、土地使用強度的規定等， 以降低災害的暴露性與傷害性等。 (1)建蔽率：建築物在基地上的最大投影面積與基地面積的比率，即土地 使用強度之管制。 (2)容積率：各樓層的樓地板面積（容積）加起來除以基地面積再乘以百 分比，即土地使用強度之管制。 (3)建築高度管制：限制建築物高度，某些地區會對土地區域的邊緣地帶 設定不同的高度管制，例如機場週圍（「航空站飛行場助航設備四周 禁止限制建築物及其他障礙物高度管理辦法」及「飛航安全標準暨航 空站飛行場助航設備四週禁止及限制建築辦法」）、衛星通信及微波通 信等重要無線電設備週圍（電信法第 34 條） (4)禁、限建地的管制：重要交通設施沿線（大眾捷運系統兩側禁限建辦 法）、海岸、山地及重要軍事設施管制區（海岸、山地及重要軍事設 施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定）。 （二）建築環境 1.建築現況：

(1)建物使用類型：以建物的樓地板面積為評估損失的數量單位，依房屋 稅籍資料的用途細項可分為下列十三項： a.住宅 b.國際觀光旅館、套房、旅館 c.百貨公司 、商場、超級市場、市場、店鋪、倉庫 d.電視臺、廣播電臺、辦公廳室 e.夜總會、舞廳、咖啡廳、酒家、歌廳、餐廳、影劇院、遊藝場所、 游泳池 f.診所 g.開放空間、停車場、防空避難室 h.油槽、焚化爐、工廠 i.養殖場、農舍、農業用房屋 j.納骨塔、寺廟、教堂 k.政府機關 l.校舍 m.圖書館、美術館、博物館、紀念堂、體育館、禮堂 (2)建物結構別：木造、鋼構造、輕鋼構造、鋼筋混凝土構造、預鑄混凝 土構造、加強磚造、未加勁磚石造、鋼骨鋼筋混凝土構造。（依房屋 稅籍資料的構造類別分類） (3)建築物年齡：依據不同的建築年代可概分可能的耐震設計水準。 2.建築法令要求 (1)公共設施防護： a.建築物使用者生命考量：例如醫院、療養院、監獄等。 b.脆弱度高的建築物：興建年代久遠的老舊建築物、瓦斯管、油管

c.某些特殊機能的公共設施：學校、消防站等。 (2)私人建築規範：新法令所造成整體建築物的傷害性降低，受到新建築 物增加率與老舊建築物的重置率所影響，兩者比率越高，新的建築規 範法令可增加建築物對於災害抵抗的能力，對於風險的減緩將較有效 果。 a.新建築物的增加率：新建物可符合新法令並擁有較低的脆弱度。 b.老舊建築物的重置率：受建築結構的有效壽命、建造的耐久性、 地價、區位等影響。 三、社會經濟因子 社會經濟因子用以呈現及計算災害對生命及財產的損失，也是代表區域 內對災害的應變能力之重要因子。社會因子解釋都市設施在軟體及硬體方 面，對災害脆弱度的背景差異。在有關的災害相關研究裡，社會因子偏向 定義出一個地區的人口特質及社會結構運作，當災害產生時，在地區內的 救災相關人員及居民，對於災害的應變及承受度。常見的社會因子包括人 口密度，依賴人口的比率，個人健康，醫療設施，防救災設施，古蹟遺產， 公部門預算分配比重等。經濟因子指出一個區域內的經濟利益的高低差異 程度，包括建物密集度，各級產業，維生管線，交通建設及土地使用等。 社會經濟因子之定義及說明如下： （一）社會因子 1.人口密度 人口密度是指人口總量除以居住面積的值，用以估算災害範圍內 的人口密集程度，也是災害影響生命損失的計算依據。常用的方法為 戶政機關的登記人數，這也是較容易取得的數據；另外一種是日間人 口密度的數據，這類人口密度的推算，需要根據實際調查並推算得出。 日間人口密度是表現日間都市活動的人口聚集，在空間上的差異度。

2.依賴人口比率 依賴人口是指一個區域內的老人及幼童所佔的比率。以災害的應 變及災後的復原的角度而言，依賴人口的社會特性，對災害的承受度 較低，影響也比較大。依賴人口無法在災害期間幫助他人，而是需要 他人的幫助。一個地區的依賴人口的比率愈大，需要其他地區的協助 機會，也就愈大。 3 風險知覺 風險知覺（risk perception）指出都市居民是如何看待一個災害的 態度以及過去是如何減輕災害帶來的衝擊。 4.分配預算 此因子指出區域的災害減輕程度。 5.觀光客 觀光客或是離開熟悉環境的人有兩個理由顯示較脆弱：(1)無法察 覺風險以及不必了解災害的嚴重性。不懂方言且因此錯失重要資訊。 (2)觀光客居住地常位於高風險區，可能不符合結構上的風險減輕要 求。 （二）經濟因子 1.建物密度 建物是居民居住的場所，或是居民工作的實體財產。住宅，辦公 大樓，工廠公共設施等建物，災害對建物實體的影響，也直接影都市 居民的經濟生產力。計算方式包括的建物數量，或樓地板面積，單位 面積內的建地面積等。 2.工業生產

工業生產包括製造工廠及相關設備。此因子指出災害對都市內的 二級產業帶來的損失估計。 3.商業生產 商業活動是都市活動主體。都市的商業生產實體包括商業辦公大 樓，服務業的賣場等。以都市人口勞動結構而言，商業及服務業等第 三級產業佔最大多數，因此，當災害對商業資產或設備造成重大損失 時，對經濟生產也就更明顯。 4.維生管線 維生管線包括瓦斯管線，輸水管，地上及地下輸電線等設施。維 生管線代表地區內生存的基本條件供給是否正常。維生管線指出災害 所引發的生活衝擊潛能。 5.交通建設 交通建設包括公路、橋樑、大眾運輸系統等設施。都市經濟活動， 生產力人口及物資配送，有賴都市的交通建設順利運作。災害可能造 成交通上的阻礙失常，也直接影響了都市的經濟產能。 6.土地使用 都市土地使用明定都市計畫的土地使用類別，對於都市內部土地 的使用有明確的規範。臺北市土地使用分區管制規則法規提到土地使 用，分為住宅區、商業區、工業區、行政區、文教區、倉庫區、風景 區、農業區、保護區、行水區、保存區及特定專用區等。土地使用分 區可明確指出都市內部的經濟利益差異性，便以計算災害帶來的損失 高低。 貳、防護應變能力因子 所謂的防護應變能力，為某一區域對於災害的反應與對抗潛能，可將應 變能力因子分成防災體系與防災體系、救災體系以及 3D1R。其中，防災與 救災體系屬於天然與技術型災害之應變能力；3D1R 則是屬於人為攻擊的災

害應變能力量度方式，有關 3D1R 四力的說明可見下一節所述。 （一）防災體系 1.警告系統：此因子指出區域的災害減輕程度。 2.民防組織經費：此因子指出區域的災害減輕程度。 3.研發經費：此因子指出區域的災害減輕程度。 （二）救災體系 1.收容所整備：此因子指出區域的災害減輕程度。 2.醫療設施 醫療設施指出一個地區是否有能力回應災害對都市居民造成的生 命傷亡損失。實體數字來統計，例如：病床數，每千人所分配的醫生 人數，醫護人員數量及醫療器材等。 3.救災設施 救災設施代表一個區域是否有能力回應災害，例如：消防隊，救 難隊，救援直昇機的數量等。 綜合上述，可將災害型式、災害暴露性以及災害應變能力彙整如下圖的 都市災害風險評估架構圖。