都市防災空間系統手冊
彙編增修
內 政 部 建 築 研 究 所 研 究 報 告
都市防災空間系統手冊
彙編增修
研究主持人：何明錦 所長
協同主持人：洪鴻智 教授
研 究 員：詹士樑 教授
王暉堯 先生
研 究 助 理 ：簡長毅
陳素櫻
林筱聆
呂佳音
黃于芳
內 政 部 建 築 研 究 所 研 究 報 告
中華民國 96 年 12 月
內政部建築研究所研究報告
目次
第一部分－本文... I 目次 ... I 表次 ... I 圖次 ... I 第二部分－手冊... II 目次 ... II 表次 ... III 圖次 ... V 附錄次... VII 摘要 ... IX 參考書目... 233 第一部分 — 本文 目次 第一章 緒 論... 1 第一節 研究緣起與目的... 1 第二節 方法與內容... 4 第二章 相關計畫與文獻回顧... 9 第一節 都市防災規劃與內涵... 9 第二節 建築研究所空間系統示範區計畫回顧... 25 第三節 都市災害防救空間計畫擬定程序... 41 第三章 結論與建議... 49 第一節 結 論... 49 第二節 建 議... 52 表次 表 2-1 天然災害防救的土地使用規劃策略與工具 ... 15 圖次 圖 1-1 研究流程與步驟 ... 7 圖 2-1 災害風險評估程序 ... 12第二部分 — 手冊 目次 第一章 防災空間系統規劃程序... 55 第一節 基本概念... 55 第二節 防災空間系統規劃之程序與方法... 58 第二章 規劃地區界定與防災規劃現況分析...65 第一節 計畫法令與都市計劃現況... 65 第二節 土地使用與社會經濟發展現況分析... 68 第三節 都市防災計畫與防救災設施資源提供現況分析... 78 第三章 災害潛勢與風險分析... 93 第一節 地區災害特性與歷史回顧... 93 第二節 災害潛勢分析與模擬... 100 第三節 災害損失與風險分析... 110 第四章 防救災設施需求分析... 129 第一節 影響防救災設施的需求因素... 129 第二節 避難收容與醫療設施需求分析... 144 第五章 防災空間系統規劃... 151 第一節 防救災設施與資源提供現況的檢討...151 第二節 防災空間系統規劃... 168 第六章 相關配合措施... 181 第一節 災害管理策略... 181 第二節 土地使用防減災策略... 186 第三節 救災、整備與重建策略... 196
表次 表 1-1 三個版本防災空間系統手冊執行程序的差異 ...63 表 2-1 2006 年龍潭鄉與桃園縣都市土地狀況與人口...66 表 2-2 現行石門都市計畫土地使用計畫面積分配表 ...67 表 2-3 近五年石門都市計畫區人口變化 ...71 表 2-4 近年石門計劃區公共設施開闢情形(單位:公頃) ...72 表 2-5 變更石門都市計畫（第二次通盤檢討）公共設施檢討分析表 ...73 表 2-6 桃園縣歷年房屋建築面積-總樓地板面積 ...77 表 2-7 各災害類別主管單位劃分 ...79 表 2-8 石門都市計畫區公共設施使用概況 (第二次通盤檢討) ...83 表 2-9 公共設施開闢狀況(石門都市計畫第二次通盤檢討) ...84 表 2-10 新竹市主要聯外道路系統表 ...86 表 2-11 新竹市橋樑 ...88 表 2-12 新竹市現有大型醫療院所病床數統計 ...88 表 2-13 新竹市主要民生物資集散地點 ...89 表 2-14 新竹市消防單位坐落與設備 ...89 表 2-15 新竹市民間救難團體 ...90 表 3-1 桃園大溪、龍潭地區歷年重大洪災災情節錄 ...94 表 3-2 桃園縣民國 91 年至 96 年土石流災情統計 ...97 表 3-3 基本圖資彙整表 ...100 表 3-4 交通部中央氣象局地震震度分級表 ...107 表 3-5 災害受體存量分級之土地使用現況項目 ...113 表 3-6 淹水潛勢區與災害受體存量區之易致災關係表 ...116 表 3-7 坡地潛勢區與災害受體存量區之易致災關係表 ...120 表 3-8 新城斷層事件—一般建物直接經濟損失 ...124 表 3-9 地震災害潛勢區與災害受體存量區之易致災關係表 ...126 表 3-10 淹水與坡地災害易致災關係表 ...127 表 3-11 淹水與坡地災害易致災與地震災害易致災關係表 ...127 表 4-1 兩地震事件三個避難圈域各階段避難收容需求人數估計結果 ...145 表 4-2 各階段避難收容場所設置標準表 ...145 表 4-3 兩地震事件三個避難圈域各階段避難收容處所需求面積 ...147 表 4-4 醫療系統需求數 ...148 表 5-1 綠地現況調查表（龍潭都市計畫區） ...154 表 5-2 龍潭地區廣場用地現況調查表 ...155 表 5-3 龍潭地區公園、運動公園、鄰里公園兼兒童遊樂場用地現況調查表 156 表 5-4 龍潭地區學校用地現況調查表 ...157 表 5-5 龍潭地區停車場用地現況調查表 ...158 表 5-6 龍潭地區公家機關館舍現況調查表 ...159
表 5-7 龍潭地區電信、電力、污水抽水站現況調查表 ...160 表 5-8 龍潭地區活動中心與寺廟現況調查表 ...161 表 5-9 道路現況調查表 ...163 表 5-10 研究範圍內橋樑現況調查表 ...163 表 5-11 研究範圍內現有大型醫療院所統計表(93.5.20) ...165 表 5-12 研究範圍內醫院現況調查表 ...165 表 5-13 車站用地表（龍潭都計區） ...166 表 5-14 消防單位評估表 ...166 表 5-15 警察單位現況調查表 ...167 表 5-16 龍潭地區發電廠、電路鐵塔及軍事機關用地現況調查表 ...167 表 5-17 加油站現況調查表 ...167 表 5-18 龍潭大溪避難圈域各分區道路系統表 ...171 表 5-19 龍潭地區各階段可供避難據點空間統計 ...174 表 5-20 研究範圍內各階段可供避難據點空間供需統計 ...176 表 5-21 醫療系統供需狀況 ...178
圖次 圖 1-1 都市防災計畫之空間系統規劃流程 ...64 圖 2-1 石門都市計畫區相關位置 ...69 圖 2-2 桃園縣地形圖 ...69 圖 2-3 石門都市計畫區周圍地區岩層分布 ...70 圖 2-4 石門都市計畫周圍鄉鎮土壤分布 ...70 圖 2-5 石門都市計畫區土地使用分區 ...73 圖 2-6 石門都市計畫區火、震災防災計畫路徑示意圖 ...81 圖 2-7 石門都市計畫區水、風災防災計畫路徑示意圖 ...82 圖 2-8 新竹市主要聯外道路系統 ...87 圖 2-9 新竹市市區主要道路系統 ...87 圖 2-10 石門都市計畫區派出所座落 ...90 圖 2-11 龍潭鄉地形地勢、斷層分布與加油站所在地 ...91 圖 3-1 大溪鎮土石流潛勢溪流分布圖 ...96 圖 3-2 桃園縣活動斷層分布圖 ...98 圖 3-3 新竹市活動斷層分布圖 ...99 圖 3-4 大溪龍潭地區淹水潛勢區空間分布圖 ...101 圖 3-5 大溪龍潭坡地災害潛勢區分布圖 ...102 圖 3-6 新城斷層事件─PGA值分布圖 ...105 圖 3-7 獅潭斷層事件─PGA值分布圖 ...105 圖 3-8 淹水潛勢、坡地災害與新城斷層事件模擬圖 ...108 圖 3-9 淹水潛勢、坡地災害與獅潭斷層事件模擬圖 ...108 圖 3-10 大溪龍潭民國 93 年土地使用現況圖 ...113 圖 3-11 大溪龍潭災害受體存量等級分布圖 ...114 圖 3-12 大溪龍潭淹水災害潛勢等級分布圖 ...114 圖 3-13 大溪龍潭淹水災害潛勢與災害受體存量套疊圖 ...115 圖 3-14 大溪龍潭淹水災害易致災分區圖 ...115 圖 3-15 大溪龍潭坡地災害潛勢與災害受體存量套疊圖 ...119 圖 3-16 大溪龍潭坡地災害易致災分區圖 ...119 圖 3-17 TELES系統分析流程與架構圖 ...122 圖 3-18 新城斷層事件-一般建物結構至少嚴重損害棟數棟數分佈圖 ...122 圖 3-19 新城斷層事件-一般建物直接經濟損失分佈圖 ...123 圖 3-20 新城斷層事件-日間時段人員傷亡分佈圖 ...123 圖 3-21 大溪龍潭地震災害易致災分區圖 ...126 圖 3-22 大溪龍潭多元災害易致災分區圖 ...128 圖 4-1 新城事件臨時收容人數分佈圖 ...146 圖 4-2 新城事件中長期收容人數分佈圖 ...146 圖 4-3 獅潭事件臨時收容人數分佈圖 ...146
圖 4-4 獅潭事件中長期收容人數分佈圖 ...146 圖 4-5 新城斷層事件—日間時段人員傷亡分佈圖 ...149 圖 5-1 龍潭地區各公園坐落 ...153 圖 5-2 龍潭地區各公園之現況 ...153 圖 5-3 龍潭地區已開闢戶外開放空間 ...153 圖 5-4 分區一防救災與避難道路系統 ...171 圖 5-5 龍潭地區防救災與避難道路系統 ...172 圖 5-6 龍潭地區學校服務半徑、人口與路網套疊分析 ...173 圖 5-7 龍潭地區三個避難圈域配置 ...173 圖 5-8 龍潭地區各警察據點轄區圖 ...177 圖 5-9 物資集散與供給據點空間配置 ...179 圖 6-1 操作型土石流災害管理架構圖 ...184 圖 6-2 大溪龍潭 93 年土地使用現況之淹水易致災分布圖 ...187 圖 6-3 大溪龍潭 93 年土地使用分區之坡地易致災分布圖 ...189 圖 6-4 大溪龍潭土地使用分區之地震災害易致災分布圖 ...190 圖 6-5 大溪龍潭 93 年土地使用現況之多元災害易致災分布圖 ...194 圖 6-6 大溪龍潭土地使用分區圖 ...195
附錄次 附錄一 期初審查會議意見處理表...203 附錄二 期中審查會議意見處理表...209 附錄三 期末審查會議意見處理表...213 附錄四 第一次專家座談會會議紀錄...219 附錄五 第二次專家座談會會議紀錄...225 附錄六 示範計畫報告書應有目錄、文件、資料庫格式...229
摘 要
