WTO新回合談判我國關於競爭政策應有之立場研究

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WTO新回合談判我國關於競爭政策應有之立場

研究

第一章 WTO 既有之競爭規範及工作小組的設立

第一節 WTO 競爭政策議題的本質

世界貿易組織(World Trade Organization，簡稱 WTO)第四屆部長會議已經在二００一年十一月九日至十三日於卡達首府杜哈舉行。在該會議中，各國部長們曾共同就各項議題發佈一項主要宣言；針對競爭政策部分，部長會議決議「在第五屆部長會議後，基於在該屆部長會議依照明白的共識所另行作成的決議，就將來談判的形式，展開談判」（後述）；此顯示在 WTO 之下談判競爭政策，應屬相當明確之方向；惟正式展開談判的時間，必須在二年之後。我國將於二００二年初成為 WTO 會員國，對貿易與競爭政策互動議題的含意的深入瞭解，以及準備在將來在適當的時機提出適合於我國的立場，為相關機關無法避免的責任與應享之權利。本議題的研究，至為重要。 WTO本質上即為有關競爭政策的規範。蓋WTO目的係在對企業創造於國外市場進行貿易甚至投資的機會；對國內市場加入競爭因素。1_不過，除國際貿易規範對國內市場加入競爭因素之外，許多國家亦以其國內競爭法對其國內市場提供適當的競爭環境。

1 Jeffrey J. Schott, The WTO after Seattle, at The WTO after Seattle, edited by Jeffrey J. Schott at 26-27 (2000).

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目前世界上大約有八十餘國設有某種形式的競爭法。然世界上仍有甚多國家或地區並無競爭法，甚至迄今仍未考慮制訂競爭法。此等國家或地區，有些並不認為競爭法對其經濟發展有何重要性，有些則認為其經濟已經十分開放，無須藉由制訂競爭法確保市場競爭，有些則甚至不了解競爭法對一國的國內市場或對其經濟有何含意。此為在 WTO 之下以競爭政策作為談判議題的困難之一。各國對競爭政策議題產生疑慮的另一理由，為對此議題提出的動機。有些會員國固然認為競爭政策對開發中國家及已開發國家所可能提供的效益，本質上並無不同；有一些會員國則擔心此種議題提出的目的，係在進一步穿透其國內市場；另有國家認為競爭政策的談判可能導致其他議題（如反傾銷議題）被夾帶進入競爭政策範圍。在如此分歧的情況下，如何進行新回合談判，以處理競爭政策的議題，即成為十分複雜而困難之事。本文將就 WTO 第四屆部長會議之後，如何處理貿易與競爭政策互動的議題，以及將來若進行談判，其內涵如何，進行分析，最終係希望藉由對該等議題的瞭解，以及由我國現行法律與政策出發，提出我國的立場或見解。不過，在進行此項分析之前，似乎宜就 WTO 與競爭政策有關的既有規範與 WTO 成立工作小組釐清競爭政策議題先簡要敘述，以便作為嗣後討論的基礎。蓋 WTO 既有的競爭規範可以提供將來談判的思考方向之一；而工作小組的成立及其討論，為競爭議題談判的熱身。

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第二節

WTO 涉及競爭議題的既有規範及工作小組

的成立

如前所述，WTO 本質上即是有關業者的競爭。故廣義而言，WTO 內所有的協定條文，均與一國國內市場是否因為開放而較具競爭性有關；但除此之外，WTO 既有的協定中，仍有若干直接與競爭有關的條文。最典型的條文為服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services，簡稱 GATS)第八條及第九條，以及「與貿易有關之智慧財產權協定」（Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights，簡稱 TRIPS 協定）第四十條的規定。

1.就GATS而言：GATS雖然未能完全在實體上處理獨占與聯合等限制營業競爭行為所造成之貿易障礙，但相較於GATT之規範，已經有進一步之發展。GATS將企業之獨占地位或企業之營業行為足以造成貿易效果之情形分別以兩條文加以規範。第八條係規範「獨占與排他性供應者」 (Monopolies and Exclusive Service Suppliers)之情形，第九條則係規定「營業措施」（Business Practices)（亦即限制營業競爭行為）之情形。就獨占與排他性供應者而言，GATS第八條第一項規定：「會員國應確保在其領域內之獨占服務供應者，在該獨占之相關市場供應獨占之服務時，不會以違背該會員國對第二條以及特定承諾義務之方式為之。」2 GATS對此種獨占企

2 Article VIII, para. 1 of the GATS: "Each Member shall ensure that any monopoly supplier of a service in its territory does not, in the supply of the monopoly service in the relevant market, act in a manner inconsistent with that Member's obligations under Article II and specific commitments."

