論服務貿易模式四自由化之可行方向 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際經營與貿易學系研究所碩士學位論文. 政治大論服務貿易模式四自由化之可行方向. 立. ‧. ‧ 國. 學. Approaches to the Liberalization of Mode 4 Trade. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：楊光華博士研究生：蔡元閎撰. 中華民國 105 年 6 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 摘要服務貿易「模式四」涉及生產要素之一的勞動力跨境移動，其所能帶來之貿易利得相當可觀；然而，勞動力之移動向來不為地主國青睞，各國針對此等自然人服務提供者多所管制，造成模式四貿易之諸多障礙，致使模式四佔服務貿易總量之比例極低，而亟待開發。在盤點多邊與非多邊體制下 WTO 之 GATS 與 TPP 協定消弭模式四貿易障礙之成果後，本文發現，國際間對於模式四貿易障礙之消弭必須持續推動，方能早日獲致模式四貿易自由化附隨之經濟利益。奠基於上述多邊與非多邊體制之成果，本文提出未來國際間在持續消弭模式四貿易障礙之可行方向，並以現正如火如荼談判中之「服務貿易協定. 政治大. （TiSA）」為例，印證本文所建議之方向有其可行性。. 立. 關鍵字：自然人移動、模式四、貿易自由化、貿易障礙消弭。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(4) Abstract Mode 4 of trade in services entails the cross border movement of one of the factors of production: labor. The potential gains from labor mobility can be substantial; however, labor mobility has never been welcome. Numerous regulations imposed by the receiving countries on the natural persons as service suppliers create barriers to the Mode 4 trade, resulting in the fact that Mode 4 trade accounts for little proportion of all four modes of service supply. After conducting stock takes on the elimination results of Mode 4 trade barriers through the GATS and the TPP Agreement respectively under multilateral and non-multilateral trade regimes, this article argues that efforts to remove Mode 4 trade impediments should continue in. 治政 be achieved. Based on the aforementioned elimination大 results under both multilateral 立 and non-multilateral regimes, this article proposes several approaches to further. order that the ensuing welfare gains from Mode 4 trade liberalization can ultimately. ‧ 國. 學. elimination of Mode 4 trade barriers, taking the ongoing Trade in Services Agreement (TiSA) as an example to verify the feasibility of the proposed approaches.. ‧. Keywords: movement of natural persons, mode 4, trade liberalization, elimination of. n. al. er. io. sit. y. Nat. trade barriers.. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 目次第一章緒論………………………..………………………………………………….1 第一節研究動機與目的………………………..………………………………….2 第二節研究方法與研究架構………………………..…………………………….4 第三節研究限制………………………..………………………………………….6 第二章自然人移動與貿易障礙………………………..………………………….....7. 政治大. 第一節服務貿易障礙綜覽與分類………………………..…………………….....8. 立. 第二節以「模式」分類貿易障礙之必要性………………………..…………...11. ‧ 國. 學. 第三節常見的模式四貿易障礙………………………..…………………….......13. ‧. 第四節小結………………………..…………………….......................................20. y. Nat. n. al. er. io. sit. 第三章多邊體制消弭模式四貿易障礙之成果………………………..…………...22. v. 第一節 WTO 會員有關模式四之特定承諾………………………..…………….24. Ch. engchi. i Un. 第二節非移民簽證之程序面障礙的消弭………………………..……………...28 第三節專業資格要求障礙之消弭………………………..……………………...32 第四節小結………………………..…………………….......................................35 第四章非多邊體制消弭模式四貿易障礙之成果——以 TPP 協定為例…………37 第一節 TPP 協定締約國有關商務人士暫准入境之承諾………………………40 第二節入境措施程序面障礙之消弭………………………..…………………...46 第三節專業資格要求障礙之消弭………………………..……………………...49.

(6) 第四節小結暨建議………………………..……………………...........................51 第五章消弭模式四貿易障礙之可行方向………………………..………………...53 第一節設立商業據點要求與數量限制之消弭方向………………………..…...54 第二節專業資格相互承認之持續促進………………………..………………...56 第三節模式四程序面障礙之消弭方向………………………..………………...57 第四節小結…………………..…………………….…………………..…………61 第六章結論………………………..……………………...…………………………63. 立. 政治大. 參考文獻………………………..……………………...………………………..…...66. ‧ 國. 學. 附錄ㄧ：TiSA 自然人移動附件草案. ‧. 附錄二：TiSA 專業服務附件草案. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 第一章緒論勞動力（labor）作為生產要素之一，透過其於國際間之移動所能伴隨的經濟利益相當龐大。研究指出，若勞動力之移動足以使全球薪資達到均衡，則全球所得可增加達 150%，甚至更多1。世界銀行（World Bank）於 2006 年所做之報告亦預測，若未來 20 年（至 2025 年）開發中國家移至高所得國家之勞動力增加 3%，則全球實質所得（real income）將可增加 3,560 億美金，相當於全球所得之 0.6%，完全可媲美貨品貿易自由化所帶來之利得（gains）2。另外，更有論者推測勞動力移動之促進所帶來之利得將遠遠大於世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）杜哈回合所倡議之農業或製造業自由化所帶來的利益. 政治大的貿易利得相當可觀。不過，上述之分析亦同時觀察到，技術型（skilled）勞立 3. ，若以 WTO 之術語言之，也就是「模式四（mode 4）4」貿易自由化所能帶來. ‧ 國. 學. 動力與非技術型（unskilled）者對於全球經濟利得之貢獻有其差異：整體勞動力移動所能帶來的潛在利得約佔全球 GDP 之 13%至 59%，單純來自技術型者. ‧. 之利得則較少，僅佔約 3%至 11%5。. sit. y. Nat. 令人訝異的是，模式四「自然人呈現（presence of natural persons）」作為. er. io. 服務貿易的 4 種模式之一，其占服務貿易總量之比重卻與其他 3 種模式相去甚遠 6 。根據 WTO 秘書處之統計，相較於模式三「商業呈現（ commercial. al. n. iv n C presence）」占了 50%、模式一「跨境提供（cross-border supply）」占了 35%、 hengchi U 1. Leonard Alan Winters, The Temporary Movement of Workers to Provide Services (GATS Mode 4), in A HANDBOOK OF INTERNATIONAL TRADE IN SERVICES, 480, 494 (Aaditya Mattoo, Robert M. Stern, & Gianni Zanini eds., 2008). 2 World Bank, Global Economic Prospects 2006: Economic Implications of Remittances and Migration, at 31, 35 (2005). 3 Sherry Stephenson & Gary Hufbauer, Labor Mobility, in PREFERENTIAL TRADE AGREEMENT POLICIES FOR DEVELOPMENT: A HANDBOOK 275 (Jean-Pierre Chauffour & Jean Christophe Maur eds., 2011). 4 由於服務貿易提供之第四種模式為自然人呈現（presence of natural persons），而「服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Services, GATS）」與此相關之附件則是使用「自然人移動（movement of natural persons）」一詞，故本文於行文中偶有「自然人呈現」、「自然人移動」、以及「模式四」等詞交替使用之情形，惟其所指均為 GATS 第 1 條第 2 項（d）款對於模式四服務提供之定義，合先敘明。 5 Stephenson & Hufbauer, supra note 3, Box 13.2 at 279. 6 楊光華、蔡元閎，「從 TPP 協定論自然人移動議題之發展與我國之因應」，收錄於：楊光華編，第十六屆國際經貿法學發展學術研討會——迎戰 TPP、開拓新時代，頁 53（2016 年）。. 1.

