「國防二法」立法過程之研究
陳勁甫
（國防大學國防決策科學研究所副教授）郭春龍
（國防大學軍事學院陸軍學部教官）摘
要
2000年我國制定了《國防法》及修訂《國防部組織法》（國防二 法），但何以行憲迄今近五十年始完成立法？本研究主要透過文獻探 討、相關參與者之訪談分析，從國防部、行政院及立法院三個體系進 行探討，藉以了解「國防二法」從起草規畫、審查經協商至法案通過 各階段之過程與相關成功因素，並分析「國防二法」條文在立法中一 些爭議點與意涵。本研究認為「國防二法」之推動，主要在解決我國 長期以來「軍政軍令一元化、文人統制、軍隊國家化、聯合作戰」等 問題，而前國防部長唐飛角色更具關鍵，在其主導下，踏出國防體制 和組織再造與變革的第一步。 關鍵詞：國防二法、軍政軍令、文人統制、軍隊國家化、立法過程壹、前言
《中華民國憲法》第 137 條第 2 項明定：「國防之組織，以法律 定之」。正足以說明國防組織法制化的必要性與重要性，對於憲法的 此一規定，一般均認為係《國防組織法》的立法依據，就此並無異論。然就法源觀之，《國防組織法》實為一切軍事法規之母法，然應 以《國防組織法》為法源之所有軍事法令，如：《國防部組織法》、 《國防部參謀本部組織法》、《陸軍總司令部組織規程》、《海軍總 司令部組織規程》、《空軍總司令部組織規程》…等 194 種國防法 規，在母法未明訂前其子法卻早已相繼公布施行。此種未有母法，先 有子法的奇特現象，不僅有違立法原則，更因欠缺最上位法律規範的 中心架構為基準，致造成各單位組織、權責流於重疊或不明確等缺 失，因此衍生諸多的問題。1立法院終於在 2000 年 1 月 15 日通過了 依據憲法而制定的《國防法》與修訂《國防部組織法》（以下簡稱 「國防二法」），前法是國家安全的基本法，概括規畫了國防的體 制、整備，以及全民防衛與軍人權利義務，後法則規範了國防部的組 織與職掌，成為我國建國及建軍史上首次法制化的國防軍事機構的法 源。2 有人論及「國防二法」是代表國軍對推動國防組織變革決心的具 體表現，3其影響國防體制甚為深遠，重要性有如軍隊之「憲法」。4 然何以「國防二法」歷經近五十年才完成法案的立法？而立法過程及 關鍵因素在學術上的研究與討論仍然不多，亦未有系統的整理及研 究，如朱文德從立法政策觀點來說明「國防二法」與立法前後國防組 〈院會記錄：「立法院第一屆第 88 會期第二次會議紀錄 行政院郝院長伯 村施政報告繼續質詢—暫停總質詢」〉，《立法院公報》，第 80 卷第 79 期，1991 年 10 月 2 日，頁 2-52。 洪陸訓，〈我國國防二法通過後文人領軍的觀察〉，《國防政策評論》，第 1卷第 2 期，2000/2001，頁 7。 鄭仁偉、王湧水，〈從近代組織變革理論談國防組織變革〉，《第九屆國防 管理學術暨實務研討會論文集》，2001 年，頁 265。 請見李鳴皋於第四屆立法院國防、法制委員會報告會議記錄，〈會議記錄： 「法制、國防兩委員會聯席會議 審查行政院函請審議『國防部組織法草 案』案」〉，《立法院公報》，第 88 卷第 51 期，1999 年 12 月 1 日，頁 350。
織特性；5陳新民從憲政觀點及不同國家國防組織法的立法方式分析； 6林亮宇從憲政主義觀點；7劉國棟從軍政軍令一元化觀點；張國城從 法制化觀點；8另有熊培霖、唐克光、王宗誠、邱志祥從軍備體系再造 觀點；9而劉達明、杜繼承從國防事務受監督性10及謝台喜從戰爭（國 防）決策機制11等觀點論述相關議題。綜觀上述之研究，均未論述「國 防二法」之推動過程及立法關鍵因素。 本研究係探討勾勒從「國防二法」之起草規畫、審查、協商至法 案通過之過程、爭議問題與關鍵因素。文中主要訪談對象為當時實際 參與立法之軍事體系人員（包括前戰略顧問、前國防部參事、法案草 擬作業人員）、行政體系（行政院參與法案審議之人員）、立法委員 （包括當時主要參與法案審查之國民黨及民進黨立法委員）、學界代 表等計 12 人次，輔以文獻分析，還原「國防二法」立法推動過程事實 真相，訪談人員如表 1。 朱文德，〈國防二法與立法政策〉，《第九屆國防管理學術暨實務研討會論 文集》，2001 年，頁 81-95。 陳新民，〈千里馬與韁繩：論國防組織法的立法〉，《月旦法學》，53 期， 1999年，頁 93-109。 林亮宇，《憲政主義下國防法之研究》（臺北：淡江大學國際與戰略研究所 碩士論文，2002 年），頁 90-92。 張國城，〈國防組織法制化所面對的一些問題〉，《政策月刊》，53 期， 1999年，頁 43-46。 熊培霖、唐克光、王宗誠等，〈在 RMA 思維下及國防二法立法精神下我軍 備體系再造之研究〉，《第八屆國防管理學術暨實務研討會論文集》，2000 年，頁 855-873。 劉達明、杜繼承，〈國防法中有關國防事務受監督性之研究〉，《第九屆國 防管理學術暨實務研討會論文集》，2001 年，頁 97-109。 謝台喜，〈國防二法實施後我國戰爭「國防」決策機制之研究〉，《第九屆 國防管理學術暨實務研討會論文集》，2001 年，頁 285-296。
表 1 訪談人員一覽表 單 位 職 稱 姓 名 時 間 地 點 總 統 府 前 戰 略 顧 問 金恩慶 92.04.17 臺 北 市 自 宅 行 政 院 三 組 祕 書 康世宗 92.04.01 電 話 訪 談 立 法 院 立 法 委 員 林濁水 92.03.14 立 法 院 立 法 院 立 法 委 員 李文忠 92.03.17 立 法 院 立 法 院 立 法 委 員 陳忠信 92.04.04 立 法 院 立 法 院 立 法 委 員 李鳴皋 92.04.07 臺 北 市 自 宅 立 法 院 立 法 委 員 周正之 92.04.24 亞 洲 基 金 會 國 防 部 少 將 劉國棟 92.03.18 博 愛 大 樓 國 防 部 上 校 朱文德 92.03.20 中 和 國家政策研究基金會 國家安全組政策委員 帥化民 92.03.25 國家政策研究基金會 臺 灣 大 學 教 授 包宗和 92.03.18 臺 灣 大 學 前 國 防 部 參 事 教 授 劉立倫 92.03.12 木 柵 麥 當 勞
貳、《國防組織法》立法沿革與重要爭議
一、《國防組織法》立法沿革
我國過去的國防體制，雖參考世界各國國防體制以為制定藍本， 但卻也遷就了許多現實限制與歷史包袱，其不合理、不符時代潮流者 甚多，最明顯的即是《國防組織法》尚未完成母法的立法，而子法 《國防部組織法》卻已實施多年。同時軍政、軍令究竟如何歸屬也無 定論，而國防事務之軍事部分，長期以來逃避民意（國會）監督，任 由國防部作黑盒子式的作業，早已為各界所詬病。12 1952年及 1954 年行政院將所擬《國防組織法草案》及《國防部組 織法草案修正草案》送立法院審議，惟兩案均未完成立法程序。13至 孫晉岷，〈我國國防體制之研究〉，《國家政策雙周刊》，第 0040 期， 1991年，頁 1。1991年 9 月 27 日，當時的立委陳水扁提出行憲迄今仍未有《國防組織 法》之制定，而提倡立法；141992年 7 月 1 日時任國防部部長的陳履 安，於立法院中提出專案報告指出《國防組織法》之制定涵蓋政府各 部會，非國防部之權責；151993年 3 月前部長孫震指示國防部，完成 《國防組織法草案》陳報行政院審議，16而奉行政院函復：「所報國防 組織法草案，請配合憲政改革狀況，視憲政體制之趨向適時配合研議 後報核。」17 至 1997 年國防部在前部長蔣仲苓指導下，以憲法及〈憲法增修條 文〉為依據，積極進行研究工作，完成《國防組織法草案》，函陳行 政院審議。行政院邀集各相關部會召開三次審查會議，而未獲結論。 