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業之規範方式並非以直接對此種企業課以義務之方式為之。而係透過對會員國之要求，促使會員國國內之獨占企業或排他企業不至於造成對國際貿易之障礙。GATS第八條第二項另規定：「倘若會員國之獨占供應者，直接或透過其關係公司，在其獨占範圍外之服務，參與服務供應之競爭，且若此服務項目係屬於該會員國特定承諾之範圍者，此會員國應確保該供應者不會在其領域內，以不符合該特定承諾之方式，濫用其獨占之地位。」3_獨占之服務供應者在該獨占服務之相關市場固有絕對之市場地位以歧視國外之服務供應者，其在相關市場之外，雖無絕對之市場地位，但其仍享有相當之優越資源或優勢之地位；倘若其濫用其在獨占市場之地位而在非獨占之市場與其他服務供應者競爭，對其他國家之服務供應者而言，亦產生限制服務進口之效果。例如獨占之基本電信服務公司利用其獨占地位所獲得之利益與資源，運用於加值電信服務，使其加值電信服務之價格壓低至不符加值服務成本之程度，以迫使其他國家之加值服務業者退出該國加值電信服務之市場即是。會員國應確保此種濫用獨占地位之情形不至於發生。第八條除設有實體之義務外，並規定會員國之提供資料以及通知義務。該條第三項及第四項謂：「若一會員國有理由相信任何其他會員國某一服務之獨占供應者係以不符合第一項或第二項之方式行事，則服務貿易理事會得依照此一會員國之請求，要求該一設置、維持或授權此種供應者之會員國，提供相關運作之特定資料。」「在WTO協定生效後，若一會員

3 Id Article VIII, para. 2: "Where a Member's monopoly supplier competes, either directly or through an affiliated company, in the supply of a service outside the scope of its monopoly rights and which is subject to that Member's specific commitments, the Member shall ensure that such a supplier does not abuse its monopoly position to act in its territory in a manner inconsistent with such commitments."

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國就其特定承諾所涵蓋之服務項目，授予服務供應之獨占權，則該會員國最遲應在所計劃實施此種獨占權授予之時點三個月前，將其情事通知服務貿易理事會；此時並應適用第二十一條第二項、第三項及第四項之規定。」4 若會員國就特定之服務所設立或授權之服務供應者並非唯一之供應者，而係設立或授權少數之供應者，則非前述獨占之情形，而係寡頭壟斷或寡占之情形；寡占之情形若係自然形成，並非GATS所欲規範之對象，但若寡占之情形係由政府正式授權或設立，或雖非由政府正式授權或設立，但在實際效果上由政府使其獲得寡占權者，其結果與政府授予獨占權之情形相同。故第八條第五項規定：「本條之規定亦適用排他性服務供應者之情形；該排他性服務供應者係指一會員國正式或在實際效果上：(a)授權或設置少數服務供應者，且(b)在其領域內，相當程度地排除此等供應者彼此間之競爭。」5 另就「營業措施」而言，服務供應者利用片面之措施，以強化或取得優勢之市場力量(dominant position of market power)；或多數之供應相同或

4 Id. paras 3 and 4: "The Council for Trade in services may, at the request of Member which has reason to believe that a monopoly supplier of a service of any other Member is acting in a manner inconsistent with paragraph 1 or 2, request the Member establishing, maintaining or authorizing such supplier to provide specific information concerning the relevant operations." "If, after the date of entry into force of the WTO Agreement, a Member grants monopoly rights regarding the supply of a service covered by its specific commitments, that Member shall notify the Council for Trade in Services no later than three months before the intended implementation of the grant of monopoly rights and the provisions of paragraphs 2, 3 and 4 of Article XXI shall apply."

