關鍵基礎建設與都市防災之關連性

壹、以美國北嶺地震之經驗為例

北嶺地震(Northridge Earthquake)發生在美國南加州於太平洋時間 1994 年 1 月 17 日清晨 4 點 31 分，鄰近加州洛杉磯，期間長達 20 分鐘，馬克斯 強度為九級具毀滅性，共有 72 人因地震死亡，超過九千人受傷，並造成 250~400 億美元的經濟損失，為目前美國歷史上損失最嚴重的自然災害。

在地震發生 18 個月後，美國 Delaware 大學－災害研究中心(Disaster Research Center)進行了調查，其調查內容，包含(1) 地震之後，企業遭受到 什麼直接影響和損失地震；(2) 是以什麼方式影響到企業的營運，例如，企 業是否遭受營運中斷，還是向大眾提供商品和服務時有困難，還是其他問 題？; (3) 在災害發生之前，企業做了哪些防震措施，地震之後又補充了哪 些防震方法；(4) 企業營運恢復到地震前的什麼程度？

調查結果顯示，地震造成的直接有形損失非常廣泛；57%的企業遭受到 一定程度的毀損，有三分之一的企業報告他們的建築結構受到損害；大約 13%的受訪者，報導建築物受到嚴重損害，需標示紅色或黃色標記。

關鍵基礎建設及維生系統中斷也很廣泛，絕大多數企業電力供應中斷 及電話通訊失去功能，這些故障雖然是短暫，但影響企業持續營運卻非常 大。水，天然氣及汙水處理的中斷則不常見，調查中，有 47%的企業同時 遭受一定程度的損失，和地震時造成至少一個維生中斷。在相對較短的地 震災害時間內，大多數企業都失去關鍵基礎建設等公共設施功能，企業老 闆亦認為維生系統中斷，特別是電力和通訊的中斷，對企業的營運具有相 當大的破壞與損失。

如前所述，地震損害和關鍵基礎設施的服務中斷了導致企業許多的營 運問題出現，由於地震將近 60%的企業指出他們的員工在一段時期內不能

上班，樣本中近一半的企業老闆在處理商業事務之前，先要處理自己家裏 的損失，大約 40%的企業表明地震後顧客流量下降，23%的企業指出，向 大眾提供商品(販賣)或服務有困難，其中超過一半的企業由於地震被迫關閉 一段時間，企業關閉時間長短的平均值是二天。企業營運中斷的最常見原 因是需要清理損失，沒有電力和電話，員工無法上班，企業主本身需要在 家處理損害，一般來說，小型企業比大型企業更容易遭受營運中斷；另外，

大型企業雖有較好之風險規避措施，但亦有可能因大量損失及賠償，而造 成營運危機，例如金融產業、保險產業，以及房地產業等，因較大的震災 後賠償，而造成倒閉的可能性更高。

調查中，對企業詢問其在地震前和地震後他們是否參與了 16 項不同的 BCM 備災和減災活動，這些活動包括標準防災措施，例如企業的應急以及 災後重建的規劃和練習，整修企業的財產和物品，使他們能耐震，獲得用 品和資源，例如急救箱和作為備用電源的發電機，平常出席防災會議，獲 得地震方面的安全資訊，以及請人評估建築物，確保它的結構安全等等。

災前企業最常採取的訓練及措施包括：急救用品備存、學會基本急救、

出席防災訓練會議、或者獲得備災方面的訊息、儲存足夠的水、以及和員 工討論一些備災方面的知識等等。災後，最常採取的訓練及措施包括：告 知員工災害復原作法、加固貨架和器材、出席一些相關災害(地震)的會議或 獲得有關災害整備方面訊息。

調查過程中，顯示相對比率較高的企業有進行一些保護措施，例如在 公司裡備有可用之急救箱，但在調查中亦指出，大部份的企業並沒有很好 為地震或其他災害充份準備的措施；資料顯示，在地震之後，大部份企業 之災害復原水準也沒有相對提高。列出的 16 項防災和減災措施中，企業採 取的措施數量平均為 3.9 項，在地震之後這一數值也僅僅增加到 4 項。

企業的大小（按照擁有的全職員工數量區分）是地震前備災工作的最

定之企業相對而言，準備也較充分，同時，調查也觀察了企業部門性質之 差異；例如製造業、服務業及與消防(如防火、防水)相關要求較高之產業(如 化工業)，比其他企業有更好的防、救災準備。調查研究顯示，地震之後，

大型企業在加強救災方面也較小型企業做得更好，特別是在地震前準備較 佳之企業有較好的成果。企業在地震發生之前保護自己的資產行動越多，

地震之後，就有更大的抗災能力。很顯然，與那些準備不足的小型企業相 比，地震的發生，多數公司已經意識到需要防範地震的提供，也產生了更 多的防災投資激勵。當企業年代較久的公司，在地震前就做好了整全準備，

將刺激年資較少的企業導入防救災之整備。經歷過地震的損失，對於提高 防、救災水準有一定的積極作用，地震之後，企業遭受有形損失越多，公 司中斷的時間就越長，也更加企業內部加強其防、救災整備之工作。