關鍵詞：都市防災、防災空間系統規劃手冊、境況模擬、多元災害風險分析 一、研究緣起與目的 建研所近年持續推動都市防災空間系統規劃，其相關工作的成果斐然，然因 時空環境的變遷，及為強化城鄉防災空間系統規劃、城鄉計劃與都市計畫通盤檢 討相關工作的整合。在 2000 年與 2003 年建研所擬訂的「都市計畫防災作業規劃 手冊」或「都市防災規劃手冊」，面臨須重新討論與整合新的研究成果之時機。 本研究主要目的，即在於進行都市防災空間系統手冊彙編與相關之手冊增修工 作。預期能更廣泛的考慮城鄉發展特性、強化全災型的災害潛勢與風險分析、減 災策略及防救災需求特徵，增修都市防災空間系統規劃手冊彙編，供後續地方與 城鄉防災空間系統規劃工作推動的參考。 二、研究方法與內容 本研究採取的研究方法與內容，包含下列步驟：(1) 第一步驟：擬定防災空 間系統規劃之目標與基本內涵；(2) 第二步驟：文獻回顧；(3) 第三步驟：研擬 初步的防災空間系統規劃程序；(4) 第四步驟：選擇與確認境況模擬之地區與資 源；(5) 第五步驟：進行境況模擬；(6) 第六步驟：境況模擬成果分析與檢討； (7) 第七步驟：修正與檢討初步擬定之防災空間系統規劃程序；(8) 第八步驟： 增修防災空間系統手冊彙編 三、重要發現 本研究主要分成兩個部分，第一部分為報告主體，內容主要為背景、目的與 研究方法的介紹，以及文獻回顧。第二部分為防災空間系統手冊，主要內容包含： (1) 制定防災規劃規劃目標與指導原則；(2) 防災空間系統的規劃範圍設定；(3) 防災環境資源調查、確認與分析；(4) 災害情境設定模擬與風險損失評估；(5) 防 救災設施需求分析；(6) 防救災設施與資源提供與供給現況檢討；(7) 防災空間 系統配置與劃設；(8) 課題發掘與配合對策的研擬。 四、主要建議事項 本手冊在性質上，可作為地區災害防救計畫擬定與執行的輔助工具。本手冊 的應用，主要是提供從事防災空間系統規劃與都市防災規劃的相關執行者或工作 者，在規劃執行程序與方法論上的支援。使用者可針對本手冊建議的程序、方法 論、內容與資料來源，依規劃地區的特性，選擇可操作的步驟、方法與執行內容。以下分就立即可行與長期性建議說明之。 立即可行建議：納入防災空間系統計畫示範計畫的推動 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：各縣市政府或鄉鎮市公所 建研所執行防災空間系統，可參考本手冊擬定的程序推動，進行相關的規劃 工作與配套措施的研擬。縣市政府或鄉鎮市公所府在執行地區災害防救計畫擬 定、都市計畫擬定、通盤檢討與土地使用管理相關工作的推動，亦可參酌本手冊 擬定的程序與方法進行規劃。 中長期性建議：防災空間系統規劃方法的擴展 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：各縣市政府或鄉鎮市公所。 本手冊各操作程序提出的操作方法論，主要以國內較成熟且有較多操作經驗 的方法論為主，但不隱含所有可行的操作方法。使用者可依掌握的資源、資料與 技術模型（包含軟硬體的支援），選擇可行的操作方法。但本手冊提出的方法， 可能隨日後資料庫建置與技術的開發，而仍有開發的空間，此亦是後續工作與研 究的重心。
ABSTRACT
Keywords: Urban disasters prevention, Handbook of spatial system planning for urban
disasters prevention, Scenario simulation, Multi-hazards risk analysis 1. Background and purposes
A work has been nicely been done by the Architecture and Building Research Institute (ABRI), Ministry of the Interior regarding the spatial system planning for urban disasters prevention. In order to effectively adjust to environmental changing and strengthen the implementation of spatial system planning, the incorporation both the risk reduction, land-use planning review process and the spatial system planning to provide an effective tool on disasters prevention is a crucial issue for ABRI. To accomplish such a work, the main purpose of this study is, thus, to revise the second edition of the Handbook of Spatial System Planning for Urban Disasters Prevention published by ABRI. The new version of this handbook would like to provide a more comprehensive procedure that can incorporate the risk analysis, risk mitigation and demand characteristic into spatial system planning for disasters prevention than the previous versions of the handbook.
2. Methods
The methods and procedure applied in this study include following: (1) identifying the objectives and contains needed in the spatial system planning for disasters prevention; (2) literature review; (3) developing a concept framework to spatial system planning for disasters prevention; (4) identifying the resources and inputs data required in the scenario simulation; (5) conducting the scenario simulation; (6) the results analysis; (7) adjusting and revising the abovementioned concept framework for spatial system planning; (8) compiling the handbook.
3. Major findings
The key results of this study can be divided into two parts. The first part is the major text that contains the illustration of backgrounds, objectives, methods and literature review involved in this study. The second part is the handbook provided in this study. It includes the concept framework of this handbook being developed, and the procedures and methods for conducting a spatial system planning of disaster
4. Major suggestions
This handbook provides a complement tool to Local Disaster prevention and Protection Plan. The major application of this handbook is to suggest a procedure and methodology that implements a spatial system planning for disaster prevention. Users are capable to use the methodology, data sources and contains developed in this handbook. The major suggestions provided by this study can be summarized as follows:
Current issue: incorporating this handbook into the implementation of illustration plan of spatial system planning for urban disasters prevention
Major executing organization: Architecture and Building Research Institute Collaborate executing organizations: County, city or township governments
This handbook provides a methodology and procedure for the implementation of illustration plan of spatial system planning for urban disasters prevention. On the other hand, while conducting the local disaster prevention planning, urban plan review and land-use management, it can refer to the methods provided by this handbook. Middle and long term suggestions: expanding the available methods for the urban disasters prevention planning
Major executing organization: Architecture and Building Research Institute Collaborate executing organizations: County, city or township governments
The methods introduced in this handbook are relatively maturely applied in disaster management and analysis. Users can choose appropriate methods based on their purpose and available database. Besides the methods involved in this handbook, it requires expanding the available methods for the urban disasters prevention planning associated with more the new technology and database being developed.