181997年 12 月 31 日行政院核復國防部：《國防組織法》應擴大範圍， 〈國防法草案暨國防部組織法修正草案問答集〉，《青年日報》，1999 年 10月 29 日，版 3。 當時的立委陳水扁於民 80-81 年立法院院會期間，共提出 21 次訂定《國防 組織法草案》，其中 20 次遭封殺，第 21 次的提案在大家諒解下做成一個有 但書的付委決議，必須等到行政院版提出後，兩案併案審查。請見〈會議記 錄：「國防委員會會議 『國防組織法草案』公聽會」〉，《立法院公 報》，第 86 卷第 42 期（下），1997 年 10 月 25 日，頁 56。 〈委員會記錄：「國防委員會會議」〉，《立法院公報》，第 81 卷第 55 期 （下），1992 年 7 月 8 日，頁 24-40。 孫震部長於立法院答覆：國防部研擬的三案分別是：「現制」一依照目前 《國防部組織法》及《參謀本部組織法》所訂定的制度；「現況—目前受到 影響的實際運作模式，與現行制度略有出入；「理想」一參考上述兩種模式 而提出比較理想且可能適合未來憲政體制的制度，請見《中國時報》，1994 年 3 月 10 日，版 2。 〈會議記錄：「國防委員會會議 邀請國防部長率同有關人員就『軍政、軍 令系統幕僚功能劃分與檢討』專案報告並備質詢」〉，《立法院公報》，第 83卷第 17 期（下），1994 年 3 月 23 日，頁 415-433。 行政院第三組組長林文山於立法院第三屆第四會期國防、法制兩委員會第一
並更名為《國防法》，國防部遵奉行政院核復原則及參酌各方意見， 研擬完成《國防法草案》陳報行政院審查通過後，將《國防法草案》 函送立法院審查19。然因第三屆立法委員未進入委員會實體法案審查階 段，依《立法院職權行使法》規定，第四屆委員不予繼續審議，復奉 行政院 1999 年 2 月 4 日函示應重行檢討報院。 前國防部長唐飛即再斟酌各界對 1998 年版本草案之意見，本「權 責相符」、「分層負責」、「著重機制功能」等原則，由國防部研修 《國防法草案》部分內容後，再陳報行政院，20經行政院院會審查通 過，21函送立法院審議。22立法院於 1999 年 10 月開始審議《國防法草 案》，其間國防、法制兩委員會共召開六次聯席審查會議，併案審查 行政院函送之《國防法草案》與蔡明憲等委員提案之《國防法草案》 共計九種版本；前部長唐飛全程出席參與立法院委員會聯席審查說 明，傳播媒體及社會各界的大力支持，《國防法草案》暨《國防部組 織法修正草案》終於 2000 年 1 月 15 日經立法院完成三讀立法程序。 次聯席會議紀錄說明，請見〈委員會記錄：「國防、法制兩委員會聯席會議 併案審查『國防組織法草案』案」〉，《立法院公報》，第 86 卷第 57 期 （下），1997 年 12 月 31 日，頁 74。 〈行政院第二五七九次會議院長提示暨院會決定決議事項〉，《行政院公 報》，第 4 卷第 22 期，1998 年 6 月 3 日，頁 54-55；行政院提案第 6220 號，〈國防法草案〉，《立法院議案關係文書》，1998 年 10 月 1 日，頁 145-146。 唐飛，〈制定國防法暨修訂國防部組織法落實國防現代化〉，《立法院院 聞》，第 28 卷第 4 期，2000 年，頁 10。 〈行政院第二六四三次院會決議〉，《行政院全球資訊網》，1999 年 8 月 26日，<http://www.ey.gov.tw/web/menu_talk/meet2643.htm>。 同註 13， 頁 563-564。
二、立法重要爭議
統帥權 憲法第 36 條規定：「總統統率全國陸、海、空軍。」就統帥權之 內涵範圍而言，蔣緯國認為包括軍政與軍令兩大要項者，其具體內 容，根據各國憲法內容與臨時條款規定，可歸納為人事任免權、軍事 審判權、戰爭權、戒嚴權、緊急命令權，以及建立戰時（非常時期） 統帥體制權。23而憲法學者董翔飛認為軍令權與軍政權不同，前者係指 海、陸、空軍部隊之調度與作戰之指揮；後者係關於軍隊的編制、兵 源的征募、軍費的籌畫、物資的控制與調度、軍人給養糧秣之補給、 彈藥裝備、治療、退役撫恤等。軍令權屬於統帥系統，軍政權則屬於 行政院國防部長職掌。24 事實上，統帥權範圍之大小，取決於各國憲法之規定，以及政治 體制與歷史環境；以我國憲政體制而言，究竟為總統制、內閣制或雙 首長制？存有諸多爭議，應先釐清憲法（上游）規定，才能明確界定 統帥權之內涵。在尚未制定《國防法》前，我國元首統帥權的幕僚體 系及指揮體系，是由幾個法律構成依據。首先，總統的幕僚體系可以 分成「諮詢」性質的資深幕僚，其法源為《總統府組織法》。另外是 平日配合、輔佐總統行使統帥權的幕僚，以《參謀本部組織法》獲其 法源。因之，我國憲法對統帥權的內容及如何行使，既未定有明文， 只在程序上以「副署」的拘束規定罷了。但是憲法之本意，係交由立 法院以制定《國防組織法》的方式予以充實。所以，這是個標準的 「憲法委託」的制度，有待立法院以立法方式規範總統如何行使統帥 權及體系架構之充實。25 國防體制軍政軍令一元化、二元化 蔣緯國，《國防體制概論》（臺北：中央文物供應社，1981 年），頁 75-81。 董翔飛，《中國憲法與政府》（臺北：三民書局，1992 年），頁 257。我國自從行憲之後，對於政治體制究竟為「總統制」、「內閣 制」或「雙首長制」的爭議，從來沒有平息過。在第四次修憲前行政 院長由總統提名，經立法院同意任命之（憲法第 55 條），行政院長具 有間接民意基礎，而國防部長由行政院長提請總統任命之，應聽命於 行政院長，行政院長透過國防部長掌握軍政權，而總統透過參謀總長 掌握軍令權，造成軍政、軍令二元化之四頭馬車領導現象。26在此二元 化體制下參謀總長在軍政系統是國防部長的幕僚長，在軍令系統是總 統的軍事幕僚長，所以總統的統帥權是切割成軍政與軍令。 在實際運作上，因我國強人政治的人治色彩濃厚，導致參謀總長 與國防部長之間的角色與職掌混淆不清，參謀總長有權無責，對上直 接聽命於總統，對下直接指揮三軍，參與諸多軍政軍備事項，卻不必 向立法院負責，不接受監督、質詢，國防事務實質的一元化在軍人的 參謀總長身上。而國防部長有責無權，不只無指揮軍隊之軍令權，也 不易參與軍政、軍備諸多政策制定，更像參謀本部對外之白手套，也 須向立法院負責，接受質詢，引發諸多爭議，不符民主國家權責相符 原則。 理想上平時的建軍跟戰時的作戰是相互配合的，如同養兵千日， 用兵一時，使之能完全充分發揮國防戰力。在軍政系統，國防部長是 行政院長下的一個部會首長，參謀總長在過去二元化下之軍令系統是 屬總統，如果總統、行政院長是同一政黨，可透過黨政協調化解分 歧；但如軍政軍令二元按憲政半總統制運作，總統與行政院長若是不 同政黨，在軍令部分參謀總長在作戰方面是屬總統，但在軍政系統國 防部長負責軍政，他的上面有一閣揆，從國防部運作的機制來看，這 就有可能延生出軍政、軍令不同調的情形，這個時候可能會形成建軍 陳新民，《軍事憲法論》（臺北：揚智文化，2000 年），頁 46-47。 張永仰，《憲法增修後總統權力的分析》（臺北：文化大學政治學研究所在 職專班碩士論文，2002 年），頁 25。