(8) 以及模式二「海外消費（consumption abroad）」占了 10~15%，自然人呈現僅占服務貿易之 1~2%7。更有甚者，除了佔比極低，貿易協定中「模式四貿易」所涉及之勞動力移動，普遍僅限於高技術性、高學歷之自然人；換句話說，一般被視為「藍領」之非技術或半技術（semi-skilled）勞動力，大抵是被排除於國際貿易體制與規範之外，即使此等貿易協定在模式四貿易自由化之推動上並未明確排除藍領勞動力：例如，服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Services, GATS）自然人移動附件第 3 段即明文特定承諾之談判係包含「所有類別（ all categories）」之自然人8。. 治. 第一節政研究動機與目的大. 立. ‧ 國. 學. 既然勞動力移動能帶來如此可觀的貿易利得，為何其佔服務貿易總量之比重卻如此之低？且若此一貿易利得之貢獻有很大部分係源自藍領勞動力之移. ‧. 動，則為何國際間在貿易協定下之模式四貿易卻僅限於白領為主的技術型勞動力？究其原因，模式四的服務提供方式所牽涉者已不僅僅侷限於「貿易」的領. y. Nat. sit. 域，蓋透過自然人移動入境地主國提供服務，亦已同時碰觸到了有關入出境與. n. al. er. io. 移民、以及就業市場的政策領域，使得地主國普遍對於自然人移動多所限制。. i Un. v. 首先，基於入出境管制與移民政策之考量，或有主管機關認為，即使是「短. Ch. engchi. 暫」入境，仍可能存在不肖人士藉此作為其「永久」居留之跳板的風險 9，而這 7. WTO, International Trade Statistics, Box 3 at 8 (2005). 不過這個比例其實是有待斟酌的，因為貿易統計常用的國際收支中有關自然人呈現的統計為「所得」項下的「薪資（compensation of employees）」（註：基於國際收支之統計僅記錄居民與與非居民之交易，故此處之薪資僅記錄地主國企業給付給非居民之員工）以及「經常移轉（current transfers）」項下的「工作者匯款（workers’ remittance）」（註：自第 6 版的國際收支手冊起，此部分已與移民移轉（migrants’ transfers）合併而改以「個人移轉（personal transfers）」代之），然而這個部分並無法涵蓋工作者已用於當地生活所需的薪資，也無法涵蓋工作者為規避租稅負擔而自行攜帶，或透過非正式管道（非銀行）匯出者；同時，無法區分是短期或永久移工之匯款，更無法分辨工作者是在製造業抑或服務業。Stephenson & Hufbauer, supra note 3, Box 13.1 at 277. 嚴格來講，除了極少數例子，目前的科目類型甚至完全無法涵蓋自然人移動中會產生價值的獨立專業人士（Independent Professional, IP）及履約人員（Contractual Service Supplier, CSS）。Antonia Carzaniga, A Warmer Welcome? Access for Natural Persons under PTAs, in OPENING MARKETS FOR TRADE IN SERVICES, 475, 479 (Juan A. Marchetti & Martin Roy eds., 2008). 8 General Agreement on Trade in Services, Annex on Movement of Natural Persons Supplying Services Under the Agreement, ¶ 3 [hereinafter GATS MNP Annex]. 9 Michele Klein Solomon, GATS Mode 4 and the Mobility of Labour, in INTERNATIONAL MIGRATION LAW: DEVELOPING PARADIGMS AND KEY CHALLENGES 107, 144 (Ryszard Cholewinski, Richard. 2.

(9) 樣的風險恐將使得本國文化認同受到侵蝕、或是社會融合受到影響 10 。其次，出於保護就業市場之目的，為了確保國內勞工免於受到外國自然人之競爭或衝擊，主管機關向來對於涉及就業市場開放之議題持保守立場；再者，主管機關尚必須將自然人之入境對於社會福利（如健保、教育、社會保險等）帶來之影響納入考量11 。縱使如此，由於模式四貿易自由化之潛在利得如此龐大，國際間自然不乏相關的貿易機制積極促其開放。WTO 作為推動貿易自由化之多邊體制，自然人移動又是其所指出的一種服務貿易模式，削減此模式之貿易壁壘當然是其既定工作項目。另一方面，非多邊體制下之貿易機制，無論是被標榜為新世紀協定之「跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）」、或是談. 政治大. 判依舊如火如荼推進中的「服務貿易協定（ Trade in Services Agreement,. 立. TiSA）」，也皆有自然人移動之專門規範。. ‧ 國. 學. 多邊或非多邊之貿易體制雖皆處理自然人移動之議題，但誠如前述，此議. ‧. 題已逾越純粹「貿易」的領域，若單純以經濟利益之觀點著眼，將會忽略此一. y. Nat. 議題背後所牽涉到的諸如人權、文化融合、國家安全等面向，而此等面向不見. io. sit. 得是貿易規範得以妥善處理者 12 。這也使得上述不論是多邊或非多邊體制之機. n. al. er. 制，在追求自然人移動之自由化上，皆因前揭地主國主管機關所擔憂之事項，. i Un. v. 而有一定程度之妥協與讓步。貿易協定如何在這樣的框架下推動模式四貿易自. Ch. engchi. 由化？地主國基於上述考量所導致之模式四貿易障礙是否有進一步消弭之空間？即成為本文所欲探究之主題。至於有關貿易協定在推動模式四貿易自由化所未能涵括的藍領勞動力，國際間對其之自由化的推動並非置之不理，畢竟誠如前述，勞動力移動所帶來之貿易利得，更大一部分其實係源自藍領的跨境移動。雖然勞工跨境移動之議題不論是在社會經濟、抑或是政治層面上，向來均是極度敏感之議題，一般在經. Perruchoud & Euan MacDonald eds., 2007). 10 Leonard Alan Winters, supra note 1, at 480. 11 Michele Klein Solomon, supra note 9. 12 Jürgen Bast, Annex on Movement of Natural Persons Supplying Services Under the Agreement, in MAX PLANCK COMMENTARIES ON WORLD TRADE LAW VOL. 6: WTO – TRADE IN SERVICES 573, 577 (Rüdiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll & Clemens Feinäugle eds., 2008).. 3.

(10) 濟發展程度上同質性相當高、享有地理鄰近性、且又欲進一步在社會經濟與政治層面上連結之國家間，才有可能促成 13 ；然而，若因國內就業市場出現「技術鴻溝（skill gaps）」而對低技術勞工或季節性勞工（seasonal workers）產生需求，地主國或可能開放特定的就業市場14。只不過上述對於藍領勞動力之需求罕有以貿易協定為之者。蓋此類就業市場需求不見得是永久性質，當地主國解決其國內勞力短缺之問題後，毋庸再繼續輸入勞工；且其之需求通常僅限於特定部門。國際間多以締結「雙邊勞動協定（ Bilateral Labor Agreement ）」、或是推動「短期勞工計畫（ Temporary Worker Program）」因應此種短期或部門別之需求；因為此等機制之安排相較於貿易協定享有較大的彈性空間，更能符合就業市場管理上之特性 15 。由此可. 政治大. 知，關於模式四貿易自由化之推動，屬於藍領勞動力跨境移動之議題，貿易協定並非最合適之機制。. 立. ‧ 國. 學. 綜上所述，本文旨在盤點多邊體制以及非多邊體制下之貿易協定消弭模式. ‧. 四貿易障礙之成果，以便指出未來此方面仍值得努力之方向；並以 TiSA 為. y. Nat. 例，進一步闡述本文建議之內涵，以印證本文建議之可行性。誠如前述，貿易. io. sit. 協定並非促進藍領勞動力跨境移動自由化之最佳機制；因此，以下各章所論及. n. al. er. 之貿易協定下模式四貿易障礙的消弭成果，以及提出有關未來進一步透過貿易. i Un. v. 機制推動模式四貿易自由化之建議，係以白領之自然人服務提供者作為本文主要論述對象。. Ch. engchi. 第二節研究方法與研究架構本文最主要之目的，係在提出進一步消弭模式四服務貿易障礙之建議。既是要消弭服務貿易障礙，首先必須盤點此類「障礙」。惟模式四既屬於服務提供的方式之一，本文爰先就服務貿易之障礙進行綜覽。由於服務貿易之障礙係. 13. Jürgen Bast, Article Vbis GATS – Labour Markets Integration Agreements, in MAX PLANCK COMMENTARIES ON WORLD TRADE LAW VOL. 6: WTO – TRADE IN SERVICES 152, 153 (Rüdiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll & Clemens Feinäugle eds., 2008). 14 Stephenson & Hufbauer, supra note 3, at 287. 15 Id. at 289.. 4.

(11) 廣受關注之問題，既有之文獻已多所著墨，因此本文採文獻回顧之方式，於第二章第一節介紹若干學者對於服務貿易障礙之討論及其分類。現有文獻就服務貿易障礙之分類雖甚豐富，但並未出現以服務提供模式作為分類基準者，以致無法凸顯專屬於模式四之貿易障礙。有鑑於此，本文於第二章之第二節提出新分類的必要性：認為若要更有效率地消弭模式四之服務貿易障礙，有必要依據服務提供之模式重新分類各種貿易障礙。接下來的第三節即進一步聚焦於模式四貿易障礙之說明。完成常見之模式四貿易障礙的盤點後，本文接著在第三、四章整理國際間多邊與非多邊體制消弭此等障礙之成果。按理，欲了解模式四貿易障礙之消弭. 政治大. 情形，應從各國涉及模式四之措施的演變情形，特別是限制的消弭情形著手，. 立. 然而這將會是極龐大的研究工程，因為不僅需採集國家別的橫軸資料，還需有. ‧ 國. 學. 時間別的縱軸資料。再加上各國此部分措施透明化的程度不一，在有的國家法規資訊不足的情形，採取此種研究方法，最後的成果將會受到相當的限制。這. ‧. 也是為何本文改以探討國際間多邊與非多邊協定規範的內容做為替代，因為理. y. Nat. 論上締約國與模式四有關之法規，應不致違反其在國際協定下所負擔之義務與. er. io. 之替代指標。. sit. 所為之承諾，故可以其在國際協定下模式四之承諾做為其開放自然人移動情形. al. n. iv n C 本文先於第三章說明 WTO h 之eGATS 有關模式四之規範以及與自然人移動 i U h n c g 16. 有關之特定承諾。GATS 作為目前國際間唯一的「服務貿易」多邊規範，模式四在其架構下之開放情形代表著國際間至今消弭模式四障礙之最重要成就，也因此應該優先予以介紹。與多邊體制成果相對應的則是在其他雙邊或複邊體制所締結的含有模式四承諾的貿易協定，此部分於第四章討論。如雨後春筍般的貿易協定，含有自然人移動規範與承諾者雖不少，但卻非各個與眾不同。基本上，若是協定本身經濟整合程度高，如歐盟，則區內自然人移動規範的自由化程度高，並不令人意外；反之，若締約方沒有地理上之相鄰性、以及經濟與文化上之同質性，則其 16. 根據 GATS 第 20 條第 3 項之規定，特定承諾表亦構成本協定之一部分。General Agreement on Trade in Services, art. XX:3 [hereinafter GATS].. 5.