第一部份
第一章 緒 論
第一節 研究緣起與目的
從 1999 年發生的 921 集集地震、2004 年 12 月南亞大地震引發的海嘯及 2005 年 美國的Katrina風災等連續災難，發現近年來因全球環境變遷造成的氣候異常，又加 上都市的無限制擴展與環境敏感地的過度開發，不但造成開發地區遭受自然災害侵 害的機率大增（Linnerooth-Bayer and Amendola, 2000），亦使城鄉發展的脆弱性或脆 弱度（vulnerability）大幅提昇1（吳杰穎等，2007）。 國內關於都市防災規劃的相關法令規定，主要在「都市計畫通盤檢討實施辦法」 第 7 條中，明訂進行都市計畫通盤檢討時，須針對都市防災避難場所、設施、消防 救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討。另在 2000 年頒布之「災害防 救法」第 20 條，亦揭示地方政府應擬訂地區災害防救計畫。然而這些法令，針對如 何落實城鄉規劃的土地使用與空間防災計畫的整合，一直缺乏明確的規範。此現象 使都市計畫在進行通盤檢討時，無法針對地區發展、土地使用與防減災相關工作的 推動，提出具體的土地使用與空間發展策略，常流於形式及書面作業，而無法有效 的釐清這些工作間的關係及有效的推動防減災工作（陳亮全等，2003）。 內政部建築研究所（以下簡稱建研所）為配合上述工作的推動，及試圖解決上 述的問題，乃於 2000 年開始，著手「都市計畫防災作業規劃手冊」研訂的相關工作 （李威儀等，1997；陳建忠、黃定國，1999；何明錦、李威儀，2000；李威儀、丁 育群，2003）。其成果對於都市防災規劃與防災空間系統規劃，皆有顯著的貢獻。 為使「都市計畫防災作業規劃手冊」的應用，能更確實的落實及更有效的在地 方推動。建研所分從兩個層面推動此工作。第一個層面，建研所從 2002 年始，致力 於推動都市防災空間系統規劃的地方性示範區計畫。使地方防災空間系統規劃工作 的實務操作，不但可獲得落實，亦提供地方與城鄉推動都市計畫通盤檢討與土地使 用減災規劃時，非常重要的參考依據（何明錦、李威儀、楊龍士，2002；蕭江碧、 1 . 所謂的脆弱性，其實缺乏共識性的定義，會因其研究與應用的領域而有不同的界定。但一般較常用 的定義為在特定環境災害條件下，產生傷亡與財產損失的可能性（Cutter et al., 2000; 吳杰穎等，
張益三，2002；蕭江碧、李泳龍、葉光毅，2002；陳建忠、文一智，2002；陳建忠、 張隆盛，2003；何明錦、洪鴻智，2004；陳建忠、洪鴻智，2005）。
第二個層面，建研所亦從 1999 年始，投注大量資源於 HAZ-Taiwan（及 Taiwan Earthquake Losses Estimation System (TELES)）系統本土化與應用的相關研究。特別 是針對日間人口估算（黃台生、馮正民，1999; 2000；馮正民、林楨家，2001；陳建 忠、林峰田，2003）、防救災避難路徑評估與避難行為模式的研究（陳建忠、詹士樑， 1999；曾明遜、詹士樑，2000；洪鴻智、詹士樑，2001）、大量人群避難行為分析等， 皆對 HAZ-Taiwan 與 TELES 的本土化與推廣應用具有重要意義。 HAZ-Taiwan 與 TELES 系統的後續發展，除從系統模組的有效性利用、整合既 有本土化研究成果與防災策略評估外，亦透過實際城鄉規劃與地區防災空間系統規 劃示範區案例的應用，整合於建研所之都市防災空間系統規劃的相關研究，而確實 提昇 HAZ-Taiwan 與 TELES 系統應用於空間規劃與土地使用防減災計畫之效能（何 明錦、詹士樑，2004；何明錦、洪鴻智，2004；陳建忠、洪鴻智，2005）。此在防救 災國家型科技計畫相關研究的推動，亦為重要的成果之ㄧ。 建研所近年持續推動都市防災空間系統規劃，然因時空環境的變遷，及為強化 城鄉防災空間系統規劃、土地使用計劃與都市計畫通盤檢討相關工作的整合。在 2000 年與 2003 年建研所分別擬訂的「都市計畫防災作業規劃手冊」與「都市防災規劃手 冊」，面臨須重新討論與整合新的研究成果之時機。尤其是如何在防災空間系統規劃 過程，更有系統的考慮地方特性、災害風險特性2、使用者需求、減災策略與全災性 （all-hazards）或多元災害，甚至如何整合建築研究所多年的防災空間系統示範區計 畫的經驗，將是防災規劃手冊應用的重心及未來落實的重大考驗。 本研究主要目的，即在於進行都市防災空間系統手冊彙編與相關之手冊增修工 作。此工作的進行方式，乃以李威儀等（1997）、何明錦、李威儀（2000）與李威儀、 丁育群（2003）的工作成果為基礎。納入建研所近年在都市防災空間系統規劃的相 關成果，HAZ-Taiwan 與 TELES 系統的應用經驗，及國家災害防救科技中心的相關 研究成果。預期能更廣泛的考慮城鄉發展特性、土地使用規劃、災害風險評估、減 災策略及防救災需求特徵，增修都市防災空間系統規劃手冊彙編，供後續地方與防 災空間系統規劃工作推動的參考。基於此目的，可將本研究的主要目標列示如以下 2 . 所謂的風險，亦缺乏一般性的定義，同樣會隨應用的領域有不同的界定。然一般較常用的定義，乃 將其視為特定災害發生的機率與其可能產生影響的綜合性概念（吳杰穎等，2007）。簡單的表達方
四項： 壹、都市防災空間規劃應用的經驗回顧與彙整：整理與回顧建研所近年在都市防災 空間系統規劃的相關研究成果、面臨的課題及展望，作為增修都市防災空間系 統手冊彙編的依據； 貳、整合土地使用規劃與減災策略於手冊彙編的增修：在增修都市防災空間系統手 冊彙編的過程，將融入都市與土地使用規劃的程序，更綜合性的考慮減災功能 於防災空間系統規劃，以強化既有都市防災空間系統手冊彙編的功能，及在土 地使用規劃與通盤檢討的應用潛力，故此部分將提出防災空間系統規劃的方法 論與進行的程序； 參、案例模擬：根據本研究增訂之防災空間系統規劃程序，選擇桃園縣龍潭石門地 區（部分為新竹市）進行簡要的境況模擬，以瞭解該手冊彙編的適用性、可採 行的分析方法、每個步驟需要的資料及應用過程可能產生的課題，作為手冊彙 編增修與檢討的依據； 肆、都市防災空間系統手冊彙編增修：依據文獻回顧與建研所防災空間系統規劃示 範區的經驗回顧，及整合案例模擬與本研究分析成果，進行都市防災空間系統 手冊彙編的增修工作。
第二節 方法與內容
本研究所採用之方法，乃奠基在建研所曾建立之都市防災空間系統的規劃程 序，及延續何明錦、洪鴻智（2004）與陳建忠、洪鴻智（2005）之研究成果，增修 防災空間系統的內涵與規劃程序。為使增修的程序，能融入更多的理論體系、不同 專業者的共識與強化可行性。在研究方法上，將以文獻歸納、強化不同領域專業者 的參與及配合情境模擬三個層面，進行彙編與增修的工作。故研究計畫之推動步驟、 內容與方法，可彙整說明如下（進行的程序與步驟可參見圖 1-1 之流程）：壹、第一步驟：擬定防災空間系統規劃之目標與基本內涵
本步驟之重心，須清楚的界定都市防災空間系統規劃需達到的目標與完成之內 容。此部分關係後續工作的重心與採用的方法。本研究界定防災空間系統規劃目標 與內涵的方式，為歸納建研所的相關研究成果，及納入都市防災規劃與都市計畫通 盤檢討的相關經驗及防救災理論，以助於擬定防災空間系統規劃需達成的基本目 標，及藉之研擬手冊彙編需增修的基本內容。貳、第二步驟：文獻回顧
增修都市防災空間系統手冊彙編，主要的依據除建研所的研究成果外，如何有 效的納入國外的實施經驗、災害防救相關理論與建研所從事多年防災空間系統示範 區計畫的經驗，將是增修過程面臨的最大挑戰。故本步驟乃透過歸納法，透過文獻 的整理與回顧，以瞭解較完整的都市防災空間系統規劃，須達成何種目標？主要的 理論基礎為何？主要的法令依據為何？國內外以往從事此等工作，有哪些可供參考 的經驗及需解決的課題？此工作如何有效的整合土地使用規劃與都市規劃程序？如 何有效的納入減災的策略？此等課題的初步瞭解，須藉由文獻與相關資料的彙整， 建立基本的架構與操作概念，以落實在後續的手冊彙編研擬與增修工作。參、第三步驟：研擬初步的防災空間系統規劃程序
