健全校務會議運作，提升學校教育品質
謝百亮 敏惠醫護管理專科學校助理教授一、前言
民國 82 年教改的氛圍，首先影響 大學校園民主化的進展，校務會議的 定位變遷正反映此民主化的精神，經 過將近 2 年的討論審議，認為以往校 務會議，均由校長所任命的行政主管 組成，無法符應校園民主化的需求， 因而於民國 82 年《大學法修正案》， 通過校務會議為大學校內的最高決策 會議，增加教師及學生代表，以反映 教授治校及集體決策的精神。其後對 於大學究竟係首長制或委員制仍不斷 論戰，最終在民國 94 年大學法修正案 時，又刪除校務會議為校內最高決策 會議一詞，以確認大學首長制及集體 決策機制。至於中小學校務會議之規 範，也是隨著大學校園民主化的發 展，乃先後於民國 88 年國民教育法及 高級中學法修正案，將校務會議之定 位確認為審議學校重要事項。可見雖 然校務會議的定位發展有些爭論，但 校務會議為學校最重要的決策會議的 精神，已然成為共識，所以現階段關 注的應在校務會議的運作，是否對教 育品質的提升有正向的影響。二、校務會議的定位發展
校務會議的定位發展，依據立法 意旨的演進，可以分為下列幾個階段： (一) 校務會議為校長的諮詢會議 在民國 36 年《大學法》公布，至 民國 82 年教改前，校務會議的定位， 依民國 36 年《大學法》第 19 條規定， 「大學設校務會議，以校長、教務長、 訓導長、總務長、各學院院長、各學 系主任及教授代表組織之，校長為主 席」。可見校務會議主要作為校長的諮 詢會議。民國 68 年《高級中學法》第 21 條也規定，「高級中學設校務會議， 討論重要興革事項。」由此可見，當 時各級學校所設校務會議，均為諮詢 會議性質，並無實際決策權。 (二) 校務會議為校內最高決策會議 隨著民國 76 年政府解嚴，民主化 進一步深化，行政院於民國 77 年所提 《大學法修正案》，即認為大學內部行 政組織之運作，幾乎全部控制在大學 校長所任命的行政主管之中，非全體 教師及學生所選出之代表決策，實難 符合大學自治之民主原則（立法院公 報，1993）。因而民國 82 年通過《大 學法修正案》，第 13 條即規定，「大學 設校務會議，為校務最高決策會議， 議決校務重大事項。」 (三) 校務會議為重大校務決策會議 民國 88 年修正《高級中學法》第 23 條及《國民教育法》第 10 條均規 定，「校務會議，議決校務重大事項， 由校長召集主持之。校務會議由校 長、各單位主管、全體專任教師或教 師代表、職員代表及家長會代表組成 之。」而《大學法》對校務會議為校務最高決策會議之規定，其存在校長 權責的爭議，其實在民國 82 年討論 《大學法修正案》，對大學為首長制或 委員制就有深入討論，認為大學享有 自治權，校長應經遴選，不至於會很 專制、極權或做出違背校務會議決議 之事，如果設常務委員會，則會使校 長職權萎縮，又有得設個種委員會或 專案小組處理校務會議交議事項（立 法院公報，1993）。因而民國 94 年亦 隨之修正為「大學設校務會議，議決 校務重大事項」，又於第 8 條明訂「校 長綜理校務，負校務發展之責，對外 代表大學」，以確立校長與校務會議的 關係，即校長為學校首長，校務會議 為重大校務的決策會議，落實集體決 策的機制。
三、現行校務會議運作的問題