與作戰搭配程度上的若干落差。故這是軍政軍令二元時，即使在總 統、閣揆屬同一政黨運作上可能產生的問題，在不同政黨運作上則問 題更大。27 文人統制28 文人統制是維持民主政治體制的根本。過去人們習慣稱我國的政 體為「強人政治」或「一黨威權體制」，長期以來在「準列寧主義黨 國體制」之下，設立軍隊黨部，造成「黨內有軍」、「軍中有黨」及 「以黨領軍」等特徵，顯然有違制憲者「軍隊國家化」之原意。29政府 遷臺後，國民黨仍掌控軍隊，一再為在野黨和異議人士質疑「黨軍不 分」、「軍人干政」，並要求國民黨退出軍中的民主訴求之一。國軍 和國民黨之所以受此詬病，主要原因在於國軍建軍傳統上的「以黨領 軍」，以及軍方屢次介入輔選，有違軍人「政治中立」立場。30 憲法第 137 條「中華民國之國防，以保衛國家安全，維護世界和 平為目的。國防之組織以法律定之」；第 138 條「全國陸海空軍，須 超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民」；第 139 條 「任何黨派個人，不得以武力量為政爭工具」；第 140 條「現役軍人 不得兼任文官」。31而憲法之相關規定，實已將我國文武關係做一闡述 及規範。 再者，客觀的文人統制必須是軍人在政治上保持中立態度，軍隊 不干預政治活動。同時，軍隊扮演的是專職的角色，以專業知識與技 能盡其保國衛民之責。軍隊屬於國家和全民所有，非屬於某一階級或 訪談臺灣大學教授包宗和觀點。 本文不區分「文人統治」、「文人統制」或「文人領軍」。 鄭曉時，〈我國的政軍關係與憲政改革〉，《國家政策雙周刊》，第 00400 期，1992 年，頁 5。 同註 2，頁 18-19。 行政院新聞局編，《中華民國憲法》（臺北：行政院新聞局，1994 年）， 頁 3-35。
任一黨派所有，更非屬於任何個人權力的工具。32因此，軍人服從文人 政府領導，既明定於憲法，也在軍隊精神教育和生活上實踐。反之， 文人依其職權制定決策，但也需尊重軍人之軍事專業，不宜直接參與 干涉軍事專業之指揮事項，否則也會影響軍事活動的成敗，帶來難以 彌補的災難。美國文人在越戰的過度介入即是一歷史明鑑。
參、「國防二法」立法研擬與審議
一、國防部立法研擬階段
策略的基本目的就是達成競爭優勢，進而提升企業的長程競爭地 位。33而軍隊為非常的組織，有其獨特的文化與特質，國防組織亦如同 企業般須不斷適應環境變化變革。國防部推動立法時，先後成立「指 導委員會」及「起草委員會」進行研擬工作，1993-1997 年間陸續邀集 有關單位進行研討，另委託學者專案研究，舉辦多場次座談，進行法 案的研擬，至 1997 年另組成《國防部組織法》研修委員會，積極進行 研擬工作，並邀請監察委員、國防委員會的立法委員、學者專家組成 顧問團及納編相關專業人員，舉行研討會、協調會，協商；由國防部 及參謀本部先進行研討，綜整意見呈閱部長，再由部長召集委員會及 相關人員進行研討形成共識，34而於 1997 年 9 月陳報行政院，並經院 會第 2579 次會議決議通過，送請立法院審議，35而後因立法院未完成 審查，國防部又重新研擬修訂「國防二法」。 時任參謀總長的唐飛於 1998 年底委託國防管理學院帥化民院長研 洪陸訓，《武裝力量與社會》（臺北：麥田出版社，1999 年），頁 291。 Charles W. L. Hill and Gareth R. Jones, Strategic Management Theory: An Integrated Approach (Boston, MA: Houghton Mifflin Company, 1998), p.125。 訪談戰略顧問金恩慶之觀點。〈行政院第二五七九次院會決議〉，《行政院全球資訊網》，1998 年 5 月 21日，<http://www.ey.gov.tw/web/menu_talk/meet2579.htm>。
究「國防二法」草案，國防管理學院乃成立國防法制研究群專案小 組，先研究軍務革命(Revolution in Military Affairs, RMA)之內涵、 美國陸軍組織再造及美國《高華德－尼可斯法案》（Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986，簡稱《高-尼 法案》）內涵，並提出《國防組織與國防法之研究》專案報告，此報 告在 1999 年 2 月向當時唐飛部長及湯曜明總長提報同意後，奠立後續 國防部研擬「國防二法」的基礎。36國防部乃依「建立文人統制與一元 化之國防體系」、「建立現代化軍備整備體系」、「籌建快速反應作 戰能量，以應付對數式時間壓縮的戰爭型態」、「建立高度專業與效 率的軍令體系」及「重整聯合指揮與作戰的機制」等原則，37分別研擬 「國防二法」之條文內容設計，希望建立新的國防體制架構，解決國 防體制諸問題。 當時國防部長唐飛更積極推動「國防二法」的立法通過，唐飛除 安排國防管理學院劉立倫轉調國防部擔任參事，並由帥化民、劉立 倫、韓毓傑、陳勁甫、劉國棟等人成立「國防二法」核心處置小組配 合國防部法制司專案小組負責法案之推動、研擬與規畫。38國防部在推 動立法過程中，主由專案小組人員進行，另內部協調是持續的討論與 開會，只要有一新的版本或新的條文出現，國防部部內就會進行開會 討論，次數相當頻繁，除了參加立法院公聽會、國防委員會會議外， 主要都在國防部內部進行討論，39國防部參酌各方意見，將重新研擬修 訂之「國防二法」，陳報行政院審查。40 訪談國家政策研究基金會國家安全組政策委員帥化民之觀點。 國防法制研究群，《國防組織與國防法之研究》（臺北：國防管理學院， 1999年），頁 24。 訪談國家政策研究基金會國家安全組政策委員帥化民及陳忠信立法委員觀 點。 訪談前國防部參事劉立倫觀點。 同註 13，頁 563-564。
二、行政院審議階段
行政院分於 1997 年 10 月 29 日、11 月 10 日召開兩次「國防二法」 審查會議，於 1998 年 5 月 29 日將「國防二法」草案送至立法院審查， 41但立法院一直未完成立法程序，所以依照《立法院職權行使法》第 13條規定，行政院要求國防部重新報行政院。而後國防部於唐飛擔任 國防部長時，再於 1999 年 6 月 24 日及 7 月 14 日兩度將法案陳報行政 院，7 月 20 日及 8 月 13 日再次進行審查。 依據行政院公務處理流程，「國防二法」在審議過程中，由第三 組負責法案之審議，政務委員陳健民主持審查，相關部會人員如人事 行政局、主計局、法務部、國防部等均派員參與審議。國防部版本在 送達行政院後，於每次審議前均事先與行政院充分溝通，審議期間， 行政院對國防部所提的意見，大體均能認同，沒有強烈的反對，所以 版本之精神面、體制面等大方向於審議過程中均未修正，僅少部分修 訂文字內容；42而國防部與行政院彼此透過上層及幕僚機構間的溝通與 協調，43使法案得以在行政院迅速完成審議，並於院會第 2643 次會議 決議通過，送請立法院審議。44 1998及 1999 年「國防二法」版本分析如後： 1998及 1999 年行政院《國防法草案》版本分析45 行政院提案第 6220 號，〈國防法草案〉，《立法院議案關係文書》，1998 年 10 月 1 日，頁 145。 訪談國防部官員劉國棟、朱文德及前國防部參事劉立倫等人員觀點。 訪談國防部官員及行政院人員均認為，在審議過程中就是靠部會首長及相關 幕僚人員不斷之溝通及協調，使「國防二法」得以迅速完成審議，將法案函 送立法院審查。 〈行政院第二六四三次會議院長提示暨院會決定決議事項〉，《行政院公 報》，第 5 卷第 36 期，1999 年 9 月 8 日，頁 31。 行政院分別於 1998、1999 年推出《國防法草案》及《國防部組織法修正草 案》，共計兩種不同版本。1998年行政院《國防法草案》重點如下：揭示全民國防、明定軍 隊使命及軍隊國家化；總統行使統帥權得召開國防軍事會議；明定參 謀總長為國防部長的軍事幕僚長；總統在國防軍事會議上有裁決權。