此步驟主要的工作內容，即需根據前述的防災空間系統規劃目標與文獻回顧成 果，擬定都市防災空間系統規劃的操作程序與內容。此程序的擬定方法，主要仍奠 基在建研所既有的研究基礎（何明錦、李威儀，2001；李威儀、丁育群，2003），及彙整相關文獻的發現。另亦將透過焦點團體法（focus group method）3，以防災領域 的相關專家學者（包含防災、風險管理、環境資源、都市規劃等領域）、中央與地方 政府防災之相關執行單位等組成焦點團體。透過座談、討論或深度訪談的方式，以 協助規劃單位擬定可行的防災空間系統規劃程序與內涵（Alberini et al., 2006）。焦點 團體法操作的主要目的，在於透過團體互動得出防災空間規劃、減災策略及土地使 用規劃整合的重要原則，以助於手冊增修工作的進行（Jenkins-Smith et al., 2002）。 此步驟的成果，隱含為不同領域的專家與執行者的基本共識。惟規劃程序擬定 成果的可行性，執行過程可能隱含的課題、需配合的圖資資料庫系統及每個程序配 套措施的實質工作內涵，尚需後續的境況模擬工作方可進一步確定。
肆、第四步驟：選擇與確認境況模擬之地區與資源
本步驟主要工作內容，包含：(1) 選擇適合境況模擬的地區；(2) 整合建研所、 國家防災科技中心與相關部門完成的相關計畫與圖資資料庫；(3) 進行境況模擬所需 的地區基本資料與圖的蒐集，包含土地使用調查、社會經濟、防救災基本設施與資 源的調查。本步驟進行的主要目的，主在確認可作為第三步驟所研擬之規劃程序的 模擬地區，其需模擬的災害種類（主要將以台灣地區較常見的地震、洪災與坡地災 害為主），可提供的相關圖資資料庫，及調查模擬地區的土地使用與社會經濟發展現 況。此成果不但可作為後續境況模擬的基本輸入，亦可暸解模擬地區的發展現況與 評估可能的資源限制。伍、第五步驟：進行境況模擬
本步驟的主要工作，乃應用第三步驟建立的程序、步驟與內容，及第四步驟確 認的實證地區之相關圖資與現況資料庫進行境況模擬。進行此工作的主要目的，在 於確認上述擬定的防災空間系統規劃程序操作的可行性，操作過程可能須蒐集的圖 資資料庫，及可能面臨的困難與限制，以作為後續步驟檢討的依據。境況模擬的方 式，將從選定之災害類型的災害潛勢4或風險分析著手，同時考慮防災空間供給與需 求，及納入減災概念與土地使用規劃（管理）的策略，以使境況模擬的程序與內容 更為完整。 3 . 焦點團體法是一種團體訪問的質性研究方法，又稱為焦點訪談法。其乃由研究者擔任中介者的角 色，透過團體成員的互動和討論，進行課題的討論、問題發現與衍生出新課題的一種研究與資料蒐 集之方法（胡幼慧，1996）。陸、第六步驟：境況模擬成果分析與檢討
此步驟主要針對模擬案例地區的模擬成果，進行分析與檢討。預期模擬之成果 將包含：地區災害環境的基本說明、地區的災害潛勢、脆弱性或風險基本分析、防 救資源的初步確認與簡要評估、防救災需求的估計、防救災體系與減災策略的建議， 及土地使用規劃融入防災空間系統規劃程序的建議等。此內容除一般之檢討與估計 規劃區內可供災害防救之相關資源外，亦將整合土地使用規劃需求、防災需求估計 的成果，作為防災空間系統規劃與區位配置的基礎。另從供需的配合狀況，亦將建 議配套的救災空間系統計畫與解決的配合方案。 由於增修手冊彙編的主要目的，除基於時空變遷因素外，乃希望能融入土地使 用規劃與減災的概念於既存的防災空間規劃體系。故透過境況模擬的成果，可檢討 第三步驟擬定的空間系統規劃初步程序的可行性，及可能面對的資料蒐集、實務操 作與成果展示的課題。這些發現有助於配套措施的擬定，及利於檢討修正第三步驟 擬定之初步程序。柒、第七步驟：修正與檢討初步擬定之防災空間系統規劃程序
此步驟的主要工作內容在於增進手冊彙編增修內容的落實與可行性。進行方式 乃針對境況模擬成果，對初步擬定的防災空間系統規劃程序進行檢討與修正。故此 步驟的工作，需整合第三、四、五與第六步驟的成果，依模擬成果重新修訂空間規 劃程序。本步驟亦將透過焦點團體的討論，整合境況模擬的發現，修正第三步驟的 初步程序，以提出最終較可行的防災空間系統規劃程序。捌、第八步驟：增修防災空間系統手冊彙編
藉由第七步驟的境況模擬發現，本步驟將擬定較合適的防災空間系統規劃應用 程序與步驟，及進行作業手冊彙編的工作。關於手冊彙編的編撰，可分依操作程序 及配套措施兩個層面分別撰寫。第一個層面主要撰寫的重心，在於空間系統規劃的 每個操作步驟，說明操作的內容、方法、需蒐集的基本圖資及可能需解決課題。第 二個層面的撰寫重點，則將說明每個步驟，在實務應用過程，可以參酌的配套措施。 藉由此兩個層面的說明，可提升手冊在實際應用的可行性，及說明助於手冊內容落 實可加強的配套措施。擬定防災空間系統規劃之目標與基本內涵 (1) 文獻回顧 (2) 防災空間規劃理論 建研所推動經驗 減災與土地使用規劃 研擬初步的防災空間系統規劃程序 (3) 選擇與確認境況模擬之地區與資源 (4) 境況模擬 (5) TELES 與災 害潛勢資料 的引入 境況模擬成果分析與檢討 (6) 修正初步擬定之防災空間系統規劃程序 (7) 焦點團 體法 增修防災空間系統手冊彙編 (8) 完成報告 土地使 用變遷 圖 1-1 研究流程與步驟 資料來源：本研究繪製。
第二章 相關計畫與文獻回顧
本章主要目的，乃針對都市計畫防災空間系統規劃之相關文獻進行綜合性的回 顧，作為本計畫進行都市防災空間系統手冊彙編增修之參考。本章之結構為：第一 節針對都市防災規劃的趨勢與內涵進行探討；第二節則將內政部建築研究所近年推 動都市防災空間系統規劃各示範區計畫之相關研究成果，進行綜合性回顧；第三節 則回顧內政部建築研究所進行都市災害防救空間系統計畫擬定程序，及簡要回顧兩 個版本的防災空間系統規劃手冊之相關研究成果。第一節 都市防災規劃與內涵
建研所推動的防災空間系統規劃程序，較著重從空間配置的角度，提供城鄉規 劃者，在面對不同災害時，進行避難（救災）路徑、庇護設施、醫療、物資、警察 與消防設施的規劃與配置參考。故主要從供給面，提供防災之整備與應變之空間規 劃基礎，而較少論及減災與如何納入土地使用規劃程序相關的空間資源規劃配套措 施（陳建忠、洪鴻智，2005）。欲改善此課題，主要的切入點，可從都市規劃、土地 使用管理程序及災害風險與脆弱性分析的角度，更綜合性的充實防災空間系統規劃 程序。因而以下之文獻，將分從都市防災規劃趨勢、挑戰與內涵、災害風險與脆弱 性分析、土地使用與減災策略及國內外土地使用減災之相關規範等四個層面，進行 綜合性的回顧，以作為後續研究工作推動的參考。壹、都市防災挑戰與思維
一、全球氣候的變遷 全球極端天氣頻繁發生，災害規模超越過去平均，極端降雨成為台灣脆弱性環 境極需面對的問題。氣候變遷對台灣的影響，包含：(1)氣溫上升，(2)濕地失去近 3 成、地下水的補助量減少14%，(3)洪峰流量增加 44％，北部洪水的機會增多、南部 將有缺水危機，(4)變異性氣候出現頻率增高，災害損失增加，(5)海水面上升國土流 失、削減沿岸開墾與利用率，(6)改變潮汐系統，增高暴潮幅度1。 1資料來源：高雄市氣候變遷全球資訊網，http://home.kimo.com.tw/sisi651016/link1-2.html、全球氣候另根據我國保險事業發展中心之統計，台灣的颱風及洪水保險損失由2003 年的 新台幣2,700 萬元增加至 2005 年的 12 億 6,700 萬元新台幣，約增加 47 倍。英國氣 象專家克魯克伊教授指出，未來洪水災害將超過現在的十倍，台灣整體的經濟損失 每年至少0.7%的GDP2。因而全球氣候變遷乃防救災相關研究不得不面對的問題，特 別是確實瞭解環境與脆弱程度，透過土地使用規劃與相關措施建立減災機制。 二、全災害管理