(12) 貿易協定中有關自然人移動之規範與承諾的開放程度即有限，而此類協定中集大成者應為 TPP 協定。 TPP 協定作為「巨型自由貿易協定（Mega Free Trade Agreement）」，涵蓋成員範圍包括歷來在自然人移動議題談判立場相左的已開發與開發中國家，故所面臨之障礙消弭困難與第三章所探討之多邊體制消弭模式四貿易障礙相仿。以之做為非多邊體制成果之代表，不僅較逐一介紹所有的雙邊或複邊協定更收事半功倍之效，其較其他雙邊或複邊協定，更有多邊化之可能，而適合做為未來進一步推動此方面工作的師法對象。綜合第三、四章之觀察，可發現第二章所指出之模式四貿易障礙，仍有不. 政治大. 少部分有待進一步消弭。這也反映本文一開始所描述之現象：即模式四之貿易. 立. 自由化雖能帶來龐大的貿易利得，但模式四貿易之佔比依舊相當低。第五章即. ‧ 國. 學. 嘗試提出未來應如何進一步努力。方法上則是利用目前正在進行談判之 TiSA 的相關草案，以其具體規範文字做為例證，詳述本文建議之實質內涵。. Nat. sit. y. ‧. 第三節研究限制. er. io. 本論文之研究限制在於主述章——即第五章中所討論之 TiSA 係秘密談. al. iv n C 基解密所揭露之最新文本了解 TiSA h e n目前談判內容；惟不可否認的是維基解密 gchi U n. 判，且尚處於談判階段，故最終達成之成果為何尚不可知。其次，雖可借用維. 文件之正確性並不可考。然而現在欲了解此類秘密談判，似不仰仗此類文件即. 難以為繼。幸好根據維基解密揭露 TPP 協定相關文件之情形觀之，其正確度極高，並無偽造不實之先例，故有關文獻之真實性疑慮或可稍緩。儘管有上述研究限制，但對本論文最終結論影響有限，因為 TiSA 有關自然人移動之相關附件草案僅是提供本文建議說明的例證而已。換言之，無論最終 TiSA 談判成果如何，並不影響本文所建議之消弭模式四貿易障礙應努力的方向。. 6.

(13) 第二章自然人移動與貿易障礙相較於「有形」之貨品貿易，服務貿易係「無形」，且具備「不可儲存性（non-storability）」，亦即大部分服務之生產與消費往往同時發生。雖然科技的進步使得若干服務在概念上有儲存之可能（如電話語音查詢服務），但此類型之服務實屬少數例外 17 。因為服務之生產與消費的同時發生，服務交易即有生產者與消費者緊密互動（use-producer interactive）之特性；在某些情況下，亦即服務提供者與消費者需同處一地始能進行（如美髮服務）。不過，由於科技的進步，有部分服務之服務提供者與消費者亦得以遠距離互動，也就是兩者不必然必須同處一地，服務亦得進行18 。主要是服務內容得以電子或數位方式. 政治大. 儲存者，譬如：以書信傳真、電郵甚至視訊方式提供法律諮詢服務。. 立. 因為上述服務貿易之特性，GATS 將服務提供之模式劃分為四，分別為. ‧ 國. 學. （一）模式一「跨境提供（cross-border supply）」：自一會員境內向其他會員境內提供服務 19 ，僅牽涉服務本身之跨境移動，服務提供者與消費者均不移. ‧. 動；（二）模式二「海外消費（consumption abroad）」：在一會員境內對其他. sit. y. Nat. 會員之消費者提供服務 20 ，亦即消費者透過跨國移動之方式接受服務，但服務. er. io. 提供者並未移動；（三）模式三「商業呈現（commercial presence）」：由一會員之服務提供者在任何其他會員境內以設立商業據點方式提供服務 21 ，換言. al. n. iv n C 之，服務提供者係以在地主國設立據點之方式提供服務，而消費者不需移動； hengchi U 22. （四）模式四「自然人呈現（presence of natural persons）」：由一會員之服務提供者在任何其他會員境內以自然人呈現方式提供服務，與模式三相同，亦為消費者不移動而僅有服務提供者移動之情形，惟兩者所不同者在於模式四係透過「自然人移動」之方式在地主國提供服務。服務貿易與貨品貿易均面臨貿易壁壘所帶來之限制，惟兩者所面對之限制形式卻不盡相同。不像貨品貿易，得以針對跨越邊境之貨品本身直接課徵關稅 17. 羅昌發，國際貿易法，頁 399（2010 年）。同上註。 19 GATS, art. I:2(a). 20 GATS, art. I:2(b). 21 GATS, art. I:2(c). 22 GATS, art. I:2(d). 18. 7.

(14) 或施加配額限制，「服務」鑒於其「無形性（intangibility）」與「不可見性（invisibility）」，邊境上僅能針對提供服務之「服務提供者」或甚至是「服務消費者」的跨境移動、以及與服務之提供有涉之資金的跨境移轉進行管制。前者與入出境之管理高度重疊、後者則屬資本與外匯之管制。至於境內之管制亦同，貨品貿易固得以針對已入境之貨品於流通過程中進行相關查驗，但服務貿易之境內管制，仍多聚焦於「服務提供者」而非「服務」本身，除非服務本身屬於上述因科技進步而得以貯存者。一般探討服務貿易障礙之文獻，多未特別凸顯自然人移動所面臨的障礙，惟本文以為，若要更有效率地消弭模式四所面臨之貿易障礙，不將障礙依服務. 政治大. 提供模式別分類，恐難竟其功，故於第一節概述相關文獻對於服務貿易障礙之分類後，第二節則特別闡述以服務提供模式分類障礙之重要性。第三節基於這. 立. 樣的認知，進一步將模式四貿易常見的障礙逐一討論，以便確切指出應消弭之. ‧ 國. 學. 障礙類型，而有助於接下來的兩章檢視國際間多邊與非多邊體制對這些障礙消弭之成效。. ‧. sit. y. Nat. 第一節服務貿易障礙綜覽與分類. n. al. er. io. 關於服務貿易障礙之態樣，並不若貨品貿易，尚未發展出得以全面涵括服. i Un. v. 務貿易壁壘之分類 23 。本文檢視過往文獻對於服務貿易障礙之討論，發現若干. Ch. engchi. 學者依服務貿易障礙之不同面向嘗試針對服務貿易障礙進行分類。其中， Trebilcock 與 Howse（1995）依措施對服務貿易帶來之障礙係直接或間接之影響、以及是否具歧視性之分類基準列出 4 種服務貿易障礙24；Hoekman 與 Braga （1997）則認為服務貿易與貨品貿易所面對之貿易壁壘，除了貨品貿易下常見的「邊境措施」外，貨品貿易與服務貿易之障礙實有其雷同之處，因而嘗試將此等障礙分為與配額、價格措施、標準或核照、以及服務通路之歧視等 4 類 25. ；最後尚有 Sampson 與 Snape（1985）依服務貿易過程中移動的主體所遭致之. 23. PANAGIOTIS DELIMATSIS, INTERNATIONAL TRADE IN SERVICES AND DOMESTIC REGULATIONS: NECESSITY, TRANSPARENCY AND REGULATORY DIVERSITY 77 (2007). 24 See MICHAEL J. TREBILCOCK & ROBERT HOWSE, THE REGULATION OF INTERNATIONAL TRADE: POLITICAL ECONOMY AND LEGAL ORDER 218-221 (1995). 25 See Bernard Hoekman & Carlos A. Primo Braga, Protection and Trade in Services: A Survey, WORLD BANK POLICY RESEARCH WORKING PAPER NO. 1747, at 5-12, Mar. 1997.. 8.

