論行政機關管轄權之移轉：以其對行政作用法及行政爭訟法之影響為中心

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(1)《2006 行政管制與行政爭訟》湯德宗、李建良主編論行政機關管轄權之移轉臺北中央研究院法律學研究所籌備處專書（4）民國 96 年 10 月，頁 189-247. 189. 論行政機關管轄權之移轉－以其對行政作用法及行政爭訟法之影響為中心＊詹鎮榮＊＊目次壹、問題之提出貳、管轄權移轉之意義與類型一、管轄權移轉之意義（一）管轄權（二）管轄權移轉二、管轄權移轉之類型（一）德國法上之分類（二）我國法上之分類參、管轄權移轉之合法性要求一、法規授權之必要性（一）管轄權法定與恆定原則（二）授權法規位階相當性二、權限移轉行為三、正當行政程序四、小結. ＊. 本文初稿原發表於2006年12月23日由中研院法律學研究所籌備處、最高行政法院、台北高等行政法院、台中高等行政法院、高雄高等行政法院主辦之「2006行政管制與行政爭訟」學術研討會系列之二，後經增修定稿。筆者除感謝會中評論人林明昕教授以及台北高等行政法院王碧芳法官不吝惠賜寶貴意見外，更對兩位匿名審查人肯切精闢之斧正，表達由衷謝忱。＊＊德國科隆大學法學博士；政治大學法學院副教授。.

(2) 2006 行政管制與行政爭訟. 190. 肆、管轄權移轉之外部法效力一、行政處分二、行政契約三、行政事實行為伍、涉及管轄權移轉之行政爭訟問題一、管轄權移轉行為本身之可爭訟性二、訴願管轄機關之認定（一）撤銷訴願（二）課予義務訴願三、行政訴訟消極訴訟實施權（一）消極訴訟實施權於各行政訴訟類型之判斷（二）消極訴訟實施權欠缺之處置四、國家賠償義務機關之認定（一）因不法行使公權力所生之國家賠償責任（二）因公有公共設施設置或管理有欠缺所生之國家賠償責任陸、結論.

(3) 論行政機關管轄權之移轉. 191. 摘要我國行政程序法第十五條參酌德奧法制，導入「管轄權移轉」機制，賦予行政機關得依法規將其權限之一部分，委任或委託其他行政機關執行之。管轄權一旦經合法移轉予另一行政機關後，原管轄機關在移轉期間內即喪失執行該行政事務之權限；取而代之，受權限移轉之行政機關則成為新的管轄機關，享有執行被移轉行政事務之權限，得以自己名義對外為法律行為。管轄權移轉乃屬管轄權恆定原則之例外，依行政程序法第十五條之規定，其合法性要件應滿足「授權法規之存在」、「移轉行為之踐行」，以及「正當行政程序之完備」三項要件，缺一不可。管轄權移轉不僅只是行政組織法所探討之客體，對於行政作用法以及行政爭訟法更富具意義，蓋其將影響行政行為作成機關、訴願決定機關、行政訴訟被告消極訴訟實施權，以及國家賠償義務機關之認定。然而，訴願法第七條卻將受託機關所為之對外單方具體行政行為視為是「委託機關」之行政處分，體系上顯與行政程序法第十五條之設計不相契合。本文認為，我國行政程序法第十五條關於權限委任與權限委託之規定，從體系解釋以及比較法之觀點，應皆屬於具有「管轄權移轉」效果之權限授與機制，相當於德國法上之 Delegation。我國行政程序法權限委託之立法說明文詞前後扞格，不宜作為解釋其法律性質之準據，而誤認為相當於德國法上不具管轄權移轉之權限代理 (Mandat)。據此，訴願法第七條乃屬不當之立法，宜予修正，以符管轄權移轉之法理。關鍵詞：Delegation、Mandat、管轄權移轉、管轄權恆定原則、權限委託、權限委任、委辦、管轄權外部法效力、訴願管轄機關、消極訴訟實施權。.

(4) 2006 行政管制與行政爭訟. 192. 壹、問題之提出現代國家本於促進行政任務執行之專業性與效率效能等因素考量，在行政權領域內率皆採取高度精細分工之方式，將特定之行政任務劃定由某一行政主體或行政機關執行。從而，每一行政主體或行政機關原則上即享有自己之管轄權，依法擔負起執行特定行政任務之職責。2001年1月1日生效之行政程序法更特闢「管轄」專節，就管轄權設定、補充管轄、管轄權競合及爭議之解決，以及管轄權變更等議題為實體面與程序面之規範。就規範之廣度而言，堪稱充分；對於管轄權一般規制原則之實證化與統一化，更是有所俾益。其中，為符合行政機關業務執行上之需要，行政程序法第十五條則參酌德奧法制，導入「管轄權移轉」(Zuständigkeitsverlagerung) 機制，賦予行政機關得依法規將其權限之一部分，委任或委託其他行政機關執行之。此等規定乃為管轄權恆定原則與行政作業實務間之調和與妥協結果，具有組織法上之合理性與效率性。此外，訴願法第七條規定：「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」以及同法第八條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」將組織法上之管轄權變更行為與實體法上之行政處分作成機關及爭訟法上之訴願管轄機關相互串連，使一向被傳統行政法學視為僅具內部法之行政組織行為 1 ，產生了外部效力 (Außenwirksamkeit) 2 。惟有疑問 1 關於德國行政法學之父 Otto Mayer 所建構之傳統行政法學的介紹，及其對行政. 組織法之忽視，詳參見黃錦堂，《行政組織法論》，頁 5 以下（2005 年 5 月）。 2 Vgl. F. E. Schnapp, Dogmatische Überlegungen zu einer Theorie des Organisations-.

(5) 論行政機關管轄權之移轉. 193. 者，前揭訴願法之規定，在體系上似與行政程序法第十五條之規定不相契合。尤其是在權限委託類型上，一方面訴願法第七條將受託機關所為之對外單方具體行政行為視為是「委託機關之行政處分」，理論上乃係以管轄權並未移轉為思考出發點。然另一方面，觀之行政程序法第十五條之立法目的，又顯然地旨在授權原管轄之行政機關得將其權限之一部分永久地，或至少是在一段相當之期間內移轉於其他行政機關行使。易言之，係將權限委託定位為管轄權移轉之一種次類型無疑。從而，學界屢有指出行政程序法與訴願法中關於權限移轉設計部分，乃屬體系上自相矛盾之批評3。此外，即便吾人從實證法規定之層面觀察，由於權限移轉類型非僅一種類型，且授權法規用語上又往往晦曖不明，致使諸如管轄權究係有無移轉、屬於何種類型之管轄權移轉，以及移轉後管轄機關為何等相關問題，在我國之行政作業及裁判實務上亦屢生疑義，見解分歧。此觀之最高行政法院庭長法官聯席會議以及年度法律座談會一再以行政機關權限移轉問題作為討論議題，足資佐證。例如針對農民健康保險委由勞工保險局辦理一事，最高行政法院2000年 8月份庭長法官聯席會議以及2004年5月份庭長法官聯席會議即曾先後決議就有關農民健康保險事項所為之行政處分，應以保險人「勞工保險局」為原處分機關。至於老年農民福利津貼之核發，最高行政法院2005年3月份庭長法官聯席會議決議則認為其權限移轉情形與農民健康保險不同，勞工保險局接受不相隸屬機關委託所為之行政處分，應視為委託機關「行政院農業委員會」之行政處分，故應以其為被告機關。此外，又如有關於汽車燃料使用費徵收之原處分. rechts, AöR 105 (1980), S. 270 ff. 《行政法之理論與實用》，頁 635（2005 年 8 月增訂 9 版）；以及 3 例如參見吳庚，同氏著，《行政爭訟法論》，頁 320（2005 年 5 月修訂 3 版）：「但第八條仍明定為受委任機關之處分；無隸屬關係之委託，受託機關並非委託機關之下級機關，作成處分時難謂毫無自由形成之餘地，第七條反而明定視為委託機關之行政處分，可謂自亂章法。」類似批評，另參見吳志光，《行政法》，頁 339 （2006 年 10 月）。.