5 Id. para. 5: "The provisions of this Article shall also apply to cases of exclusive service suppliers, where a Member, formally or in effect, (a) authorizes or established a small number of service suppliers and (b)substantially prevent competition among those suppliers in its territory."

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類似服務之服務供應者，彼此同意避免競爭，稱為限制營業競爭行為 (restrictive business practices簡稱RBPs)。6_{此種限制營業競爭行為，不但在}

純粹一國國內市場對其他之業者以及對消費者有重大之影響（蓋其他業者可能受到排擠，消費者則可能由於業者之不競爭而無法享受品質優良且價格低廉之服務），在國際上，亦有可能對其他國家之服務業者產生限制進入市場之效果。GATT並未處理限制營業競爭行為，但在GATS之中已經肯定限制營業競爭行為對貿易所可能產生之影響。故GATS第九條第一項規定：「會員國咸認知，除屬於第八條之情形外，若干服務供應者之營業措施，可能會抑制競爭，並因此而限制服務之貿易。」7 不過，會員國對於限制營業競爭行為應有如何之實體規範，尚無共識。故在GATS之中，僅設有處理限制營業競爭行為之程序性規定。第九條第二項謂：「每一會員國應接受其他會員國之要求，與之進行諮商以消除第一項所稱之措施。被要求之會員國應對此種要求提供充分且認真之考量，並應透過提供非機密性且可公開獲得之關於係爭事件之資料，以相互合作。被要求之國家在國內法許可之範圍內，及在雙方對於由要求之會員國確保資料之機密性達成滿意之協議之前提下，應提供其已有之資料給要求之會員國。」8

6 Urray Gibbs and Mina Mashayekhi, Elements of Multilateral Framework of Principles and Rules for

Trade in Services, in Uruguay Round: Papers on Selected Issues 122 (1989).

7Article IX, para. 1 of the GATS: "Members recognize that certain business practices of service suppliers, other than those falling under Article VIII, may restrain competition and thereby restrict trade in services."

8 Id. para. 2: "Each Member shall, at the request of any other Member, enter into consultations with a view to eliminating practices referred to in paragraph 1. The Member addressed shall accord full and sympathetic consideration to such a request and shall cooperate through the supply of publicly

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2.就TRIPS協定而言：在TRIPS協定中，涉及競爭法者，並不限於第四十條。例如地理標示(geographic indication)的保護，即有相當成分的競爭法本質。關於智慧財產權與競爭法之關係，可以說明如下：「智慧財產權係透過法律授予權利之擁有者一項特殊之利益，此利益常可稱為法律上之獨占權。以專利權為例，當某一廠商取得一國授予之專利權之後，其在該國不但有權自行製造、使用及銷售專利物品，並可排除他人（在未得其同意下）之製造、使用或銷售有專利權之物品。此種權益，常可達到獨占之效果（不過法律上之獨占權未必構成經濟上之獨占）。而獨占本身，原則上係有害於競爭。故智慧財產權之保護，有可能會與競爭法之鼓勵競爭理念不相吻合。但從另一角度而言，競爭法亦係重視公平之競爭理念，而智慧財產權之保護係為排除不公平之競爭方法（如仿冒或剽竊）；蓋智慧財產權之擁有者通常係花費研究及開發之鉅額成本或支出鉅額之商品推廣費用始刻創造新的技術或品牌，倘允許他人可以無庸投資於研發及推廣，而可搭智慧財產權人之便車(free-ride)，則顯違公平競爭之原則。」9 雖然各國法律以及國際條約協定（包括 TRIPS 協定）均要求對智慧財產權予以法律之保障，但倘若智慧財產權人利用此一保障，而達到濫用獨占權之情形，則法律亦無允許之必要。以免智慧財產權之保障反而對社會與經濟無益甚至有害，而僅為權利人牟利之工具。故許多國家之法律均有規定智慧財產權人在行使其權利時，仍必須受到相關之競爭法之限制。一

available non-confidential information of relevance to the matter in question. The Member addressed shall also provide other information available to the requesting Member, subject to its domestic law and to the conclusion of satisfactory agreement concerning the safeguarding of its confidentiality by the requesting Member."有關GATS相關說明，見羅昌發，「國際貿易法─世界貿易組之下之法律新秩序：國際經貿法研究（五）」（1996年），第三篇第四章。