過去台灣採「個別災害管理」體系（specific-hazard management system），不同 災害類別上至中央，下至地方，皆依業務主管機關權責進行相關防救災工作。相形 之下，美國的「全災害管理」體系（all-hazards management system），由國土安全部 （DHS）所屬的 FEMA 負責全國災害管理事務。其優勢為可減少不同主管機關間協 調的困難度、避免政府災害管理經費出現缺漏或重複，且不同業務單位的分工明確。 基此，為降低災害的損失與衝擊，動態的思維調整與轉變為順應災害瞬息萬變之要 件，而新型態體系概念的推動亦為防災工作推動的關鍵。 三、高齡少子女化 日本第五次全國總合開發計畫，考量因應人口減少與高齡化時代的來臨3，刻正 進行經濟效率與科技革命，並且更重視有效率的基礎設施投資，而土地使用與發展 亦從更長遠的角度考量4。 2006 年台灣 65 歲以上人口佔 10%，但是到了 2050 年台灣 65 歲以上口將激增至 28%，超越美、加、法等國，僅次於日本的 34%；45 歲（含）以上則高達 52%，也 僅次日本的58%，顯見台灣高齡少子女化的程度，比已開發國家都還快5，故後續需 強化相關設施之需求量與需求型態的推估與建置，提升地區間的信賴關係，提高生 活的安心安全度，進行整體性規劃應予妥善因應。
貳、脆弱性與災害風險評估
進行防災空間系統規劃，首要工作需綜合性的暸解規劃地區所面對的災害特 性、災害風險程度及可能的空間分布，此工作即為災害評估。因而災害評估的主要 2 參見全球氣候暖化的因應之道-回應史登報告，http://ww2.epa.gov.tw/enews/PDA_Newsdetail.asp? InputTime=0951103150457。 3 一般是指高齡者、嬰兒、殘障人士、外國人士等，在進行災害避難時，需要特別注意與協助的人。4 Grand Design for the 21st century, http://www.tcd.gov.tw/TCD/japan.pdf。 5
目的，在量測特定時期，發生特定災害的機率或可能性、強度與影響範圍（台灣環 境與災害政策學會，2002）。評估的內容即在於釐清城鄉發展過程，及土地使用規劃 與城鄉發展設計，所隱含的災害潛勢與脆弱度。以下乃針對評估內容與程序說明之： 一、易致災性評估 易致災性在國內的使用，包含脆弱性（度）、災感度等不同用語，在國際上亦缺 乏統一性的定義（Gallopin, 2006）。然較具共識性的定義，可將一個地區的易致災性 視為三個概念的組合：產生潛在災害損失的程度、恢復力（resilience）與適應力 （adaptation）。此三項工作的評估，是瞭解地區防災潛力、防災的重要性與評估須投 入資源程度的重要基礎（Adger, 2006；Brooks et al., 2005）。因而易致災性指標，可 簡單的以下式表達： 易致災性指標= (P) (T) (S) 率 暴露在特定災害下的機 可接受的門檻值 感度 暴露在災害威脅下的敏 × (2-1) 易致災性的評估內涵其實非常複雜，其不但涉及地區隱含的自然、人文與社會 經濟因素，且會因評估的地區尺度，為區域性、國家性、地區性或鄰里性，在評估 指標與方法論的選取上，皆有極大的差異，故實際的評估工作並非易事（Deyle et al., 1998）。然為評估上式(1)，一般可將易致災性的評估程序，簡要歸納為下列四個步驟 （評估的程序可參見圖2-1）： （一）歷史、基本與危險條件的界定與調查 工作內容包含調查規劃區內潛在災害損害或危險的條件界定，調查具有弱勢居 民的社會經濟、政治條件與區位，及進行災害歷史條件、公共設施條件與社區組織 與人力資源條件的基礎調查，以助於上式(2-1)之 S 的估計。 （二）暴露條件與內容的調查分析 主要工作在於界定與釐清，特定災害事件下，規劃區內暴露於災害影響範圍內 的人口、建物、生態系統、設施、財產的潛在損害與損失程度。主要的調查與資料 蒐集範圍包含：田野調查、問卷分析、統計資料與相關文獻回顧。分析方法則包含 統計方法的應用、質化研究、多變量分析法等。此步驟之工作內容與第一步驟，皆 為易致災性分析的主要內容，成果亦可作為 S 的估計基礎。 （三）災害分析與評估 本步驟主要工作，可分從週期性與非週期性災害進行分析與評估，以瞭解特定
地區暴露於特定災害的機率或潛勢。主要分析方法，可透過歷史資料、災害學理論， 應用災害損失評估工具、電腦模擬（例如蒙地卡羅分析法）或統計方法，進行災害 歷史、基本與危險條件的界定與調查 暴露條件與內容的調查分析 災害分析與評估（發生機率與損失評估） 估計災害風險 災感度分析 人口 土地開發 社會經濟 機 率 分 配 圖2-1 災害風險評估程序 資料來源：陳建忠、洪鴻智，2005。 發生機率的估計與損失（害）的評估，評估的結果可作為式(2-1)之 P 的判定依據。 （四）估計災害風險 根據前述易致災性分析成果，可評估特定規模下的災害可能產生的衝擊與損 害，再將估計之成果納入災害發生的機率（例如易致災性×機率），即可估計災害風 險（值）。 二、土地使用規劃與災害風險分析 災害空間系統規劃是多向度與多目標的決策過程，目的不但在追求一個安全的 環境，亦希望在滿足地方社會經濟條件下進行規劃。1970 至 1990 年代的土地使用計 畫，已從消極的資訊與建築安全標準提供者，轉為更緊密結合災害風險特質與災害 防救需求面的災害風險管理模式（Olshansky, 2001；何明錦、洪鴻智，2002）。依據 Meulbroek (2002) 提出的統合性風險管理（integrated risk management）觀點，認為 災害風險管理，已脫離風險控制模式，且是否精確預測災害風險與損失亦非關鍵， 重要的是如何釐清規劃標的之風險特性，彈性採取合適的策略，方是有效的災害防 救模式。
較合理的城鄉發展防救災計畫評估，應同時從土地使用計畫的風險與效益兩個 向度，探討計畫的可行性。而影響土地使用計畫的效益與風險，主要的因素為開發 的土地使用類別與社會經濟因素，亦即計畫區的易致災性與建物開發強度，其不但 關係計畫隱含的社會資產亦會左右災害風險的程度。故暸解城鄉發展可能引入的土 地使用強度與人口成長，及檢驗不同土地使用計畫隱含的效益與災害風險，亦為災 害風險分析不可或缺之一環（Kartez and Lindell, 1987; Davidson and Rivera, 2003）。 從防災空間系統規劃在防救災扮演的功能、發展趨勢及風險管理的需求，可知 從事防災空間系統規劃，需瞭解土地使用規劃的災害風險特徵與分布，其中災害與 風險圖製作與風險分析方法的建立，為重要的基礎工作（Olshansky, 1997）。其成果 不但可提供規劃區之風險資訊，亦可協助規劃者或地方政府評估土地使用計畫（或 圖）的風險，以提昇規劃品質與降低土地使用規劃潛藏的災害風險（Burby et al., 1998; Olshansky, 2001）。 災害損失或風險評估工具的發展，目前較常用的系統，如日本東京都地震災害 評估系統，曾引為評估地震建物倒塌風險、火災風險、人體風險與避難風險之風險 評估工具（Uitto, 1998；陳建忠、詹士樑，1999）。義大利國家研究委員會（National Council of Research）亦曾與國家地震防範中心（National Group for Defense against Earthquake）合作開發地震災害評估系統，作為劃設地震災害潛勢區的基礎（Meletti
et al., 2000）。美國開發之HAZUS 系統，其主要應用範疇，除災害潛勢與風險分析外，