(一) 校務會議的定位仍然混淆 民國 82 年修法主要回應大學教 授治校的精神，但實施多年後，顯示 並未提高決策效率及品質，並且校長 是校務會議的執行者或是學校首長， 仍然存在爭議。王震武（2001）即指 出校務會議這種合議性質的教授治 校，無法做到權責區分，使決策品質 及效率皆堪慮；其次，受到人性及人 的限制，教授們通常既不易體認學校 使命，也容易陷入本位主義，由自己 角度，利害出發去思考學校問題。 依立法沿革來分析，校務會議為 校內最高決策會議，首先在民國 82 年 《大學法修正案》中入法，其後在民 國 94 年又修正為「大學設校務會議， 議決校務重大事項」，其間論戰焦點即 在校長與校務會議的關係。而民國 88 年修正的《高級中學法》及《國民教 育法》，則並未明定校務會議為最高決 策會議。因而目前多數大學並未明定 校務會議決議之執行，且於 94 年《大 學法修正案》中增列第 8 條「校長綜 理校務，負校務發展之責，對外代表 大學」，似顯示校務會議並非最高決策 會議。國民中小學反而在各縣市訂定 實施要點中，明定校務會議決議之執 行，校長對決議有適法爭議可以聲請 解釋或覆議，但此項規定在國民教育 法及其施行細則中，並未明定校務會 議為最高決策會議，並且依據《大學 法》中校務會議的定位修正，皆可見 校務會議並非最高決策會議，所以仍 需進一步釐清。 (二) 校務會議的核心功能仍待落實 校務會議最重要的工作，即在議 決校內重大事項，對於「校內重大事 項」的法律意涵，《大學法》及《專科 學校法》均在本法列舉，高中、職校 則法並未列舉明定。而國中小則於《國 民教育法》施行細則第 12 條，界定《國 民教育法》所謂「校務重大事項」包 括： 1. 校務發展計畫； 2. 學校各種重要章則； 3. 依法令規定應經校務會議議決之 事項； 4. 校長交議事項。各法相關意涵界定並不一致，此 種列舉僅為例示作用，非有一成不變 的範圍及內容，留有相當程度的彈 性，但在實際運作時卻常見無論學校 大小事均列入校務會議中討論，造成 校務會議與行政會議內涵及功能混 淆。其次，校務會議討論焦點，常關 注在校務會議中的權力運作，反而忽 略探討教育的本質，以及達成教育理 想的策略、及教育的主體為何（葉志 倫，2003）。因而，校務會議對校內重 大事項的規範，仍然需要取得共識， 以發揮校務會議的核心功能。 (三) 仍待落實以學生為主體的觀念 《教育基本法》第 2 條明定，「人 民為教育之主體」，學校為學生而辦的 理念至為明確，但校務會議的議決常 見背離學生主體的情況，例如：針對 臺南市部分學校，依教師出勤辦法經 校務會議議決訂定教師 8 點上班的規 定，即造成學生權益與教師權益孰重 得爭議，教育部堅守「學生在、老師 就要在」的原則，即使校務會議已做 成「導師 8 點上班」決議，也不具效 力。國中小老師執行交通導護、早自 修等工作，是否算在工時，可再討論， 但不宜由校務會議決定（王涵秋、鄭 語謙，2013），由此可見學生雖為教育 的主體，但是在大學校務會議中的學 生代表人數，及高中職以下學校中的 家長代表人數，在全體委員中仍占少 數，在表決中所占權重太少，在全體 教師均參與校務會議的學校，如臺北 市國民中小學校務會議實施要點，規 定「家長代表成員以全校教師員額之 三分之一人數參加」，雖然較具代表 性，但代表家長是否均能出席也有可 議之處，更遑論家長代表人數規定偏 少的縣市，因而校務會議中涉及學生 權益的決議，恐怕難以落實學生為教 育主體的精神。 (四) 校務會議淪為工作報告會議 校務會議的基本任務，即依法議 決校內重大事項，但多數校務會議， 尤其是高中職以下學校，多以行政單 位的工作報告為主，討論事項較為缺 乏，葉志倫（2003）針對校務會議運 作的研究，即指出校務會議中行政報 告過多、時間拖太長、缺乏彼此討論， 直到現在此種現象仍然普遍存在。 (五) 校務會議的會前準備仍然不足 會議的基本功能在於「會而能 議、議而能決、決而能行」， 要達成 這個目標首要關鍵就在會前的準備， 鍾起岱（2003）在《議事學理論與實 務》一書中，即指出會議要能順利進 行，有賴於會前的充分準備。但觀察 目前各級學校校務會議的召集，在通 知時間、會議提案、提案審查、會議 資料等，大專院校較能依規定執行， 高中職以下學校則常見無法依規定時 程及應辦事項的現象，如此要發揮校 務會議議決校內重大事項的核心功 能，恐怕是緣木求魚了。 其次，依據《大學法》第 15 條第 3 項規定，「校務會議必要時，得設各 種委員會或專案小組，處理校務會議 交議事項」，這樣的規定尚能提升校務 會議決策的品質及效率，高中職以下