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國以相關之競爭法限制智慧財產權之享受或行使，對智慧財產權而言，屬於智慧財產權保障之例外，在國際協定中，必須有一定之法律基礎。此為設置 TRIPS 協定第四十條之基本理由。該條規定之目的係在規範會員國處理智慧財產權授權中所發生之反競爭行為。而所謂反競爭行為，基本上係指違反自由市場之法則，以不當之方式使相關之業者不從事價格或品質上之競爭者。第四十條第一項與第二項係關於會員國控制反競爭行為之實體規範；第三項與第四項則係關於程序性之諮商規範，以要求會員國相互協助執行競爭法。 TRIPS協定第四十條第一項規定謂：「會員國同意，若干限制競爭之智慧財產權授權行為或條件，可能對貿易造成負面影響，而且可以阻礙技術之移轉或散布。」10_{第二項規定：}_{「本協定不應阻礙會員國在其國內立法} 中，對於可能會造成智慧財產權濫用，且對相關市場之競爭可能造成負面影響之特定情形之授權行為或條件，予以列舉。依上述之規定，會員國在符合本協定其他規定之前提下，可以依照其相關之法規，採取適當之措施，以防止或控制包括諸如專屬性之回頭授權條款、禁止質疑專利有效性之條件、及強迫性之整套授權等在內之行為。」11_{其中所謂「專屬性（或}

10 Article 40, para. 1 of the TRIPS Agreement: "Members agree that some licensing practices or conditions pertaining to intellectual property rights which restrain competition may have adverse effect on trade and may impede the transfer and dissemination of technology."

11 Id. para. 2: "Nothing in this Agreement shall prevent Members from specifying in their legislation licensing practices or conditions that may in particular cases constitute an abuse of intellectual property rights having an adverse effect on competition in the relevant market. As provided above, a Member may adopt, consistently with the other provisions of this Agreement, appropriate measures to prevent or control such practices, which may include for example exclusive grantback licensing, conditions preventing challenges to validity and coercive package licensing, in the light of the relevant laws and regulations of that Members."

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排他性）之回頭授權條款」係指智慧財產權之權利人（授權人）與被授權人協議，將來被授權人若由原來之授權而有任何之發明或發現，應將之回頭授權給原來之授權人，而不得授權予他人之謂。12_{所謂「強迫性之整套} 授權」，係指授權人在協議授權他人使用某一專利或其他智慧財產權時，一併強迫要求被授權人接受其他種類之專利或其他智慧財產權之授權。13 而所謂「禁止質疑專利有效性之條件」（或稱「不爭執條款」）則係指授權人要求被授權人不得爭議所授權之專利之有效性。14_{此等條款均使智慧財} 產權之市場競爭受到嚴重減損，故會員國得將以法律規定防止或控制之方法，而不至於違反TRIPS協定之規定。15 3.就WTO其他規定而言：WTO若干協定，直接間接處理競爭法或競爭政策的條文，包括「與貿易有關之投資措施協定(Agreement on Trade Related Investment Measures，簡稱TRIMS協定)第九條所規定WTO成立五年之內，貨品貿易理事會必須考慮是否在協定中納入投資政策及競爭政策的規定。防衛協定(Agreement on Safeguards)第十一條第三項所規定，會員國不得再行採用自動設限協定等「灰色領域」措施。GATT第十七條第一項所規定，國營貿易事業必須在決定其買賣交易時，遵守不歧視原則及商業考量原則。16 12 羅昌發，「貿易與競爭之法律互動：國際經貿法研究（三）」，頁219（月旦出版社，1994）。 13 同前註，頁220。 14 同前註，頁221。 15 有關TRIPS協定相關說明，見羅昌發，「國際貿易法─世界貿易組之下之法律新秩序：國際經貿法研究（五）」（1996年），第四篇第六章。 16 WTO相關規定在前註書中均有說明。有關WTO其他與競爭政策有關的條文，見WTO,

Competition-Related Provisions in Existing WTO Agreements: Informal Note by the Secretariat (June

