行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
總計畫暨子計畫:知識管理與災害防救之研究（II）
計畫類別： 整合型計畫 計畫編號： NSC94-2625-Z-004-002- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學公共行政學系 計畫主持人： 詹中原 報告類型： 完整報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 95 年 11 月 1 日
第一章 緒論
第一節 研究背景及動機
近年來，台灣地區的災害不斷，從九二一大地震、象神颱風、敏都利颱風、 到日前的納坦颱風等災情，常可見到氣象局受到風災事前預測不準、事中路徑掌 握失據，震災無法有效預測等責難，而消防署或行政院災害防救委員會，也常受 到救災不力的批評。為何這樣的情況會不斷的發生呢？陳亮全（2000）指出，我 國防災體系自民國83 年成立以來，收到一定程度的效果，也歷經了多次災害的挑 戰，吸收了許多經驗；然而，此一運作體系也有部分的缺失，例如工作重疊或互 相推諉、各機關之間的聯繫或溝通等。若要改善國內防災體系及其運作，則掌握 各類問題的癥結所在，成為當前的要務。近年來，國內許多專家學者也紛紛投入 此一領域，如張寬勇、施邦築、熊光華（2002）等人分析重大天然災害防救業務 計畫之強化等；陳亮全（2001，2002）探討國內的社區防救災體系。此外，國家 災害防救科技中心亦有許多的人力物力資源投入相關的研究。然而，就現況而言， 政府部門間如何透過新的管理方式來促使防救災工作獲得進一步的效益，以成為 目前的當務之急。 就「防災科技」而言，實是進步的災害防救觀念，但科技畢竟是廣義知識體 系的一環，人類對真理、適時的發現（Know what），來龍去脈的瞭解（Know why） 及應用（Know how），決定了科技的應用。此外，在災害防救實務過程中，尚有災 民心理因素、人際互動因素、組織協同管理因素等所蘊含之社會互動知識，有必 要將「科技防災」觀念提升至「知識防災」的境界，故如何將知識管理觀念引進 我國災害防救體系應有其重要性與急迫性。 政府近年的政策主軸，亦陸續推出了一些與知識經濟相關的會議或方案，例 如經建會在民國89 年召開的「全國知識經濟發展會議」、行政院在民國 90 年舉辦 的「知識經濟發展方案」等，皆反映出了「知識經濟」對於當代社會的重要性， 也間接的點出了「知識管理」的活動，不僅在企業部門，對於政府部門來說，也 是日漸重要的工作。行政院研考會也以「知識型政府」為施政的目標之一，然而， 究竟何謂知識管理呢？其對災害防救的意義又為何呢？ Osbern 與 Gaebler(劉毓玲譯，1993)在「新政府運動」一書中首先提出，現今人民所需要的是高效能而非「大有為」政府的論點。在他們看來，要成為高效能 政府，應服膺十項原則：亦即指導性、社區自主性、競爭性、任務性、效率、顧 客導向、企業性、預見性、權力分散及市場導向，大體而言，也就是所謂領航者 的角色。領航者型政府的主要職能在於訂定正確的政策目標，並尋求達成目標的 正確方法。吳英明(1983：3)、陳恆鈞(1997：34)等人在前述論證基礎上進一步指出， 新政府運動的本質，乃在尋求建立公私部門的合理互動關係，經由雙方共同承擔 經營公共事務的責任，使得政府目標能有效達成，人民的需求及福祉也能得到最 大滿足與保障。如此參與其中的公私部門之權利義務與責任分擔均能透過「正當 程序」（due process）取得保障地位。準此以觀，所謂「政府再造」，本質上乃在公 私部門間創造一種雙向互動且平等的關係，藉由雙方資源的交流以達到滿足公共 利益之目的。上述公私協力之責任共享實可說是一種新倫理的規範，而在領航者 的角色下，現代政府應該責無旁貸地推動知識管理，提供資訊，將政府在災害防 救上的知識予以累積、傳承、擴散、應用、整合與創新。也因有此一深層之體認， 而興起本研究團隊建構危機管理知識庫之必要性。
第二節 研究目的
知識管理與風險管理的結合，主要目的是希望能將政府在災害防救上的知識 予以累積、傳承、擴散、應用、整合、創新，藉此提昇我國災害防救之績效，並 有助於順利達成防災、救災、減災等各項目標。本研究結合了知識管理與災害防 救兩個構面，並以知識管理為主要階段：包含有階段一—知識創新、彙集與結合； 階段二—知識儲存與分享；階段三—知識運用、評估與修正，以及災害防救的兩 個部分—災害預防以及災害救治，綜合整理本計畫的各項主要議題。 本研究的第一年度計畫針對各國防救災網站進行分析、搜尋較新的災害預防 及救治方式、析探各主要先進國家災害預防之新知識並引介各國災害預防相關模 型、技術或分析架構，便對網站中的資訊進行「組織面」，如防救災體系、組織架 構等；「種類面」，如天然災害、科技意外、交通事故、人為誘發，及區域戰爭等； 「功能面」，如預測與診斷、決策、溝通、SOP，及新聞媒體等；「階段面」，如災 害預防，及災害救治等進行分類，並透過Mommers 及 Den Herik（1999）提出的 知識衡量指標，分別是真實性（truth）、適當性（narrow justification）、信度 （reliability）、一致性（consistency）、結合性（coherence）知識衡量的指標，進一步衡量網站資料上關於災害防救新知識的可靠性與準確性，已完成國外防救災相 關資訊知識蒐集、彙整與結合的階段性目標。植基於對國外防救災知識的認識， 在當前「全球化思考，在地化行動」的思維下，台灣的防救災知識及其發展是亟 需深入探討的課題。 有鑑於此，本研究第二年度主要的研究目的，是欲透過知識管理的活動，達 成階段二中「知識儲存」與「知識分享」的目標，並蒐集台灣目前已有的防救災 知識以及建構台灣所需的災害防救知識管理體系，以作為本研究所欲建立之災害 與危機管理知識平台的基礎。在風險治理新倫理的規範下，政府防救災組織除應 對彼此間的防救災知識進行了解與互補之外，還必須擔負起對其他協力組織提供 防救災相關知識的責任。具體而言，本研究主要研究目的如下： 1. 瞭解台灣目前各級政府防救災組織所具備的相關知識，以描繪各級政府在防救 災上的知識地圖。並試圖建構其中的互動網絡架構。 2. 分析目前台灣各級防災組織間的知識缺口，亦即現存組織體系所存在之缺失為 何。
第三節 研究方法
本研究首先欲建構我國各級政府防救災組織現況之知識地圖，因此欲由文獻 分析的方式，先行整理歸納出防救災組織之知識地圖之構面，並藉由此構面發展 出深度訪談問卷，藉以更細緻化本研究所整理之知識地圖架構。一、文獻分析
首先藉由文獻分析的方式，整理歸納出政府防救災組織知識地圖應有之架構， 並藉由此架構發展深度訪談問卷。藉以更瞭解各構面中的知識以及是否有更深入 的知識構面。二、深度訪談
(一)、訪談大綱
本研究為更深入瞭解各政府防救災組織所具備的知識，乃透過實地訪談法， 訪問各級政府防救災組織中之成員，由他們對本身所具備的知識進行描述與解 釋，最後由研究者加以整理、紀錄與儲存之，除了可由訪談中知道現在防災體系 之現況，並可藉此勾勒出我國防災體系的互動網絡。除此之外，本研究藉由訪談 紀錄從中爬梳出現存防災體系的缺失，藉以了解其知識缺口為何。 個別訪談（visiting survey）是指研究者就所研究的主題，按照預定的計畫或程 序，主動與受訪者作面對面的實地訪問，以獲取實證資料的方法，故又稱個別訪 談法。其優點包括：(1)較具彈性，可獲得較佳的地一手資料。(2)可擴展調查範圍， 提高回收率。(3)可訪問較為複雜的問題，可以深入探究問題。(4)可觀察到受訪者 非語言的行為，並有助於資料的研判。(5)可高度控制訪談過程。(6)經訓練過的訪 談者可應付各種不同狀況（張紹勳，2001：409）。
(二)、深度訪談對象