學校並無此種機制，常使校務會議討 論主題失焦，甚或淪為行政工作報告 會議。 (六) 校務會議之規範不清，造成議事 效率不彰 校務會議具有民主教育的功能， 傳達政治參與的形式，但由於民主素 養的缺乏，讓開會時間過長，甚至議 而無法決的現象，吳清山（2011）曾 提及在民主化的過程中，因參與人員 的法律和民主素養不足，徒增校園紛 爭，甚至引發校園亂象，耗費校園成 本，亦為人所詬病。 葉志倫（2002）研究校務會議的 運作，認為在討論主題應重新思考、 團體氣氛與討論情形宜改善、校長主 持會議宜提高民主參與素養、成員參 與討論意願要加強。因而，制定明確 的會議規範甚為關鍵，雖然各級學校 都依規訂定校務會議實施要點或辦 法，但其會議規範都只交待依內政部 會議規範辦理，造成主席及與會人員 對會議規範都不熟悉，尤其是動議與 表決方式、權宜與程序問題的處理方 式等，當然影響其議事效率。
四、健全校務會議運作的策略
校務會議符應教師參與校務的理 念，並透過集體討論的決議，使校務 行 政 的 推 動 更 為 順 暢 ， 周 文 章 （2001）、許志明（2002）的研究結果 即顯示，校務會議組織運作愈好，學 校效能則愈佳。可見校務會議能促進 教育品質的提升，但如何避免其運作 上問題，以健全校務會議的運作，其 策略分述如下： (一) 應建立校 務會議 除了 決策功能 外，亦具有民主教育的功能的觀 念 民主精神即在多元參與、傾聽聲 音及接納意見，因而校務會議必須在 作成決議前，基於「尊重少數」的原 則，讓不同意見有表達的空間，及說 服他人的機會，經由這樣的民主程序 後，所作的決定才不會有「多數暴力」 的問題。尤其在決議事項會影響到教 育主體的學生時，會議中不同意見的 表達，應該以學生最佳利益的考量為 唯一依據。其次，應辦理會議相關知 能研習或訓練，使校長能具有擔任主 席的能耐，成員能熟稔會議的議事規 則，強化校長及成員議事能力。 (二) 落實議決重大校務的功能 校務會議議決校內重大事項，法 或其施行細則有些列舉事項，雖然依 其立法意旨仍有些彈性空間，但是無 論大小事都進入校務會議則不適當。 因而大專院校仍應明確劃分校務會議 與行政會議的功能，學校一般事項透 過行政會議決定，或認為必須提案校 務會議討論再行提出，高中職以下學 校亦應比照《大學法》第 14 條規定， 「得設各種行政單位或召開各種會 議」，及《專科學校法》第 21 條規定， 「專科學校設行政會議，……校長為 主席，討論學校重要行政事項。」賦 予行政會議的法源，如此落實校務會 議議決校內重要事項的核心功能，才有助於提升學校教育品質。 (三) 充份準備校務會議的前置工作 校務會議缺乏效率及無法深入討 論為人詬病，主要關鍵在於會前的準 備工作不足，有關通知時間、會議提 案、提案審查、會議資料等，都要依 規定執行，讓所有參與人員有充份的 時間準備，尤其是教育主體的學生或 其家長，能充份了解會議內容，如此 才能提升會議的決策效能及品質。 (四) 學校應明訂校務會議會議規範 校務會議的規範，包括建立公告 議事規則、表決方式、權宜及程序問 題的處理方式等，多數學校付之闕 如，因而影響議事效率。