46 而 1999 年草案版本要點包括：闡明全民國防觀念；明定軍隊使命及軍 隊國家化；規畫國防體制架構及職權；總統為決定國家安全或有關的 國防大政方針，或為因應國防重大緊急情事，得召開國家安全會議； 明定國防部長、參謀總長的職掌，以及參謀總長受國防部長責成指揮 軍隊事項；發展國防科技工業及建造國防設施。47 分析行政院 1998 年《國防法草案》版本特色有四：第一，明定 「國防軍事會議」為統帥決策機制；第二，行政院長出席「國防軍事 會議」，參與軍隊指揮決策，符合軍政軍令一元化之精神；第三，國 防部長綜理全般國防事務，落實軍政軍令一元化原則；第四，參謀總 長為部長之軍事幕僚長，受部長責成指揮軍隊，順應「文官領軍」及 「尊重軍事專業」之世界潮流。48然此版本軍政、軍令一元化在總統身 上，也在立法院國防委員會中引發多數朝野立委質疑草案賦予總統過 多的權力，倘若將來出現總統與行政院長分屬不同政黨的情況下，將 造成憲政危機。而新設「國防軍事會議」內容，所牽涉到的行政院長 職權與總統重疊的問題更成為抨擊的焦點，49同時也與國家安全會議的 組織角色部分重疊。 〈委員會記錄：「國防委員會會議 請國防部蔣部長仲苓就『國防法草案』 報告並備質詢」〉，《立法院公報》，第 87 卷第 42 期（下），1998 年 10 月 28 日，頁 223-280。 〈院會記錄：「國防法草案—完成三讀」〉，《立法院公報》，第 89 卷第 9期（三），2000 年 1 月 29 日，頁 4-5。 同註 40，頁 4。 同註 46，有關國防軍事會議設立之問題，引發當時立委丁守中等 13 人強烈 抨擊。
而 1999 年《國防法草案》版本為更能符合民意及國防需要，可發 現修訂許多內容如下：第一，在國防體制方面：明定中華民國之國防 體制，其架構包括總統、國家安全會議、行政院及國防部，期使各機 關能更明確其角色與相互配合，共同達成國防目的；第二，刪除「國 防軍事會議」；第三，新增條文：「國家安全會議為總統決定國家安 全有關之大政方針之諮詢機關。總統為決定國家安全有關之國防大政 方針，或為因應國防重大緊急情勢，得召開國家安全會議。」期許國 家安全會議能成為最高之決策協調機制，並在國家安全戰略研擬與危 機管理上扮演更積極的角色；第四，參謀總長權責方面，將軍政及軍 備權移出參謀本部，但為免遭各界質疑參謀總長僅為國防部長之軍事 幕僚長，如何能指揮軍隊？爰明定兼三軍聯合作戰指揮官，受部長責 成負責指揮軍隊，俾發揮軍事專業功能，確立權責相符、分層負責之 體制。 因之，在新版的《國防法草案》不僅呼應了各界對於「軍隊國家 化」、「軍政軍令一元化」的要求，更在全面的世界戰略格局、政府 人員權能關係、國防領導體系、軍隊人員權利義務、民生資源運用、 科技研發及安全福祉架構上的重大調整，是我國建軍史上一次極具 「開明進步」意義的法案修訂。50 行政院 1998 及 1999 年《國防部組織法修正草案》版本比較分析 《國防部組織法》自 1970 年 11 月 13 日公布施行至今，僅於 1978 年 7 月 17 日修正一次，1998 年《國防部組織法修正草案》重點為：51 明定參謀本部為部長的軍事幕僚及三軍聯合作戰指揮機構，國防部設 各總司令部得設國防大學、軍事學校及其他研究發展機構。而 1999 年 行政院修訂草案計 22 條，主在軍政軍令一元化的思考下，重點為：將 原隸屬參謀本部的各軍總司令部及其他軍事機關改隸國防部；為利於 〈社論〉，《青年日報》，1999 年 8 月 24 日，版 2。 張怡文，《中央日報》，1998 年 5 月 22 日，版 6。
軍隊指揮及任務執行，再將各軍總司令部編配到參謀本部；明定參謀 本部以聯合參謀形態組成，兼具國防部長之軍事幕僚及三軍聯合作戰 指揮機構功能；國防部部內調增為十個單位。52 比較分析行政院 1998 年《國防部組織法修正草案》與原版本內容 可發現，第一，新增條例計五條；第二，為培育國家戰略及軍事人 才，得設國防大學，餘僅修訂部分內容，法案修訂版本對原國防部組 織調整變動不大。而行政院 1999 年版之《國防部組織法修正草案》則 出現重大改變：第一，將原隸屬參謀本部的各軍總部及其他軍事機關 改隸國防部，為利於軍隊指揮及任務執行，得將各軍總部「編配」53到 參謀本部以符文官領軍的原則；第二，明定國防部部本部由原六個單 位新增戰略規劃司、整合評估室、督察室與後備事務司；原物力司、 軍法局及史政編譯局改為資源司、軍法司及史政編譯室；第三，明定 參謀本部為國防部長的軍事幕僚及三軍聯合作戰指軍機構；第四，國 防部設軍備局，掌理軍備整備事項，可知 1999 年版本內容之修訂是配 合《國防法》之制定隨同檢討修正。國防體制區分軍政、軍令二體 系，54整個國防部單位大幅增加，使機能運作更加健全，然而原來最主 李季光，《自由時報》，1999 年 8 月 27 日，版 6。 軍隊指揮關係分為建制、編配、配屬與作戰管制四類，所謂「編配」係依命 令將某一軍人或單位編組於一個指揮系統之下，而使其產生完整之指揮關 係。 行政院版本雖有「國防部設軍備局，掌理軍備整備事項」，但仍以軍政、軍 令二體系規畫，將軍備劃歸為軍政之一部。立法院通過的「國防二法」之軍 政、軍令、軍備三體系是立法院協商階段的產物。通過之《國防法》第 11 條「應發揮軍政、軍令、軍備專業功能，…」，以及在《國防部組織法》第 13條將國防部副部長由一人增為二人（分掌軍政、軍備），都是從行政院 版本中所增加的規範。並請見唐飛說詞「軍備隸屬軍政之下與軍令並列成為 部長下二大系統」，行政院提案第 6746 號，《立法院議案關係文書》，頁 563。
要「軍政軍令一元化」的精神是沒有改變的，使參謀本部功能角色轉 變，以符合文人領軍及軍政軍令一元化之時代趨勢，肇致國防組織出 現重大變革。55
肆、「國防二法」立法過程與內容分析
一、「國防二法」之立法院協商
多元社會中，民主政治若欲正常維持，決策過程須有完備之技術 性資料，包括民意取向、利益團體立場、法律之詮釋、民意代表之意 見、政府機關之考量及下級單位之判斷等，換言之，如何推動一個重 大法案，並完成立法程序，須經由公開程序，以形成共識。56立法院朝 野之間的協商互動已行之有年，在立法推動過程中，最重要的是協 商，而「國防二法」於立法過程中，其政黨協商為法案通過之關鍵， 如當初《國防法草案》的版本就有九種之多，另《國防部組織法修正 草案》亦有 5 種之多，在朝野雙方均有共識下，於一讀會前，在立委蔡 明憲及周正之委員召集各提案委員另闢協商，彼此溝通，許多意見均 受到相當的尊重，針對各委員版本提出討論，相互溝通協調，最後取 得共識，大體以行政院版本與周正之委員提案版本為討論依據，57法案 審查中國防部均主動積極與立委個別溝通或黨團協商而獲共識，整個 協商過程均是在有高度共識下而完成。在法案審議過程中，部分條文 內容雖有爭議，但在朝野一致支持立法下，最後協商出各政黨接受的 版本，而此協商機制亦為立法能迅速通過之主因。58 訪談前總統府戰略顧問金恩慶觀點。 朱文德，〈國防二法與立法政策〉，《第九屆國防管理學術暨實務研討會論 文集》，2001 年，頁 86。 訪談立法委員李文忠、李鳴皋、周正之及國防部朱文德等人員觀點。 上述論述係訪談金恩慶、康世宗、林濁水、李文忠、陳忠信、李鳴皋、周正二、《國防法草案》版本內容分析