本研究之受訪對象主要如下： 防災體 系層級 受訪單位/代號 日期 受訪者 代號 受訪者身分 95 年 6 月 2 日 11:00-12:00 A1 消防署某主管 中央 (A) 內政部消防署 95 年 6 月 2 日 14:00-15:00 A2 消防署某主管 台北市政府 95 年 6 月 9 日 14:00-15:00 B1 消防局某主管 95 年 5 月 29 日 14:00-15:15 B2 消防局某主管 台北縣政府 95 年 5 月 29 日 14:00-15:15 B3 消防局某課員 台中市政府 95 年 6 月 27 日 11:00-12:00 B4 消防局某課員 縣市 (B) 新竹縣政府 95 年 7 月 2 日 14:10-15:25 B5 消防局某主管 台北市中正區公所 95 年 5 月 23 日 15:00-16:10 C1 區公所某主管 台北縣中和區公所 95 年 6 月 23 日 10:00-11:00 C2 民政課某承辦人 台北縣坪林鄉公所 95 年 7 月 12 日 14:00-15:00 C3 鄉公所某主管 鄉鎮市 (C) 台中市西區區公所 95 年 7 月 20 日 14:30-15:40 C4 民政課某承辦人 聖約翰科技大學 95 年 8 月 5 日 10:30-11:20 D1 教授 專家學 者(D) 中央警察大學 95 年 8 月 28 日 16:00-17:00 D2 教授 註：本研究之訪談稿節錄於附錄一所示。 資料來源：本研究第二章 文獻探討
第一節 知識管理與危機管理
本部份首先論述為碁管理與災害防救間之關係，再者，論述災害防救之所以 需要知識管理的原因，及其知識管理應用於災害防救上所可以達成之功用，期間 並論及探討知識管理的定義及知識之本質為何；最後，我們將知識管理和災害防 救綜合探討，探究在知識管理下，災害防救之知識所指為何。壹、危機與災害防救
Nudell & Antokol 在「有效的緊急危機管理手冊」(the handbook for effective emergency and crisis management)中，將危機歸類為五大類，此種分類概念雖然簡 單，卻相當明晰(Nudell & Antokol，1988：3-4；詹中原，2004：15-16)。包括天然 災害(natural disaster)：包括風災、地震、洪水等；交通意外(accidents)；科技意外 事件(technological accidents)：如化學、核能意外災害；人為誘發災難(induced catastrophes)：如政治示威事件、綁架犯罪等恐怖事件；戰爭對民眾所形成之危機 (war-related emergency of civilians)。
明居正(1998：13)將危機具體的區分為六種類型：重大天然災害：如賀伯颱風、 長江水災、日本阪神地震等；重大交通意外：如印度翻船事件有六百多人喪生、 德國火車出軌、華航空難等；重大科技意外：如核能、化學、電腦資訊等；人為 誘發之問題，但未到戰爭階段：如示威、暴動、人質挾持及其他重大犯罪事件； 戰爭或準戰爭行為：如兩伊戰爭、中共在台海進行飛彈演習等；重大政治、經濟 問題：以對我國而言，如重要國家斷交、大規模股市崩盤、亞洲金融風暴等。 朱愛群(2003：50)以事件的類別區分，將危機區分為下列幾種：軍事性：古巴 飛彈危機、中共飛彈試射危機；政治性：六四天安門事件、美麗島事件；經濟性： 能源危機；金融性：國票、彰化四信、中壢農會等擠兌事件；暴力犯罪性：日本 沙林毒氣事件；公共安全性：舊金山大地震、名古屋空難、車諾比事件。 由上述之專家學者對於危機的定義看來，危機的概念實等於災害本身。災害 的發生，可以視為人類關係失控的結果。亦即，災害的產生，可說是人類資源管
理系統，與極端的自然(或人為)現象發生的交互作用，所產生的危機結果(朱愛群， 2003：50)。而這樣的結果往往超乎常人所能預料，因此，造成措手不及且無法預 期的重大損失，這就是所謂的「危機」狀態。
貳、災害防救與知識管理
根據蘇傳論(2000)指出，危機管理俱備下列三大特性，亦因此三特性更凸顯出 知識管理對於災害防救之重要性。茲將此三大特性說明如下： 一、危機管理的不確定性 危機管理的不確定性是由於危機的意外性決定的，具體表現在以下四方面： (一)、危機管理對象的不確定性 對於一般的企業管理活動都有固定的管理對象 ，但對於危機管理的情況則不同。對於由確定現象轉化而來的危機和來自風險性 現象的危機，由於他們經常發生，因而人們能夠確切地把這些危機列為危機管理 的對象。但是，對於來自不確定現象的危機，由於發生次數少，人們就很難事先 將它們列為危機管理對象。 (二)、危機預測的不確定性 對於來自確定現象和風險性現象的危機，可以利用事務的統計規律性預測， 但對於不確定現象的危機，由於其發生次數少，預測人員難以累積足夠經驗，因 此，該類的預測主觀成分重，依據較不充分，可靠性較差。 (三)、危機預控的不確定性 對於不確定現象引發的危機，由於事先不一定能被列為管理對象，預測結果 比較粗略，可靠性較差，因而，要對其進行有效的預控就相當困難。 (四)、危機處理計畫的不確定性 危機處理計畫的不確定性表現在： 1. 危機處理計畫不可能窮盡所有將要發生的危機。在危機管理中，只能經過預 測，把那些發生可能性和危害性較大的危機列入計畫。2. 危機處理計畫難以將所有的危機處理措施包含在內。為了能在危機爆發後迅速 而有秩序地採取行動，要求每一危機的處理計畫都要詳盡，但在實際上，即使同 一種危機，也有很多不同情況。 二、危機管理的應急性 危機管理的應急性是指在緊急狀態下，危機處理的時間極其有限，它是由危 機的緊急性所決定的。 三、危機管理的預防性 危機管理的預防性係指危機管理的重點在於危機發生前採取措施，防止危機 爆發等。危機管理的預防性明顯地表現在危機管理的職能構成中。危機管理力求 對可能發生的危機作出比較準確的預測，並採取各種措施以避免危機爆發。 再者，根據劉宜君(2004：69-70)於「公部門知識管理之探討：理論與實際務 分析」一書中指出，就一般而言，政府部門推動知識管理的主要目的包括：透過 知識管理的知識儲存與利用的機制，建立決策者迅速與優質的決策能力；配合電 子化政府的推動，透過資訊科技的使用，協助行政人員從檔案管理與資料分析中 提高知識儲存與利用的價值；針對公務人員的內隱知識，建立制度化的知識儲存 與分享機制，避免因人員輪替、離職、不良的資訊管理使知識不見或隱藏，讓公 務人員的經驗與智慧得以延續；鼓勵公務人員於工作中進行知識創新，以提昇工 作績效。 綜上所述，我們可以看出知識管理的目的似乎可以對應於危機管理的三大特 性。救危機管理的不確定性而言，透過知識管理對知識的儲存與利用，可以協助 決策者或災害防救人員在面臨危機管理對象的不確定、危機難以預測、危機處理 計畫防災措施難以窮盡時，給予災害防救人員一套可資遵循的方法，藉由知識的 儲存供救災人員使用，亦可達到知識擴散與分享的功效。就危機管理的應急性而 言，又於危機發生時，所有危機處理的每一環節均是環環相扣高度相關聯的，且 時間變數對於危機處理是一極為具有顯著影響的變數，因此，在時間極其有限的 情況下，若有一制度化的隻是儲存與利用分享機制可供運用，減少救災人員搜尋、
詢問相關救災的專業知識與流程，定可減少災害帶來的損失。最後，就危機的預 防性而言，其重點在危機發生前採取適當的措施，防止危機爆發，因此對於危機 的預測將是不可忽視的重點之一，提及預測則對於準確性的要求將是首要的評估 標準，針對此點，知識管理與資訊科技的結合，似可合乎準確性的要求，透過電 子化政府的推動，協助行政人員從檔案管理與資料分析中提高知識的儲存與利用 的價值。 綜合上述，我們可以發現知識管理的發展有助於災害防救的推行。而知識管 理的第一步即在於定義組織中的之知識，以確切界定在組織策略下，何種知識為 達成策略所必須。因此，以下將對於知識管理中的「知識」進行探討，並在最後 提出本研究所要探究之防災知識究竟所指為何。
參、知識的意涵暨災害防救之知識界定
本部分主要在於說明本研究所稱之災害防就之知識為何。因此，欲先界定知 識的意涵與類型，再者，結合前此所提及之災害防救之概念，進而型塑本研究所 指稱災害防就下的知識定義及其分類。一、災害防救之知識定義