(15) 障礙做為分類基準，即「服務提供者」、「服務消費者」、以及「貿易本身」其各自在移動上所面臨的貿易障礙26。一、依措施的影響方式和歧視性分類（一）直接且表面上具歧視性之障礙：此類措施係明顯的服務貿易障礙，通常可落入 GATS 下之不歧視原則（最惠國待遇、國民待遇）之規範，具體例證如地主國對於經營電視或廣播服務之外國業者施加限制、禁止外國人執行律師業務、或限制外國業對於金融機構之設置或持股27。（二）間接但表面上具歧視性之障礙：此類措施多為對外國人之歧視，或. 政治大並不必然係針對限制服務貿易而設。譬如：地主國通常對外國人入境設有相關立規範、未針對特定部門而普遍對於外人投資所設之限制、以及基於流動性因素針對要素（如勞動力、資本、或資訊）之國際移動設有障礙。不過，此類措施. ‧ 國. 學. （liquidity reasons）而對匯款（remittance）與境外付款（payment abroad）有所管制28。. ‧ sit. y. Nat. （三）直接但表面上不具歧視性之障礙：屬於國內規章之措施大抵落入此. io. er. 一分類。舉例來說，地主國在如運輸、電信等若干重要產業的國營獨佔事實，多直接妨礙外國業者進入市場；此等措施之所以不具歧視性，係因此獨佔之事. n. al. i Un. 實同時也對本國之民間業者帶來市場進入之障礙29。. Ch. engchi. v. （四）間接且表面上不具歧視性之障礙：此類措施亦源自國內規章，通常係因地主國管制上之標準或要求，使得外國服務提供者必須負擔額外之成本。例如：在專業服務領域中，地主國通常因對其他國家之證照、學歷或經驗不予. 26. See Richard H. Snape, Principles in Trade in Services, in THE URUGUAY ROUND: SERVICES IN THE WORLD ECONOMY 5, 7 (Patrick A. Messerlin & Karl P. Sauvant eds., 1990); see also Gary P. Sampson & Richard H. Snape, Identifying the Issues in Trade in Services, 8(2) WORLD ECONOMY 171-181 (1985). 27 TREBILCOCK & HOWSE, supra note 24, at 218. 28 Id. at 219. 29 Id.. 9.

(16) 以承認，雖然在表面上未有所歧視，但實際上已使外國服務提供者在其境內之提供服務之能力受到限制30。二、仿貨品貿易障礙分類之分類 Hoekman 與 Braga 認為，大多數國家在管制服務貿易時，多半以限制服務或服務提供者進入國內市場的角度出發，有時甚至禁止外國服務提供者在本國之市場競爭 31 。這樣的管制出發點實際上與貨品貿易相當類似，且其以為，服務貿易的政策管制工具實際上也不脫常見於貨品貿易者，遂將後者常見之障礙套用至服務貿易，做了如下分類：. 政治大 prohibition）：在配額方面，此類數量限制類型之措施通常係施加於「服務提供立者」而非「服務」本身。至於有關「禁止」之措施，若干服務部門別直接禁止（一）配額、服務自製率與市場進入之禁止（ quota, local content,. ‧ 國. 學. 外國服務提供者之進入（如運輸服務或基本電信服務），或是限制服務提供者之身份必須為地主國居民或國民（如法律服務、保險服務、或教育服務）。此. ‧. 外，跨境資訊流動之限制亦屬於此類措施之例32。. y. Nat. er. io. sit. （二）價格措施（price-based instruments）：此類措施有包括簽證之費用、離境稅、或具有歧視性之航空器停泊稅。此外，對於若干依附於貨品上之服. n. al. Ch. i Un. v. 務，地主國對於該等貨品（如電影膠卷、電腦、電信設備等）之關稅課徵，亦. engchi. 會連帶對服務造成影響。尚有若干部門別係受制於政府的官定價格（金融服務、電信服務），而對服務提供者產生影響33。（三）標準、核照、採購（standards, licensing, and procurement）：關於核照或認證之要求，如同前述，常見於專業服務的領域。至於因標準而致之障礙，如地主國之環境標準（尤其在運輸服務部門）即會對服務提供者造成限制。除此之外，政府採購之行為也會對服務貿易造成障礙，蓋許多國家之政府採購法令中往往因偏好本地投標者而訂有一定之「優惠價差（ preference 30. Id. at 220. Hoekman & Braga, supra note 25, at 5. 32 Id. at 5-7; PANAGIOTIS DELIMATSIS, supra note 23, at 78. 33 Hoekman & Braga, supra note 25, at 7-9; PANAGIOTIS DELIMATSIS, supra note 23, at 78. 31. 10.

(17) margins）」，而使得投標價格縱使高於外國廠商之地主國廠商仍能得標，只要其價差幅度未超過上述優惠價差34。（四）服務通路之進入歧視（discriminatory access to distribution access）：服務通路之限制通常與政府壟斷以及與基本設施（essential facilities）有關之管制密不可分，普遍見於航空運輸、電信、廣告、經銷商網絡（dealer networks）等領域。潛在的外國業者往往因而難以與既存之本地業者競爭而受影響35。三、依服務貿易之移動主體分類誠如本章前言中對於 GATS 服務提供模式之介紹，4 種模式可依服務過程. 政治大依其各自面臨者以及「貿易本身」所面臨者加以區分，即為此類分類方式。立. 中「服務提供者」以及「服務消費者」之跨境移動的方式理解，若將貿易障礙. ‧ 國. 學. 首先，針對「服務提供者」移動所面臨之障礙，常見者如：在需有相關人員入境提供服務之服務部門上限制自然人之進入、限制外資流入、限制外國專. ‧. 業人士在本國執業、以及針對外國運輸業者（carriers）課徵停泊稅；其次，關. sit. y. Nat. 於「服務消費者」移動所面臨之障礙，通常為地主國限制本國人出國旅遊或出. io. er. 國接受教育、或是限制本國之機器設備運往他國進行維修保養；最後，尚有「貿易本身」之障礙，通常包含限制若干契約與外國公司之訂定、限制接收由. n. al. Ch. i Un. v. 外國傳送之資訊、限制外國保險之購買、限制外匯交易、或是在廣播電視、影視產業上的當地自製率要求36。. engchi. 第二節以「模式」分類貿易障礙之必要性若以有效消弭服務貿易障礙為目標，上述諸分類方式恐皆難竟其功。由於上述分類皆未從服務提供模式出發，以致與模式四有關之貿易障礙並未彙總，因此並不容易發掘模式四障礙所具有之共通特性。不了解模式四障礙之特質，如何能發展出有系統地消弭模式四障礙之方法？. 34. Hoekman & Braga, supra note 25, at 9-11; PANAGIOTIS DELIMATSIS, supra note 23, at 78-79. Hoekman & Braga, supra note 25, at 11-12; PANAGIOTIS DELIMATSIS, supra note 23, at 79. 36 Richard H. Snape, supra note 26, at 7. 35. 11.

(18) 其實從服務提供模式之角度觀察上述文獻所指出之各種服務貿易障礙，可發現 4 者所面臨之障礙有明顯的差異，尤其在數量上：模式一與二所面臨之障礙遠少於模式三與四所面臨者。究其原因，應是前二者不涉及服務提供者之跨境移動，較難對之施以管制。對於模式一而言，無論是服務的提供者或消費者皆未因服務貿易而跨越邊境，而「無形」的服務貿易過程又無法確定是在何國境內發生，欲對之施加管制，談何容易？除非是對通訊（無論是利用網路或電信）進行審查之國家，方能捕獲以此模式提供之服務，惟此管制之成本無疑相當高。對於模式二而言，儘管可以限制服務消費者之離境，以有效管制此模式提供之服務，但除非是極權統治國家，否則罕見限制本國國民出國旅遊或接受教育，而國民一旦身處海外，於當地消費各種貨品及服務，即無可避免。. 政治大. 相反地，模式三與四因為均涉及「服務提供者」之跨境移動，只要管制服. 立. 務提供者之進入，即能有效限制此兩種模式之服務提供。前者既是限制外國服. ‧ 國. 學. 務提供者於境內設置據點，主要管制的是資本之移動；後者，因是對直接提供服務的自然人予以限制，故管制的其實是勞動力這樣的生產要素之移動。「資. ‧. 本」與「勞動力」雖同樣為重要之生產要素，對經濟發展之貢獻不言而喻，但. io. sit. y. Nat. 兩者在國際間受歡迎程度卻大相逕庭。. n. al. er. 為吸引外人投資，常見各國祭出種種租稅優惠，或提供優渥的地主國配套. i Un. v. 方案；相對地，在吸納「勞動力」方面，各國多採取保守、甚至排斥的立場。. Ch. engchi. 一般而言，管理勞動力移入與資本移入之主管機關的哲學常常相左：前者著重的是「管制（regulate）」，後者努力的卻是「促進（promote）」 37 。由此可知，涉及「勞動力」移動之模式四所面臨之管制障礙必然較模式三來得多。不可否認，依服務提供模式分類服務貿易障礙，在一定程度內與前節所介紹的 Sampson 和 Snape 分類方式相似，因為該分類所謂的服務「貿易本身」、服務「消費者」與服務「提供者」所面臨之貿易障礙，剛好對應到服務提供模式一、二、以及三與四所面臨之障礙。然而 Sampson 與 Snape 的分類並無法達到有效消弭模式四障礙之目的，蓋其有關「服務提供者」之障礙分類，未將服務提供模式三與四之障礙加以區分。如上所述，各國對於模式三與四之管制態 37. Stephenson & Hufbauer, supra note 3, at 275.. 12.