立法院各委員版本重要爭議問題分析 第四屆第二會期立法委員審查之《國防法草案》，除行政院送請 審議版本外，另有立法委員蔡明憲等提案之《國防法草案》版本共計 九種之多。其中較重要爭議問題如：59關於軍隊保持中立、統帥權與國 家安全會議、軍隊指揮程序、國防部長人選限制及軍備問題。 保持中立問題60 軍隊保持行政中立事項，在行政院版本中，僅規定依法保持行政 中立（即依《公職人員選舉罷免法》、《人民團體法》及立法院審議 中之《政治中立法草案》有關公職人員應遵守之行政中立規範），61而 未明文列舉規定。致在法案審查引發多位立委的質疑，而由主席裁決 進入協商保留；62後因林濁水委員提出修正動議，主席裁定「暫行保 留」，63經朝野協調三黨與國防部官員善意的互動和協商由主席宣布協 商結論，保留至院會二讀會前協商；642000年 1 月 10 日朝野協商通過 第 6 條條文，並於 2000 年 1 月 15 日完成二、三讀。65請見表 2 朝野協 之、劉國棟、朱文德、帥化民、劉立倫等人員觀點。 有關《國防法草案》於立法院審議期間較爭議之議題，係參考註 14 及筆者 訪談人員觀點為依據。 訪談金恩慶、康世宗、李文忠、陳忠信、李鳴皋、周正之、朱文德、包宗和 等人員，均認同「軍隊國家化」為重要爭議問題之一。 同註 14，頁 12。 有關《國防法草案》第 6 條版本立法委員計有黃爾璇、蔡明憲、林濁水、周 正之、馮定國、李鳴皋、郝龍斌、李慶雄、李文忠等人提出質疑，請見〈委 員會記錄：「國防、法制兩委員會聯席會議」〉，《立法院公報》，第 89 卷第 3 期（下），2000 年 1 月 8 日，頁 306-319。 〈會議記錄：「國防、法制兩委員會聯席會議」〉，《立法院公報》，第 89卷第 8 期，2000 年 1 月 26 日，頁 345。 同註 63，頁 351。商內容一覽表。 表 2 《國防法》第 6 條「軍隊保持中立」朝野協商內容一覽表 原行政院版本 中華民國陸海空軍，應超出個人、地域及黨派關係，依法保持行政中立。 第一次協商 中華民國陸海空軍，應超出個人、地域及黨派關係，依法保持行政中立。 政黨不得在國軍各級機關、部隊設立及發展組織。 現役軍人，不得利用職權支持或反對特定政黨或候選人。 第二次協商 結論 （立法通過 之條文） 中華民國陸海空軍，應超出個人、地域及黨派關係，依法保持行政中立。 現役軍人，不得為下列行為： 擔任政黨、政治團體或公職候選人提供之職務。 迫使現役軍人加入政黨、政治團體或參與、協助政黨、政治團體或公職 候選人舉辦之活動。 於軍事機關內部建立組織以推展黨務、宣傳政見或其他政治性活動。 現役軍人違反前項規定者，由國防部依法處理之。 軍隊指揮權問題 在軍隊指揮程序上，行政院版草案規定「總統行使統率權指揮軍 隊，直接令國防部長，由部長責成參謀總長指揮執行之。」本項條文 中最具爭議內容為「由部長責成參謀總長指揮執行」，其中多位委員 針對「責成」及「命令」一語提出質疑，66並由林濁水委員提議將行政 院版本第 8、9、10 條文合併討論；最後周正之委員建議修正第 8 條內 容，獲得多人的連署通過修正條文。請見表 3《國防法》第 8 條修正動 議內容一覽表。 〈院會記錄：「國防法草案—完成三讀」〉，《立法院公報》，第 89 卷第 9期（三），2000 年，頁 132、139。 同註 62，質疑的立委計有：李慶雄、黃爾璇、林濁水、李鳴皋、李文忠、 周正之等人，頁 324-326。
表 3 《國防法》第 8 條修正動議內容一覽表 行政院版 總統統率全國陸海空軍，為三軍統帥，行使統帥權指揮軍隊，直接令國防 部部長，由部長責成參謀總長指揮執行之。 修正動議內容 （立法通過條文） 總統統率全國陸海空軍，為三軍統帥，行使統帥權指揮軍隊，直接責成國 防部部長，由部長命令參謀總長指揮執行之。 國家安全會議部分 由於草案中規定「國家安全會議為總統決定國防大政方針之諮詢 機關」，引發學者與專家、立委不同的看法，有人認為國防安全不能 等同於國家安全，國防安全應從屬於整體國家安全的規畫之中。67《國 防法》第 9 條條文內容：「國家安全會議為總統決定國家安全有關之 大政方針之諮詢機關。總統為決定國家安全有關之國防大政方針，或 為因應國防重大緊急情勢，得召開國家安全會議。」審議當中部分委 員對條文中「得」字有意見，以及對國家安全會議是為諮詢機關，或 是決策機關之定位亦出現爭議；68而唐部長表示，使用「得」字的意 思，是為因應當我方遭受被動攻擊時，在時效上，總統必須做一個決 定，並不一定有時間可以召開國家安全會議，草案乃使用「得」字。69 且〈憲法增修條文〉第 2 條「總統為決定國家安全有關大政方針，得設 國家安全會議」及國安會扮演總統決定國家安全有關之大政方針之諮 詢機關的角色（《國安會組織法》第 2 條）、國安會的決議作為總統 決策之參考（第 5 條）。因此《國防法》若要求總統必須召開國家安全 會議進行決策，恐與上法有爭議。後因沒有任何委員提出修正動議， 且意見分歧而最後由主席建議本條文暫行保留；70保留至院會二讀會前 王炯華，《中央日報》，1999 年 11 月 4 日，版 4。 同註 63，質疑的立委計有李鳴皋、蔡明憲、黃爾璇、林濁水等人，頁 331-340。 林宏智，《青年日報》，1999 年 11 月 9 日，版 2。
協商；71而於 2000 年 1 月 10 日朝野協商，通過第 9 條條文及附帶決 議。72請見表 4《國防法》第 9 條「國家安全會議國防權責」朝野協商 內容一覽表。 表 4 《國防法》第 9 條「國家安全會議國防權責」朝野協商內容 行政院版 國家安全會議為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。 第三次聯 席 會 條文暫行保留 朝野協商 結 論 （立法通過 之條文） 總統為決定國家安全有關之國防大政方針，或為因應國防重大緊急情勢， 得召開國家安全會議。 附帶決議： 國家安全會議組織法應於本法通過後半年內，提出修正草案，增列研究單 位及其他相關事項，送本院審議。 國防部長人選限制問題73 1999年 11 月 3 日《國防法草案》公聽會中，多位專家學者立委在 會中皆詢及唐部長對文人部長的看法，唐部長表示，文人出任國防部 長除可解「軍人干政」的疑慮，同時若部長繼續由軍人擔任，會因其 本身軍種之故，擔負一些包袱，不能放手施為，而文人部長則無軍種 隸屬包袱，客觀的文人則可依國家威脅狀況，決定資源分配，可超脫 軍種本位主義，74故行政院版本中明確規定國防部長為文官職，但究竟 是純文官職或是將領退、停役後出任，則未明定。因此，本條文在立 同註 62，頁 341。 同註 62，頁 351。 同註 65，頁 132、139。 訪談金恩慶、林濁水、李文忠、陳忠信、李鳴皋、劉國棟、朱文德等人員， 均認同此為重要爭議問題之一。 林宏智，《青年日報》，1999 年 11 月 4 日，版 3。