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第三節 WTO 工作小組的成立

貿易規範本來與競爭規範屬於不同領域之事項；不過，兩者之間相互關聯的領域甚多；且此項關聯受到愈來愈多的重視。國際貿易規範中與競爭政策目的相同之處甚多。然貿易規範中，與競爭政策不盡一致者，亦所在多有。兩者如何調和，顯然成為問題。再者，貿易規範中已經將大多數的非關稅障礙消除，關稅亦已降至相當低的程度，但私人的限制競爭行為，顯然可能對貿易的流通造成負面影響。在 WTO 既有規範中，對於此種負面的影響可以處理之處甚為有限，故在 WTO 相關場合，是否設置新的規範以處理此等問題，引起甚多討論。 WTO於一九九六年十二月第一次部長會議（即新加坡部長會議）時即決議設立「貿易與政爭政策互動工作小組」(The WTO Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy，簡稱WGTCP)以檢視各會員國所提出有關此二政策互動關係的相關議題（包括反競爭措施），以確定是否有任何領域值得在WTO架構下進一步考量其處理方式17_{。自從一九}

17_“_{to study issues raised by Members relating to the interaction between trade and competition policy,}

including anti-competitive practices, in order to identify any areas that may merit further consideration in the WTO framework.”

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九七年七月第一次會議以來，該工作小組已經檢視相當廣泛的問題。並且在多項問題上，早有一致的見解。例如：18 ─透過減少政府與私人對進入市場造成的障礙與市場扭曲，貿易自由化與競爭政策對促進競爭、經濟發展及管制改革（如私有化、對資本市場的監督等）有互補的功能19_。 ─推動競爭與競爭政策（相對於國內競爭法）以便促進開放市場、形成競爭文化、促進經濟效率及消費者福祉，均有其重要性20_。 ─經常造成貿易與競爭扭曲的情形，不但包括(a)影響進口通路的私人行為（如進口卡特爾，專屬性的垂直市場限制、歧視性的設置標準行為），更包括(b)影響國際市場且對不同國家造成類似影響的營業行為（如跨國卡特爾、某些合併或濫用市場優勢地位），或(c)對不同國家的市場造成不同影響的行為（如出口卡特爾以及其他合併案）21_。 18 _{WT/WGTCP/2 of 8 December 1998.}

19_“_{the complementarity of trade liberalization and competition policy for promoting competition,}

economic development and regulatory reforms (e.g. privatization, monitoring of capital markets, other financial sector reforms in countries hit by Asia’s financial crisis) by reducing governmental and private market access barriers and market distortions.”

20_“_{the importance of competition advocacy and competition policy (as distinguished from national}

competition laws) for enhancing open markets, a “competition culture”, economic efficiency and consumer welfare.”

21 _{“the frequent distortion of trade and competition not only by (a) private practices affecting market}

access for imports (e.g. import cartels, exclusionary vertical market restraints, discriminatory standard-setting activities) but also by (b) business practices affecting international markets with essentially similar effects for different countries (e.g. in case of transnational cartels, certain mergers or abuses of dominant positions), or (c) with different effects on national markets (e.g. in case of export cartels and some mergers.”

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─解除管制與競爭政策，對於限制國營獨占及專屬權利（包括智慧財產權）所產生的有害市場進入及有害競爭的效果，有其重要性22_。 ─開放性的外人直接投資可促使市場更具有競爭性，且使國內廠商更具競爭力；而競爭政策（例如透過審查合併可能產生的反競爭效果，及防止外國投資者濫用市場力量）可以確保市場的正常運作。此二者具有相互強化的性質23_。 ─貿易保護措施（如歧視性的反傾銷稅以保護與進口產生競爭的生產者，而非保護競爭及進口國的消費者福祉），對貿易與競爭均可能產生扭曲的效果，且有產生減少消費者福祉的可能24_。 ─WTO基本原則中的國民待遇、最惠國待遇與透明化原則與競爭政策，有其關聯性；反之亦然。蓋競爭法應以透明的方式執行，且不應以當事人國籍的差異而給予差別待遇25_。

22_“_{the importance of deregulation and competition policy for limiting harmful effects of state}

monopolies and of exclusive rights (including intellectual property rights) on market access and competition.”