Davenport & Prusak(1998)認為知識是一種流動性質的綜合體。其中包括結構化 的經驗、價值、以及經過文字化的資訊，此外，也包含專家的獨特見解，為新經 驗的評估、整合與資訊等提供架構。知識起源於智者的思想。在組織中，知識不 僅存在於文件與儲存於系統中，也蘊含在日常例行性工作、過程、執行與規範當 中。知識來自於資訊，就如同資訊是從數據而來的一樣。資訊轉化成知識的過程 中，幾乎所有的環節都需要人們親自參與。其轉化過程如下：1.比較：這些資訊比 起已經存在的相關資訊有何差異？2.相連性架構：以上的比較以及影響與現有的知 世間有何關係？3.交流：了解其他人對於這些資訊的看法為何 再者，OECD(1996)對於知識的定義，可以 4W 表示之，包括「有關事務的知 識」(know-what)、「知道爲什麼的知識原理」(know-why)、「知道如何去做的方法 知識」(know-how)、「知道由誰去做的管理知識」(know-who)。後經吳季松(1998)
及辜輝趁(1999)補充，而增加下列四項，分別為「知道什麼時間」(know-when)、「知 道什麼地點」(know-where)、「知道多少」(know-quantity)及「知道多好」 (know-quality)，而形成 6W2Q(劉宜君，2004：33-34)。 而 Beckman(1997)亦提出所謂知識即人類對資料及資訊的一種邏輯推理，將資 訊和資料系統化整理成知識後，則可用以提升績效、處李問題與協助決策，同時 知識可不斷的學習與教導。 本研究將災害防救之知識做如下的界定：災害防救之知識係指結構化的經 驗、價值、以及經過文字化的資訊，此些資訊包括防救災事務的知識、知道防救 災的知識原理、知道如何防救災的方法以及知道某項防救災事務由誰處裡的知 識。在組織中，知識不僅存在於文件與儲存於系統中，也蘊含在日常例行性工作、 過程、執行與規範當中。
二、災害防救之知識分類
由於對知識的定義有不同的觀點，以及知識具有多元化的特質，使得學者對 於知識的類型存有多元區分觀點。本研究參採林東清(2005)及劉宜君(2004)之分類 架構，整理歸納出現行知識分類架構之概觀，如表1-1 所示。 表1-1 知識的分類架構 分類準則 知識的類別 備註 抽象程度 理論知識及實務知識 現象的了解 及利用的目 的 描述性知識：Know-what 程序性知識：Know-how 因果性知識：Know-why 情境性知識：Know-when 關係性知識：Know-with 認識論觀點 內隱知識及外顯知識 最普遍的區分方式本體論觀點 個人知識及組織知識 普遍的區分方式 以下將針對表 1-1 略作說明如下： (一)就抽象程度而言 就知識屬於實踐或理論層次的屬性，將知識區分為經驗主義的知識與理論主 義的知識兩類。理論知識是指利用科學、客觀的方法來蒐集資料證據，並加以歸 納、分析及驗證後，所得的一種概念性(conceptual)的知識。而經驗主義的知識係 指個人經由對某一特定事件、工作上的實際經歷，由實作中學習到的一些工作上 的know-how、經驗法則、教訓、因果關係等，一種抽象化程度較低、詳細、複雜、 內隱的知識。 (二) 就現象的了解及利用的目的而言 學者 Quinn 等人(1996)依據組織知識的重要程度與運作方式，將知識區分為四 個層次： 1. 實證知識(know what)：係指專業人員透過深入的訓練與實際經驗，掌握特定領 域的實證知識。 2. 高級技能知識(know how)：專業人員最頻繁的活動是將特定專業領域的原則， 應用到複雜的現實問題上，從而創造出實用價值。 3. 系統認知的知識(know why)：是指專業人員對特定專業領域因果關係了解深入 後，能執行任務，並解決更大、更複雜的問題，甚至創造更高的知識價值。系統 認知的最高表現是，專業人員展現受過高度訓練的直覺。 4. 具有創造力的知識：是指具備高度創新動機與創造力的知識，使專業人員能面 對迅速變遷的外部環境，以及具有自我調整的能力。 (三) 就認識論觀點而言
最普遍的區分是源自學者 Polanyi 的觀點，依據知識的認識論購面，將知識區 分為「默會知識」(tacit knowledge)與「外顯知識」(explicit knowledge)。採此觀點 種另有Liebowitz & Beckman(1998)以及 Beckman(1999)。茲將此兩知識介紹如下(吳 瓊恩，2001：604-605)： 1.默會知識(Tacit Knowledge) 存在於人類心智(human mind)與組織中，必須透過知識推引與行為的觀察而艱 難地、間接地接近。在政府部門，此類知識指的是主管或員工個人的經驗、技術、 文化、習慣等知識(盧偉斯，2002)。 2.外顯的知識(Explicit Knowledge) 存在於文件或電腦中，很容易接近，同時常常是組織良好並證明為正式的知 識來源。在政府部門，此類知識指的是政府的法規條文、統計年報及工作手冊等。 (四) 就本體論觀點而言 此種分類知識的方式僅次於認識論觀點。其依據知識的本體論構面，將知識 區分為「個人知識」(personal knowledge)與「組織知識」(organizational
knowledge)(Nonka & Tackeuchi, 1995；轉引自劉宜君，2004：38)。前者係指為個人 所擁有、運用，包括個人撰寫的書面資料，如文章、書籍、摘要等，以及多數是 存在個人的實際經驗、技術與存在於大腦內的知識。至於組織知識是指組織成員 經由分享形成，有效整合個人知識為組織知識，作為解決組織經營上面臨各種問 題的系統性知識資產。 透過上述對於知識分類的探討後，本研究將以知識管理中較為普遍的區分方 式作為本研究未來在歸類防救災知識時的分類標準，亦即本研究將採取認識論的 觀點，將防救災知識區分為默會知識以及外顯知識。至於如何探勘默會之事及外 顯知識將於研究設計中做說明。
第二節 有關知識管理與災害防救之相關研究
本研究將所蒐集到的相關論文及期刊，以研究主題加以進行區分，藉以綜觀 我國災害防救趨勢，以及突顯本研究之必要性，以研究主題為區分標準，約略可以分為下列四類，分別為1.全國防救災體系之探討 2.地方政府救災體系之探討 3. 研擬防救災計畫原理原則的建立4.災害防救知識庫建立之研究。茲分別說明如下：
壹、全國防救災體系之探討
屬於該類之文獻多以個案研究的方式，探討我國政府防救災體系之缺失，且 以外國防救災體系作為我國防救災體系參考之依據，並提出改進之政策建議。 連經宇(2000：137-158)自 921 大地震中，分析指出中央與地方政府間，以及 地方政府各部門間垂直與水平整合的不順暢，協調與溝通不足，導致政府救災成 效不彰。因此，建議極需建立具有制度化及公信力的緊急救災管理體系。其在參 採FEMA 體系後，認為未來政府若欲建立整合性的災害防救體系，必須從三個不 同的基礎加以探討，此些基礎時違漸漸構防救災體系的原理原則。茲分別說明如 下災變管理基礎：1. 災變管理基礎(emergency management basis)：災變管理之對象在於能預先判斷 災害種類，並為可負擔的既定規模災害進行預備措施與反應演練，故災變管理的 目標可區分為準備與反應兩階段。
2. 環境管理基礎(environment management basis)：此可區分為「風險管理」與「實 質環境規劃」。所謂風險管理係指確認所有「可致災因素」，並提出可相對應的克 服途徑；實質環境規劃的目標在於針對特定個案根據風險管理的探討結果，提供 避免規劃失敗的解決方案。
3. 科技管理基礎(technology management basis)：此係指藉由新科技之研發以改善 產品與輸送，使其得以順利進入市場的知識與技能。 王淑怡(2002)以 921 大地震、桃芝、納莉等颱風之影響，說明國內對土石流災 害防救問題之注意。土石流的防治從過去的硬體的工程治理轉而重視軟體的避災 措施；該研究從防救災體系著手探討土石流災害，藉由認識美、日兩先進國家豐 富的防救災經驗，做為我國推進防救災工作學習借鏡之依據；並從防救災法令、 組織與實際運作三層面探討土石流防救災體系。該研究亦指出，社會的進步並未 減少災害發生的頻率與規模，近年來世界各國致力於災害防救工作與研究，社區 防災工作亦被列於永續社區發展之重要項目；土石流災害所造成的衝擊不只有環 境破壞與人命損傷，更連帶影響社會經濟與生態發展。建構完善之防救災體系，