因而學校應 以既有會議慣例，再參酌內政部的會 議規範，建立以自己學校為本位思考 的會議規範來運作，不要制定完美繁 複，卻不適合自己學校特性的制度。 在制定各校的校務會議實施規範，應 對會議程序由通知、動議、表決方式、 討論中的權宜及程序問題的處理方式 等，均能明確的規範，以為校務會議 議事之準則，一方面進行民主教育， 另一方面也可避免紛爭。 (五) 釐清校長與校務會議的關係 《大學法》並未明定校務會議決 議之效力，許多大專校院亦未明定， 造成模糊的爭議，但由其立法沿革及 其意旨，目前校長與校務會議間的關 係，似維持首長制，對校務會議決議 事項應仍具有行政裁量權及聲請解釋 權，是否如此應明定以去除爭議。而 各縣市要點中則多明定，「校務會議所 作成之決議應送經校長簽署發布，並 送交各相關業務單位執行」。如此似乎 顯示校長並無行政裁量權，校務會議 為校內最高決策會議，但這些規定， 並未於本法或其細則中授權，應有違 行政程序法，因而仍需進一步在《高 級中學法》及《國民教育法》中，明 定校務會議決議之執行，以釐清校長 與校務會議之間的關係。 (六) 運用非正式組織的功能 非正式組織建立在互信、互諒、 尊重之上，會議前若能透過非正式組 織溝通討論，較能進行理性溝通，一 方面可發展具體可行方略，另一方面 也可以提升會議效率，例如廣泛收集 教師、學生或家長的意見，提出良好 而可行的提案，並與行政人員先行溝 通協調，應能提高議事的效率，作成 慎重的決議，避免會而不議，議而不 決的情況。
五、結語
校園民主化由民國 80 年代演進 至今，已漸臻成熟，從民國 82 年《大 學法》修正通過，擴大教師及學生參 與校務決策的機會，至民國 88 年高級 中學法及國民教育法修正，亦賦予教 師、家長參與校務會議，以審議校內 重大事項，可見校園民主化的逐步落 實。在校務會議定位發展中，學校也 從關注校務會議中的權力運作，漸漸 轉而關注教育的本質，但在運作過程 中，一方面由於法律規定仍有討論空間，另一方面運作及會議規範的不週 延，使校務會議面臨一些運作問題， 如校務會議定位、審議事項、會前準 備、會議規範及校長與校務會議間的 關係等，這些問題亟需解決，以健全 校務會議的運作，建立「決策參與、 教師專業、行政支持」的學校氛圍， 達到優化學校決策品質，從而提升學 校教學品質。 參考文獻 ■ 王震武（2001）。體制中的人性— 私立大學「治校體制」的考察，輯於 楊國書、瞿海源、林文瑛主編，新世 紀大學教育，頁197-245。 ■ 立法院（1993）。立法院公報，82 （46），頁94。 ■ 立法院（1993）。立法院公報，82 （65），頁51。 ■ 吳清山（民2011）。我國高等教育 革新的重要課題與未來發展之分析， 長 庚 人 文 社 會 學 報 ， 4 （ 2 ）， 頁 241-280。 ■ 周文章 （2001）。 高雄市國民中 學家長會組織運作與學校效能關係之 研究（未出版之碩士論文）。國立高雄 師範大學，高雄市。 ■ 許志明 （2002）。臺北縣市新制校 務會議組織運作與實施成效之研究 （未出版之碩士論文）。 國立政治大 學，臺北市。 ■ 葉志倫（2003）。桃園縣國民小學 新制校務會議組織運作之研究（未出 版之碩士論文）。國立新竹師範學院國 民教育研究所，新竹市。 ■ 鍾起岱（2003）。議事學理論與實 務。高雄：復文。 ■ 王涵秋、鄭語謙（2013）。教師決 議8點上班，教部：無效。2013.12.10. 取 自 聯 合 報 新 聞 網 （ http://mag.udn.com/mag/edu/storypa ge.jsp?f_MAIN_ID=13&f_SUB_ID=10 4&f_ART_ID=481010）
