第二章 都市防災與區域防災計畫
第一節 都市防災
災害指會對人類與其環境造成破壞性影響－威脅生命財產、條件之事 件總稱。對於都市來說，只要是威脅到居民生命財產的事物就是都市災害，
換言之，現代都市災害結合自然性與社會性一體之混合性災害（金磊，
1997）。而其都市災害種類主可分成兩類，一是自然因素、另一則是人為因 素造成：
1、自然災害：如颱風、地震、水災等自然因素造成之災害 2、人為災害：又可分四項
（1）都市火災與爆炸災害：
係由引火性液體、可燃性氣體、爆炸性物質及其他危險性物質或用電 不慎等所引起的火災或爆炸災害，如瓦斯爆炸、汽油爆炸、電器起火 等事件，為都市災害最常見的型態。
（2）地質災害：
如山坡過度開發，導致坡地災害；超抽地下水，導致地層下陷現象。
（3）產業公害：
因產業活動，造成空氣污染、噪音、水污染、廢棄污染等危害。
（4）交通事故：
海、陸、空三難，如船難、車禍、墜機現象。
都市災害
自然災害
人為災害
都市火災 爆炸災害 地質災害
產業公害
交通事故 地震
颱風 水災
圖 2-1 都市災害示意圖 資料來源：本研究整理
依據陳亮全及邱昌平等人研究，災害依其所產生的原因不同而具有不 同之特性（陳亮全、邱昌平，1988），說明如下:
1、都市災害與都市活動關聯性：
災害會受影響因素而有所差異，亦是指當同ㄧ規模災害形成可能會
例如地震規模雖然大，但若不是發生在人口密度稠密之地區，亦不 會造成重大之傷亡，也稱不上是重大災害。這也是都市災害與都市 活動有著密切之關聯性。
2、都市災害預測之不確定性：
都市由各種不同之軟、硬體所組成，因此都市災害具有模糊性，由 許多小事件逐漸累積才知嚴重性，對生活造成影響效果。
3、都市災害連鎖性和累積性：
災害並非個別發生且立即結束，不同地點、時間與空間發生的災害 會互相影響，甚至波及、擴大而形成一連串連鎖性之災害。
4、都市災害複合性：
災害重建之困難性，災害經常不是單一的呈現，而是不同災情的綜 合，造成社會、經濟與環境等複合破壞。
5、都市災害回饋性：
災害對策隨時間不斷演化、改變，前次災害經驗做為下ㄧ次災害資 訊、對策，形成回饋系統。
都市災害對於平衡機制破壞而導致生活環境資源之衝擊影響極為嚴 重。由此可見災害與其防救問題無法單純或獨立的探討，對災害防救觀念 也應該是兼具整體性與系統性的。
災害特性
都市災害與都 市活動關聯性
災害預測之 不確定性
都市災害連鎖 性和累積性
都市災害 複合性
都市災害 回饋性
圖 2-2 災害特性示意圖 資料來源：本研究整理
壹、都市防災定義
都市防災定義可分為狹義與廣義，依據黃定國（1995）研究指出：
1、狹義的觀點(定義)：
都市防災應建立在都市計畫區內，有關都市空間、都市設施、公共 設備及建築物等，對風水災害、震災、火災、危險物災害等所發生
2、廣義的觀點(定義)：
都市防災層面應擴大至國土安全保安，包含（1）都市行政（2）河 川行政，河川整備、沙防、山地崩塌之防治與復舊（3）道路行政，
道路規劃設施與防震災之整備等三大項，使防災能達成面面俱到之 效果。而都市防災亦可從三觀點考量達成效果（1）以「環境災害」
觀點研擬各種災害防治對策；（2）以「科技」觀點研擬各種災害預 測、監測模擬，如地震或土石流；（3）以「都市管理」觀點，研擬 救災與災後重建之策略。
「都市防災」是指對應於都市災前預防、災害搶救應變及災後復建各 階段，應進行各項「都市計畫防災規劃」、「都市基盤防災建設」及「都市 防救災管理工作」。
營建及都市計畫角度而言，即使經由計畫及公共設施建設過程，增進 計畫及設施防災功能相結合，亦須加強各都市土地使用、維生管線系統、
防救災道路系統及各項防救災據點，如縣市政府、消防警政等防救災指揮 據點、避難據點及醫療救護據點之防災規劃建設。
貳、都市防災空間規劃
都市防救災規劃應依其生活圈為主，本研究將其分為四部份作為都市 防災之規劃基礎，如下圖所示。
1、 防災避難空間 2、 救災逃生路線 3、 救災資源 4、 災害潛勢
都市防救災
（A）全市防災生活圈：
a、其防災空間可有全市公園、警局消防局、學校、車站醫院、等。
b、指標是以全市為單位
（B）地區防災生活圈：
a、防災空間有地區性學校、醫院、警局、消防單位、公園等。
b、指標係以步行距 1500 公尺左右，大約三個里
（C）鄰里防災生活圈：
a、防災空間可為鄰里派出所、衛生所、學校等。
b、指標是以步行距 500 公尺左右，或 1 個里之範圍。
B、防災據點：
防災據點係指當面臨災害時能提供避難或救助救援之據點。該空 間須對應都市防災機能而做據點設置。依機能可分為醫療、物資、消 防、警察等四系統，發揮其功能如下（李威儀，2000）。
(1)醫療據點：
醫療空間體系分為兩大部分，一為發揮「機動性醫療設施急救」