並以社區為主體進行防救災工作、營造土石流防災社區，強化居民危機意識，減 少土石流災害所造成之損失實有其必要性。
貳、地方政府防救災體系的探討
此類文獻亦是以災害個案研究方式進行，但其將焦點至於地方政府，甚至是 鄉鎮市層級之政府防救災體系，主要原因在於，該類學者認為，地方政府在災害 發生時是最接近民眾的，因此唯有發揮地方政府的防救災能力，才有辦法減少災 害發生時所產生的損失。 丘昌泰等(2003：1-34)於納利風災後針對台北市政府防救災組織進行檢討分 析。主要針對市府防救災組織(市災害應變中心、應變小組與災害防救會報)、基層 防救災組織(區級災害應變中心)探討其危機應變的功能是否發揮？指揮領導、橫向 聯繫、災情通報、器具調度、災民收容和疏散、跨區域支援等方面之成效。從研 究結果可以看出，不論是市政府或基層防救災組織均有跨去支援未能有效整合的 問題，以致災害發生時，無法有效自其他縣市或平行的區及行政組織獲得本身需 要但缺乏的資源。而在政策建議中對於現行防救災組織提出之改善建議如下： 1. 市府應加強防救災組織體系所涵蓋的面向，特別是社區與鄰里組織。 2. 市府可設置「災害現場應變中心」以取代「緊急應變小組」。 3. 設置專用的市災害應變指揮中心會議室，強化通訊設備。 楊永年(2001：245-268)曾以五個面向針對 921 大地震及嘉義八掌溪事件進行 分析比較，此五個面向分別為個人、鄉鎮市公所、縣政府等五個層次進行分析。 而其中某些層面可在細分至更細的層面作分析。在個人層次上包括工作技術、工 作承諾、領導模式等；鄉鎮市公所層次主要包括鄉鎮市長、鄉鎮市民代表、鄉鎮 市公所及所屬等；縣政府層次主要包括縣市長、縣市議員、縣市政府及所屬等； 消防局等(警察局、軍隊)的角色；縣市政府水平與垂直單位之協調與整合。而從 921 大地震及八掌溪事件綜合分析下，可整理出下列結論。首先，工作技術或專業技 能都是救災體系必須加強的。救工作承諾分析，不論是政府或非政府部門似乎工 作承諾均低。就領導分析，各層級領導者，對於救災危機處李與組織動員之協調 與整合等，均有必要加強。屬基層的鄉鎮市地方政府因為救災的資源與設備最差， 救災專業能力與組織動員力也最為不足。
林志信等(2002：143-176)針對鄉鎮市災害防救體系進行探討，主要探究目前 現行鄉鎮是地方政府層級救災組織體系的問題與盲點。其主要以桃芝颱風為研究 個案，探討水里鄉與鹿谷鄉的災害防救體系。研究發現水里鄉與鹿谷鄉並未發揮 整合救災資源之應有功能。其於研究建議中提出1.應強化鄉鎮市層級防救災組織 與能力2.設置防救專責單位與防災據點 3.強化全民防災意識及落實社區防災 4.建 立正式、非正式溝通管道與機制5.重視民力運用以複式動員發揮能量 6.利永媒體 力量與功能傳遞災害訊息。 熊光華等(2002：47-78)指出，救災組織間常因某些問題而造成彼此間之障礙， 如整體救災目標不具體、角色模糊、溝通協調不良、資源分配不均、救災組織間 得濃厚本位主義。對於一個救災管理者而言，控制內在衝突和促進內再協調以創 造救災組織團隊合作氣氛是其重要任務之一。因此，該研究主要在於整理出能夠 量化救災組織間關係的系統方法，主要整理出五個量化分析層面以衡量台北市及 台北縣的緊急救災組織。但其僅止於描述性統計，並未作推論統計的檢定，以發 掘出五種層面因素中有何項變項影響組織間關係是具有現助影響力的。且本研究 並未提出政策建議。
參、防災計畫原理原則的界定
屬於該類之文獻者是在於探討研擬防災計畫時所應注意的原理原則，且此些 原理原則亦可作為評估防救災體系之救災績效的績效指標。李光仁(2004)有鑑於台灣現行對於防災計畫末有明確及具體的準則指標提供 給有關單位參考，因此為了提升我國在規劃及檢討防災計畫時有一參考依據，故 針對「地區性防救災計畫」及「都市土地使用之防災計畫」提出一套評估模式及 評估準則。該研究首先透過文獻的蒐整，歸納出初步的評估架構，在利用網路效 度問卷作為評估因子的篩選。最後透過網路效度問卷之結果，修改初步評估因子， 得到降低易受害程度效果、經濟效率、居民及民間團體的參與度、防災與土地利 用的環境永續性、災害資訊的傳達、跨政府層級之合作與分工、及執行難易程度 七個評估標的。該研究建議，在擬定防災計畫時，可根據上述七個面向來思考， 擬定適合於該地區的防災計畫。 蔡銘棋(2002)新竹科學園區之產值在全國總產值中佔有極高的比例，一旦受到
天然災害的侵襲，對於社會經濟的影響極為嚴重，如何透過適當的防災規畫與處 理，減少災害衝擊實為極重要與迫切的工作。而為有效的進行防減災工作，及在 災害發生時採取正確迅速之緊急應變措施，以將災害之影響降至最低，則有賴於 正確完整防救災資訊之提供，而此即為本研究之主要目的。而本研究主要內容如 下：(1)緊急應變計畫研擬導引之建構(2)緊急應變管理要點之研擬。
肆、災害防救知識庫建立之研究
台灣過去對於地震災害的因應對策，大多強調硬體資源調度等技術層面的問 題，而忽略救災知識的傳承。然地震災害為知識密集的業務，許多相對應的防救 工作需要大量的知識才能妥善處理。國內研究中僅以柯春旭(2004)將知識管理之概 念運用於地震防災，再者，政府部門亦有類似的防救災知識整合計畫。茲略述說 明如下。 柯春旭(2004)之研究，其重要課題即在於如何將防救災知識作妥善的保存與利 用，透過探討了解知識管理的架構和理論基礎，並提出合適的知識管理模式，將 其應用在地震災害防救上。研究進行的方式為提出整體的知識管理架構，並以地 震災害防救業務計畫、防救法規及經驗檔案為本計畫的知識範疇，同時結合知識 本體論及人工智慧技術等知識管理概念，結構化、明確化的擷取災防會內的知識， 並促進成員的知識分享，透過地震防救知識管理模式之建構，完成知識管理、知 識導覽、知識分類及知識搜尋等四個部分，將知識妥善的蒐集與整理，並透過知 識檢索的機制，可以有效的應用知識，藉以創造知識分享的環境，提高地震防救 災的工作效能。 民國 89 年，爲加強大眾防災教育的普及，提高社會整體之防災能力，教育部 乃提出「防災科技教育人才培育先導型計畫」，並於91 年提出「防災科技教育改 進計畫」四年中程綱要計畫書。其計畫中提到，完善的防救災對策牽涉廣泛，實 施與執行有賴於中央政府各部會、各級地方政府、民間團體、學校、社區及每個 國民的密切協調與參與，才能發揮最大功效。故該計畫之主要目的，是結合各專 業領域防災人才與學者、推動各級學校策略聯盟等，再透過社會、學校與政府之 間的防災資源網絡，將防災的理念深植於社會各階層。伍、小結
綜上所述，我國的危機管理研究，在研究範圍與結果上，多偏向於討論個案 中較為具體可見的部分，如法律的相關規定、資源分部的情形、組織的結構與運 作等。而有關防救災研究中知識管理的部分，雖有教育部推行的知識庫建構計畫， 但尚在起步階段，缺乏如國外一般，可供社會各界利用並同時交換訊息的整合型 知識資料庫。 然在知識經濟時代，組織漸漸重視無形資產，也就是知識所能提供的生產力 與競爭力，同時，知識遍布於組織的各個部分，組織與其成員所表現的外在行為、 樣態，往往與其所具備的相關知識有關。同樣地，在危機管理上，組織本身與網 絡成員對危機所持有知識的質量，也會影響到危機管理的流程架構與可見的組織 運作方式，而這也是近年來相關危機管理研究所謂重視與處理之部分。 據此，本研究爲彌補過去研究未涵蓋之處，本研究之研究目的，將包含天災 與其他種類之災害，爲不同災害領域之危機建立相關知識。主要將焦點至於國內 政府防救災體系上，對於各類災害之知識地圖之建構，其中知識地圖將涵括所謂 的默會知識及外顯知識兩大部分。而默會知識及外顯知識之探究方法將於研究設 計中再予以說明。第三節 知識地圖、知識策略暨知識網絡間之關連性