法審查中有八位委員提出不同觀點，75引發爭論。最後在國防部與立法 委員溝通中，有鑑於我國現況特殊，尚不宜於條文中明文限制現役軍 人須退伍若干年，始能出任國防部長，以免窒礙難行。76而後條文中雖 未設限規定，惟通過附帶決議，法案生效後，國防部長之人選應優先 由具文人背景者出任為原則，以彰顯「文人領軍」之理念。77請見表 5 立法院各版本國防部長人選限制條文內容。 表 5 各版本國防部長人選限制條文內容 行政院版 第 12 條 國防部部長為文官職，掌理全國國防事務。 蔡明憲版 國防部部長為文官職。曾為軍人但除役未滿五年者，不得出任國防部部長。 林濁水版 國防部部長為文官職。現役軍人除役未滿五年者，不得出任國防部部長、政務次 長。 周正之版 國防部部長為文官職，掌理全國國防事務。另設三位副部長，在部長指揮下襄助 部長掌理軍政、軍令、軍備國防事務。 丁守中版 國防部部長為文職，掌理全國國防事務。曾任現役軍人但除役未滿五年者，不得 擔任國防部長 朱鳳芝版 國防部部長為文官職，掌理全國國防事務。現役軍人退役未滿三年不得轉任國防 部長。 郝龍斌版 國防部置部長一人為文官職，特任。現役軍人退役未滿五年者，不得擔任國防部 長。 黃爾璇版 國防部部長為文官職，國防部部長不得擔任政黨職務，曾為軍人但除役未滿五年 者，不得出任國防部部長、政務次長 蔡同榮版 現役軍人不得擔任國防部長，備役軍人曾任國防部長者，不得回役。 通過條文 89.01.15 第 12 條 國防部部長為文官職，掌理全國國防事務。 〈會議記錄：「國防、法制兩委員會聯席會議」〉，《立法院公報》，第 89卷第 5 期（上），2000 年 1 月 15 日，頁 101-102。 蔡明憲、林濁水、丁守中、黃爾旋版都是規定「除役未滿五年」者不得擔任 國防部長。朱鳳芝、郝龍斌版則用「退役」。退役為解除現役軍人的身分， 但「除役」則有不同規定。依兵役法令規定：男子年滿 18 歲之翌年 1 月 1 日起役，至屆滿 40 歲之年 12 月 31 日除役時止。而陸海空軍軍官士官服役
三、《國防部組織法修正草案》版本內容分析
立法院《國防部組織法修正草案》版本分析 第四屆第二會期法制、國防委員會第一次聯席會議 立法院《國防部組織法》則由法制委員會主導，國防委員會共同 聯席召開會議審查，而《國防法》的審查是由國防委會主導，法制委 員會共同聯席參與討論。78第四屆第二會期第一次聯席會議，在法制委 員會中首次針對《國防部組織法》進行審查，然而會議中許多委員就 程序問題提出發言，其內容大體言為《國防法》與《國防部組織法》 是相互扣連，《國防法》母法尚未通過前，《國防部組織法》不應先 行審查，惟又考慮到如在《國防法》完成立法程序後，再開始審查 《國防部組織法》，時間上恐怕會落後，最後由主席裁示不進入大體 討論，而維持在詢答階段。79 而後由前國防部長唐飛針對立法前國防體系現況實施說明，重點 包括第一，部本部負責部分涉外軍政事務，權責不符一元化及文人統 制精神；第二，參謀本部實際負責軍政、軍令、軍備主要業務與執 行，所以一元化主要在參謀本部；第三，各軍總部與參謀本部組織雷 同，採對立式科層組織，例如參謀本部有人事次長，在各軍總部就有 人事署等；第四，對位式組織龐大，且兩者功能重複不易精簡等。針 條例則規定尉官、校官、少將、中將、上將的除役年齡分別是 50、58、60、 65及 70 歲。若用「除役」為門檻，未來我國國防部長都會是偏高齡的部 長。 同註 14，頁 12。 同註 4，頁 348。 同註 4，當時計有劉光華、馮滬祥、林濁水、蔡明憲、張世良、盧秀燕、鄭 龍水、李鳴皋、王天競等委員提出程序發言，均認為本次的會議可進行詢 答，惟不進入逐條審查，俟《國防法》通過後再進行《國防部組織法》的逐 條審查，頁 345-351。對院版的組織體系大致說明如軍政、軍令均在國防部，達成一元化目 的；軍備隸屬軍政之下與軍令並列成為部長下二大系統；參謀總長專 責在軍令，強化作戰功能；各軍種司令部功能調整，釋出軍令作戰指 揮，專責訓練；各單位專業分工清楚權責相符，消除以往對位式科層 組織，縮短指揮鏈；組織變動幅度小等。80隨後並接受委員之詢答，主 要詢答問題如：文人領軍、軍政軍令一元化問題、設置副部長問題、 總政治作戰部問題、國防體制軍政、軍令、軍備三區分問題、設置國 防大學問題、組織扁平化問題、聯合指揮機構問題、國防軍事科學研 究發展機構問題等。81從這些詢答中即可看出唐飛為國軍組織變革的方 向、構想與規畫。82 第四屆第二會期法制、國防委員會第二次聯席會議 立法院法制委員會於第一次聯席會時，只針對《國防部組織法修 正草案》實施詢答，第二次聯席會議時，即開始進行《國防部組織法 修訂案》逐條討論，除行政院版外，尚有朱鳳芝、李慶雄、林濁水及 周正之委員等五種版本。 因《國防法草案》已於國防委員會第六次聯席會議完成審查，部 分問題於院會二讀前完成協商並提報院會。83故法制委員會朝野立委在 審查《國防部組織法修正案》時，相關問題在彼此均有高度共識下， 審查工作進行相當順利，84初審通過、保留及修正條文，請見表 6-8。 同註 13。 同註 4，頁 354-399。 呂昭隆，《中國時報》，1999 年 11 月 13 日，版 1。 同註 57，頁 351。 羅添斌、張世欣，《自由時報》，2000 年 1 月 6 日，版 1。
表 6 法制委員會第二次聯席會初審通過重要條文內容表 立法院第四屆第二會期法制委員會第二次聯席會初審通過重要條文內容 第 1 條 國防部主管全國國防事務。 第 2 條 國防部對於各地方最高級行政長官執行本部主管事務，有依法指示、監督之責。 第 3 條 國防部就主管事務，對於各地方最高級行政長官之命令或處分，認為有違背法令 或逾越權限者，得提經行政院會議議決後停止或撤銷之。但有緊急情形者，得陳 請行政院院長先行令飭停止該項命令或處分之執行。 第 17 條 國防部得聘請對國防軍事或其他科學有專門研究或經驗之人員為顧問。 第 18 條 國防部為處理訴願案件，設訴願審議委員會，其委員由參事、有關業務單位主管 及部長遴聘之社會公正人士、學者、專家組成，掌理訴願業務；所需工作人員， 就本法所定員額內調用之。 第 19 條 國防部因業務需要，得設各種委員會；所需工作人員，就本法所定員額內調用 之。 表 7 法制委員會第二次聯席會初審保留條文內容表 立法院第四屆第二會期法制委員會第二次聯席會初審保留條文內容 第 5 條 國防部本部設下列單位，分別掌理前條所列事項： 一、戰略規劃司。二、人力司。三、資源司。四、法制司。五、軍法司。六、後 備事務司。七、部長辦公室。八、史政編譯室。九、督察室。十、整合評估室。 第 14 條 國防部置參事、主任、司長、副主任、副司長、處長、副處長、技正、專門委 員、科長、參謀、秘書、稽核、編審、專員、編輯、軍法官、書記官、辦事員、 書記。 第 15 條 國防部設人事室，置主任一人，依法辦理人事管理事項；所需工作人員，就本法 所定員額內派充之。 第 16 條 國防部設會計室，置會計主任一人，依法辦理歲計、會計及統計事項；所需工作 人員，就本法所定員額內派充之。 第 20 條 本法所列各職稱之官等、職等及員額，另以編制表定之。 前項各職稱之文職人員，其職務所適用之職系，依公務人員任用法第 8 條之規 定，就有關職系選用之。 第 22 條 本法施行日期，由行政院以命令定之。
表 8 法制委員會第二次聯席會初審重要修正條文內容表 立法院第四屆第二會期法制委員會第二次聯席會初審重要修正條文內容 第 4 條 增列三款：關於人員任免、遷調之審議及執行事項；關於國防教育之規畫、管理 及執行事項；關於政治作戰之規劃及執行事項。 第 6 條 國防部設參謀本部，為部長之軍令幕僚及三軍聯合作戰指揮機構，掌理提出建軍 備戰需求、建議國防軍事資源分配、督導戰備整備、部隊訓練、律定作戰序列、 策定並執行作戰計畫及其他有關軍隊指揮事項；其組織以法律定之。 第 7 條 增訂：國防部設總政治作戰局，掌理政治作戰事項；其組織以法律定之。 第 9 條 國防部設陸軍、海、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部 及其他軍事機關，其組織以命令定之；國防部為執行軍隊指揮，得將陸、海、空 軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部及其他相關軍事機關編 配參謀本部，陸、海、空軍總司令部在三年內改編為陸、海、空軍司令部，必要 時得延長一年。 第 10 條 國防部為發展國防軍事科學，得設研究發展機構。 第 12 條 國防部置部長一人，特任；副部長二人，特任或上將。 《國防部組織法》初審通過的第 6 條有一重要的改變，即將原行政 院版中「國防部設參謀本部，為部長之軍『事』幕僚及三軍聯合作戰 指揮機構」改為部長之軍「令」幕僚。雖為一字之差，但更加明確定 位參謀本部為軍令之作戰指揮機構及軍令幕僚，而卸除軍政、軍備之 權責。 立法院第二會期第 17 次會議85 立法院於 2000 年 1 月 11 日針對《國防部組織法修正草案》進行 朝野協商，並就國防部部本部所屬設置單位達成共識，將包括戰略規 劃司、人力司等十個單位；第 4 條國防部掌理事項計 17 項；第 6 條， 國防部設參謀本部，為部長之軍令幕僚及三軍聯合作戰指揮機構，掌 理提出建軍備戰需求，建議國防軍事資源分配、督導戰備整備、部隊 同註 60。