(6) 2006 行政管制與行政爭訟. 194. 機關認定疑義，各級行政法官94年度行政訴訟法律座談會提案第十五號法律問題決議以及最高行政法院2005年10月份庭長法官聯席會議決議則一致性地認為應以受委任機關「公路總局」為被告，以委任機關「交通部」為訴願管轄機關。在現代行政法釋義學上，管轄權所涉及者不再僅是行政組織內部事權分配之問題而已，毋寧亦擴及到行政實體決定以及後續權利救濟提起合法性等行政作用法與行政爭訟法之外部領域。準此，對於管轄權移轉之法律機制，在我國現行法上雖已有明文規範可資依循。然如上所述，行政程序法、訴願法，乃至於行政訴訟法間之相關規範在體系上卻未盡契合。學理與實務上應如何解決因管轄權移轉所衍生之體系衝突問題，則有進一步探究之實益。準此，以下擬以行政程序法第十五條所規定之行政機關權限委任及委託為研究客體，分析其類型區分上之妥適性以及合法性要件，並且就其對行政實體決定合法性之影響程度，以及進而因此產生行政爭訟時，其對訴願決定以及行政法院裁判上有何程序上意義與影響性，進行討論。至於行政程序法第十六條所規定「公權力委託」類型之權限移轉問題，則不在本文探討之列，合先敘明。又有鑑於我國行政程序法第十五條規定乃參酌德國相關立法例而來，故在方法論上將在適當範圍內從比較法觀點，介紹德國行政法上權限移轉之相關制度，並分析其與我國規範間之異同，俾正本清源。. 貳、管轄權移轉之意義與類型行政程序法第一章第二節以「管轄」為標題，就行政機關管轄權之設定依據與程序、種類、移送、競合與爭議解決，調查原則以及變更之處置等問題，分設條文規範之。此節中之相關規定，大多涉及行政機關管轄權在組織法上之一般建制原則，為後文進一步探究其與行政作用法與行政爭訟法關連性問題之基礎，故有先行說明.

(7) 論行政機關管轄權之移轉. 195. 之必要。. 一、管轄權移轉之意義（一）管轄權行政程序法第十一條以下雖就行政機關管轄權之相關問題為規定，然其本身卻未就管轄權概念加以定義，毋寧係根植於管轄權概念之基礎上而為規範。根據學界一般見解，管轄權 (Zuständigkeit) 係指行政機關所得以行使行政任務之範圍4。從而，在行政權範疇內，凡指稱管轄權者，理論上率皆具「執行管轄權」(Wahrnehmungszuständigkeit) 之意義5。雖然現代行政法普遍存在有組織法與作用法交錯重疊之現象，然德國學者仍以此二元區分架構出發，將管轄權概念進一步區分為「組織法意義之執行管轄權」(organisationsrechtliche Wahrnehmungszuständigkeit) 以及「實體法意義之執行管轄權」(materiellrechtliche Wahrnehmungszuständigkeit) 兩類，而作不同面向之理解6 。就前者而言，乃著重於行政單元彼此間之管轄權劃分問題。從而，組織法意義之管轄權所涉及者，乃特定之行政任務究應由何一行政主體或行政機關執行之問題7；亦即建構出將某一行政任務劃歸予某一行政單元執行之「專屬配對」(ausschließliche Zuordnung) 關係8。在此意義下，管轄權實意指其相對於其他行政機關而言，享有執行特定行政任務之「排他性」(Ausschließlichkeit) 特權。根據一般見解，又可將其區分為土地管轄、事務管轄、層級管轄等數種類型9。至〈管轄權之意義〉，台灣行政法學會主編，《行政法爭議問題研究 4 參見蔡震榮， 5 6 7 8 9. （上）》，頁 308（2001 年 8 月）。 Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 3, 5. Aufl., 2004, § 84, Rn. 5. Vgl. Wolff/Bachof/Stober,(見註 5), § 84, Rn. 7 f. 參見陳敏，《行政法總論》，頁 899（2004 年 11 月 4 版）。 Vgl. Wolff/Bachof/Stober,(見註 5), § 84, Rn. 5. 惟此等傳統之管轄權分類如何在電子化政府時代續存，恐須面臨重新思考。參見葉俊榮，《面對行政程序法——轉型台灣的程序建制》，頁 360（2002 年 3.

(8) 2006 行政管制與行政爭訟. 196. 於後者，則與行政機關之事務內容決定權相連結。從而，實體法意義之執行管轄權係指行政機關在具體個案中得以採取領導權力 (Leitungsmacht) 或相關一切必要措施之謂，尤其是對人民基本權利具有重要性之行政行為。我國學者通常慣以將實體法意義之執行管轄權另以「職權」稱之，而將管轄權限縮於組織法之意義10。尚須說明者，一行政機關享有組織法意義之管轄權未必同時亦擁有實體法意義之管轄權11。兩者是否同時兼備，須視法規屬性而定。前者乃立基於組織法，而後者則須有作用法或行為法之依據12。有鑑於行政程序法第十一條以下相關規定亦僅就組織法層面對行政機關之管轄相關問題為統一規定，且本文之探討客體亦限於行政機關間行政任務執行權之移轉，尚無涉及其是否有干預人民權益之職權，故以下若無特別指稱者，本文乃依循我國一般見解，僅將管轄權作組織法意義之理解，合先敘明。此外，在概念理解上，現行法規與行政實務常有將「管轄權」與「權限」(Kompetenz) 作為同義詞而相互使用之現象。例如行政程序法第十五條即以「權限」作為規範標的，而不同於前後條文仍月）。（2003. 6. 25），即考慮其屬於警察 10 例如我國日前所公布之「警察職權行使法」行政作用法之性質，故變更行政院版草案原先所採用「警察職務執行條例」之名稱。參見蔡震榮，《警察職權行使法概論》，頁12、96（2004年12月）。《德國警察與秩序法原理》，頁59（1995 11 參見 Scholler/Schloer 合著，李震山譯，年11月中譯2版）：「『有任務不能推論為有職權』，但『有職權應可推論為有任務』。」此處所稱之任務，應予組織意義之管轄權同義。「警察勤務條例第三條至第十條乃就警察執行 12 大法官釋字第535號解釋理由書：勤務之編組、責任劃分、指揮系統加以規範，第十一條則對執行勤務得採取之方式予以列舉，除有組織法之性質外，實兼具行為法之功能。查行政機關行使職權，固不應僅以組織法有無相關職掌規定為準，更應以行為法（作用法）之授權為依據，始符合依法行政之原則……」可資參照。此外，大法官釋字第「警察法第二條規定，警察任務為依法維持公共 570號解釋理由書更明確揭示：秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利；同法第九條第一款規定，警察有依法發布警察命令之職權，僅具組織法之劃定職權與管轄事務之性質，欠缺行為法之功能，不足以作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據。」關於德國法情形，另可參見 BVerfGE 30, 1 (20); BVerwGE 35, 105; H. P. Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl., 1977, S. 132..

(9) 論行政機關管轄權之移轉. 197. 採行「管轄權」之用語。此究係有意之區別，抑或文字使用上之不夠精確，則有探究之餘地。根據學說一般見解，不同於管轄權係從行政主體或行政機關之「主觀」立場觀察行政任務之劃歸，權限則是以「客觀」立場說明被行政單元所執行行政任務之標的。易言之，稱「權限」者，係指行政單元處理某一行政任務之權力與界限，所著重者為管轄權所及之事項13。從而，管轄權與權限僅係因觀察點不同所呈現出的著重面相異而已，非謂兩者立於排斥之關係 14。若以此觀點檢驗行政程序法第十五條用語之問題，則條文所稱行政機關得依法規將其「權限」之一部分委任或委託予其他行政機關者，應只是從管轄權之標的角度出發，強調「處理某一行政事務之權力」由法定原管轄機關移轉至另一機關行使而已，仍不失其作為組織法規定之特性15。至於權限移轉後是否必然會產生管轄權變更之情形，理論上應予肯定16。蓋如前所述，權限與管轄權既然為一體之兩面，作為管轄權標的之權限既已移轉，包涉權限之管轄權亦理應隨之移轉而發生變動。然而，對此看法在德國與我國法上並非毫無歧見，容後詳述17。. （二）管轄權移轉一般而言，管轄權移轉係泛指執行特定行政任務之權限由法規原指定之行政機關變更至另一行政機關之歷程。綜觀行政程序法之規定，管轄權之移轉可能因行政機關組織上之裁併而產生（§11II、III 參照），亦可能因原管轄機關基於業務上之需要而自願為之《行政程序法實用》，頁35（李建 13 參見蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，良執筆）（2001年2版）；陳敏，前揭（註7）書，頁899。 14 Vgl. R. Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, 1983, S. 35 ff. 15 不同見解者，參見蔡震榮，前揭（註4）文，頁311，氏認為行政程序法第十五. 條所稱之權限，「是指具體事項之執行，與職權之行使範圍相同，吾人稱此為『狹義之權限』。」似將其定位在作用法規定層次。 16 例如參見蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，前揭（註13）書，頁39（李建良執筆），在體系上即將行政程序法第十五條委任與委託劃歸為「法定管轄權變動」之類型。 17 參見本文「貳、二」處。.