本研究主要研究目的在於瞭解台灣目前各級政府防救災組織所具備的相關知識， 並描繪各級政府在防救災的知識地圖；分析目前台灣各級防災組織間的知識分享 與互動模式，以描繪出防救災的知識網絡；並透過知識策略的概念，探究我國各 級政府在防救災上，在實然面外，屬於應然面的防救災知識為何。因此，本節欲 針對此三個概念進行說明，並探究其運用在本研究上的意義。壹、知識地圖與災害防救
一、知識地圖意涵及其功用
(一) 知識地圖之意涵
為瞭解台灣目前各防救災政府部門所具備的防救災知識，必須進行知識定義 的步驟。如林東清(2003)所述，組織的知識定義（Knowledge Identification, KI）， 是指「組織為了獲得需要的重要知識，以及有效利用既有的知識，必須清楚瞭解 其內、外部存在者哪些重要的知識」。而對於組織內部有哪些重要的知識是必須清 楚瞭解的，Brooking(1999)舉出下列四大類的組織關鍵知識（Critical Knowledge）： 1. 員工的知識：員工的知識是指組織中到底哪一位成員具備什麼知識？而誰最適 合擔任什麼工作？ 2. 團隊的知識：哪些團隊擁有哪些經驗？團隊的集體知識是如何組成的？ 3. 工作的知識：哪些工作必須具備哪些知識？ 4. 組織的知識：當組織面臨一個難題時，應如何解決才是最有效？又組織面臨一 個重要的問題時，應如何籌組危機處理團隊，而解決問題的程序與資源應如何設 計與配置？ Tiwana(2005)則提出組織進行知識管理的十步驟，包含了：1.分析組織現存的 基礎架構2.將知識管理與組織的策略進行結合 3.設計知識管理的基礎架構 4.稽核 組織現有的知識資產與系統5.設計知識管理團隊 6.創造知識管理的藍圖 7.培養知 識管理系統8.執行，運用結果導向的方法 9.管理變革、文化和獎勵制度 10.評估知 識管理的成效，測量投資報酬，並漸進的改良知識管理系統。 上述十項步驟中的第四點，即「稽核組織現有的知識資產與系統(Audit Existing Knowledge Assets And Systems)」，便是針對組織現有的知識資產與系統進行檢視， 將知識文件化並儲存，好為接下來的知識管理行動作準備。Tiwana 認為在進行知 識稽核之前，必須先建立一個知識稽核小組，由該知識稽核小組來完成上述的步 驟。該知識稽核小組的成員，應來自組織中各個不同的部門，包括了組織的策略 制訂者、高階管理者、人力資源管理者、資訊技術專家、與知識分析者。成員多 樣性的目的，是要讓組織中不同面向的成員都可貢獻他們對所負責業務的專業， 使知識稽核團隊能夠以廣泛且全面的角度，對組織現存的知識資產與系統進行稽 核，不會有所遺漏。
為找出組織內部的知識並加以儲存，Probst（2000）、Davenport 與 Prusak(1998) 也提出了他們的看法。Probst 認為，為定義出組織所具備的知識，組織應規劃出一
知識地圖(Knoledge Map)，以顯示出知識在組織中分佈與儲存的情形 （Probst,2000,p75）。而要規劃出組織的知識地圖，共有下列幾個主要步驟 （Probst,2000,p81-82）： 1. 定義出組織重要的核心流程。Probst 認為，隨著近年來對「流程導向組織」 (process-oriented organization)的重視，組織有了檢視本身結構與能力的新途徑。而 知識管理也可依循此方式，進行知識定義的活動。 2. 定義出與此流程相關的知識與專家。根據 1 所定義出來的組織核心流程，組織 可找出與此流程相關的專家、成員與部門，和其所具備的知識。 3. 將各部門所具備的知識透過核心流程連結起來，並利用圖示清楚標明之。如此 一來，組織便可掌握與組織內與任務有關的核心流程所具備的知識，在需要利用 時能及時找出（locate），同時它也可以顯示各部門責任的劃分。 Davenport 和 Prusak 則認為，為定義出組織所具備的知識，知識地圖的建立， 應以說故事的方式，來說明專案執行上的知識（Davenport and Prusak,1998,81-83）。 以敘事體(narratives)來說明專案執行上的知識，有以下優點： 1. 清楚地瞭解專案案例完整的來龍去脈：透過案例的描述，組織成員可以瞭解過 去情境下完整的事件發生過程。 2. 據研究，故事優美且具感性的情節描述方式，是知識溝通最有效的方法。透過 故事的描述，能讓組織成員將知識與日常的工作經驗相結合，使成員產生共鳴。 3. 不受結構的限制：由於組織中具備許多默會知識，而以故事的描述方式，可保 留情境系絡中豐富與複雜的理解。組織成員可透過對故事的解讀，獲取默會知識。 不論是知識定義，或是知識稽核、知識地圖的製作，這些方式的目的，都是 為了將組織內部現存的、既有的知識找出來並加以儲存。瞭解組織現有的知識並 加以儲存，是知識管理中一個重要的步驟，也唯有在此之後，才能進行下一步驟 的知識管理活動，如知識的利用、分享等。因此本研究將針對國內政府防救災部 門所具備的知識，進行儲存，作為後續以CMIC 平台進行知識儲存、分享、運用 的基礎內容。
(二) 知識地圖之功用
組織知識地圖的製作即為組織知識的定義，依據 Brooking(1999)認為，組織進行知識定義後可達到下列目標，茲分別敘述如下(林東清，2005)： 1. 在靜態定義方面 (1) 定義知識的位子 知道組織內存在哪些重要的知識，包括員工、專案團隊、工作流程及組織整 體。 (2) 定義最佳實務 定義出組織內最優秀的的能力在哪﹖誰最精通某些領域的專業﹖對於一些流 程有哪個團隊績效表現最佳﹖ (3) 相關文件與知識的攫取 快速找到某些議題的相關文件、藍圖、案例等各種知識儲存的媒介：透過 IT 的支援，組織內的員工應可即時找到所需要的文件等資料。 (4) 人際網絡的了解 知道誰可以在哪個團隊內充分合作，因為每位員工的個性、心理特性皆不同， 因此組織必須就其特性不同而善加利用，以了解哪些人組成團隊將合作愉快並發 揮正面價值。 2. 在動態追蹤與更新方面 (1) 追蹤知識的流失 組織必須要清楚知道哪些重要知識或經驗會隨著某位員工的離職而流失，並 要確認有無備援的人手。 (2) 了解知識的流通管道 整個組織應能明確掌控知識的流動種類，以及存在哪些正式與非正式的知識 流動網絡，又有哪些知識仲介者，每個員工如何透過仲介者或自己的人際關係網 絡尋找或學習所需要的知識。 (3) 追蹤新能力 追蹤及定義組織獲取的新能力，要了解哪些員工最近受到哪些訓練，引進了 哪些新的know-how，要能隨時更新知識存量。
二、知識地圖與災害防救之關聯
本研究將利用 Probst、Davenport 和 Prusak 所提出的知識地圖製作方式，定義 並找出政府各防救災組織所具備的知識。 Probst 的核心流程知識地圖製作方式：欲採用 Probst 所提出的知識地圖製作方 式，必須先定義出我國政府組織災害管理的核心流程。而根據文獻檢閱，災害管 理的核心流程，應包含下列步驟：「災害預防」、「減災」、「救災準備」、「災害救治」， 以及「災後回復」。在確定災害管理核心流程的步驟後，接下來便需依照各個步驟， 找出相對應的防救災負責組織，然後透過文獻檢閱法、網站內容分析法和訪談法， 對該組織所具備的知識進行定義與擷取。