訓練、律定作戰序列、策定並執行作戰計畫及其他有關軍隊指揮事 項，其組織以法律定之；此外，協商也做成附帶決議，包括有關《參 謀本部組織法》及《三軍總部組織規程》，應配合《國防部組織法修 正草案》之精神及委員會決議之國防組織擬案修正，並將修正草案排 入院會議程，86請見表 9 朝野協商結論重要內容一覽表。 因《國防法草案》已於立法院院會通過三讀程序，且《國防部組 織法修正草案》爭議內容部分已完成朝野協商，故院會隨即進入審查 並依協商結論條文進入院會完成修正法案二、三讀程序。 表 9 《國防部組織法修正草案》朝野協商結論重要內容一覽表 條 文 協 商 結 論 第 4 條 照審查會修正並保留送院會處理條文通過。 第 5 條 照行政院提案通過。 第 6 條 照審查會修正並保留送院會處理條文通過。 第 8 條 條文修正為：國防部設總政治作戰局，掌理政治作戰事項；其組織以法律定 之。總政治作戰局在三年內改編為政治作戰局。必要時，得延長一年。 第 10 條 第 2 項 國防部得將前項軍事機關所屬與軍隊指揮有關之機關、作戰部隊，編配參謀本 部執行軍隊指揮。 第 23 條 本法自公布日施行。本法修正條文施行日期，由行政院於修正條文公布後三年 內定之。 附帶決議 國防部組織法修正通過公布後，國防部應立即編成「國防組織規劃委員 會」，納編國防部、參謀本部及三軍總部等相關人員，積極進行規畫作業， 並於今後三年內本院每一會期向國防委員會提報辦理進度。 有關參謀本部組織法及三軍總部組織規程，應配合國防部組織法修正草案之 精神及委員會決議之國防組織擬案修正。 國防部組織法規定有關軍職人員之官制，應儘速修正「陸海空軍軍官士官任 官條例」，訂定有關「准將」制度。 為符合軍政軍令一元化及文人領軍之理念，本法修正生效後，有關國防部部 長之人選，應優先由具文人背景者出任為原則。
朝野協商結論的《國防部組織法修正草案》第 10 條第 2 項將原條 文「將陸軍總司令部、海軍總司令部、…、憲兵司令部『及其他相關 軍事機關』編配參謀本部」改為「『前項軍事機關（陸軍總司令部、 海軍總司令部、…、憲兵司令部）所屬與軍隊指揮有關之機關、作戰 部隊』，編配參謀本部執行軍隊指揮」，是一重大國防體制改變，也 在參謀本部引起很大爭議。其差別在陸軍總司令部、海軍總司令部、 憲兵司令部等是否可編配給參謀本部？行政院版本可以，但通過之條 文不可以，只可將其「所屬與軍隊指揮有關之機關、作戰部隊，87編配 參謀本部執行軍隊指揮」。此法明確規定各軍總部脫離作戰指揮線， 改隸軍政部門。此改變的用意是，在民主國家如美國、英國其軍種總 部為軍政建力之一部，而將作戰指揮（軍令）與行政管理（軍政）作 一區隔，以發揮專業效能。88同時未來作戰為聯合作戰形態，參謀本部 若為三軍聯合作戰指揮部，其下有三個強勢的陸、海、空軍總司令部 將不利聯合作戰之整合。美國過去也有同樣的問題，因此在《高－尼 法案》中明確的予以規範，減低陸、海、空軍總部對作戰指揮的影 響，賦予（戰區）作戰指揮部更高的權責指揮其部隊，發揮聯合作戰 效能。
四、立法推動關鍵人物
「國防二法」立法的推動，國防部在歷經陳履安、孫震、蔣仲 苓、唐飛等部長而終告完成，其間立法推動的關鍵人物及理由為何， 亦是值得探討的問題之一。 許哲耘，《青年日報》，2000 年 1 月 12 日，版 1。 例如軍團、聯兵旅、空軍聯隊、海軍艦隊…等。 陳勁甫，〈美軍「以簡馭繁」聯合作戰指揮機制之借鏡〉，《國防雜誌》， 第 17 卷第 11 期，2002 年 5 月，頁 80-98。總統對「國防二法」立法之影響 我國自解嚴後，在修憲的軌跡上，總統由人民直接選舉產生，總 統對行政院長的任命不須經立法院同意，行政院或立法院要行使解散 議會與倒閣權都要經總統的核可等，都與「採用內閣制但又歡迎總統 制」的有力中央領導核心迷思有關，這意謂著我國的總統，是相當具 有決策實權的地位。89 依憲法規定，總統統率全國陸海空三軍，90為三軍最高統帥，而軍 事會談是統帥權行使的方式之一。軍事會談通常每隔一、二週召開一 次，會議中總統直接指示我國軍事政策。91根據學者的見解，軍事會談 在 50 年代前後，由於反攻大陸政策是以軍事行動為唯一的途徑，因此 當總統在軍事會談中的決定，可以要求行政院各部門來實現。92尤其在 國民黨主政這幾十年來，總統通常身兼黨主席，因此，透過軍事會談 及每週三的國民黨中常會，確定軍事與政務的推動原則，再交由行政 院週四的行政院院會來通過，落實成為政策。 如 1997 年 12 月 30 日李前總統召開高層首長會談，聽取當時國防 部長蔣仲苓簡報《國防組織法草案》，並於會中指示：國防組織的功 能在於建立適切的國防體系，以凝聚總體國力，達成保衛國家的目 的；依照憲法精神，應該規畫「軍政軍令權責劃分的原則性問題」， 而不僅僅是組織問題，所以指示將原來《國防組織法草案》，改名為 為《國防法草案》，組織問題則納入《國防部組織法》規範，並依法 定程序，送請立法院審議，以釐清分工，93從此確立了「國防二法」之 林博文，《我國國防預算案之研究（1987-1998）－政策制定過程之分析》 （臺北：國立政治大學公共行政學系博士論文，1997 年），頁 165-166。 《中華民國憲法》，第 36 條。 郝柏村在擔任八年參謀總長任內，將日記出版成書，其中有關軍事會議的內 容，均有詳細的記載。請見郝柏村，《郝總長日記中的經國先生晚年》（臺 北：天下遠見出版社，1993 年）。 楊志恆，《預算政治學的構築》（臺北：業強出版社，1993 年），頁 119。
定名。而且根據筆者訪談結果顯示「國防二法」推動的關鍵人物是李 前總統登輝先生，且依當時的政治權力狀態中，只要是李登輝先生說 不，「國防二法」可能就無法推動，故可說是李登輝先生權力的自我 節制。94因之可說李登輝在「國防二法」的推動與否上具絕對的影響 力。 行政及立法機構人員對法案之影響 立法院通過「國防二法」法案，其對國軍變革影響，可與美國國 會著名的《高－尼法案》相提並論，《高－尼法案》由美國國會議員 主導，美軍改革派將領大力支持；而《國防法》法案，特別是由國防 部主動出擊，立院積極參與制定。95依實地訪談結果顯示，「國防二 法」的推動關鍵是在朝野共識下，各幕僚作業人員積極研擬與協調， 集眾人之力完成；但如依層級區分，在決策階層為李前總統、前國防 部長唐飛、參謀總長湯曜明，而在立法層次為周正之、李鳴皋、蔡明 憲、陳忠信等委員於立法過程中扮演著關鍵性的角色。96國防組織變 革，唐飛是主要的幕後推手，軍方改革派主動出擊，借力使力，配合 立委陣前吹號97，完成國防組織再造及變革。 1997年 12 月 30 日李總統召開高層首長會談，與會首長包括副總統連戰、 行政院長蕭萬長、立法院院長劉松藩、總統府祕書長黃昆輝、國安會祕書長 丁懋時，參謀總長羅本立等人員。請見《中央日報》，1997 年 12 月 31 日， 版 2；《聯合報》，1997 年 12 月 31 日，版 4。 訪談立法委員林濁水、李文忠等對此均表示相同看法。 呂昭隆，〈國防決策樹立新模式〉，《中國時報》，2000 年 1 月 15 日，版 2。 訪談金恩慶、康世宗、林濁文、李文忠、陳忠信、李鳴皋、周正之、劉國 棟、朱文德、帥化民、劉立倫等人員觀點。 呂昭隆，〈國防決策樹立新模式〉，《中國時報》，2000 年 1 月 15 日，版 2。