(10) 2006 行政管制與行政爭訟. 198. （§15-I、II 參照）。本文所探討之客體僅限縮於後者，亦即行政機關透過增修管轄權規定以外之法律手段，將涉及公權力行使之權限移轉由其他行政機關辦理之「權限移轉」(Kompetenzübertragung) 情形；至於前者因組織增設、調整或裁併等原因，透過管轄權規定之增修所產生之管轄權移轉，則不在討論之列。管轄權一旦經合法移轉予另一行政機關後，原管轄機關在移轉之期間內即喪失執行該行政事務之權限；取而代之，獲致權限移轉之行政機關則成為新的管轄機關，享有執行被移轉行政事務之權限。易言之，管轄權移轉必然會產生同一行政事務之執行權限從一行政機關「挪出」 (abschieben)，並「移入」(zuschieben) 另一行政機關之動態轉換效果18。在概念上，行政法上尚有諸多機制雖亦涉及數行政機關間因合作或監督關係而有執行非自己權限之情形，然與管轄權移轉尚屬有間，應予釐清。首先，行政程序法第十五條意義下之管轄權移轉乃涉及原管轄機關釋出法定授與自己執行公權力之權限，故與行政機關在特定要件滿足下逕自代行處理本應由他行政機關自行處理之行政事務的「自我介入權」(Selbsteintrittsrecht) 顯有不同。易言之，自我介入權旨在使行政機關享有以自己名義執行「他人權限」 (fremde Kompetenz) 之權，而非釋出自己權限予他機關，由他機關之名義執行之。地方制度法第七十六條所規定上級監督機關對地方自治團體違反法定作為義務時之代行處理，即為適例19。再者，管. 18 Vgl. H. Triepel, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht, Eine kritische Studie,. 1942, S. 51. 不同見解者，參見 G. Barbey, Rechtsübertragung und Delegation – Eine Auseinandersetzung mit der Delegationslehre Heinrich Triepels, 1962, S. 48 ff. 氏認為管轄權本身係不具可移轉性，故所謂的管轄權移轉，應指原管轄機關喪失執行某行政事務之權限，而另一行政機關新增執行同一行政事務之權限。前後兩者一滅一生，不具本質上之同一性。此等論述實僅屬一種單純之文字遊戲而已，蓋其並不因此等理解上之差異而產生有不同之法律效果，故本文不採之。〈地方自治監督代執行之探討——兼論省縣自治法第五十五條代行 19 參見董保城，處理〉，《地方自治之監督學術研討會成果報告》，頁92以下（1999年1月）；劉華美，〈德國地方自治代行處理之研究——兼論對臺灣的啟示〉，《台北大學法學.

(11) 論行政機關管轄權之移轉. 199. 轄權移轉乃會形成原管轄機關在相當期間內喪失管轄權，而由被移轉之機關取得新管轄機關地位之法律效果。從而，與不具管轄權移轉作用之「機關借用」(Organleihe) 或是「職務協助」(Amtshilfe) 亦有區別。前者係德國法上常用之機制，係指某一行政主體借用原歸屬於另一行政主體之某行政機關使其在組織法上成為自己之下級機關，並由其以居於自己行政機關之地位，執行自己之行政事務。例如中央借用直轄市長以辦理中央選務工作，此時該直轄市長則成為中央之下級機關，以中央之名辦理中央選務事項 20 。在此情形下，雙方面之管轄權皆未有所移轉。所變動者，僅為被借用機關所歸屬之行政主體而已21。同樣不生管轄權移轉作用者，為行政程序法第十九條所規定之職務協助，其僅屬於各行政機關「於自己之權限範圍內」互相協助之一種個案性、臨時性合作機制而已22。. 二、管轄權移轉之類型在概念上，管轄權移轉僅說明特定行政事務之執行權限由一行政主體或機關改由另一行政主體或機關享有而已。至於原管轄機關與被賦予管轄權之機關間是否應具有特定之關連性，以及原管轄機關以何種方式、基於何等理由、在何等任務範圍以及期間內移轉其管轄權等，乃屬類型區分之問題。有鑑於我國行政程序法第十五條. 論叢》，47期，頁361以下（2000年12月）。〈地方立法權相關問題之研究〉，台北市政府法規會編印，《地方 20 參見許宗力，自治法2001》，頁44-45（2001年10月）。 21 Vgl. H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., 2002, § 21, Rn. 55. 22 Vgl. S. Hoffmann, in: K. Obermayer, VwVfG, Kommentar, 3. Aufl., 1999, vor § 4, Rn.. 28. 另參見台北高等行政法院91年度訴字第2387號判決；最高行政法院93年度裁字第747號裁定更進一步明確揭示：「所謂『行政協助』，係指基於行政一體之機能，一機關於執行本身之職務時，得向其他機關請求提供行政上之協助而言。若一機關並非執行本身之職務，而係請求他機關依法為特定內容之行為，因受請求之機關為拒絕之意思表示，自得依行政訴訟法第八條之規定，逕行提起給付訴訟。」是以，不僅是被請求機關必須是被請求執行其本身之權限，即便是對請求機關而言，亦必須是「因執行自己職務之需要」而向他機關所提出之請求，始該當行政程序法第十九條職務協助之概念。.

(12) 2006 行政管制與行政爭訟. 200. 之立法說明揭示管轄權移轉制度乃參酌德國立法例形塑而成，故以下茲就德國以及我國之學理與法制狀況，分別說明管轄權移轉之類型，並比較兩者之異同。. （一）德國法上之分類德國行政法學說論及管轄權移轉議題者，一般皆將「權限授與」(Delegation) 與「權限代理」(Mandat) 兩種類型併列討論23。基此，下文亦以此為基礎，分別說明德國法上此兩種類型之概念內涵。 1. 權限授與 (Delegation) 在德國行政實務上，「權限授與」係屬最富意義之管轄權移轉類型。藉此手段所欲達成之目的，往往具有多元性。除防堵行政之集中化與中央化外，尚具有減輕行政機關負擔、增進行政效率、強化行政專業性等功能。綜此，權限授與之概念並無立法上之定義。根據德國行政法學者之通說見解，公法學意義下之權限授與係指「原法定管轄高權主體或行政機關依法規將其管轄權移轉予另一主體之法律行為」24。基此，吾人可從下列三方面進一步說明權限授與之概念內涵：第一，權限授與乃屬一種「法律行為」(Rechtsakt)，亦即因授與行為而產生管轄權移轉之法律效果。從而，被移轉之權限成為被授權機關 (Delegatar) 之自己權限，應以自己之名義為之。第二，權限授與必須由原管轄機關所為，若由立法者逕自為之，則非在權限授與概念之內，蓋立法者並不享有作成行政法律行為或行. 23 本文所使用之中文用語，主要乃引用陳敏教授之譯文。蓋筆者認為就概念內涵. 而言，氏所使用之中譯文最能將德文之原始概念忠實呈現，特此敘明。參見氏著，前揭（註7）書，頁913-915。關於從國家學角度出發之論述與批評，參見 K. E. Heinz, Delegation und Mandat. Eine rechts- und verfassungstheoretische Untersuchung, Der Staat 36 (1997), S. 495 ff. 24 Vgl. H. Triepel,(見註18), S. 23; Th. Reinhardt, Delegation und Mandat im öffentlichen Recht. Eine Untersuchung zur rechtlichen Zuständigkeit von Kompetenzübertragungen, 2006, S. 20 m. w. N..

(13) 論行政機關管轄權之移轉. 201. 政事實行為之自己權限25。在此意義下，權限授與即便是由行政機關所為，但其非授與法規劃歸予己之自己權限，而係下級機關之權限予另一行政機關者，亦非屬德國法傳統所理解之權限授與概念 26。第三，權限所授與之對象須為另一主體 (Subjekt)。此處所稱之主體，係採廣義之理解；具有權利能力之行政主體或是不具權利能力之行政機關皆屬之。至於在層級化之行政組織架構中其與原管轄機關間是否存有上下隸屬關係，則在所不問。綜上所述，德國學者普遍對權限授與之概念作相當廣義之理解。為更精確掌握因權限授與所形成之法律關係，故渠等又依不同指標將權限授與區分為各種類型27。諸如依原管轄機關是否尚具保有隨時接管被移轉事務之取回權 (Rückholrecht)，則可區分為「不真正權限授與」(unechte Delegation) 以及「真正權限授與」(echte Delegation)。又依權限授與之時機是否限於具體個案，則可區分為「個案權限授與」(Singulardelegation) 與「一般權限授與」(Generaldelegation) 等類型。 2. 權限代理 (Mandat) 德國法所理解之組織法上權限代理，一般係指「管轄權享有機關 (Mandant) 賦予另一公法上主體 (Mandatar) 代理權，由其以原管轄機關之名義代理執行權限之法律行為」而言28。據此，德國學者一般見解認為，公法上之權限代理與民法之代理制度 (Stellvertretung) 並無二異，皆屬代理人以本人名義對外為法律行為，而其效果歸屬於本人之一種法制度29。公法上之權限代理並不生管轄權. 25 Vgl. K. Obermayer, Die Übertragung von Hoheitsbefugnissen im Bereich der Verwal-. tungsbehörden, JZ 1956, S. 625. 26 Vgl. Th. Reinhardt,(見註24), S. 23 f. 27 Vgl. Th. Reinhardt,(見註24), S. 26 f.; C. H. Ule/H.-W. Laubinger, Verwaltungsver-. fahrensrecht, 4. Aufl., 1995, § 10, Rn. 16 f. 28 Vgl. H. Triepel,(見註18), S. 26; J. Schwabe, Zum organisationsrechtlichen Mandat,. DVBl. 1974, S. 70. 29 Vgl. H. Triepel,(見註18), S. 139..