功效於每一可能災區之臨時醫療場所;另一為「收容傷病避難人員」之 中長期收容場所。
(2)物資支援據點：
支援物資運送據點大致上可分為「接收及發送」兩大體系，發放 據點將以各防災避難圈所劃設之中長期收容場所為對象，接收據點可 分為全市與區域兩個層級，其中全市據點乃在於接收外援物資以及分 派各受災區域所需支援物資，對象以聯外之主要機場、港、大型市場
與車站等場所。區域據點宜考慮路運及空運之便利，每區選定至少一 處交通便利、區位適當且方便直昇機停放及車輛進出之大型公園為據 點，此據點同時也可為區域防災避難場所。
(3)消防據點：
消防資源之運用，主要以消防分隊為指揮所，配合防災避難圈之 劃定，分派每一消防分隊之服務範圍，此外應利用避難據點之中長期 收容場所為臨時場所，儲備消防器材與水源，因應緊急用途。
(4)警察據點：
警察據點之設置，主要目的為進行情報資訊的收集與災後的秩序 維護，便於災害指揮中心下達正確的行動指令。
C、避難收容所：
避難最大要素為人口、道路、消防力等。防災其中一環即是避難 場所選定，可分四層級。
a、緊急避難場所：
災害發生後，人員緊急避難地點，為個人尋求避難空間行為與急 迫性，因此無特指定地點，完全依狀況而定。如空地、停車場、地下 室等。
b、臨時避難場所：
主要收容短時間內無法安全到達安全避難所或等待指示前往安全 避難場所（臨時收容場所、中長期收容場所）之人員。如辦公區鄰近 公園。
c、臨時收容場所：
急交會連絡據點。如全市防災公園。
d、中長期收容場所：
具較完善設備，提供恢復、復興前，避難所須之設施設備與資訊 得知來源之場所，如學校、大型公共設施。
二、救災逃生路線
道路系統在面臨災害時其避難與救災行為上，具備最基本之機能，作 為效率性與暢通程度即道路系統的功能發揮正常與否，直接影響避難與救 災的成效，相對也可以減低傷亡的機率。而道路系統與其他防災系統具相 當關聯性，在時間上亦屬第一運作之系統（第一線面對災害防堵與人員救 護疏散的防災空間系統），具有關鍵性角色。
道路系統規劃可分為：避難路線（需注意其兩側為避難場所與中繼 站）、緊急道路（確保與外界與各分災區聯絡）、救援輸送道路（確保物資 人員運送之道路）、消防道路（防災物質人員運送道路）、輔助避難道路（緊 急避難道路失去功能之備用道路）之規劃，規劃時朝路徑綠化、道路寬度 確保、違章建物拆除、開放空間留設與引導設施等方向執行之。
三、救災資源
A、救災資源：
分為人員、物資、設施場所、載具、裝備機具五大類並建置之。
如下表所示。
表 2-1 救災資源一覽表
B、維生系統：
都市維生系統(或稱關鍵基礎設施)，其內容包含交通、供水、瓦斯、
電力、通訊與醫療衛生等項目，皆為都市基礎工程設施，也是震災發 生後復建工程之基礎。將維生系統之規劃、管理與維護之原則分述如 下（呂政諺，2007）：
a、重要維生線幹管：
應佈設於主要逃生路線及防火區劃周邊，盡量以共同管溝予以容 納。
b、給水系統：
管路佈設應避免跨越斷層地帶或潛在的地質災害地區，如確有必 要應於潛在地點採用多節、柔性街道連接管線。
c、電力系統
（a）輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。
（b）變電設施盡量設置於防火區劃邊緣。
（c）建立檢查系統便於災害發生時，檢查輸送貨儲存設施。
d、電訊系統
（a）輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。
（b）通訊中心及儲放緊急供給設備之建築物應採防震設計。
（c）應考量區域隔離措施，避免災害區域影響他區正常運作。
（d）公共建築物及避難場所應設置緊急電源。
e、瓦斯系統
（a）輸送線路應予地下化，避免穿越斷層線。
（b）應設置偵測漏氣及緊急切斷系統，使用自動化管制系統。
（c）輸送管線應與電力線路保持距離。
（d）瓦斯加油站應設置在空曠地區或做妥防災設施。
四、災害潛勢
政府將災害潛勢定義為，指特定地區受自然環境等因素影響所潛藏易 致災害之機率或規模。而災害潛式資料則為，指依氣象、水文、地質、地 形、災害紀錄及其他相關基本資料，分析模擬區域內各處災害潛勢，劃分 成不同等級之預警資料。
目前國內已有相關規定，中央災害防救業務主管機關設置風災、震災、
水災、人為、其他等災害潛勢分析資料庫。潛勢分析資料最主要可應用於 減災及整備兩階段。
A、減災階段：
可事先評估目標區域或路線的危險度，對於危險度較高地區預先 進行減災措施，並調配現有的救災資源，以降低災害發生時可能的損 失。
B、整備階段：
事先擬定疏散避難計畫及場所，平時應進行相關應變的實兵演 練，未來更應建置災害資訊共同平臺，整合災害潛勢分析模組，以利
事先擬定疏散避難計畫及場所，平時應進行相關應變的實兵演 練，未來更應建置災害資訊共同平臺，整合災害潛勢分析模組，以利