Davenport 和 Prusak 的專案描述知識地圖製作法：欲採用 Davenport 和 Prusak 的專案描述知識地圖製作法，必須先選定一具代表性的災害管理案例，透過訪問 法，瞭解政府各防災組織在此案例中本身的相關執行經驗與描述。 蔡丞(2002)曾歸納出建構組織知識地圖內部知識的構面分類標準，其認為企業 的知識構面是指企業中的知識究竟可以由哪些角度來區別分析。共有下列四種分 類方法，茲分述如下： 1. 就產業層次而言： 用來分析企業競爭力最常使用的五力分析(Porter, 1985)模型，建議可以由現任 競爭者、供應商、顧客、潛在進入者及替代品等五個構面來探討。 2. 就企業的經營層面而言： 每個企業都有許多利益關係人，因此和這些人或團體相關的知識便很重要。 所謂利益關係人是指任何能夠影響、或受組織所想要達成目標所影響的個人或群 體(Fahey and Randall, 1998)，一般利益關係人包括供應商、顧客、競爭者等外部環 境的角色，也包括企業內部的員工、董事會等對象。與企業利益關係人相關的知 識，在進行知識管理時，亦是不可或缺的一環。 就企業的功能構面而言： 組織圖也反映出一個組織內部的功能結構，他提供了組織分工的藍圖，也是組織 內部知識分工的表現。 3. 就企業的價值鍊而言： Porter(1985)指出，價值鍊可以顯示企業日常營運、活動的不同構面。Porter 將企業內部的價值活動分為直接活動和支援活動。直接活動是涉及產品實體的生 產、銷售、運輸及售後服務等方面的活動，而支援活動則是用來支援企業的主要
活動，包括採購、研發、人力資源及企業基礎設施等。 根據上述之探討，本研究在知識地圖構面之建構上，將採取Probst 及 Porter 之看 法，上述兩位學者在知識地圖構面上之建議均傾向於以工作流程為主要之構面， 而將工作流程之概念放置政府防救災體系上，即為危機管理四階段的運作過程。 因此，本研究之知識地圖構面如下所示： 表2-1 政府防救災知識地圖構面 知識 來源 知識 構面 次級知識構面 知識內涵 評估 1. 危機預警感應系統 利用測量各類災害危機系統，來達到偵測各類災害危險的訊息 與程度。 預防 1. 危機規劃系統 組織必須發展危機規劃作業，對於潛在的危機事件，採取適當 步驟，以預防危機之發生並降低其負面影響。 1. 危機訓練體系 危機訓練的主要目的在於使組織成員能夠對危機因應策略的 熟悉與瞭解，並透過此種訓練的過程，使組織成員或領導者培 養出分析危機的能力。 2. 草擬危機劇本 所謂草擬危機計畫說明書，就是對危機情境作沙盤推演的過 程。 準備 3. 溝通系統 組織中構成人員之間的觀念和消息的傳達與瞭解的過程，他是 爲完成組織使命及達成任務的一種必要手段，因其可以促進共 同瞭解，增進團體力量。 1. 危機中心的成立 負責各項指派事宜及處理工作，由決策者及其幕僚、危機處理 小組、危機處理專家等三個單位所組成。 2. 危機情境監測系統 危機通常由眾多複雜的事件與因素所構成，牽涉各個部門單位 的業務工作，若無統一集中的情報系統，組織將無法全面掌握 危機的發展狀況，評估危機的可能影響，作出明確的決定。 直接 活動 回應 3. 危機資訊管理系統 機關組織在平時就應儲備危機處裡的資源，以備不時之需，而
危機處理時亦應統籌運用資源，以免造成浪費或徒勞無功。 4. 與媒體的互動 與媒體建立溝通管道相當重要，且必須經過腦力激盪、模擬媒 體對問題的發問，對媒體之策略必須提供可靠與正確的訊息。 1. 危機評估與調查工作 危機結束之後，組織需成立一個調查與評估小組，在危機發生 後進行問題評估。 2. 危機的學習 在危機爆發之後，組織的管理者除了要加速復原工作的進行與 成立調查評估小組外，最主要的工作是要從危機事件中學習教 訓，並將此學習回饋至危機前的準備工作。 恢復 3. 危機後的復原工作 重建社區，使社區的個人、公司以及政府單位可以正常運作， 恢復至平時之狀態，並確保未來危害不在發生。 1. 採購作業 採購政策、採購的評估、採購方案的擬定與選擇等相關知識。 2. 設備管理 組織設備的使用、維修等知識。 支援 活動 危機 管理 之支 援活 動 3. 資訊管理 資訊系統的使用、組織成員的資訊能力水準等知識。 資料來源：本研究
貳、知識策略與災害防救
一、知識策略意涵及其功用
(一) 知識策略的意涵 在進行知識管理時，組織必須依其策略，來決定哪些知識應該是要被視為資 產而加以定義和儲存。 Zack(1999)利用 SWOT 模式來瞭解及分析組織策略與知識策略之間所產生的 缺口，及雙方如何達到密切的連結，此即缺口分析（Gap Analysis），以下圖表示：需求 組織必須知道什麼 組織應該做什麼 知識缺口 策略缺口 組織目前知道什麼 組織能做什麼 支援 圖4-1 知識管理的策略分析 資料來源：Zack,1999. 而根據林東清(2003)，此缺口分析可說明如下： 1. 策略缺口： 策略缺口可用下列幾點來說明：
(1) 組織應該做什麼(What Firm Must Do)：SWOT 中的 O、T 分別代表組織外部環 境所形成的「機會」與「威脅」，在此架構上，代表組織為有效的掌握O 及抗拒 T， 則「組織應該要做什麼」。
(2) 組織能做什麼(What Firm Can Do)：SWOT 中的 S、W 分別代表組織內部的資 源與能力，有的是優勢，有的則較為弱勢，因此代表組織目前能做什麼。 (3) 策略缺口(Strategic Gap)：即表示組織應該要做的與目前能做的差距在哪。有 的是目前能力強過需求，有的則嚴重不足，不足的地方即是缺口，缺口越大越危 險。 2. 知識缺口： 知識缺口可用下列幾點來說明： (1) 策略的達成需要知識的支援：組織為了要規劃或執行某項重要的策略，必須 要具備相關的知識來指導及支援。
(2) 組織必須知道什麼(What Firm Must Know)：為了支援組織所必須執行的策 略，組織必須要清楚明瞭相關的知識。
(3) 組織目前知道什麼(What Firm Knows)：亦即組織目前掌握了哪些知識，有哪 些人才、技能與能力？ (4) 知識缺口(Knowledge Gap)：是指組織為了支援必要的策略所必須具備的知 識，與目前已掌握知識之間的差距。此差距即為知識缺口。 3.知識策略的思考： 林東清(2003：158)認為，經由上述策略與知識缺口的分析，組織在知識策略 上應有如下的思考：知識管理的投資要有方向與重點，不能漫無目標的隨機投資， 必需要與組織的策略密切連結。知識管理的流程如果沒有支援到對的策略方向與 缺口，則仍無法藉由知識管理來提升組織績效。因此，組織要將知識管理的重點 放在彌補知識的缺口上。 大陸學者樊治平及孫永洪(2002)以 SWOT 分析為基礎探討，探討企業的知識 需求與知識供給，並對由此產生的知識缺口進行分析，並針對提出三種知識管理 策略及知識處理活動。知識需求是就外部環境中的機會與威脅而言，能否具備把 握機會、避免威脅所需的知識；而知識供給是就企業內部條件中的優勢及弱點而 言，優勢是源於企業具有某方面的知識，弱點是企業在某方面的知識欠缺。知識 缺口則發生於知識需求和知識供給不吻合的情況，知識缺口有兩層意義，一即企 業並不具備適應外部環境所需要的知識；另一則表示企業所具備之知識不是適應 外在環境的關鍵知識。另有一種情形為知識需求和知識供給吻合的情況，即企業 適應外在環境所需的知識剛好就是企業所具備的。 Tiwana(2005)在他所提出的十項知識管理步驟之中，第二個步驟便是將知識管 理與組織策略進行結合，組織依其所決定的策略，來採行適合的知識管理方式。 而在第四個步驟「稽核組織現有的知識資產與系統」之中，Tiwana 也認為知識稽 核小組必須先決定知識稽核的目標，確定組織所欲達成的理想狀態，才能進行知 識的稽核。故知識的定義、稽核、儲存，實與組織的策略目標緊密相連。 進行知識策略分析的目的，是要將知識管理與組織的策略目標進行結合。組 織中存在著許多知識，但只有那些可幫助組織達成策略目標的知識，才有儲存與 利用、分享的價值，若全面的對所有知識進行管理，將會失去焦點，浪費過多的 成本，使知識管理的成效無法衡量，反而無法達成知識管理的目的。因此Zack 才 提出知識管理的策略分析方式，以幫助組織釐清進行知識管理時的目標知識。 Probst 與 Davenport 所提出的知識地圖製作，也同樣的必須與組織策略相結