亦應用於土地使用措施的評估與開發審議的決策支援（Whitman et al., 1997）。另國 內亦開發HAZ-Taiwan 與 TELES 系統，廣泛應用於救災避難路徑評估、災害風險分 析與防災空間系統規劃的決策支援（陳亮全等，2003；Hung and Cheng, 2007）。 歸納各國災害風險評估工具的建立過程，在空間規劃過程中，主要應用向度為： (1)災害風險與脆弱度分析，(2)減災措施的風險評估，(3)提供土地使用分區管制、規 劃、建築管制標準研判之資訊，(4)提供減災、整備、應變與重建各階段計畫擬定之 基礎（Kircher et al., 1997; Olshansky and Wu, 2001; Bendimerad, 2001）。
三、綜合性的災害風險分析
依Kates and Kasperson (1983) 與 Smith (2001) 的歸納，從事城鄉發展風險分析 與評估，需包含三個向度之工作：(1)界定可能引發災害或損害的危險源，(2)評估危 險發生的機率，(3)評估特定風險產生的社會經濟影響，包含財產、生態、生命與文 化的衝擊。故「災害風險管理」即指從界定危險、透過風險分析與風險評估的成果，
提出與評估對應的政策（或策略）的整體動態過程稱之。在城鄉的災害風險管理實 務中，隨著處理危險源的差異，災害風險分析的課題，理論上應涵蓋地方環境系統、 科技、自然危險（如大氣、地質、水文）、人文、經濟等系統或領域（Hewitt, 1997）。 然傳統的災害風險分析或評估，較常從單一物質或危險源的界定，及其風險評估與 管理著手，較少從空間所隱含的多元危險、多途徑、多受體與多地點的向度，綜合 評估區域的環境風險特性。造成災害風險評估與分析的角度，會侷限在單一且顧此 失彼的災害認定困境中，而降低規劃內涵的實用性。 從事綜合性的災害風險評估，較困難的課題，在於難掌握不同系統內的風險特 性與系統間的互動關係。實際上，欲詳細釐清或進行所有環境次系統風險形成機制 的一般性評估，幾乎是不可能的任務。故在規劃與管理的領域，近年來反而較強調 評估成果的應用層面，而朝多元危險源與受體的區域性綜合效應評估，突顯災害風 險效應在空間分布的特性、異質性與不確定性為主要的研究方向（Xu et al., 2004）。 主要的評估方法論，包含概要評估法（synoptic assessment）（McAllister et al., 2000; Schweiger et al., 2002）、環境風險圖製作或區域風險評估法（Preston and Shackelford, 2002; Gupta et al., 2002）等。重心在於能同時處理區域或空間的多元災害（或全災性） 課題，而不強調單一災害或危險的風險評估，以降低分析與評估災害風險複雜性， 及期望以區域災害風險評估成果，作為規劃決策支援的資料庫與政策評估之基礎。
參、土地使用規劃與減災策略
減災係災害風險管理工作之基石，亦是災害管理四階段中與空間規劃關係最密 切者（吳杰穎、鄭春發、鄭國泰，2006），其主要功用在切斷與避免災難損失與損害 生命之循環與重複產生。目的在於研究災害發生的境況與可能之改善策略，希望透 過不同策略的有效執行，達到減少災害威脅之成果。工作內容主要包括：評估災害 發生原因、發生機率、災害型態、評估災害可能產生之危害與損失，並降低災害發 生機率或減少潛在損害之產生，因此執行的程序可包含：(1)災害潛勢分析，(2)脆弱 性分析，(3)災害危險度評析，(4)災害境況模擬，(5)減災策略的評估與執行等五個步 驟（陳建忠、洪鴻智，2005；黃書禮、詹士樑、洪鴻智，2007）。 減災的規劃雖然非常重要，傳統的防救災研究與實務操作領域，偏重在災害發 生的防堵，及災害發生時的應變與救災（Berke and Beatley, 1992）。土地使用規劃手 段的應用，則係透過土地使用管理方式，降低土地使用者的暴露過程與強度，以藉 之降低災害的損害或損失。由於工程手段應用於防災的資源投入非常龐大，但效果卻有限。當代災害防救的理念，愈來愈強調災害發生前的積極性土地使用管理與規 劃策略及都市成長管理，而非遭逢災難時的救災、應變或避難設計（Berke, 1994）。 表2-1 天然災害防救的土地使用規劃策略與工具 規劃策略 規劃工具 應用方式 1. 規劃 (1) 綜合性土地使用計畫 (2) 綜合性防災計畫 (3) 恢復與重建計畫 界定災害潛勢區及提出防 救災計畫，以指導災害潛勢 區之開發與再開發計畫 2. 開發管制 (1) 土地使用管制規則 (2) 土地使用編訂 (3) 斷層區禁限建措施 災 害 潛 勢 區 土 地 使 用 種 類、區位與開發強度的控制 3. 建築標準 (1) 建築技術規則 (2) 特定之防災建築標準 (3) 既有建物補強標準 對於災害潛勢進行既有建 物與新建建物結構抗災強 度的強化 4. 土地與財產取得 (1) 將潛在開發移往他處 (2) 素地之取得或徵收 (3) 發展權移轉或取得 (4) 危險建物之取得或徵收 災害潛勢區既有開發的遷 移或防止開發 5. 重要與公共設施提供政 策 (1) 設施改善計畫 (2) 重要設施區位的選定 (3) 重要設施設置在災害潛 勢較低之地區 引導新開發遠離高災害潛 勢區 6. 租稅與財政政策 (1) 課徵影響費以籌措新增 的公共成本 (2) 給予高災害潛勢區之低 密度開發者或提供開放 空間者租稅優惠 保持高災害潛勢區低度開 發 7. 資訊傳播 (1) 公共資訊提供方案 (2) 災害資訊公開 提供高災害潛勢區居民或 不動產交易者關於災害風 險之資訊
資料來源：Berke and Beatley, 1992; Berke, 1994；Burby and Dalton, 1994。
土地使用規劃常使用於災害防救手段，從表2-1 所示，約可分成 7 類，其中除傳 統之實質規劃策略外，尚包含財政手段、資訊提供、土地使用管理與資訊傳播手法。 這些方法的綜合與彈性配套應用，為災害防救的新趨勢。另表2-1 顯示土地使用規劃 的手段，不再僅限於空間的實質設施配置規劃，財政、保險的應用與資訊的公開（特 別是風險資訊），已成為重要的策略應用方向。
土地使用規劃是多向度與多目標的決策過程，從天然災害的防救而言，土地使 用規劃不但須提供一個安全的環境，亦須在滿足地方社會經濟特性的條件下進行規 劃（Christou et al., 1999）。美國在 1971 年舊金山大地震後，認為土地使用計畫至少 要扮演：(1)適宜的地質與災害資訊提供者，(2)有效應用第(1)項資訊的使用者，(3) 建築安全設計標準的提供者（Mader, 1997）。故資訊提供與建築安全設計標準，為1970 年代土地使用規劃的重心。1990 年代之後，更擴展土地使用計畫的功能，提出：(1) 土地使用管制應依地區地震災害潛勢特性，提出開發的程序與標準；（2）鼓勵提出 政策誘因，使開發者執行減災措施，(3)對於災害潛勢較高之地區實施更嚴格的土地 使用管制；(4)對公共設施與維生系統實施更嚴格的管制與安全措施（Mader, 1997）。 從美國的發展趨勢，土地使用計畫在地震防救災過程扮演的功能，已從早期的 資訊提供者，發展成更積極的透過土地使用規劃與管理過程。從規劃、都市更新選 址、都市開發審議與通盤檢討，提出更具統合性的風險管理與政策誘因，進行防救 災規劃（Olshansky, 2001；何明錦、洪鴻智，2002）。如以美國俄亥俄州（Ohio）為 例，其應用土地使用規劃於減災的程序，可包含以下十個步驟（黃書禮、詹士樑、 洪鴻智，2007）： 1. 第一步驟－組織資源和準備計畫：組織一個核心團隊推動規劃相關工作； 2. 第二步驟－界定災害和災害分析：蒐集相關文獻、歷史紀錄與訪談當地專家學者 等方式找出規劃區內易受自然災害影響的地區； 3. 第三步驟－確定問題：針對現況、災害分析及相關研究發掘災害引起的相關問題； 4. 第四步驟－確立目標：確認何種目標或策略，有助於減少或消除問題的發生； 5. 第五步驟－提出可行計畫方案：提出可行方案及瞭解可使用的資源與相關限制； 6. 第六步驟－評估計畫方案、選擇最佳方案並發展行動計畫：藉由效率、公平、行 政等原則，評估出最佳方案並發展出相關的行動方案； 7. 第七步驟－準備計畫草案：包含文獻資料、民眾參與的過程、災害分析與風險評 估、減災策略與執行、監控與回饋政策； 8. 第八步驟－民眾參與：提供民眾參與和表達意見之機會與管道； 9. 第九步驟－準備最終計畫：提供最後建議之計畫予州政府的緊急應變管理局與 FEMA。