(14) 2006 行政管制與行政爭訟. 202. 移轉之效果，原有之管轄權規定仍獲得維繫。代理機關所執行者並非自己之權限，毋寧仍屬於被代理機關 (Die mandatierende Behörde) 之權限30。是以，不同於前揭權限授與之情形，原管轄機關透過權限代理行為，僅賦予代理機關代為執行權限之「代理權」 (Vollmacht) 而已，藉此提供代理機關執行他人管轄權之可能性，而非將法規劃歸於己之既有管轄權一併移轉之。固然或有學者主張，在權限代理之情形管轄權規定形式上雖未獲得改變，但事實上 (de facto) 行政事務之決定權已由原管轄機關移至代理機關身上31 。此等事實面之觀察固然切合行政實務之運作，然並不影響上述結論，蓋法學所關切者為應然之規範情形，而非實然之現實運作。綜上所述，德國行政組織法上管轄權移轉之手段理論上應僅有「權限授與」一種類型。至於權限代理，雖經常置於管轄權移轉標題下討論，然因不涉及管轄權規定之改變，故嚴格言之並非屬於管轄權移轉之手段。. （二）我國法上之分類有關於管轄權移轉之類型，我國行政程序法第十五條第一項及第二項明定有「權限委任」以及「權限委託」兩種類型。此外，在涉及行政主體與行政主體間之團體權限 (Verbandskompetenz) 移轉方面，則有地方制度法架構下之「委辦」類型。以下茲分別說明之： 1. 權限委任行政程序法第十五條第一項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」基此，我國行政程序法意義下之權限委任，係指上級機關將其權限移轉予所屬下級機關執行之一種法律行為。觀之本條項之立法說明，略謂：「行政機關將權限之一部分委任其他行政機關以受任機關名義執行者，稱之為權限之委任 (Delegation)；……因均涉及權限之變更，故皆須法令之 30 BVerwGE 63, 258 (260). 31 Vgl. C. H. Ule/H.-W. Laubinger,(見註27), § 10, Rn. 19..

(15) 論行政機關管轄權之移轉. 203. 特別授權，始得為之。」由此，吾人可以導出下列兩項結論：其一，立法者將權限委任視為是一種「權限移轉」手段；其二，在比較制度上，權限委任係參酌上述德國法之「權限授與」概念而來。若吾人再觀察訴願法第八條之規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，……」則我國之「權限委任」制度基本上與德國法之「權限授與」制度堪稱概念契合。所不同者，乃德國法之權限授與並不以原管轄機關與受權限移轉機關間必須存在行政組織層級意義下之「上下隸屬關係」為必要。即使兩不相隸屬機關間之管轄權移轉，亦包含在權限授與概念之內，如前所述32。綜此，本文認為行政程序法第十五條第一項之權限委任概念實較之德國之權限授與為狹，僅屬其中之一種類型而已33。 2. 權限委託行政程序法第十五條第二項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」據此，我國行政程序法之規範結構，顯然係以同一行政主體之機關間是否存有行政組織層級上之隸屬關係為基準，區分權限委任與權限委託。針對權限委託部分，本條之立法說明有如下之敘述：「行政機關將其權限之一部委託其他行政機關以委託機關名義執行者，稱為權限之委託 (Mandat)；……因均涉及權限之變更，故皆須法令之特別授權，始得為之。」準此，立法者一方面亦將權限委託定性為「權限移轉」之一種機制，另一方面則參酌德國法之權. 32 事實上，若吾人精確比較立法說明與現行條文間之差異，在立法說明中亦不曾. 揭示相關機關間之上下隸屬關係，而僅泛稱委任「其他行政機關」而已。 33 惟黃錦堂教授有不同見解，氏認為我國行政程序法第十五條之立法理由說明有. 誤。該條第一項之行政委任實與德國行政法所稱 Mandat 相近，乃無涉於管轄權之移轉。參見氏著，前揭（註1）書，頁459。觀之黃教授前後文之論述，似著眼於委任機關以及受委任機關間之上下隸屬關係，而導出較似於德國法 Mandat 制度之結論。實則，如前所述，德國法之機關間權限代理並不限於僅得對所屬下級機關為之。.

(16) 2006 行政管制與行政爭訟. 204. 限代理概念，建構出我國之權限委託制度。然而，與前揭權限委任不同者，行政程序法第十五條第二項之權限委託與德國法之權限代理概念在內涵上仍存有出入。首先，德國法之權限代理不涉及到管轄權之移轉，且委託機關與受託機關間亦不必然以不具隸屬關係為前提要件。反之，在行政作業實務上權限代理毋寧較常發生在上下隸屬機關之間34。然立法說明中卻明文將權限委託視為是一種「權限移轉」制度，顯然相互矛盾，此其一。再者，訴願法第七條規定：「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，……」基此，權限委託既被立法者定位為有管轄權移轉之機制，然卻又如同德國法之權限代理一般，係以委託機關名義作成行政處分，體系上前後不一，此其二。綜上所述，我國權限委託之性質可作下列兩方面之思考：第一，將權限委託定性為相當於德國法之「權限代理」35。若此，則訴願法第七條規定雖無不妥，但卻與行政程序法之體系不盡相符。蓋行政程序法第十五條以及第十六條之規定，可視為同法第十一條第五款管轄權恆定原則之例外，旨在承認管轄權移轉之可能性及其合法性要件。若將第十五條第二項解釋為與管轄權移轉無涉之權限代理，體系上不免突兀，更難以理解為何立法者在此突然規定與管轄權移轉不具關連性之權限代理問題。第二，將權限委託定性為具管轄權移轉效果之無隸屬關係機關間的「權限授與」36。若此，則 34 Vgl. W.-R. Schenke, Delegation und Mandat im Öffentlichen Recht, VerwArch. 68. (1977), S. 149. 35 參見蔡震榮，前揭（註4）文，頁322；陳新民，《行政法學總論》，頁176. （2005年9月修訂8版）；李建良、陳愛娥、陳春生、林三欽、林合民、黃啟禛，《行政法入門》，頁185（陳愛娥執筆）（2006年1月3版）；蔡志方，《訴願法與訴願程序解說》，頁104（2001年9月）。「筆者認為，委託約與德國法 Delegation 36 參見黃錦堂，前揭（註1）書，頁456：一詞相當。」；林錫堯，《行政法要義》，頁96-97（2006年9月3版）；李震山，《行政法導論》，頁101-102（2006年5月修訂6版）：「前者（委託）大都以受託者本身名義行之」。此外，雖未明文定性，但體系上將權限委託劃歸管轄權移轉類型之一者，參見陳慈陽，《行政法總論——基本原理、行政程序及行政行為》，頁311、314（2005年10月2版）。.

(17) 論行政機關管轄權之移轉. 205. 雖與行政程序法旨在規範管轄權移轉作為管轄權恆定原則例外之體系相符，然訴願法第七條之規定則轉而有商榷之餘地。蓋權限委託既然仍屬管轄權移轉之一種態樣，受託機關理應依原管轄機關之委託行為而獲得法定權限之新增。其執行自己之權限理應以自己之名義為之，而非立於代理人之地位以委託機關名義執行委託機關之權限37。上述第一種見解雖為我國多數學者以及行政實務所採，然本文認為，綜合考量德國法權限授與與權限代理之概念內涵，以及我國行政程序法管轄權篇章之規範目的與體系，以採後說為妥。易言之，行政程序法第十五條第二項之權限委託與第一項之權限委任乃同為管轄權移轉之手段，皆相當於德國法權限授與之概念；只是前者係涉及「無隸屬關係機關間」之權限移轉，而後者則以「有上下隸屬關係機關間」之權限移轉為規範標的38。至於德國法之權限代理機制，本文認為我國行政程序法立法者根本無意置喙39。在此意義下，訴願法第七條規定：「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分。」在行政法理上即有欠妥當，將來宜修法更正之40。在未修法之現階段，對於現行訴願法第七條違反管轄權移轉理論之規定應如何適用之問題，有學者從該條立法說明出發，建議將其僅單純視為是「認定訴願管轄機關」之一種程序上特別規定，而不改變該行政處分在實質上仍為受委託機關《訴願法釋義與實務》，頁34以下（2002年2月）。氏 37 參見張自強、郭介恆合著，更明確指出，訴願法立法者之所以為如此規定，乃是混淆民法上委任契約與公法上權限移轉兩者間本質所致，將公法上權限移轉比照民法上委任契約設計，將受託人所為之法律行為視為是委託人所自為，並將法律效果直接歸屬於委託人。《行政法要義》，頁272（2002年10月增訂2 38 另類區分方式，例如參見李惠宗，版）。氏認為權限委任與權限委託雖皆屬管轄權恆定原則之例外，然前者乃屬制度性之委託，非個案化之承攬，而後者係個案上的委託，故須以委託人的名義為之。 39 至於機關內部首長職務之代理或代行問題，公文程式條例第四條雖有規範，但卻非此處所稱「機關間」之權限代理問題，應予釐清。，頁320。 40 參見吳庚，前揭（註3）書（行政爭訟法論）.