合。在組織「核心流程」定義的過程中，便是將「核心流程」視為組織為達成策 略目標的重要能力，而知識管理也必須以核心流程為基礎來進行知識的定義與儲 存，其餘與達成組織目標核心流程無關的知識，自然也沒有儲存的必要。 (二) 知識策略的功用 由以上之分析可以知道，知識策略缺口分析主要奠基在 SWOT 之上，依據 Mintzberg(2005：24-26)之看法，此為策略管理中「設計學派」的觀點。該學派主 要策略形成過程中最具代表性的。所謂的SWOT 分析包括組織內部優勢(Strengths) 和劣勢(Weaknesses)分析，以及組織所面臨外在環境之機會(Opportunities)和威脅 (Threats)的分析。簡而言之，設計學派提出了一個策略制定的模型，試圖在內在潛 能和外在可能之間達到一個達到一種相稱或搭配的境界。 而策略的制定將具有下列之優勢(Mintzberg，2005：15-17)： 1. 策略可以樹立方向 策略所扮演的主要角色是替組織繪製航海圖，以便組織可以順利通過環境的考驗。 2. 策略側重努力成果 策略促進各活動的協調性。要是沒有策略側重努力，來自四面八方的拉扯將會造 成混亂。 3. 策略界定組織 策略使人能夠迅速簡略地了解他們的組織，使其有別於其他組織。並提供簡 便的方法，讓人充分了解組織在做什麼。 4. 策略提供一致性 策略必須能降低曖昧模糊，並提供條理秩序。就這方面的意義來說，策略很 像理論，是一種可以簡化並解釋世界的認知結構，從而有助於行動。
二、知識策略與災害防救之關聯
本研究欲分析並找出台灣目前各防救災政府組織對知識的需求方面，本研究將依 據Zack 所提出的 SWOT 知識策略分析模式，在定義出我國防救災組織已具備的知識後，透過訪問法、文獻檢閱法，並引用第一期計畫國外防救災新知介紹與引用 的成果，針對我國防救災政府組織進行SWOT 分析，用以瞭解我國防救災體系之 「知識缺口」，以及各防救災相關組織之「知識落差」情形，並透過「知識轉移」 的過程縮小相關組織間的知識鴻溝，進而將定義出的知識轉移與擴散至網絡之中。
參、知識網絡與災害防救
一、知識網絡意涵
Gilbert&Gordey-Hayes(1996)認為當組織認知到其組織內缺乏某種知識時，便 產生「知識的落差」(knowledge gap)，因此需要將知識引進或轉移進來，其提出知 識轉移五階段模式，分別為取得、溝通、應用、接受與同化。取得指組織可以從 它過去的經驗取得、由工作中取得、向他人借得或者從他人獲取新知識，亦可由 不段的搜尋過程中獲得；溝通指可由書面或利用語言的方式，且必須先有溝通的 機制才有有效的移轉知識。應用指組織的學習是要應用知識而不只是取得知識而 已；接受則較同化吸收知識的程度較差，同化為知識移轉最重要的關鍵，也是知 識應用的結果，可將結果轉變成為組織的常規、改變組織的歷史，而使其成為組 織日常的工作。承上所述，本研究欲蒐集整理台灣防救災組織的知識，作為組織 間透過知識管理的策略分析發現知識落差時，可進行重要防救災知識移轉的工 作。而知識移轉的過程，牽涉到組織間、人與人之間的互動關係。 為描述此一互動關係，網絡一詞最早出現於社會學，主要是希望透過網絡技 術描繪出人際關係的互動與互賴狀況。從組織理論的觀點，網絡一詞常被用來指 稱不同組織間的資源倚賴與互惠，不同組織間各自擁有特定的資源，組織間自然 會因為他種資源的需要而緊密連結，彼此交換各自擁有的特定資源，形成一種資 源互惠的利益共生關係（趙永茂等,2001）。後被政治學者加以應用，網絡途徑開始 用以詮釋政策過程的實際運作狀況，英國的政策學者將這種方法運用到公共政策 形成過程上，著眼於政府與政府間、部門與部門間的結構性互動的宏觀分析，而 其強調的基本概念是：任何一個政策的形成都必須奠基於關係與互賴的系絡基礎 上。較有系統運用以及建構網絡研究途徑的是羅迪士(R, Rhodes)，其運用交易理論 解釋當國家機關與社會團體間需要對方知識、專業以及對其他行動者的影響力時，會因此產生互惠關係，進而發展出各種穩動策略的行事方式，網絡關係於是 形成（丘昌泰,2004）。 將網絡分析運用於知識管理領域，由於資訊與知識的取得耗費成本，而藉由 網絡的社會關係建立取得資訊與知識的管道，將可減少取得資訊與知識所需的時 間與投資，因此知識網絡是要了解網絡的行動者如何藉由共同目標或關心的議題 對於相關資訊、知識、理念、意見、觀點及建議進行交換與分享，以及彼此之間 如何相互協助學習及互相影響的互動關係。此外，知識網絡也認為相關的專業知 識是相互關聯的，很少有一項決定或是工作可以僅憑藉單向知識而達成，因此廣 泛的知識取得具有相當重要性（Farace、Monge&Russel,1977;Burt,1992）。 知識網絡所形成的知識分配可在社會的許多層次發生，如工作團體、大規模計劃 團隊、以及組織之間的策略聯盟與合作，Contractor et al.(1997)描繪出知識網絡的 型態，如下圖： Z(B,D) Y (B,C) U(B,E) W(C,E) X(A,B,C) 圖4-2 知識網絡型態 資料來源: Contractor et al., 1997. 此圖代表一個典型的知識網絡，Contractor et al.(1997)提出此圖的概念是以個 人及彼此間知識的交流為單位進行描述，而為符合本研究政府防救災組織的層 次，將其中的U,W,X,Y,Z 視為台灣各級政府的防救災組織，其中的 A,B,C,D,E 為知 識項目，例如Y,W 以知識項目 C 做為共同分享的知識項目，而線條粗細可表示兩 者之間分享知識程度的密切性，如X,Y 之間因共同分享 B 與 C 兩項知識而互動關
係密切，透過知識網絡便可使得每一位參與者皆可掌握並知道「誰知道什麼」。 此外，資訊技術的引進將有助於創造網絡行動者間的溝通管道，知識網絡的科技 基礎結構包括網際網路(Internet)以及網內網路(Intranet)。網內網路使得工作社群在 同一的網絡平台執行知識分享與分配的工作，以支援團隊以及團隊之間的網絡;其 次，網際網路具有開放和公共性，更能協助不同行動者間的連結(劉宜君,2003)。
二、知識網絡與災害防救之關聯
依據災害防救法第三條規定，各種災害之防救，以下列機關為中央災害防救 業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執 行各項災害防救工作： 一、風災、震災、重大火災、爆炸災害：內政部。 二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害：經濟部。 三、寒害、土石流災害：行政院農業委員會。 四、空難、海難及陸上交通事故：交通部。 五、毒性化學物質災害：行政院環境保護署。 六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管 機關。 再者，災害防救法第四條規定主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）為縣（市）政府。 因此本研究建構地圖與網絡之組織以上述法 定組織之體系為主，並透過訪談或文獻檢閱了解其他各附屬相關組織，以建構為 更完整之台灣防救災知識網絡。 根據上述定義，本研究第二期將與台灣災害管理此一政策領域相關的各防災 組織間之關係界定為網絡關係，透過訪談及文獻探討了解各組織間所形成防救災 知識網絡關係，以及知識網絡中的行動者進行知識分享與互動的情形。第四章 資料分析與解讀
本章主要分成兩個部分，一為台灣災害防救體之之知識地圖分析，另一為災 害’防救體系之知識缺口部分。在知識地圖分析中將依據中央政府、縣市政府即鄉 鎮市分三成做說明，分別介紹三級政府本身在防災業務上的實際現況，以及三級 政府間如何加以運作。再者，於知識缺否部份整理提出現今防災體系之缺失。以 上之分析之構面均以危機管理之順序為之，分別係評估構面、預防構面、準備構 面、回應構面、恢復構面等。茲分別說明如下。第一節 台灣災害防救體系之知識地圖分析
台灣災害防救體系上係以防災委員會為主要執行的單問。因此，該部分主要 分成行政院災害防救委員會、縣市災害防救委員會以及鄉鎮市災害防救委員會三 部分作介紹。並且藉由介紹三級政府在防災體系之運作現況，試圖勾畫出其中的 運作網絡。壹、行政院災害防救委員會
一、直接活動
(一)、評估構面