10.第十步驟－計畫執行、監控與調整計畫：落實計畫內容，管理與監控工作流程、 周期性的改善計畫，以助於減災計畫的推動。
依據美國國家減災計畫(National Hazards Mitigation Plan; NHMP)，其建議美國俄 勒岡州降低災害危害之土地使用計畫策略，包括： 1. 依可相容使用及可接受風險目標下，劃設供公眾使用、保護及農業之用地。採取 開放土地和保留空地之作法，可使俄勒岡州社區將具危險性的地區免於發展的規 劃得以維持。另外，州及地方政府可透過購買或其他手段，以取得具危難土地並 限制其發展，如：保育地役權6(Conservation Easements)； 2. 確立建造和座落之土地細分的標準細部規則； 3. 防護重要設施於災難中得以立即復原，奧勒崗州要求新建重要設施選址，必需經 過場址危害分析並禁止設立於高海嘯潛勢地區7。 另為增進社區災害回復力，以丹佛地區天然災害減災為例，提出有效的土地使 用計畫之減災原則，包含：(1)使用明確可信賴涵蓋所有可能性之危險地圖；(2)明確 的危險地圖與可行構想方針的緊密結合，以確保可發展用地位於無危險之土地；(3) 危險地區在土地細分前，應進行重整或限制土地使用；(4)提供獎勵，鼓勵開發者對 具危害地區採取超出法律外的危險減輕估量；(5)危險土地再細分和形塑(built-out8)； (6)利用特定計畫的設計通常比整體性策略好，但需個別計畫的檢視作業；(7)利用災 後機會，鼓勵所有權人翻修或重新安置。 Berke 建議下列之土地使用規劃程序：(1)界定天然災害之屬性，(2)調查及繪製 天然災害地圖，(3)調查及分析社區居民對天然災害之認知，(4)擬訂土地使用分區管 制及減災對策。雖然應用土地使用分區管制手段對颱風災害的減輕很困難，其不似 海岸或洪水平原管制有具體的地點及災害型態。然在地方、區域或國家層級面對多 樣性的天然災害防治需求上，多數的研究仍然肯定土地使用規劃之貢獻，並強調多 6 保育地役權包括了可以將發展權利從財產所有權人手中移轉給第三團體的方式；為土地之「一束」 財產權中之一部分，由政府、私人、或保育團體與地主簽約，約定「購買」或「租賃」保育地役權， 取得一束土地權利中未來發展的權利（即保育地役權）地主只出售土地權利中的一部份予管制者， 地主只要在地役權所限制之範圍內，消極的不作為即可，而地主仍擁有土地的所有權及地役權設定 範圍之外，其他物權的行使權(建立自然資源保育與利用之雙贏制度， http://www.sinica.edu.tw/econ/dshaw/download/water1.pdf)。
7 National Governors Association：http://www.nga.org/Files/pdf/0602DISASTERMITIGATIONOR.PDF。
8 從無到有的空間形塑過程，為土地使用計畫流程的其中一個步驟，目的是預測該區未來土地成長及
樣性災害地圖調查與製作對空間規劃之重要(國家災害防救科技中心，2005a)。 日本兵庫縣行動綱領2005 年到 2015 年的優先行動綱領共有五項工作：(1)確保 減災的工作是國家與地方層級的優先工作項目，且須有強有力的體系執行減災工 作；(2)確認、評估及監測災害的風險並加強預警，(3)運用知識、創新及教育來建立 所有層級的防災與強化恢復力的文化；(4)減少不確定的風險因素，(5)加強各層級防 災整備以更有效率的應變。其中第 4 項減少不確定的風險因素，包含：(1)環境與自 然資源的管理，(2)社會和經濟發展，(3)土地使用規劃及其他技術措施。另第 3 項土 地使用規劃及其他技術措施，策略如下所述 (國家災害防救科技中心，2005b)： 1. 整合風險評估於都市計畫與易受災地區之管理，特別是高密度人口區與迅速都市 化地區； 2. 將災害風險納入基礎建設之規劃考量、基礎設施之設計準則。計畫之批准。防災 工作執行應根據其對社會、心理、經濟及環境等各層面影響評估結果推動。 3. 擬定土地利用政策與計畫時，須發展、更新與鼓勵應用防災指導原則與減災監測 工具； 4. 整合風險分析與評估於農村地區的發展計畫與管理，尤其是山區、海岸及洪氾平 原，包括確定可供安全居住的地方。 5. 鼓勵修正現有的建築規則，發展新的建築規則，及補強建築物。
肆、減災於土地使用上之相關規範
國內現階段都市計畫相關法令對於防災規劃的規定，僅見於都市計畫定期通盤 檢討實施辦法第七條。從災害管理的角度來看，上述法規，有某種程度減災的意涵， 但主要仍是著重在整備及應變階段，然災害管理各階段中以減災跟空間規劃的關係 最為密切。故此處將藉由回顧國內外不同類型災害（包含：水災、坡地災害、震災） 在土地使用上與減災相關之規範與作法，作為增訂防災空間系統規劃手冊之參考依 據，說明如下： 一、水災 （一）美國 洪水保險是加強洪泛區管理的重要手段，並具有強制性，其乃依據FEMA 統一 繪製的洪水保險率圖執行，目的在促進洪泛區土地合理利用、減輕政府財政負擔及災民快速重建家園。 1. 洪泛區管理對策 （1）位於洪泛區內的城市中心應採取修建堤防、防洪牆、在上游區修建水庫或通過 利用高地和洪泛區的天然容蓄能力截流洪水等措施加以保護； （2）將經常遭受洪水淹沒的社區改建為公園和娛樂場所； （3）對那些保護程度不高的社區周邊和自然地理位置較高而不受洪水影響的地方， 州和地方當局也應通過抬高建築物高程的方法控制新建工程； （4）將處於低窪地帶的建築物遷移至較為安全的地區； （5）強化洪水沖積區的高地種植作物； （6）重要基礎設施，如供水和污水處理廠、發電廠、重要公路和橋樑等則應通過抬 高基礎高程等措施加以保護； （7）受堤防保護的基礎設施、房屋以及工商企業和農業部門都應參加洪水保險； （8）在堤防和水工建築物的上游區允許全年浸水，以保持和恢復水生生物棲息地， 為魚類、水禽及其它野生生物提供生存場所； （9）對堤防進行加固改造，避免堤防失事所造成的災難性損失； （10）在受堤防保護的低地，應將中耕作物改為輪種作物或造林、退耕； （11）對洪泛區的高地加以治理，控制新的徑流，恢復濕地9。 2. 加州政府洪水減災之成功實例 （1）在受氾濫之苦的商業地區建立系列的滯洪池，目的是承載過度的洪水，直到系 統恢復，自然流入下水道。池的周圍種植裝飾性樹木增加視覺美化，通常收留 短期性的洪水(少於24小時內)，目的在抑止破壞周邊財產及超越溪床； （2）提升構造物降低洪水風險，設定最低100年基本洪水高度，一樓不做生活用途 使用； （3）設置防洪牆； （4）洪氾區內應保持無障礙物，因為構造物將抑制水的流動並增加洪水高度，故社 9請參見：http://tw.search.yahoo.com/language/translatedPage?tt=url&text=http%3a;
區需透過工程分析制訂分洪河道內的允許發展項目10。 （二）日本 依據日本防災基本計畫第三編風災水災對策篇，相關規定如下： 1. 國家及地方公共團體，應針對避難地、避難道路、防災據點等有助於災害時防災 的公共設施，與相關機關等密切合作，並積極進行整備，努力確保防災據點設施 等的防止淹水的功能； 2. 針對河川、下水道，應推動築堤、挖掘河床等整備河道、建設蓄水池、渠道、雨 水渠等、整備內水排除設施，努力確保河水氾濫時堤防等設施監視體制及內水排 除設施的耐水功能。另河川、下水道等管理者應合作調整河水氾濫時，排水幫浦 場的運轉，努力減輕洪水損害； 3. 設置防災調整池、實施透水性舖路、設置雨水儲存、滲透設施、根據地區特性必 要時抑制堆土等，以確保流域的保水、蓄水功能； 4. 取得國家協助，掌握常淹水地帶的微地形的基礎調查、製作危險警戒地圖所需的 淹水預測模擬、內水淹水模擬等，將資訊提供相關機關； 5. 市町村指定淹水潛勢區域時，需於市町村地區防災計畫，規範洪水預報傳遞方式、 避難場所及其他洪水時得順利迅速避難所需事項，以及在淹水潛勢區域內之地下 街等（地下街及其他設置在地底下供不特定且多數人使用之設施）或高齡者供其 避難援助設施，經確認該設施確實可供順利迅速避難時使用，並應規定設施名稱 並標註所在地； 6. 應公布洪水、漲潮、土砂災害等所造成的淹水實況，以及淹水假設區域及土砂災 害危險地點等，引導安全的國土利用與耐水性建築方式、整備風災水災時的避難 體制； 7. 針對上下水道、工業用自來水道、電、瓦斯、電話等維生線相關設施與廢棄物處 理，並且展開系統多重化、分散據點、整備替代設施。 （三）台灣 1. 規範 （1）淡水河洪水平原管制辦法第2條：「洪水平原管制之目的，在於排除泛區內之 10