(19) 度有異，將兩者所面臨之障礙混同之結果，將無法凸顯上述管制之差異，遑論清楚辨識模式四障礙之特質。這也就是為何依服務提供模式分類貿易障礙之方法，雖然與 Sampson 和 Snape 之分類方式有一定程度之雷同，但仍有獨立存在的價值。誠如本章前言所述，服務因其「無形性」與「不可見性」，除非服務本身係屬於得以儲存者，否則管制者實難以針對「服務」本身有效管理，因而大多反映在對於「服務提供者」之管制上。若以這樣的概念檢視不同模式間之貿易障礙，則不難發現，模式一之障礙因為僅涉及「服務」本身之跨境移動，故在管制上亦多針對「服務」本身為之。模式二則如前述，係針對「服務消費者」. 政治大. 之跨境移動予以限制以達管制之目的，縱然這樣的例子甚少。模式三與模式四雖然均涉及「服務提供者」之跨境移動，然而兩者在本質上卻迥然不同：前者. 立. 係透過「商業呈現」之方式提供服務，故不難想像屬於模式三之貿易障礙多源. ‧ 國. 學. 自管制者對於系爭商業據點所為之限制；後者則是透過「自然人呈現」之方式提供服務，所以模式四的貿易障礙遂以限制該「自然人」服務提供者為主。. ‧. y. Nat. 綜上所述，依服務提供模式作為區分基礎的目的即在於清楚障礙之「源. io. sit. 頭」。以本文之目的為例，欲消弭模式四障礙即應從模式四障礙之源頭，即有. n. al. er. 關「自然人」服務提供者之管制著手。本文爰於下一節辨識並凸顯專屬於模式. i Un. v. 四之貿易障礙，作為本文嗣後討論消弭模式四貿易障礙之可行方向的基礎。. Ch. engchi. 第三節常見的模式四貿易障礙模式四之管制如上述，乃是針對移動之自然人服務提供者，因為自然人之跨境移動牽涉到地主國之移民政策以及邊境完整，而該自然人一旦獲准入境，其提供服務又會影響到地主國之就業市場，儘管勞動力之增加對經濟發展有所助益，但如上節所述，各國對之並不若對另一生產要素：資本，來得歡迎。自然人服務提供者所遭致之貿易障礙，具體而言，其首先必須取得入境許可（通常為簽證），方有可能以「自然人呈現」之方式進行服務之提供；其次，因其入境之目的係為提供服務，故往往必須取得提供服務之許可（通常為. 13.

(20) 工作許可）。在若干國家中，有關前述簽證與工作許可之申請則可能交相混合，也就是要求自然人服務提供者必須申請「工作簽證」，而取得此類型之簽證通常係以取得工作許可為前提。不過，並非所有自然人服務提供者在獲取入境以及工作之許可上均面臨同等之要求：若此自然人服務提供者所提供之服務涉及一定的專業程度，例如其係以律師、會計師等身份入境提供相關服務，則地主國出於保障消費者之目的，為了確保服務之品質，通常尚針對此類自然人服務提供者設有專業資格——例如證照、相關經歷之要求。由此可知，自然人服務提供者必須經過上述程序、取得相關許可，才有可能入境地主以並提供服務。基此，常見的模式四貿易障礙即是反映在此等對於. 政治大. 自然人服務提供者之要求上，也就分別是地主國基於入境及移民政策、就業市場政策、以及對於特定之專業服務提供者之資格要求上所致之障礙。. 立. ‧ 國. 學. 第一項與入境及移民政策相關之障礙. ‧. 限制自然人服務提供者入境乃是模式四最明顯的障礙，主要是簽證申請時所面臨之程序面及實體面的阻礙 38 。程序面之障礙，不外是申請程序之不透. y. Nat. sit. 明、不合理、或效率不彰等；至於實體面之限制則較少，因為一般多是對於. er. io. 「移民簽證（immigrant visa）」才會有實體面限制，如移民配額等。至於自然. al. n. iv n C hengchi U 然有的國家對之亦有數量限制，但多是基於就業市場政策之考量，即工作許可人服務提供者所需的工作簽證，屬於「非移民簽證（nonimmigrant visa）」，雖. 本身設有配額限制，以致工作簽證數量亦受到限制，故其實是基於勞動市場之考量，而與入境及移民政策無涉；相仿的尚包括各國傾向給予高技能、高教育水準之自然人工作簽證，或是給予在國內設有商業據點者簽證 39 ，這些實體之簽證標準同樣是混合有勞動主管機關對低技術（low-skilled）甚至是非技術（unskilled）藍領勞工之不歡迎態度，而非純粹基於移民政策之考量。簽證程序之不透明或效率不彰主要是源於移民主管機關之高裁量權。為防止假觀光或商務目的入境而尋求永久居留之不肖人士，移民主管機關對於宣稱 38. Leonard Alan Winters, supra note 1, at 488-489. WTO, Council for Trade in Services, Presence of Natural Persons (Mode 4), Background Note by the Secretariat, ¶ 64, S/C/W/301 (Sept. 15, 2009). 39. 14.

(21) 「暫時性」入境的人士，可基於其主觀的懷疑將其視為潛在的永久性移民而採行嚴格的審查 40 。為了確保邊境的完整與安全，對於有不良紀錄之特定來源國人士，也會採取比較嚴格的審查程序，甚至向申請人要求更多額外的資訊 41 。嚴格的審查無疑地會使簽證程序產生不必要的延宕，對於僅是暫時性入境、講求時效（time-sensitive）特質的自然人服務提供者，形成相當大的障礙42。簽證程序不透明之另一種原因則是要求申請人提供資料的規定縱使是白紙黑字的規定，即本於書面的硬性規定，而非基於主管機關主觀的裁量，但卻往往欠缺一套對使用者友善的系統而可以讓一般大眾輕易地取得這樣的書面資訊，這對無力聘請專業代為申請入境許可的個人或中小企業而言，無疑構成嚴重負擔43 。最後，另一常被詬病的透明化問題就是許多國家拒絕提供申請進度之資訊44。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 至於簽證程序之不合理，則是移民主管機關有時會要求令申請人無法預期、甚至與申請人是否合適入境看似並無關聯的資訊，而增加申請人不必要的. ‧. 負擔；但由於移民主管機關為確保入境申請之真實，的確對於要求增補資料可. y. Nat. 有相當彈性，以致論者亦認為此問題不易改善 45 。此外，給予之簽證期間與完. a 第二項與就業市場政策相關之障礙. er. io. sit. 成服務所需時間不符，且經常不得展延更新，亦造成另行申請之額外負擔46。. n. iv l C n hengchi U 就業市場之保護通常是透過工作許可之要求實施。雖然其目的並非在於入. 境與移民管制，但如上所述，卻往往與入境簽證手段混合，即非移民工作簽證之申請常以取得工作許可為前提。此等管制所呈現之貿易障礙同樣可區分為程序面與實體面，前者與申請入境簽證的程序面障礙相仿，不外是申請工作許可的程序不透明、無效率；後者則是實質上限制工作許可之發給，譬如加諸配額或實施歧視性措施，以保護本國就業市場。 40. Leonard Alan Winters, supra note 1, at 489. Richard J. Self & B. K. Zutshi, Mode 4: Negotiating Challenges and Opportunities, in MOVING PEOPLE TO DELIVER SERVICES 27, 41 (Aaditya Mattoo & Antonia Carzaniga eds., 2003). 42 WTO, supra note 39, ¶ 65. 43 Self & Zutshi, supra note 41, at 53. 44 Id. 45 Id. 46 WTO, supra note 39, ¶ 64. 41. 15.

(22) 一、程序面障礙此類障礙與上述簽證程序面障礙相仿，本質上不見得是想要限制工作許可之發給，但由於各國官僚體制常見之缺陷，使得相關行政程序不夠透明、或是缺乏效率，導致申請過程繁瑣、花費高，不但曠日費時、且拒絕率又高，以致常需重新申請47。二、實體面障礙這方面障礙之目的就是限制外國服務提供者進入本國就業市場，以減少與本國服務提供者競爭有限之工作機會。既是基於保護就業市場之考量，最直接. 政治大 Needs Test）。間接的則是加諸歧視性的要求，如國籍的限制（此等要求雖未立明文禁止外國服務提供者提供服務，但因為要求服務提供者必須具本國籍，故的方法就是禁止或加諸數量型限制，包括配額與經濟需求測試（Economic 48. ‧ 國. 學. 無異於完全禁止）、住居之限制；或是要求商業據點（commercial presence）；以及薪資平等要求（wage-parity requirement）。. ‧ sit. y. Nat. （ㄧ）數量限制. n. al. er. io. 依數量限制實施之方式，可再分為顯性或隱性的措施。顯性的數量限制措. ni 49U. v. 施，係指直接透過設定「配額」之方式，如美國的H-1B簽證，屬於工作簽證，. Ch. engchi. 直接訂定每年開放予各國65,000之配額即是一例，因為其雖為簽證，但如上所述，其是以工作許可的取得為前提。除了明確以配額之方式設有限制之外，經濟需求測試係普遍可見的另一類「隱性」的數量限制措施。經濟需求測試並未有一明確之定義，一般係指依據市場需求、既有業者數量、人口等標準，所建立之限制服務提供者數量之制度 50. 。且其通常以「勞動市場測試（ labor market test ）」、「管理需求測試. 47. Id. ¶ 65. Id. ¶ 64. 49 U.S. Citizenship and Immigration Services, Understanding H-1B Requirements, https://www.uscis.gov/eir/visa-guide/h-1b-specialty-occupation/understanding-h-1b-requirements (last visited May 27, 2016). 50 中華經濟研究院 WTO 及 RTA 中心，經貿大辭典索引：經濟需求測試，網址： http://web.wtocenter.org.tw/Dictionary.aspx?pid=360（最後瀏覽日：2016 年 5 月 8 日）。 48. 16.