評估構面主要在探究我國中央部會主要根據哪些危機預警感應系統偵測各天 然災害。據訪談顯示，我國天然災害多集中於颱風以及豪、雷雨。因此就此而言， 在危機預警機制上主要係以氣象局為主要偵測的單位。近幾年，我國行政院災害 防救委員會亦針對我國天然災害的偵測機制發展出一些新興的科技設備。 那像颱風或者是有一些豪雨、雷雨，當然我們有設雷達衛星就 是雨量，你要監測這個雨量這個雷雨□，氣象局就有這個監測。(A-1)王：那假如說…把災害的類型限制在天然災害。比如說像颱風， 一 些水患，像這一類的災害有沒有一些 陳：這颱風就是你氣象雲圖就是在偵測，那不只偵測還有一點推估 它的路線，還推估說它的雨量，一小時後哪裡會下多大的雨， 準確率有百分之八十幾，我們有測過。那大概我們需要三小時 到六小時以後，那我們就很多時間可以做預警、做研判。那目 前他一小時有一個預□的系統，準確率有百分之八十，那兩小時 就到五十四十，三小時就更不準了。所以目前就是到…颱風這 個都在做，像氣象局他就在做，用雷達用…他在偵測(A-1) 所以你所說的這個預警的系統應該依照它的災害別各自有不同 的、它的、有這樣支援跟能力的機關在運作。比如說你說颱風來臨 的時候，當然是氣象的一個資訊，那就在氣象局阿，那地震也是在 氣象局阿。那你如果有關這個所謂的地質上面的、的事項的瞭解那 就在地調所阿，各有各的它的那個阿。(A-2) 我們氣象局比如說氣象局他所、所傳輸的一個訊息，他每次喔 好，好我們來講好了，每一次我們應變中心一開設的時候我們都一 直接到氣象局給我們的傳真，包括他們的人員進駐到裡面，他會提 供訊息給我們，或是我們去問他怎麼樣，他都是有訊息給我們阿， 那那這個傳真訊息不只給我們中央災害應變中心，也給地方的各應 變中心阿，他們已經設立這種自動傳輸的系統，每一個定時、定時， 就是說這颱風來、颱風一成立之後他每、然後他有這個侵台的可能， 他就會預定、設定幾個小時一定會有一報出來，這每一報就一直、 就定時的，一定有這個報幾報這個颱風整個動態的一個預報，那這 個預報一設定的話，他一發出去就是整個台灣全省都能夠收得到 的，政府單位都全部可以收得到，每個縣市都收得到，同時他們不 是常常會有跑馬燈出來或怎麼樣，就是一直告訴民眾。所以你說我 們是真的，就是所有一切都是整個就是全體都在運作的工作。(A-2)
(二)、預防構面
預防構面主要探討我國防災體系中的危機規劃部分，主要內涵在於探究我國 防災體系中所發展的危機規劃作業，如何運作以消彌潛在危機的發生以及若發生 之後應採取的適當步驟，藉以降低其負面影響。因此，在這樣的理解之下，我們 認為我國災害防救體系中屬於該構面下的知識應包括災害防救委員會以及防災計 畫的擬定部分。於此先說明行政院災害防救委員會之運作過程以及災害防救基本 計畫之擬定順序。 1、行政院災害防救委員會 (1)、我國災害防救委員會均在消防署、局的成因(沿革) 台灣在 911 事件發生前就是由消防局在辦理救災相關事務，直到 911 事件之後 開始體認到有必成立一整體的規劃單位藉此統籌辦理防救災的相關事務，因以往 就在消防局底下，因此沿用舊例，仍由消防局負責統籌辦理。 因為我們國家從過去…救災都是消防隊救的，那要成立 921 地 震就是…，再來就都是消防，從顧□□就在消防辦的嘛。我們要建立 這個體系好像也沒有人要做嘛，就中央就是消防在做的(A-1) 我們台灣從 911 以前就消防在辦，都只有辦救災，比較沒有辦 這些規劃性、整合性的，那911 以後，就是台灣，所你講要不要變…， 台灣變成整個一致的，那消防系統在整合，防災通通消防啊。全台 灣通通消防系統啊。(A-1) 因行政院的災害防救業務主要由消防署的人員兼任，因此各地方政府也將各 自之災害防救業務交由消防局兼任。恩、對，放在消防，然後所以整個行政院災害防救委員會，它 的所有幕僚工作還有它的行政作業幾乎都是消防署的人過去支援在 作業。這個你應該是有去訪談過你知道。然後、恩…這個也變成各 縣市政府在推動這個工作的時候，然後…就是中央怎樣作，地方政 府就怎樣作嘛。然後還有災害防救業務大概有消防局在概括承受這 樣子，可是消防局老實講，在整個縣府體系來講的話，一、那就要 看說上面長官支不支持重不重視，然後他如果有之持有重視的話消 防局在辦相關業務會比較好作。(B-2-13) (2)、行政院災害防救委員會的角色—主要著重於資訊交換的平台機制。 對對對，因為災防會是一個平台啦，是一個整合溝通…他不是 直接在執行的啦，你後面說我們會寫計畫，計畫當然是我們寫，但 是我們只是建構一個平台，建構一個整合協調的機制啦。(A-1) (3)、行政院、各縣市及鄉鎮市災害防救委員會均為任務編組 我們從來都一樣啊，我們都這種，我們沒有專責人員來辦災防 會的業務，我們都兼扮啊，一個人都扮兩個角色。我們消防署成立 一個災防組織兼辦災防會的業務這樣子啊。那我們消防署有消防署 本身的業務啊。有時後辦消防署有時候辦災防會的，一個人辦兩個 業務這樣子啊。(A-1) 都是任務編組，台北市其實也是某種程度任務編組。他只是有 比其他縣市比較好，他有從捷運局有一批…，因為以前捷運完成之 後他有一批技術人員他用約聘顧的嘛，台北市之後比較好一點。那 台北縣他沒有專責人員，也是兼辦的嘛。那為了因應兼辦台北縣成 立那個防災企劃課嘛，那結束之後由XXX 當課長，那台北縣還是有 他的災防會，當然是有啦，全國都有災防會，地方政府都有災防會。 (A-1)
有單單一個…因為你機關你還要去地方制度法裡面，是說機關 你要設多少個，首長他…那我設了一個災防會設了一個機關，那我 就會吃掉一個機關的實質那首長他就不會去設那個機關。(A-1) (4)、行政院有意促使各層級政府之災害防救委員會成為一專責單位。分別負 責行政院本身、各該縣市，以及鄉鎮市的防災業務。 我們國家等於是…已經走到今天他也不太可能去改了啦。除非 將來要把危機處理的機制再多做改變，那院的政策是將來行政院要 成立一個危機…叫做國土安全處。這個將來就不一樣，就把災防會 拿掉，變成國土安全…變成有個專責在那裡。(A-1) 2、災害防救基本計劃 (1)、行政院災害防救基本計劃的擬定 中央災害防救基本計畫的擬定主要係每五年修訂一次，且修訂原則多是針對 各災害中較為基本面向的規則。主要由各該主管部會針對所管轄之災害，擬定方 針性的救災目標(原則)。之後由災害防救委員會進行統籌，並將統籌後之災害防救 基本計畫交付各地方政府，由各地方政府針對所擬定之災害防救計本計劃進行建 議之動作，之後，由行政院災害防救委員會針對各地方政府所提之修正建議進行 修改。抑或是邀請曾提出建議之縣市承辦人員至中央災害防救委員會交換意見。 陳：初步不會，因為我們畢竟是基本原則，不是很細的，只是說大 概原則要做什麼，你要做什麼事情，不會什麼機關應該去規畫什麼 事情，不會寫很細的細節。那當然現在因為初稿還沒有完成，那初 稿完成就是開會，開會大概地方政府就會來，可以表示意見啊。 王：所以每一年大概都是這樣？ 陳：喔沒有，我們就是五年修、五年一次。基本上我們不會…因為
是基本計劃，綱要性跟指導性的，比較大的原則，不會細。(A-1) (2)、參與行政院災害防救計畫擬定之成員 參與的成員就是我們呃…一開始就先決定說…我們到底要調幾 個篇章，就是調幾個…方向來走，那…原則上參與的人一定有學者 專家然後還有部會的、各部會的人員跟他們每一個災害類別有相關 的…，我舉例來說明的話，呃…比如說，海難好了、海難、海難的 部分是我們今年又增加的部分(A-2) (3)、中央災害防救基本計畫不太邀請各縣市參與之因素 有、本來要、有請他請台北..就是幾個…二十五個縣市叫他們全 部過來，是太…對他們實在是太、太辛苦了，尤其幾個縣市都會過 來，那…呃…在一開始後來我們討論的時候…我們覺得…因為二十 五個縣市都要…邀請…讓他們也蠻辛苦的，尤其到那個如果說我要 到連江金門都請過來，那太、太累了。但、但是如果說我只指定幾 個的話也很難周全啦所以說我們現在有幾個決定就是說，比如說我 在修海難篇的時候，我修到某個程度，覺得這個部分可能需要一些… 曾經有經驗的縣市政府來參與的話，我就會在我們的邀請他來討論 的那場次，特別的就請他來，我們就可以…用我們開會的通知或是 我們公文書去邀請他來，用這種彈性作法。(A-2)