伍、結論
美國前國防部長麥納瑪拉(Robert McNamara)曾說：理想的國防 部組織，根本是一件不可能的事。在當前時代國防部組織必須符合民 主時代潮流也要有彈性能適應變化與兩岸局勢，以切合實際的途徑來 革新國防部之組織，才能解決面臨的具體問題。亦如我國國防體制在 法令規範未明確狀態下，自 1952 年國防部函送《國防組織法草案》 起，至 2000 年 1 月 15 日「國防二法」在立法院三讀通過法案為止， 歷經近 50 年始完成。而經前述的分析，顯示「國防二法」旨在解決我 國長期權責不明「軍政軍令二元化」之國防體制，以及建立「文人領 軍」、「軍隊國家化」與現代化之目標。 本文認為完成「國防二法」立法推動的關鍵是順應時代趨勢要求 「軍政軍令一元化、文人領軍及軍隊國家化」等方面，在「民意期 盼」及「朝野共識」下，雖是集眾人之力完成；但如依層級階段區 分，在研擬階段有國防管理學院及國防部法制司；在決策階層為李前 總統、唐飛、湯曜明；而在立法機構主為周正之、李鳴皋、蔡明憲、 陳忠信等委員於立法過程中扮演著重要的角色，而前國防部長唐飛角 色更具關鍵，其在立法院內展現個人誠意積極與立委溝通協商獲立委 之支持；另於軍事體系內，在其強勢主導下排除內部阻力建立共識， 完成國防組織再造及變革。 「國防二法」對國軍邁向法制化、制度化與專業化的變革具深遠 之影響，雖初步達成解決我國長期以來軍政軍令二元化、軍隊國家 化、文人統制等諸問題，但仍然有若干問題尚待解決，如：一、總統與行政院長的軍事權責仍待釐清
我國憲政體制既不屬總統制，亦不屬內閣制，而類似法國之雙首 長制，如果行政院長與總統不屬同一政黨且觀念相左時，極易引發政 局動盪問題，如民進黨執政任用唐飛接任行政院長即為明證。98憲法雖有相關條文論及總統、行政院長相關軍事權責，然於實際運作上，卻 仍有相當模糊的空間，在本次「國防二法」的立法上，雖已極力為總 統及行政院長間軍事權責解套，但仍有未逮，而此尚需由憲法的層次 或建立總統、行政院長、國防部長之權責慣例模式來依循規範。
二、國防部新設職能機構效能評估
「國防二法」中部本部增設許多幕僚機構如戰略規劃司、資源 司、整合評估室等眾多的新設機構組織，其目的就在強化部長幕僚功 能，做好輔佐文人部長職務，然新設機構其職能、權責如何區分、專 責人員如何培養、國防組織效能是否有所提升、組織各部門間如何運 作、是否發展出新的國防作業流程與機制等問題，均尚待解決與釐 清，如果只是沿用舊思維舊方法去從事組織變革，無助組織再造成 果，甚至產生負面效果。這部分國防部應以更開放的態度，摒除本位 主義，引進外來專家顧問，依據組織再造之精神與原則進行流程再 造，同時積極有系統的培育相關專業人才，才能讓新國防組織發揮效 能。三、美國「文人武化」現象可為我國借鏡
所謂「文人武化」的現象是指近數十年美國歷代國防部、副部 長，白宮國家安全助理均係文人出身，但對於國防形勢、軍事戰略、 國防科技發展均有獨到之見解，其國防部長多半早年從事國防問題研 究，從國會助理或其他相關的智庫或研究機構中，在國防預算、國家 戰略形勢研究，具有充分學養，任職才能勝任愉快。反觀我國則無此 條件，在「國防二法」通過後，國防部晉用大量之文官，對文官之 選、用，成為一項重要之問題，而軍、文間彼此如何協調合作，則又 為另一刻不容緩之重要議題，如何效法先進國家晉任用文官之方式， 訪談臺灣大學教授包宗和觀點。實為當前努力之方向。因之，如果將來未有相關先決條件，往後文人 部長產生來源就不樂觀。這方面可透過國防部、外交部、陸委會、國 安會等國防相關部會互動及人員交流來強化國防文官環境。同時也應 強化立法院國防委員會及民間學者智庫之研究能量與環境，建立「文 人武化、武人文化」之人才培育環境，如此才能落實健全「全民國 防」之理念。 （收件：2003 年 9 月 16 日，修正：2004 年 6 月 22 日，採用：2004 年 7 月 9 日）
參考文獻
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英文部分
專書
Hill, Charles W. L. and Gareth R. Jones, 1998. Strategic Management
A Study on the Legislative Process of
the Two National Defense Acts
Ching-pu Chen
(Associate Professor, Graduate Institute of Defense Decision Sciences, National Defense University)
Chun-long Kuo
(Instructor, National Defense University)
Abstract
In 2000, Taiwan finally enacted the “Two National Defense Acts.” The purpose of this study is to examine various aspects of their legislative process in depth through literature reviews and interviews. It will depict the process and key factors from drafting, reviewing, negotiating to pass the “Two National Defense Acts” in the Ministry of National Defense, the Executive Yuan and the Legislative Yuan. Some other articles will also be discussed and explained. The “Two National Defense Acts” primarily deal with the problems of “unified military administration and command, civilian control, nationalized armed forces, and joint operation”. Tung-Fe, the former minister of National Defense, had played an important role in the enactment of the two Acts and defense reorganization.
Keywords: Two National Defense Acts, Military Administration and
Command, Civilian Control, Nationalized Armed Forces, Legislative Process