(23) （ management needs test ）」、或「人力配置需求（ manpower manning requirements）」等形式實施，而其在實施上並無明確的標準或程序51。雖然上述兩類限制措施均會對自然人服務提供者帶來障礙，但相較於配額，經濟需求測試因缺乏國際上共通之定義，其在實施上多係透過主管機關自由裁量，更進一步降低了其結果之可預測性52 。不僅對自然人服務提供者造成進入市場障礙，也使得地主國境內之潛在雇主必須證明其有聘僱系爭外國自然人之需求，而負擔額外的證明成本53。（二）歧視性措施. 政治大承擔之義務或要求。常見的歧視性措施包括對於自然人之國籍限制、居住要求立（residency requirement）、補貼計畫的不適用、隨行家屬入境之限制、或者是. 歧視性措施係指針對外國自然人服務提供者加諸地主國服務提供者所毋須. ‧ 國. 學. 對准予入境之自然人課以必須培訓地主國相關人員之義務54。. ‧. 另一方面，社會安全捐或保險（social security contribution or insurance）也. sit. y. Nat. 是常見之歧視55 。當外國自然人服務提供者依地主國規定繳納強制性的社會安. io. er. 全捐或保費後，由於在地主國的停留時間不長，故多半無法享受到該等社會保障；更何況，其在母國通常亦須繳納相仿的安全捐或強制性保費，然而卻無法. n. al. i Un. v. 以其在地主國已繳納之金額予以扣抵，如此形同雙重課徵 56 。據2000年前之統. Ch. engchi. 計，美國光是自持H-1B簽證（工作簽證）入境之印度籍人士身上，1年即可課徵高達總額225億美金這樣的費用57 。上述問題，美、澳等國也仿照雙重課稅協定，簽訂「國際社會安全協定（International Social Security Agreements）」，或「雙邊通算協定（Bilateral. 51. WTO, supra note 39, ¶ 64. Sumanta Chaudhuri, Aaditya Mattoo & Richard Self, Moving People to Deliver Services: How Can the WTO Help? WORLD BANK POLICY RESEARCH WORKING PAPER NO. 3238, at 3, Mar. 2004. 53 Leonard Alan Winters, supra note 1, at 489. 54 WTO, supra note 39, ¶ 66. 55 Id. 56 Steve Charnovitz, Trade Law Norms on International Migration, in MIGRATION AND INTERNATIONAL LEGAL NORMS 241, 251 (T. Alexander Aleinikoff & Vincent Chetail eds., 2003). 57 Chaudhuri et al., supra note 52. 52. 17.

(24) Totalization Agreements）」，以避免雙重課徵社會安全稅捐或強制健保費用58。如美國已分別與25個國家訂有「雙邊通算協定」，至於澳洲則是與30個國家締結了「國際社會安全協定」59。（三）要求有商業據點模式四之本質僅涉及自然人之移動，惟若要求以商業據點為前提，等於根本消弭了模式四存在之可能，惟此種限制頗為普遍。加諸此種限制之目的不外是以為在當地有商業呈現者更有利於地主國之管理，且又可帶進投資；但此種限制使得模式三與模式四區分之意義盡失。更重要的是，另外要求商業據點呈現之結果，將使得原屬模式三之貿易障礙也一併對模式四之貿易產生影響60。（四）薪資平等要求. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 最後一種常見的保護勞動市場措施即為「薪資平等要求」，其規定外國服務提供者之薪資不得低於該服務部門之本國服務提供者的普遍薪資水準. ‧. （prevailing wage）61。這樣的要求看似保障外國服務提供者之最低薪給，使彼. sit. y. Nat. 等免於受到剝削，但事實上卻是使彼等喪失價格上之競爭優勢，蓋雇主之所以. io. er. 會僱用外國服務提供者，除了是其可能擁有特殊而地主國服務提供者所沒有的技能外，最常見的反而是其較地主國服務提供者更有價格競爭力，如藍領服務. n. al. Ch. i Un. v. 提供者，薪資平等要求將使彼等喪失此方面優勢，而達到保障地主國就業市場之目的62。. engchi. 第三項專業資格之要求尚有一類模式四障礙並非基於上述兩種國內政策之考量，而是要求自然人所提供之服務屬於專業服務時，必須符合地主國所規定之專業資格要求。專業 58. U.S. Internal Revenue Service, Totalization Agreements, https://www.irs.gov/individuals/international-taxpayers/totalization-agreements (last visited May 30, 2016). 59 Id.; Australian Government Department of Human Services, Countries that have International Social Security Agreements with Australia, https://www.humanservices.gov.au/customer/enablers/countrieshave-international-social-security-agreements-australia (last visited May 30, 2016). 60 Michele Klein Solomon, supra note 9, at 111. 61 Chaudhuri et al., supra note 52. 62 Steve Charnovitz, supra note 56.. 18.

(25) 資格之要求看似與地主國就業市場政策不無關聯，畢竟無法符合資格，即無法獲得工作許可；然而，此一要求之出發點多是為了確保服務的品質，進而保護消費者，而非刻意排除外國服務提供者，蓋不論本國或外國服務提供者皆需遵循此種資格要求。專業資格之要求對不同服務提供者之影響程度並不相同。對自僱型（selfemployed）的獨立專業人士（independent professionals）之影響高於企業內部調動人員（intra-corporate transferees），因為前者所涉服務多有較高之專業要求；對小型公司之自然人的影響也高於較大型企業者，因為符合資格所需之成本相對於前者規模較小之資本與財力而言，負擔較重。對於不同之母國管制與不同. 政治大. 之服務部門，此類貿易障礙之影響程度也有程度上之差別：若母國與地主國間之管制差異甚大，則該提供服務之自然人所面臨之符合成本自然是更高，因為. 立. 其於母國取得之資格與相關經歷於地主國獲承認之可能性愈低；對於管制程度. ‧ 國. 學. 較高之服務部門，服務提供者之符合成本也無疑地較低管制水準之服務部門來得高63。. ‧. y. Nat. 原本對於涉及專業服務的提供，要求具備一定的專業資格，以確保服務的. io. sit. 品質，保障消費者，並不為過；不過此種資格要求常見以本地資格為準，即要. n. al. er. 求外國自然人參加本地考試或測驗以證明其符合相關資格標準，結果不但會有. i Un. v. 考試費用之負擔，也會因為準備參加考試之時間花費而使資格取得遲延64 。有. Ch. engchi. 時甚至還要求申請參加考試前，必須先行參加若干課程或訓練，縱使此等訓練課程與該服務提供者在母國之經驗重複，這當然使得資格之取得更進一步遲延，進而影響外國自然人提供服務之可能 65 。以上皆為常見與專業資格有關的障礙。縱使地主國願意承認服務提供者於地主國以外區域取得之資歷，也常限於正式取得的資格，而忽略其他非正式的技能或經驗66。對於上述貿易障礙，有些國家會透過締結「相互承認協議（ Mutual Recognition Agreement, MRA）」解決，惟洽談MRA既耗時又繁複，通常僅出. 63. WTO, supra note 39, ¶ 68. Id. ¶ 70. 65 Id. 66 WTO, supra note 39, ¶ 67. 64. 19.