(18) 2006 行政管制與行政爭訟. 206. 之行政處分的本質41。此項解釋方法可在行政法學之管轄權移轉理論以及實證法條文文義間取得妥適之調和，應可支持。 3. 委辦管轄權之移轉除發生在同一行政主體下各機關間之外，亦不排除有一行政主體將其法定之團體權限移轉予另一行政主體之情形。我國地方制度法所規定之上級政府將其原屬自己之法定事務委由地方自治團體執行之「委辦」，即屬之。黃錦堂教授將此等管轄權移轉態樣稱之為來自於立法所為之「執掌——任務分配」42，以凸顯出其相當於德國法「任務授與」(Aufgabendelegation) 類型之特性。委辦既屬管轄權移轉之一種類型，地方自治團體在執行委辦事項時，雖受委辦機關之高密度監督，但然仍須自負執行責任；因辦理委辦事件所為之行政處分，則為受委辦機關之行政處分（訴願法§9 參照）。我國偶有學者與行政實務未正確釐清委辦作為不同行政主體間任務授與之特性，而援引行政程序法第十五條之權限委託處理委辦關係，致生在行政處分原處分機關之認定上屢有違誤，甚是遺憾43！ 41 參見林錫堯，前揭（註36）書，頁97。氏將本條解讀為乃立法者有意以「原委. 託機關或其直接上級機關」為訴願受理機關，俾較能有效對人民權益予以救濟。不同意見者，參見蔡志方，〈訴願制度〉，翁岳生編，《行政法（下）》，頁。氏一方面認為訴願法第七條至第九條之規定，均在 300-301（2006年10月3版）於確立「孰為處分機關」而已。惟另一方面又認為，受託機關作成之行政處分唯有以「委託機關」之名義為之時，始有訴願法第七條之適用；若以自己名義為之，宜認係其自身之處分。 42 參見黃錦堂，前揭（註1）書，頁451。 43 例如內政部2001年5月24日台內營字第9083738號函即以權限委託處理直轄市審議非都市土地使用分區及使用地變更申請案之事件。李建良教授認為此乃法規授權由受委託機關以自己名義作成處分之「特別規定」，恐待商榷。參見蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，前揭（註13）書，頁41。關於正確之見解，法務部2003年2月19日法律字第0920003923號函：「……分別係指行政機關依據法律、法律具體授權或概念授權訂定之法規命令，將涉及公權力行使之權限移轉所屬下級機關或『同一行政主體』不相隸屬之其他機關而言。……因嘉南三縣市非貴部之下級機關，亦非同一行政主體之不相隸屬機關，故非為上開行政程序法第十五條權限『委任』或『委託』。」可資參照；另可參見江嘉琪，〈委任、委託、委辦與訴願機關〉，《月旦法學教室》，53期，頁24-25（2007年3月）。.

(19) 論行政機關管轄權之移轉. 207. 4. 小結綜上所述，本文認為我國行政程序法第十五條之權限委任與權限委託，以及地方制度法意義下之委辦，皆屬持續性、非個案性「管轄權移轉」之機制，為管轄權恆定原則之例外，相當於德國法之「權限授與」(Delegation)。前兩者限於同一行政主體下機關之間的權限移轉，後者則涉及不同行政主體間之權限移轉44。至於德國法之權限代理 (Mandat) 制度，並非我國行政程序法第十五條之規範標的。在此理解下，被授與權限之高權主體或機關既因原管轄機關之授權法律行為而增添了「自己權限」，於執行該被授與之自己權限時理應以自己名義為之，始屬理論一貫。訴願法第七條混淆權限委託之管轄權移轉體系，建議宜修法更正之。. 參、管轄權移轉之合法性要求行政程序法第十五條本身並非賦予原管轄機關得移轉其管轄權之直接授權規定，毋寧僅屬管轄權移轉之「要件與程序規定」。易言之，管轄權得否移轉，應視其他組織法規或行政法規而定。然而，一旦原管轄機關取得得移轉其法定管轄權之法規授權依據後，則尚須符合行政程序法第十五條所規定之要件與程序要求，管轄權之移轉始屬合法性。不具合法性之管轄權移轉行為，並不生效力，管轄權不因之而變更。綜觀行政程序法十五條之規定，管轄權移轉必須具備三項合法性要件，缺一不可：其一，必須有法規之授權依據；其二，原管轄機關須有權限移轉之法律行為；最後，必須踐行公告與刊登政府公報或新聞紙之正當行政程序45。以下茲分別說明之： 44 同此見解者，參見陳敏，前揭（註7）書，頁913。「行政程序法要求行政機關 45 台北高等行政法院91年度訴字第4040號判決略以：. 之管轄權非依法規不得擅自設定或變更，然行政機關亦非不得將其權限一部分.

(20) 2006 行政管制與行政爭訟. 208. 一、法規授權之必要性根據行政程序法第十五條第一項及第二項之規定，權限委任及權限委託皆須「依法規」始得為之。此乃維護法治國家「法律優越原則」(Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes) 之必然結果，蓋管轄權依法規設定後，非經法規之明文授權，行政機關不得擅自以行政行為變更法規制定者之意志。. （一）管轄權法定與恆定原則行政程序法第十一條第一項規定：「行政機關之管轄，依其組織法規或其他行政法規定之。」同條第五項復規定：「管轄權非依法規不得設定或變更。」此乃管轄權法定原則與管轄權恆定原則之具體化規定。按管轄權之設定與變更須有法規之明定，主要可從下列三方面加以思考：第一，管轄權旨在設官分職，使各行政機關擁有特定行政事務執行之自我權限，既可避免與其他機關競合或衝突，亦可促進行政任務執行之專業化與效率。管轄權透過法規明定，可防堵同一行政事務由數機關重複執行或是相互推諉情事之發生，符合法安定性與明確性之要求。再者，管轄權之劃定乃屬組織權行使之一環。依現今學界一般見解，組織權基本上係由立法與行政依不同程度分享，而不再是君主立憲時期通說所主張之「行政保留」事項。從而，在管轄權劃定事項上亦應有制度性法律保留原則適用之餘地46，受有民意基礎之立法機關支配。最後，管轄權如何劃定其雖非直接涉及人民之基本權利，但卻會產生影響行政作用法之外部效力，涉及行政實體決定之合法性。是以，從人民權益保障委任所屬下級機關執行之，惟須遵守『依法規』、『將委任之事項及法規依據公告』及『刊登政府公報或新聞紙』等三程序要件。」嚴格言之，僅有第三項始屬程序要件；至於管轄權移轉之行政法律行為，則隱含在公告之標的，即「委任之事項」內。 46 Vgl. G. C. Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts. Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Verwaltungsorganisationsrechts, 1991..

(21) 論行政機關管轄權之移轉. 209. 角度以觀，宜以法規明定為妥，俾使人民得以知悉對其自身權益具重要性之行政決定是否由法定管轄機關所為，並判斷其合法性有無瑕疵，進而決定是否採取可能之權利救濟途徑47。依行政程序法第十一條第一項之規定，得作為設定管轄權之法規範基礎者，為「組織法規」或「其他行政法規」。就組織法規部分，管轄權之劃定本屬組織權之內涵；立法者透過組織法規設定行政機關管轄權，在體系上既無矛盾之處，更為我國立法實務向來慣採之方式，固無疑義。縱然如此，對於行政機關應執行之行政任務的抽象劃歸，規範體系上並不以置於組織法為限。立法者基本上享有立法自由形成空間，亦得決定是否將其放置於各該行政專法之中。易言之，所謂管轄權劃歸屬於「組織法之規定」，係以「個別條款」規制內容之屬性為斷，而非以整部法典作形式上之認定。至於行政程序法第十一條所稱之「法規」究係何指，則有進一步說明之必要。首先，就中央法規而言，根據中央法規標準法第五條第三款之規定，僅以形式意義之法律為限。惟1997年修憲時，憲法增修條文第三條第三項規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」已將中央法規標準法第五條第三款之高密度制度性法律保留規定予以鬆綁，容許行政機關在法律框架內亦得享有組織形成權。從而，2000年3月13日法務部「行政程序法諮詢小組」第四次會議之決議則認為該條第一項所稱之法規，適用於中央層級係指「法律與法律具體、概括授權之法規命令」48。至於職權命令以及行政規則，從會議紀錄中可明確得知並不包括在內。本於憲法增修條文對於立法權與行政權在組織權領域之重分配以及上述支撐管轄權法定原則之原因，本文認為法務部行. 47 縱然如此，管轄權規定本身仍非屬於干預人民基本權利之公權力措施，故其設. 定雖須有法律之依據，然並非具干預保留之性質。Vgl. Th. Reinhardt,(見註24), S. 56 ff. 《行政程序法解釋及諮詢小組會議紀錄彙編》，頁233-234（2001 48 參見法務部印，年12月）。.