地震之後，企業復原最大之二個工作項目，一為加固貨架和設備，另 一為對企業所擁有的建築物進行結構受損評估，特別值得注意的是，企業 雖然在地震前有較好的防災工作，但卻沒有幫助避免北嶺地震所造成的損 失，或是基礎公共設施維生的中斷，或者商業營運之中斷；這種情況有以 下幾種原因造成：第一、對於降低潛在的地震損失，大部分企業所做的防、

救災整備工作太少。第二、一般企業所採取的措施，僅在維持平常維生之 需求，例如急救箱、儲水及其他物資等(大部份是針對生命安全與維生需 求)，對於如何維持企業永續，及降低公司形象之損失和毀壞，則沒有太大 的應變資源投入。第三、防救災規劃往往是專注於保護公司的設備和員工 傷亡，對於企業外部影響永續之問題，例如防範基礎建設等維生系統之瓦 解，則大部份無所作為。結論，大多數企業，在地震之前所作的工作對於 保護企業本身，免受地震相關的損失是整備上是不夠的。

針對復原工作之探討，為了理解影響企業復原的因素而建立一模型，

此模型有四項變數：1.公司的特徵，包括公司年代，公司規模，公司的財產 場地是自有還是租用，公司辦公場所是單一還是多個，地震之前的財務狀 況；2.災害導致的直接和間接影響，包括是否有公司的有形損失，是否關閉

一段時間，以及維生中斷造成營運中斷，搖晃程度等；3.利用災後的援助 4.以往災害的經驗。

模型中的變數用二分法使其概念化；企業被分為「復原之企業」--企業 的財務狀況比地震前更好或者一樣，或者「沒有復原之企業」--企業財務狀 況比地震前差。

運用邏輯回歸分析法，將四種變數確定為災後復原狀況的預測指標。

一個企業的特徵、規模與災後的復原有很大的關係。和小型企業相比，大 型企業復原的可能性較佳，可能是因為在地震前，大型企業比小企業的財 務狀況更好，以及大型企業做了更好的備災工作。

該研究亦探討影響相關二個變數對企業復原之效果。首先，企業在地 震後，其業務中斷種類越多（例如，難於派送或者獲得物資，顧客流失，

員工不能上班等問題），復原程度就愈差。變數中「業務中斷」在模型變數 中是最強的復原預測指標。第二，不論企業個人的損失和業務中斷水準如 何，那些位處於搖晃程度較高的企業，都不太可能立即復原。搖晃程度愈 高的地區，建築實體受到更廣泛的損害，損害往往也更加集中，很顯然，

這種地區或社群的衝擊對於企業的復原結果也有影響。有形損失和企業營 運中斷本來與復原沒有關係，但是，這些變數造成的影響，由其他因素介 入而相互影響，例如業務中斷和搖晃程度等。

用各種不同的資源重建，包括政府貸款，保險，銀行貸款等，也是重 要的災後復原預測指標，未復原的企業比復原的企業更需要尋求外界的資 助資源，這可能有幾個原因；首先，研究資料說明，善用復原資源的企業 比其他企業更容易在市場中存活，而無法存活的原因，可能是企業獲得的 資源趕不上他們真正的需要，或者這些資源沒有及時送達。此外，對北嶺 企業的研究顯示：即使一些企業有復原的資源，但是他們仍然無法應付地 震後所造成的問題，例如顧客的流失或市場佔有率的喪失等，極少數的企

企業雖然購買了保險單，但卻沒有利用。相反，企業老闆試圖自行吸收這 些損失，這隨後就可能對其財務產生負面影響。最後，一些企業做出復原 的策略，如貸款或者動用個人儲蓄，將可能耗盡他們的資金，以及增加他 們的債務負擔，結果使得企業比地震前更差。

因此，地震前企業所作的努力對於他們所經歷的損失，似乎沒有令人 滿意的效果，這主要還是因為企業做的還不夠，而且規劃並不是針對保護 企業業務的功能。一些企業在地震後加強了備災工作，但是這些改進還是 很少。從調查結果總結四個教訓。第一、儘管進行了大範圍的宣傳和教育 活動，但是企業仍然不相信需要為地震作準備。第二、如果沒有資金和其 他動機的話，說服那些只有很少備災資源的企業可能沒有效果。第三、鼓 勵企業減少損失，應當同時強調對公司營運場所和可能的外部資源加強減

因此，地震前企業所作的努力對於他們所經歷的損失，似乎沒有令人 滿意的效果，這主要還是因為企業做的還不夠，而且規劃並不是針對保護 企業業務的功能。一些企業在地震後加強了備災工作，但是這些改進還是 很少。從調查結果總結四個教訓。第一、儘管進行了大範圍的宣傳和教育 活動，但是企業仍然不相信需要為地震作準備。第二、如果沒有資金和其 他動機的話，說服那些只有很少備災資源的企業可能沒有效果。第三、鼓 勵企業減少損失，應當同時強調對公司營運場所和可能的外部資源加強減