(26) 現於相鄰的已開發國家間、同一區域整合協議之成員間、或殖民母國與被殖民國間，因為彼此間之差異度較低，而較有可能達成MRA 67 。在缺乏MRA的情況，對於外國服務提供者是否具備應有之專業資格，地主國通常是依個案評估，只是這樣的程序不僅耗時，也有不透明之虞，進而構成程序性的障礙。. 第四節小結本章雖然建議服務貿易障礙之分類應有依服務提供模式區分之必要，但並非意謂本章第二節所列相關文獻之分類方式失其探討之意義，蓋這些文獻雖未針對模式四臚列貿易障礙，但卻是本文盤點模式四貿易障礙的重要參考資料。因為本文並無法逐一考察各國對於自然人移動之相關管制，故此等既有文獻對. 政治大. 於服務貿易障礙之蒐羅，提供本文進一步辨識模式四貿易障礙之重要基礎。. 立. ‧ 國. 學. 依服務提供模式區分的結果，可清楚看出模式四之障礙其實就是針對「自然人」服務提供者之管制。依管制之目的又可將此類障礙區分為基於入境與移. 而要求一定的專業資格等 3 大類型之障礙。. Nat. sit. y. ‧. 民政策之考量；就業市場之保護；以及為確保服務之品質以保護服務消費者，. er. io. 上述 3 種類型之障礙，凡是涉及程序面的，原則上皆較實體面的容易消. al. iv n C 不彰，而與管制自然人之移動、勞動市場之保護、以及服務品質之確保等政策 hengchi U n. 弭，因為這些程序性之障礙不外乎是申請程序缺乏透明、不合理、或者是效率. 目的無涉。是以只要行政程序得以改善，此類障礙亦會隨之消弭於無形。. 相對地，基於就業市場政策所形成的實體面障礙，由於涵蓋之障礙類型多元，又涉及極為敏感的勞動市場之保護，其之消弭也就相對複雜與困難。由於對外開放就業市場，勢必影響本國之就業率、薪資水準、甚至社會保障，這對任何國家而言，皆非易事。縱使勞動力能帶來相當經濟利益，但誠如本文已指出的，對於勞動力此生產要素，各國的政治考量往往凌駕經濟利益 68 。不過某些實體面障礙之消弭，政治敏感度較低，似有值得努力之空間。例如，將模式四與模式三要求脫勾，避免妨礙模式四作為一獨立服務提供模式之價值。其次 67 68. Id. ¶ 69. Self & Zutshi, supra note 41, at 42.. 20.

(27) 則是消弭經濟需求測試，採取此種測試意謂不見得非有限制外國服務提供者之必要，既然如此，其消弭之可能性較高；其之不可預測性，既使其障礙效果更大，當然就更值得消弭之努力。最後，因專業資格之要求所生之實體面障礙，大多是因為母國與地主國在有關專業資格之管制上懸殊而導致。透過專業資格、證照等單邊或雙邊「承認（recognition）」之推動，應有助於調和國家間有關專業資格之管理體制，以達障礙消弭之可能。本文接著於第三、四章分析國際間消弭上述模式四障礙之努力。之所以分成兩章，乃因透過多邊機制、與非多邊機制之成效不同。如上所述，地主國對. 政治大. 於自然人跨境移動之管制，牽涉到移民與就業市場、甚至專業資格承認，對於. 立. 來自與本身差異程度較少之國家的自然人，其立場通常較有彈性；換言之，非. ‧ 國. 學. 多邊體制消弭此類障礙之困難度應較多邊體制為低，故其消弭之成果應高於後者。以下即先於第三章檢視多邊體制——也就是 GATS 消弭之成果，然後再於. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. 第四章探討非多邊體制如何進一步擴大多邊體制之成效。. Ch. engchi. 21. i Un. v.

(28) 第三章多邊體制消弭模式四貿易障礙之成果 GATS在烏拉圭回合談判時，因屬新興議題領域，會員對其了解尚屬有限，故無論是在規範之制定、或是市場之開放，均不易凝聚共識。不少在關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）奉為圭臬之基礎規範，如最惠國待遇、國民待遇，在GATS也被迫妥協，不是改為得以豁免、就是限於為特定承諾時方須遵循69。對於會員市場開放程度之有限，GATS確立「漸進式自由化（Progressive Liberalization）」之機制，明定於GATS生效後5 年內展開後續談判，計畫以定期多次的談判達成最終自由化之目標 70 ；另一方面，無法達成共識之規範，如國內規章、緊急防衛、政府採購以及補貼等，則. 政治大 19條，已於2000年展開之服務貿易談判，始終缺乏具體進展，後來雖因杜哈回立. 列入既定議程（built-in agenda），明訂後續談判再行發展71。只是根據GATS第. ‧ 國. 學. 合之開啟，被納入回合談判之一環，增加了與其他議題得以交換談判籌碼之可能與向前推進之契機，但因為杜哈回合之農業談判困難重重，致使GATS談判. ‧. 至今也依然陷入膠著。. Nat. sit. y. 在這樣的背景下，GATS對自然人移動障礙之消弭成果有限，並不難理. er. io. 解。不過因為服務貿易是於GATS談判完成後才被納入國際規範體系，故無論. al. GATS之消弭成果如何有限，對自然人移動自由化之努力，仍有里程碑之意. n. iv n C 義，而值得探討。此外，根據上述說明可知，GATS除了條文之規範外，對於 hengchi U 無法達成共識之議題，尚定有若干妥協機制，包括最惠國待遇豁免清單、特定. 承諾表、以及附件（Annexes）──即針對特定規範（如最惠國待遇）、特定服務提供模式（如模式四）、或特定服務部門（如金融、電信、空運、海運等關鍵部門），另立過渡性規範，俾會員得以同意支持GATS納入WTO。因此盤點 GATS消弭模式四貿易障礙之成果時，即必須對這些構成 GATS「不可分割（integral）」的部分，包括：附件、特定承諾表等72，進行通盤檢視。之前利用服務提供模式將服務貿易障礙分類的結果，已可清楚辨識專屬於 69. GATS, arts. II, XVII. GATS, art. XIX. 71 GATS, arts. VI, X, XIII, XV. 72 GATS, arts. XX:3, XXIX. 70. 22.

(29) 模式四之障礙，但GATS並未有任何條文直接課以會員消弭此類障礙之義務，相反地，8個附件中卻有1個專為模式四而設（其他3種服務提供模式皆無）。由於納入附件之議題，皆是於會員間難以達成共識，而必須有過渡性機制設計、或是妥協安排者，故自然人移動附件之存在正凸顯會員就模式四自由化之立場相當分歧。 GATS自然人移動附件並未課以任何消弭模式四障礙之義務，反而將上述常見之模式四障礙，即與入境及移民、以及就業市場考量有關之措施，排除 GATS規定之適用。該附件先開宗明義規定凡影響提供服務之自然人、或服務提供者所雇用之自然人在服務提供方面之措施，皆有該附件之適用 73 。接著明. 政治大. 文排除GATS對影響自然人尋求進入就業市場之措施、以及對有關公民權、居留權或永久性雇用等措施之適用74；不僅如此，也確立GATS並不妨礙管制自然. 立. 人入境或短期停留之措施（包括為保護邊境之完整及確保自然人有序移動之必. ‧ 國. 學. 要所採行者）的實施，只要實施方式不致剝奪或減損任一會員因特定承諾而得享有之利益 75 。必須注意的是，僅因為對特定會員之自然人要求簽證，而不對. ‧. 其他會員的自然人要求，不應即被視為剝奪或減損特定承諾下之利益 76 。此外. sit. y. Nat. 自然人移動附件也明訂會員得就提供服務之所有種類的自然人之移動進行特定. io. al. n. 務77。. er. 承諾之諮商，凡為特定承諾所涵蓋之自然人種類即可以根據承諾之條件提供服. Ch. engchi. i Un. v. 根據上述GATS自然人移動附件之規定，基於「入境及移民」考量、以及「就業市場」考量所採行之限制，排除GATS規定適用之條件，顯然不同：後者是無條件地不適用GATS之規定；前者若是屬於移民之限制，如公民權、居留權，同樣是無條件地排除GATS規定之適用，不過若是入境之管理，則僅限於措施之實施並不減損或剝奪承諾之利益，即特定承諾開放之自然人種類，不致因該入境管理措施而不得入境，GATS規定方不妨礙其之採行。正因為上述之區分，第二章所辨識出之模式四障礙，在GATS之消弭情形 73. GATS MNP Annex, ¶ 1. GATS MNP Annex, ¶ 2. 75 GATS MNP Annex, ¶ 4. 76 GATS MNP Annex, fn. 13. 77 GATS MNP Annex, ¶ 3. 74. 23.

(30) 可從以下數方面觀察：一、WTO會員有關模式四之特定承諾：主要是承諾允許入境之特定自然人種類，此部分之承諾等於消弭模式四之部分實體面障礙，蓋凡是為模式四特定承諾所涵蓋之自然人類型，皆可依承諾之條件入境提供服務，無論解釋上此類人士之提供服務是否會被視為「尋求進入地主國就業市場」。二、非移民簽證之程序面障礙的消弭：對於已經承諾之特定種類之自然人移動，若受到非移民簽證之申請與核發程序之不利影響，譬如因簽證程序之不透明、無效率以致無法及時入境，即為模式四特定承諾之利益受到剝奪及減損，此時根據自然人移動附件之規定，GATS規定仍有適用，特別是與行政程. 政治大. 序透明、合理及效率有關之規定。如GATS第3條透明化之規定，以及第6條與. 立. 國內規章有關之規定，雖非專門針對消弭模式四障礙而設，然這些規定的義務. ‧ 國. 學. 皆有助於程序性障礙之消弭。. 三、專業資格要求障礙之消弭：由於專業資格之要求並非基於入境或移民. ‧. 管理之考量、也非基於就業市場保護，故並未被自然人移動附件排除GATS規. Nat. sit. y. 定之適用；凡GATS規定中對於消弭此類障礙有所助益者，如第6條第4項資格. n. al. er. io. 證照與標準之規定、第7條相互承認之規定皆是GATS消弭此類障礙之成果。. iv. 第ㄧ節 WTOC 會員有關模式四之特定承諾 Un h. engchi. WTO 會員在特定承諾表之模式四承諾係以水平承諾為之，即未針對不同的服務類別之自然人移動填寫不同的條件或限制，而是改為填寫「不受拘束（unbound），除非水平承諾另有表示」，然後將適用於所有服務部門之「統一的」自然人移動條件與限制集中列於承諾表之首，也就是一般所稱的水平承諾。在這些水平承諾中，會員則將自然人移動依其承諾允許入境提供服務之特定自然人種類，分別列出個別之條件與限制；換言之，並非逕行列出模式四的市場開放「限制」，而是以正面表列的方式先列出開放的自然人種類，再於各種類列出其得以短暫停留之期間。. 24.