積水，劃定發展限制範圍，以減輕災害。其管制程度分為一級管制區及二級管 制區二等」； （2）建築技術規則建築設計施工篇第262條：「山坡地有洪患情形，且無妥善防洪 設施者，不得開發建築」； （3）非都市土地開發審議規範總編第10條：「距離豐水期水體岸邊水平距離1,000 公尺之範圍，禁止水土保持以外之一切開發整地行為」、「取水口上游1公里 半徑內集水區及下游半徑400公尺，禁止水土保持以外之一切開發整地行為」。 2. 作法 （1）快速排水之防洪思維，趨向流域「保水滯洪」之策略，研議相關法規規範集水 區最低儲留洪水量，其方法可包含興建滯洪池、建物儲留設施、道路排水系統 植生化及渠道階梯化等 (許銘熙、謝龍生，2006)； （2）防洪工程規劃應兼顧環境生態保育：過去十年，國際上漸漸浮現「與洪水共生」 （living with flood），主要概念在於瞭解洪水特性，把空間留給洪水。其環境 哲學理念在於改變過去一昧「控制」、「抵禦」洪水的觀念，扭轉和洪水之間 關係的認知；「還地於河」政策，作法包括，將河流兩岸的堤防往外移，大量 增加河川的橫斷面，或是降低堤防內河道旁平原的高度，以增加洪水來臨時的 行水面積，和蓄容洪水量、洪水平原除了具備滯洪的能力，還可增加地下水補 注的機會，其水陸交接的特質更是豐富多樣物種的棲息地，在洪水期間洪水平 原的土壤和植物所產生的化學作用，也扮演著淨化水質的角色，可說提供了許 多寶貴的「生態服務」； （3）建立「常態性監測預警制度」，包含：(1)集水區之水文監測預警系統，當超越 保護標準時，以非工程方式輔助工程防洪不足；(2)流域洪水預報系統，爭取有 效預警時間；(3)集水區土地利用監測管理制度，抑制不當土地開發； （4）因應氣象及因子改變，應研擬土地使用計畫與大規模水災應變計畫，並定期檢 討防洪設計標準及保護程度； （5）為掌握淹水潛勢區域其及致災特性，研擬具可行性之防洪減災措施，可舉辦聽 証會、專家座談會等，研訂適合之淹水災害防護策略。
二、坡地災害 （一）日本 1. 依據日本防災基本計畫第三編風災水災對策篇，相關規定如下： （1）國土交通省或地方公共團體，應整備有土石流危險溪流、有地滑危險的地點及 有陡坡崩塌危險的地點等，設置砂防設備、防止地滑的設施、防止陡坡崩塌的 設施，另應設置對土砂災害的警戒避難所需雨量計、感應線（wire sensor）等， 以及包括防止流木、倒塌樹木流出對策，推動綜合土砂災害對策； （2）都道府縣約每5年，應實施有可能發生陡坡崩塌等土地，有關地形、地質、降 雨等狀況，以及有可能發生土砂災害的土地利用狀況及其他事項有關的基礎調 查，作為指定土砂災害警戒區域及土砂災害特別警戒區域，以及防止其他土砂 災害的對策所需的基礎調查； 2. 依日本砂防法第 25 條：「因違背法律、命令或許可認可條件之工程、設備或工作 物之管理，致使他人受損害者，應予賠償」。 （二）台灣 1. 區域計畫法施行細則第13條第6項：「有崩塌、地滑、土石流失等地質災害劃定為 山坡地保育區。」； 2. 水土保持法第19條：「特定水土保持區內禁止任何開發行為」； 3. 禁建地區，依建築法第47條：「易受海潮、海嘯侵襲，洪水泛濫及土地崩塌之地 區，如無確保安全之防護設施者，直轄市、縣(市) (局)主管建築機關應商同有關 機關劃定範圍予以發布，並豎立標誌，禁止在該地區範圍內建築。」 三、震災 （一）台灣 1. 非都市土地使用管制規則第 38-1 條：「車籠埔斷層線二側各十五公尺的甲乙丙建 地變更為國土保安用地。」 2. 實施區域計畫地區建築管理辦法第 4 條之 1：「活動斷層線通過地區，當地縣(市) 政府得劃定範圍予以公告，不得興建公有建築物、高度不得超過二層樓、簷高不 得超過七公尺，並限作自用農設或自用住宅使用。」
3. 山坡地不得開發建築的範圍，依建築技術規則工篇第 262 條第 1 項第 3 款：「活 動斷層：依歷史上最大地震規模 (Ｍ) 劃定在下列範圍內者：(A) M 7≧ ，斷層帶 二側邊各一百公尺，(B) 7＞M 6≧ ，斷層帶二側邊各五十公尺；(C) M＜6 或無記 錄者，斷層帶二側邊各三十公尺內。」 4. 山坡地開發建築管理辦法第 5 條：「山坡地有下列各款情形之一者，不得開發建 築：(A) 坡度陡峭者，(B)地質結構不良、地層破碎、活動斷層或順向坡有滑動之 虞者，(C)現有礦場、廢土堆、坑道，及其周圍有危害安全之虞者，(D)河岸侵蝕 或向源侵蝕有危及基地安全者，(E) 有崩塌或洪患之虞者，(F)有礙自然文化景觀 者，(G) 依其他法律規定不得建築者。」 （二）日本 依據日本防災基本計畫所示，為形成耐地震的都市結構，國家及地方公共團體， 應藉由整備避難道路、避難地、延燒隔帶、替代性防災行動據點的幹線道路、都市 公園、河川、港灣、機場等都市基礎設施，以及防災安全街道、消解危險密集市區 的防災街道整備事業、土地區劃整理事業、藉由市區再開發事業等全面整備市區、 建築物與公共設施的耐震、不燃化，有計畫的確保水面、綠地，引導其利用並考慮 作為防災用地，形成耐地震的都市結構。 日本建築法第84 條規定政府可於地震災區發布禁限建令，然實務上很少依據此 法源發佈命令，最近一次為三浦半島的北武斷層在1995 年阪神、淡路大地震後，經 日本建築學會判定為活動斷層，橫須賀市長乃依照地質學家建議，將該地震後於都 市計畫上劃定之考慮區域，於也比四丁目的區之野比東公園劃設為斷層公園，並設 定寬25 公尺、長 600 公尺的範圍內，限制建築行為（蘇瑛敏，2001）。 （三）美國
美國加州府會與1972 年通過「AP 地震斷層區法案」（Alquist-Priolo Earthquake Fault Zoning Act; EFZA），此法案主要目的在避免興建人居於已知的活動斷層上， 並促進改善已位於活動斷層上之建物的耐震能力，以減低地震導致之傷亡；加州政 府於1990 年更制訂了「地震災害圖法」（Seismic Hazards Mapping Act; SHMA）， 協助地方政府減少因地震引起的土壤液化、山崩及洪水所造成的災害，並透過不同 精度的地震災害區分圖。圖示可能潛在之地震災害危險區之區位，以管制特定場址 之開發，達到預防地震災害發生之效果（黃鐵嶼，1998；蘇瑛敏，2001）。因此在 加州，住宅、醫院、學校等重要設施，禁止興建在活動斷層內。實際實施活動斷層
帶相關地區禁限建之規定，則可從加州對於鄰近活動斷層帶地區實施禁限建之規定 窺知，其實施要點如下： （1）確信斷層線兩旁各 15 公尺禁止建立住屋； （2）確信斷層線兩旁從 15 公尺至 38 公尺間之條帶內只能興建立獨戶、單層木屋或 相似之防震結構物； （3）推論斷層線兩旁各 30 公尺禁止建立住屋； （4）推論斷層線兩旁從 30 公尺至 53 公尺間之條帶內只能興建獨戶、單獨木屋或相 似之防震結構物。 禁建帶以外之土地並非即可興建密集式或高樓住屋，按照規定，其開發計畫書 需經過工程地質師或大地工程師之審查，看地層是否破裂或錯動，以及在斷層活動 時是否伴生褶皺現象連。此外，加州UBC97（Uniform Building Code）同樣以距離斷 層遠近規定建築物的耐震設計規範（連經宇，2000）。