(22) 2006 行政管制與行政爭訟. 210. 政程序法諮詢小組之見解應可贊同。2004年6月23日公布之中央行政機關組織基準法第四條回應上揭憲法增修條文之意旨，授權行政院四級機關之組織以命令定之。該處所規定用以規範四級機關組織之命令，應可解為「法律概括授權之命令」49。至於行政程序法第一五九條第二項第一款意義下之無庸法律授權的組織性行政規則，則僅能規定涉及「機關內部」之事務分配、業務處理，以及人事管理等事項，尚不得作為劃定「機關之間」管轄權之準據法50。故縱有函之類的公文式「表象依據」，但因其非屬於管轄權設定之合法法規類型，故仍不得作為設定管轄權之法規依據。由管轄權法定原則吾人可進一步導出管轄權恆定原則，亦即管轄權一旦依法規設定後，即不容許行政機關自己片面或是與當事人協議予以變更。須釐清者，「管轄權恆定原則」本身並非為妥適之用語，蓋其極易讓人誤解為係指管轄權永遠不得變動之意。實則，此處所稱之「恆定」僅是一種相對概念。易言之，其所規範者僅是禁止行政機關自己片面或是由當事人依協議予以形成或變動而已。倘因管轄權規定本身修正或是明文授權得變更管轄權者，則並不生違反管轄權恆定原則之問題，不可不辨。準此，管轄權移轉既屬於管轄權變更之一種類型，故須有法規之授權始得為之。行政程序法第十五條第一項及第二項揭示行政機關須「依法規」始得為權限之委任或委託，意即在此。本於管轄權法定與恆定原則，行政程序法第十五條第一項與第二項意義下之「法規」應與同法第十一條第一項所規定之「法規」作一致性之理解，亦即組織法規或其他行政法規皆屬之。揆諸最高. 49 參見法務部印，前揭（註48）書，頁234處關於學者林錫堯之發言。綜此，有. 學者則憂心中央行政機關組織基準法乃採「空白授權」，欠缺明確性，日後恐使四級機關脫離法律管制。在涉及人民權益之組織行為方面，立法者即難以掌控。參見李震山，前揭（註36）書，頁89-90。「至於（行政程序法第十 50 不同見解者，參見陳新民，前揭（註35）書，頁165：一條）第一項所稱之其他行政法規，最主要是指以『內部法規』來作細節的權限劃分。」.

(23) 論行政機關管轄權之移轉. 211. 行政法院歷來之裁判實務，對於行政程序法第十五條第一項及第二項所定「法規」意義之認知，見解並不一貫。例如最高行政法院92 年度判字第323號判決：「由發展觀光條例第十八條之規定：『經營觀光旅館業者，應先向中央觀光主管機關申請核准，並依法辦理公司登記後，發給觀光旅館業執照及專用標識，始得開業。』及同條例第三條之規定：『觀光主管機關：在中央為交通部；……』觀之，觀光旅館業執照之發給乃交通部之職權，則該項執照之撤銷亦應為交通部之職權，而非該部所屬觀光局之職權。至交通部與該部所屬觀光局間雖就觀光旅館業之處罰事務（含觀光旅館業執照之撤銷）定有授權由觀光局核定之規定，惟此之核定僅係內部之事務分工，對外仍應以交通部名義作成處分，難認交通部觀光局憑此即得以自己之名義為撤銷觀光旅館業執照之處分。」認為交通部觀光局雖受交通部授權處理觀光旅館業執照撤銷業務，然並無涉於具外部法效力之管轄權移轉問題。反之，最高行政法院94年度判字第2072 號判決在關於交通部公路總局是否享有廢止民營汽車駕訓班立案權限之爭議事件中，則認為廢止駕訓班立案事務權限之公路主管機關交通部既業以「函」將相關事務授權公路總局辦理，且該局事實上亦以自己名義為處分，即該當行政程序法第十五條第二項以及訴願法第八條所定權限委任之情形。職是，認定原審台北高等行政法院 92年度訴字第3523號判決未察已有權限之委任，遽認交通部公路總局無事務權限作成廢止立案之原處分，自有未洽51。按本案之主要. 「按『有隸屬關係之下級機關依 51 最高行政法院94年度判字第2072號判決略以：法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。』訴願法第8條定有明文。次按有關縣市之民營汽車駕訓班之廢止立案等相關業務，固應以交通部為主管機關，惟為符合行政革新要求，並提昇公文處理時效，有關台灣省地區駕訓班依『民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法』規定之異動、廢止立案、收費標準、督導考核與獎懲及大型車派督考核定等相關業務，交通部業以89年7月18日交路89字第007324號函授權公路總局辦理，有該函附原審卷可稽。是本件被上訴人未經核准擅自增建班舍及未領有建築執照等違反訓練機構管理辦法第35條第6款規定之廢止立案等相關業務，既經交通部授權.

(24) 2006 行政管制與行政爭訟. 212. 爭點，乃在於交通部將廢止民間駕訓班立案之業務權限委任所屬公路總局辦理，是否具備行政程序法第十五條第二項之合法性要件？尤其是否具有此處所討論之「授權法規」？揆諸公路法第六十二條之一第二項雖就民營汽車駕駛人訓練機構之設立程序、設備基準、組織、師資、課程、收費、督導考核，或廢止其立案證書之條件等事項之管理辦法，授權由交通部會同教育部定之。然而，其本身卻未言明相關權限移轉之可否。在依此授權所訂定之「民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法」以及其他相關法規中，亦未見有相關權限得委任予交通部公路總局之授權規定。是以，本文認為，交通部以「函」委任公路總局辦理廢止民營駕訓班立案之權限，應僅屬於下文所討論「權限移轉行為」之定性而已，本身尚不屬於行政程序法第十五條第二項所稱之「授權法規」。前者須有後者之依據，始得為之。兩者在管轄權移轉之合法要件上，層次尚屬有間，最高行政法院94年度判字第2072號判決對此似有混淆之虞52！至於在地方法規方面，得作為管轄權設定依據之法規係指自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則，以及依法律或中央法規授權訂定之委辦規則53。. （二）授權法規位階相當性本於管轄權法定以及恆定原則，行政機關欲移轉其權限之一部於其他機關者，須有法規之授權始得為之，如前所述。然有疑問上訴人辦理，事實上亦以上訴人名義為處分，參照本院94年10月份庭長法官聯席會議決議上訴人為行政處分機關，交通部為訴願管轄機關，原審未經詳察，遽認上訴人並無事務權限而作成廢止被上訴人立案之原處分，訴願決定未予糾正，亦有未洽，因併將訴願決定及原處分均撤銷，自有可議，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原判決，為有理由。」 52 在此意義下，本文認為原審台北高等行政法院92年度訴字第3523號判決之見解應較可採。此外，最高行政法院在判決理由中又舉其2005年10月份庭長法官聯席會議決議作為參照素材。實則，該會議決議乃涉及汽車燃料使用費委任徵收之問題，法規規制情況與本案有別，自難比附援引。對此，下文「參、一、（二）、2.」處有較詳盡之論述，可資參照。 53 參見2001年3月14日法務部90律字第7579號函。.

(25) 論行政機關管轄權之移轉. 213. 者，行政程序法第十五條第一項及第二項僅明言「依法規」，但卻未揭示授權法規與同法第十一條第一項之管轄權設立法規間應立於何等之位階關係。析言之，行政機關是否得以下位法規作為授權基礎，以移轉其經由上位法規所賦予之權限？根據德國學界一般見解，原則上授權行政機關移轉管轄權之法規「在法規範位階上」至少應與賦予原管轄機關管轄權之法規相當，始符合法治國家法律優位原則之要求54。基此，行政機關若依據較劃定其管轄權之法規位階更低之法規移轉其權限予其他機關者，則該管轄權之移轉將不具合法性。在我國行政實務上，關於管轄權移轉之授權法規位階是否充分問題存有不少爭議，誠有待釐清。以下茲分別探究之： 1. 以直轄市政府組織自治條例作為權限委任之法規依據在我國行政實務上，常見地方自治團體在中央法令所定中央與地方團體管轄權劃分之基礎上，透過直轄市或縣（市）政府組織自治條例，概括授權直轄市政府或縣（市）政府得將權限委任予所屬下級行政機關之情形。例如傳染病防治法第二條規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」台北市政府2001年8月23日府秘二字第 9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自九十年九月一日起生效。依據：一、行政程序法第十五條。二、臺北市政府組織自治條例第二條第二項55。公告事項：六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之……（十三）傳染病防治法中有關本府權限事項。」此等權限委任之模式，亦見諸於其他地方自治團體。以高雄市為例，私立學校法第四條規定：「本法所稱主管教育行政機關：私立高級中等以上學校為教育部；其他私立學校，為所在地之直轄市政府或縣（市）政府。但私立高級中等學 54 Vgl. W.-R. Schenke,(見註34), S. 123; Th. Reinhardt,(見註24), S. 95. 55 台北市政府組織自治條例第二條第二項規定：「中央法令規定市政府為主管機. 關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」.