(31) 關於自然人之種類，如本章前言所述，自然人移動附件雖將之區分為（一）本身提供服務之自然人，以及（二）受僱於服務提供者之自然人兩大類 78. 。但 WTO 會員在水平承諾中有關自然人之分類，卻較之更細，前者包括部分. 商業訪客與獨立專業人士，後者則包括：跨國企業之內部調動人員、部分商業訪客與履約人員79。 1. 企業內部調動人員（含行政主管、經理人、專家）企業內部調動人員（Intra-Corporate Transferees, ICTs）通常可再細分為行政主管、經理人、專家（Executives, Managers, Specialists, EMS）。一般而言，企業內部調動人員就是指前述這些人員在某一 WTO 會員境內之法人／廠商／. 政治大. 企業工作，之後暫時被調派至該法人／廠商／企業為提供服務而在另一會員境. 立. 內所設之商業呈現（透過子公司、分公司或關係企業的方式）80。. ‧ 國. 學. 有些會員在填寫承諾表時雖然對行政主管、經理人、專家 3 類自然人有所承諾，不過卻未明白表示這部分承諾指的即是企業內部調動人員；惟根據秘書. ‧. 處 2009 年之統計，同時針對 ICTs 與 EMS 作出承諾之會員相當罕少81，有鑒於. Nat. sit. n. al. er. io. 2. 商業訪客. y. 兩者涵攝內容幾乎一致，本文一併納入企業內部調動人員下討論。. Ch. engchi. i Un. v. 並非所有的會員於承諾表中皆使用「商業訪客（Business Visitors, BVs）」一詞，有成員對於類似概念使用「服務銷售人員（Services Salespersons, SS）」一詞，也就是這兩個詞有交互使用或混用的情形。基本上此類型自然人從事的活動不外就是（一）代表企業或自身至地主國進行服務的銷售談判，包括出席商務會議，進行契約締結，但並不涉及直接提供服務、或對一般大眾直接銷售 78. GATS MNP Annex, ¶ 1. 在若干會員之特定承諾表中亦出現下列的自然人類別，例如：「安裝或服務人員（installers and servicers）」、「畢業實習（graduate trainees）」、「企業代表（legal representatives）」、「企業內部調動人員或專業人士之配偶」，甚至還有「藝術家、運動員及公眾表演者」、「時尚模特兒」等。當然這些類別有可能是屬於企業內部調動人員或商業訪客之類型，不過秘書處認為在欠缺進一步資訊的情況下，無法將之進行更精準之分類。WTO, supra note 39, ¶ 93; WTO, Council for Trade in Services, Special Session, Categories of Natural Persons Subject to Commitments under Mode 4, Informal Note by the Secretariat, at 5, JOB(03)/195 (Oct. 3, 2003). 80 Id. ¶¶ 6-7. 81 WTO, supra note 39, ¶¶ 81-82. 79. 25.

(32) 服務，也因此不會自地主國境內的來源收到任何報酬；另外就是（二）代表企業或自身至地主國建立商業據點，但也不得直接對大眾銷售或提供服務、或自地主國境內來源收取報酬82。 3. 履約人員履約人員（Contractual Service Suppliers, CSS）係因提供服務之法人在地主國境內並無商業呈現，故派遣其所僱用之自然人至地主國，履行其與地主國消費者間所訂定之服務契約。該受僱之自然人既不得在地主國接受其他聘僱，其薪酬自是來自於其海外之雇主，而非地主國內接受其服務之消費者83。. 政治大. 4. 獨立專業人士. 立. 獨立專業人士（Independent Professionals, IPs）與上述之履約人員同樣均係. ‧ 國. 學. 以與地主國消費者間訂立之服務契約做為其入境提供服務之基礎。惟此兩者之差別即在於，獨立專業人士提供服務所依據之契約係直接存在於該自僱型之自. ‧. 然人與地主國之消費者之間84。. y. Nat. sit. 綜合上述 WTO 會員於特定承諾表中常用之 4 種自然人移動類別觀之可發. n. al. er. io. 現，GATS 承諾在消弭模式四障礙方面之成果之一，即是將模式四與模式三脫. i Un. v. 勾，因為除了 ICTs 是屬於以商業據點之設立為前提之自然人類別外，BVs、. Ch. engchi. CSS、以及 IPs 之自然人類別，皆不以商業據點之設立為前提。細究各會員的具體承諾，上述的消弭成果其實有限。根據 2009 年 WTO 秘書處報告之統計，會員有關 CSS 與 IPs 之承諾——皆屬毋須透過商業據點之設立即可入境提供服務之自然人，事實上極為有限。具體而言，在秘書處統計之 121 份承諾表中，僅 31 個 WTO 會員對 CSS 有所承諾，佔所有自然人類別承諾的 6.3%；IPs 的承諾更是稀少，僅見於 7 個會員之承諾表，佔所有自然人類別承諾之 1.4%85。至於 BVs，雖不一定以商業據點設立為前提，但其代表企業而. 82. WTO, supra note 79, ¶¶ 8-10. Id. ¶ 11. 84 Id. 85 WTO, supra note 39, ¶¶ 88, 91; Id., Table 4 at 21. 83. 26.

(33) 入境的情形不在少數，故會員對之承諾雖達 23.5%86，卻並不能將之悉數視為與模式三脫勾。由此可知，設置商業據點之要求，在多邊體制消弭之情形尚屬有限。值得注意的是，若干會員（如美國與我國）之特定承諾含有「本國企業聘僱外國自然人」之類型 87 ，看似開放了就業市場，但實則不然。蓋自然人服務提供者實際上並不會因為這樣的承諾即得進入地主國之就業市場，因為是項承諾之前提在於「已」有聘僱之存在。自然人移動附件既已將尋求進入就業市場之措施排除，即地主國對外國人之「聘僱」得不受限制地予以管制，則上述承諾之前提──即外國人「聘僱」，是否能存在，並不確定。遑論此類別之自然. 政治大. 人，若從其雇主是地主國企業的角度觀之，其雇主之提供服務根本不屬於 GATS 下之服務貿易定義88。. 立. ‧ 國. 學. 儘管只是有限地消弭與模式三掛勾情形，但對於在模式四承諾列出允許入境之自然人種類的會員而言，GATS 承諾將渠等原來的入境管理實務轉換成為. ‧. 國際間具有拘束力之義務，也算是將模式四自由化程度提昇到一定的境界，堪. y. Nat. 稱為多邊體制有關模式四的成果。遺憾的是這些自然人類別承諾所附之限制及. sit. 條件仍不乏上述的模式四障礙，如數量限制、薪資平等要求及歧視性措施。譬. n. al. er. io. 如：相當比例之 ICTs 承諾附加配額或經濟需求測試89；薪資平等要求也頗為普. i Un. v. 遍，並常附隨社會安全捐要求 90 ；歧視性條款則包括：必須在母國「先期受聘. Ch. engchi. （prior employment）」之要求、補貼取得之限制、不動產取得之限制、技術移轉（即訓練當地員工）之要求、以及地理上或服務部門別間之移動限制等91。. 86. Id. ¶ 85. See GATS, The United States of America - Schedule of Specific Commitments, at 5-7, GATS/SC/90 (Apr. 15, 1994); see also GATS, The Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen And Matsu - Schedule of Specific Commitments Revision, at 4, GATS/SC/136/Rev.1 (July 2, 2002). 88 因為向消費者提供服務的其實是僱用該外國自然人之本國企業，所以其並非由一國之服務提供者，以自然人呈現方式，向另一國之消費者提供服務。此等承諾類型下之服務提供者，因為沒有「跨境」以自然人呈現之方式提供服務，自然就無法歸類為 GATS 下之模式四貿易。 89 WTO, supra note 39, ¶ 83. 90 Id. ¶ 98. 91 參見劉漢威，「GATS 自然人移動之重要議題及我國重要對策分析」，國立政治大學法律學研究所碩士論文，頁 3-8 至 3-13 （2004 年）；see also WTO, supra note 39, ¶ 98. 87. 27.