(26) 2006 行政管制與行政爭訟. 214. 校，在直轄市為直轄市政府。」高雄市政府2004年8月17日高市府教秘字第0930043298號公告略以：「主旨：私立學校法有關本府權限部分，委任本府教育局執行，並自公告日起生效。依據：行政程序法第十五條第一項及高雄市政府組織自治條例第二條第二項 56。」對於直轄市以市政府組織自治條例作為市政府得為權限委任之概括授權法規的合法性，行政法院歷來判決並不曾質疑57。然而，此等管轄權移轉模式，其授權法規在位階上乃低於原管轄權規定，是否與前述授權法規位階相當性原則相契合，恐有疑義。按中央法律中慣用之中央與地方主管機關劃定規定，從地方自治團體之角度以觀，有可能涉及自治事項，亦有可能屬於委辦事項 58。基於兩種事項本質上之差異性，本文認為在探究地方政府權限委任之法規授權依據時，應斟酌此差異而區分思考。首先，若中央法律之中央與地方主管機關規定涉及自治事項者，則地方自治團體本於地方自治之制度性保障，本對該事項享有立法與執行高權。尤其透過自主組織權之行使，地方自治團體之立法機關與行政機關有共同形塑該事項之管轄權應如何分配之自由。在此意義下，自治事項之管轄機關究係為何，首應以相關之地方自治條例或自治規則為據。地方自治法規可自行劃歸由某一級機關作為原管轄機關，而非必須與中央法律所定之「直轄市政府」或是「縣（市）政府」相一致。若地方行政機關欲變更此等管轄權劃定規定者，則應取得同具地方法規屬性之組織法或行政專法作為授權依據，始符行政程序法第十五條第一項與第二項之規定。易言之，在自治事項方面，中央法律之主管機關規定應僅視為是「自治事項之賦予或確認」而已，而非屬地方原管轄機關之指定。真正作為「首次」設定地方自. 56 高雄市政府組織自治條例第二條第二項規定：「中央法令及本市自治條例規定. 本府為主管機關者，本府得將其權限一部分委任所屬下級機關執行之。」 57 以前例而言，參見台北高等行政法院93年度簡字第192號判決；以後例而言，. 參見高雄高等行政法院94年訴字第972號判決。 58 參見許宗力，前揭（註20）文，頁47-48。.

(27) 論行政機關管轄權之移轉. 215. 治團體行政機關管轄權之規定者，亦即行政程序法第十一條意義下之管轄權法規，應屬相關之地方自治法規。職是之故，若原管轄之地方行政機關欲移轉其管轄權於其他地方行政機關者，則作為管轄權移轉之授權法規應屬同位階之地方自治法規。反之，若涉及委辦事項者，則中央法律之主管機關劃分規定性質上即屬委辦規定。若屬團體委辦，則受委辦之地方自治團體尚存有團體內權限分配之形塑空間，得依其機關組織架構與分工屬性，分配由某所屬機關辦理該委辦事項。在此範圍內，地方自治團體以直轄市政府組織自治條例或縣（市）政府組織自治條例為權限委任之概括授權依據，應尚可勉為接受59。若屬機關委辦，則中央法規既以明確指定特定之地方行政機關，則除非本身訂有容許地方政府「轉委辦」之明文，否則理論上地方自治團體應受該中央委辦法規之拘束，不得自行再將受委辦機關之管轄權移轉予其他機關60。綜上所述，本文認為現行地方行政實務上以直轄市政府組織自治條例或縣（市）政府組織自治條例作為權限委任之概括授權依據，應僅適用於團體委辦之情形。在行政法院之裁判實務上，雖偶見有對系爭權限究屬自治事項抑或委辦事項，以及權限移轉有無法規授權之問題分別予以探究之例，然卻始終未將兩者相連結而併同思考，誠屬遺憾。例如台北高等行政法院91年度訴字第4040號判決一方面肯定商業登記事項係屬委辦事項，另一方面則否定台北市政府所發布之「台北市政府商業行政委任辦法」為行政程序法第十五條第一項規定之「授權依據」，故認為台北市政府以發布自治規則之方式將辦理委辦事項之權限委任其下級機關，於法尚有未合。本件判決後經最高行政法院94年度判字第334號判決廢棄，主要理由. 〈權限委託、委任與國 59 認為仍應以專業之地方自治法規為宜者，參見黃錦堂，家賠償責任〉，《國家賠償理論與實務2004》，頁316（2004年12月）。 60 有鑑於尊重地方自治團體立法行政間水平權力分立以及內部事權分工之權限，. 故地方自治理論一般認為中央政府不宜採取機關委辦。Vgl. H. Vietmeier, Die Rechtstellung der Kommunen im Übertragenen Wirkungskreis, DVBl. 1993, S. 190 ff..

(28) 2006 行政管制與行政爭訟. 216. 乃最高行政法院一方面認為商業登記事項係屬自治事項，另一方面認為台北市政府商業管理處業已經台北市政府依台北市政府商業行政委任辦法，受移轉處理商業登記事務之權限。高等行政法院與最高行政法院對於商業登記事項之定性見解不同，自會影響到對於有無權限委任以及授權法規之判斷。若姑且不論商業登記事務之定性，而分別以各行政法院原持立場出發，則依本文見解，台北高等行政法院以委辦事項為立基，尚應進一步探究商業登記法係屬團體委辦抑或機關委辦，以判斷有無進一步權限委任之空間。反之，縱最高行政法院以自治事項為基礎，則尚應探究台北市之相關專業自治法規，究將「工商輔導及管理」之權限「原始」劃歸於何機關管轄，而後再尋覓是否該原管轄權規定或其他自治法規有授權原管轄機關得移轉其商業登記事務權限之明文，以作為「台北市政府商業行政委任辦法」之制定法源依據。 2. 以概括授權之法規命令作為權限移轉之法規依據倘若上位法規明文授權下位法規得就權限移轉與否予以自由形成者，則以授權法規作為管轄權移轉之法規依據，則原則上可認為授權法規之位階尚屬相當。以徵收汽車燃料使用費之權限移轉為例，交通部作為汽車燃料使用費之主管機關係根據公路法第三條及第二十七條規定而來。從而，交通部欲將汽車燃料使用費之徵收權限移轉予其他機關者，理應有形式意義之法律作為授權依據。然揆諸現行法制，授權交通部得委任公路總局或委託直轄市政府及其他指定之機關代徵汽車燃料使用費之直接法源依據者，卻是公路法第二十七條第二項授權訂定之「汽車燃料使用費徵收及分配辦法」第三條第一項。據此，「汽車燃料使用費按附表（一）及附表（二）之各型汽車每月耗油量及費額，由交通部委任公路總局或委託直轄市政府及其他指定之機關分別代徵之，……」此處以法規命令作為交通部得移轉汽車燃料使用費徵收權限之授權依據是否符合前揭之位階相當性原則，端視「徵收權限之移轉」是否亦包含在公路法第.

(29) 論行政機關管轄權之移轉. 217. 二十七條第二項授權之列而定61 。對此，大法官釋字第593號解釋已就汽車燃料使用費徵收及分配辦法符合授權明確性原則加以確認。雖然本號解釋之審查標的在於徵收之「目的、對象及費率」等涉及人民財產權之部分，而未涉及「徵收機關」之管轄權問題。然本文認為，既然與人民基本權相關之部分已通過授權明確性原則之檢驗，則基於「舉重以明輕」之法理，則與人民基本權無直接關連性之徵收權限移轉問題，似可認為業已概括授權而涵蓋在「汽車燃料使用費之徵收」意涵之中。綜上所述，關於汽車燃料使用費徵收權限設定以及授權移轉之法規在形式上雖位階不同，然因作為徵收權限移轉授權基礎之汽車燃料使用費徵收及分配辦法尚有公路法之概括授權，故在位階上應無疑義62。. 二、權限移轉行為行政程序法第十五條之權限移轉機制作為管轄權恆定原則之例外，乃呈現在權限之移轉並非直接透過管轄權規定之修正或明文，毋寧係在不變動原管轄權規定之前提下，透過同一或其他法規之授權，由原管轄機關作成權限移轉之法律行為 (Delegationsakt) 而產生。有疑問者，倘若管轄權規定未賦予原管轄機關享有是否以及向何機關授與權限之裁量權，而係逕自指定受移轉之行政機關——例如老年農民福利津貼申領及核發辦法第五條第一項規定：「本津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關委託勞工保險局辦理。」 ——，則此時是否仍須有權限移轉行為之介入，始生管轄權移轉之效果？對此問題，德國早期之學界及實務通說皆採否定見解，認為法律既已明文指定受權限移轉之行政機關，則原管轄機關之介入因. 「汽車燃料使用費之徵收及分配辦法，由交通 61 公路法第二十七條第二項規定：部會商財政部定之；其有關市區道路部分之分配比例，由交通部會商內政部辦理之。」 62 另參見最高行政法院2005年10月份庭長法官聯席會議、高雄高等行政法院95年度簡字第224號裁定。.

(30) 2006 行政管制與行政爭訟. 218. 不具創設效力，故屬多餘63。然而，此傳統見解在晚近卻受到質疑而逐漸被揚棄64。諸如 Wolf-Rüdiger Schenke 教授即提出強烈批評，認為此等所謂的「潛在管轄權」(potentielle Zuständigkeit) 在功能上實與權限授與無異，皆是將管轄權由某一行政機關移轉至另一行政機關的一種歷程，且同樣會產生管轄權移轉之法律效果。「潛在的管轄權擁有者」(potentieller Zuständigkeitsinhaber) 並非依法律本身，即足以使自己轉變為「當前之管轄權擁有者」 (aktueller Zuständigkeitsinhaber)，毋寧尚有待於原管轄權機關移轉行為之啟動65。本文認為，法律自己指定移轉機關固壓縮了原管轄機關在設官分職上的形成空間，然立法者在組織權範疇內，本有一定程度之參與權限，非謂應全部容任行政保留。況且，立法者不採直接劃定管轄權之立法例，而迂迴地用「委託」方式規範兩特定機關間之管轄權關係，應是考量「行政彈性」以及「行政專業」兩因素後的一種妥協與調和結果。基此，立法者一方面授權原管轄機關得因業務需要而移轉權限，另一方面又指定受移轉之機關，以防止原管轄機關恣意將權限移轉予全然不具執行該行政事務之能力或專業性的其他機關。以上述老農津貼業務為例，勞工保險局因本屬辦理社會保險業務之主管單位，由其處理性質相似之老農津貼核發及溢領催繳業務，應是功能最適之解決方案。是以，法條逕行指定受委託機關不應被解讀為「法定委託」，毋寧僅屬一種「限制受委託機關範圍」之規定而已；立法者應無意跳躍原管轄機關之移轉行為，逕行為「立法之委託」。據此，就上例而言，老年農民福利津貼之核發及溢領催繳業務欲產生管轄權移轉之效果者，仍須有中央主管機關將該權限移轉予勞工保險局之行政行為介入。 63 Vgl. K. Obermayer, Die Übertragung von Hoheitsbefugnissen im Bereich der Verwal-. tungsbehörden, JZ 1956, S. 627. 64 例如德國知名之 Wolff/Bachof 合著的行政法教科書，在1976年之第二冊第四版. 中尚採當時之通說見解 (§ 72 IV b, S. 24 f.)，然在2004年之第三冊第五版中則已遭作者刪除。 65 Vgl. W.-R. Schenke,(見註34), S. 145 ff..

(31) 論行政機關管轄權之移轉. 219. 類似情形亦見諸最高行政法院2004年5月份庭長法官聯席會議，其曾就農民健康保險由法律自行規定委託勞工保險局辦理是否仍屬於行政程序法第十五條意義下之權限委託，有激烈之論戰。會議決議之基本立場乃認為農民健康保險條例第四條第一項所稱在中央社會保險局未設立前，業務暫「委託」勞工保險局辦理之規定，乃「法律已明定委託勞工保險局辦理農民健康保險業務，將相關權限交由勞工保險局決定執行，而非僅將農民健康保險一部分權限委託勞工保險局執行。」故與行政程序法第十五條第二項及訴願法第七條所指委託之情形不同，並進而認定復議意見書所主張行政程序法第十五條亦包含「法律規定之委託」之見解不可採66。按最高行政法院2004年5月份庭長法官聯席會議決議似立基於上述德國早期通說所代表之「潛在管轄權」理論，而排除權限委託之適用。惟基於本文上述見解，農民健康保險條例第四條第一項之規定應仍屬行政程序法第十五條第二項意義下之權限委託授權法規。從而，中央主管機關內政部理論上仍須踐行權限移轉行為，始生管轄權移轉與勞工保險局之法律效果67。農保業務經合法移轉予勞工保險局後，勞工保險局執行該受委託業務所為之行政處分，則為自己之行政處分。是以，復議意見書提出「法律規定之委託」亦屬行政程序法第十五條權限委託之見解固較可採，然結論上卻受制於訴願法第七條. 66 相較於此，針對同一法律問題曾作成相同決議之最高行政法院2000年8月份庭. 長法官聯席會議以及最高行政法院2000年9月份第二次庭長法官聯席會議，在論理上則顯然薄弱甚多。前者僅述結論，吾人無法知悉其理由；後者雖有理由，但卻是立基於勞工保險局之「同意」。此等同意在法律評價上是否為判斷被告機關必要之點，則有商榷之餘地。〈撤銷訴訟之被告適格——以最高行政法院2004年5 67 相同見解者，參見郭介恆，月庭長法官聯席會議為中心——〉，司法院行政訴訟及懲戒廳編，《行政訴訟制度相關論文彙編》，第四輯，頁288以下（2005年12月）：「本條第二句，既經明定『業務暫委託』勞工保險局辦理，足證本項業務並非勞工保險局之固有事務管轄權限，仍須經由中央主管機關（內政部）依法委託……」惟氏在同文稍後（頁293）又建議依勞工保險局辦理社會保險業務屬性，宜適用行政程序法第十六條，將勞工保險局視為受託行使公權力之「團體」，而非行政程序法第十五條之權限委託。.

(32) 2006 行政管制與行政爭訟. 220. 之不合理規定，難以跳脫。反之，最高行政法院2004年5月份庭長法官聯席會議決議在結論上認為勞工保險局為原處分機關雖可支持，但其認為係基於法律之明定，非屬權限委託之看法，恐有誤解法條旨趣之虞，且更規避管轄權移轉時行政機關移轉行為之介入，實有商榷之餘地。至於原管轄機關究應以何等形式之法律行為將其權限之一部分移轉予其他行政機關，法條本身並未明文。首先，毫無疑義者，原管轄機關得以單方行為之行政規則，抑或雙方行為之行政契約與另一行政機關形塑具體之權限移轉關係。在地方自治團體層級，地方行政機關得以具行政規則屬性之自治規則，或是對等之行政契約建構權限移轉關係。根據我國學者之一般見解，在權限委任方面，因存有上下隸屬關係，受委任機關不得拒絕接受權限之委任，故率皆以行政規則方式為主。反之，在權限委託方面，受委託機關基本上擁有是否接受權限委託之決定權，故以締結行政契約之方式為妥。此外，原管轄機關得否透過針對具體事件之內部職務指令或協調會議決議68，甚或具外部規制效力之行政處分方式，以移轉其管轄權，則有探討之空間。法務部行政程序法諮詢小組第十三次會議在針對權限移轉未踐行公告程序之效力進行討論時，其中之折衷說提出如下觀點：「倘行政機關以行政契約或行政處分之方式為委任或委託者，未踐行公告程序，屬程序瑕疵；惟倘行政機關間以內部. 「本件台北市交八（中正二 68 台北高等行政法院90年度訴字第2106號判決略以：十四）交通廣場私地部分及廣場旁道路用地簡易綠化工程用地範圍內地上、下物之拆遷公告雖由台北市政府為之，……，惟其地上物拆遷補償及土地徵收事宜，依八十五年四月一日台北市政府交通局奉前陳副市長召集謝副秘書長、工務局長、發展局長、交通局長、公園處長研商之結論，委由台北市政府捷運工程局辦理，復經台北市政府歐副市長於八十八年二月十一日主持會議裁示：『…至於執行面拆遷業務部分，請捷運局繼續辦理。……』，此有被告於本院審理時提出之台北市政府交通局簽呈，並為被告自承其為本件補償機關，因此本件系爭建物之拆遷補償辦理機關為台北市政府捷運局即被告，其為適格之當事人。」似認為協調會議結果亦可作為權限移轉之一種行為方式。本件後經最高行政法院92年度判字第356號判決支持，認原判決尚無違誤。.