23_“_{the mutually reinforcing nature of open policies towards foreign direct investment, which can make}

markets more contestable and enhance the competitiveness of domestic firms, and competition policies ensuring the proper functioning of markets (e.g. by reviewing possible anti-competitive effects of mergers and preventing abuses of market power by foreign investors.”

24_“_{the possibly trade- and competition-distorting, welfare-reducing effects of trade protection}

measures, such as discriminatory anti-dumping duties which protect import-competing producers rather than competition and consumer welfare in the importing country.”

25_“_{the relevance of fundamental WTO principles of national treatment, most-favored-nation treatment}

and transparency to competition policy, and vice versa, since competition laws should be administered in a transparent manner and without discrimination based on the nationality of the parties.”

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─雖然目前尚未在世界性的任何條約中予以法典化，但以較廣義界定的競爭政策確實已經有若干基本原則26_。 ─多邊競爭規則及財務與技術協助，對開發中國家克服其國內反對制定內國競爭法或區域性的競爭法（區域的競爭法對小型的開發中國家，如西非國家，可能較適合）的政治阻力，以及對其有效執行競爭法以處理其國內保護主義的既得利益及國際卡特爾（如海運卡特爾對開發中國家的歧視），可能有所助益（此點特別為若干開發中國家所強調）27_。雖然在一九九九年西雅圖部長會議，未能成功展開貿易與競爭議題的談判，然各國對此一議題的討論，並未因而減少。WTO 貿易與競爭政策互動工作小組亦持續探討相關議題。國際上除 WTO 之外，經濟合作發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱 OECD) 亦積極召開貿易與競爭政策互動議題的會議，與各非 OECD 會員國對話。

26_“_{the existence of a number of fundamental principles of competition policy (defined broadly),}

notwithstanding their lack of codification in any worldwide treaty.”

27_“_{the possibility, emphasized especially by a number of developing countries, that multilateral}

competition rules and financial and technical assistance can help less developed countries (including countries currently negotiating their WTO membership such as China) to overcome domestic political opposition to the introduction of national or regional competition laws (the latter may be more appropriate for small developing countries e.g. in West Africa), and to their effective enforcement vis-à-vis protectionist interests inside these countries and international cartels (e.g. shipping cartels discriminating against less-developed countries).”

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第二章第四屆部長會議後的競爭政策議題

與我國應有立場

第一節是否進行競爭政策談判

一、問題內涵及各國立場：究竟在 WTO 之下應否進行新回合談判，以及若進行新回合談判，競爭政策究竟是否應為談判議題之一，問題十分重要，爭議亦多。就競爭議題而言，此一問題大體上可以分為二種，亦即究竟應否開啟較為整體性的競爭政策談判，抑或僅就與競爭政策有關之「內鍵議題」(build-in agenda) 及既有的服務業部門性自由化的方式予以處理。在第四屆部長會議中的決議，並未明確宣告進行全面性的 WTO 回合談判。由於農業談判與服務貿易談判已經開始進行；故在第四屆部長會議宣言中予以支持，並規定若干時程。某些議題，部長會議明確支持進行談判（如反傾銷協定、補貼協定、爭端解決瞭解書）。另有一些議題，則仍待進一步決議；競爭政策與投資問題即為其例。就與競爭政策有關的「內鍵議題」而言，唯一的規定係在「與貿易有關之投資措施協定(Agreement on Trade Related Investment Measures，簡稱 TRIMS 協定)第九條。該條規定，在 WTO 成立五年之內，貨品貿易理事會必須考慮是否在協定中納入投資政策及競爭政策的規定。不過，WTO 第四屆部長會議的決議對此並未明確要求進行談判。在部長會議宣言中，針對投資問題，係表示必須在第五屆部長會議中，依照明確共識覺得方式，決定未來談判模式。換言之，整個投資問題均必須在第五屆部長會議後，

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才會決定是否進行談判及如何進行談判。競爭與投資的關聯問題，究竟如何處理，並不明確。就「貿易與競爭政策互動」議題而言，雖然各會員國在第四屆部長會議召開之前所進行的「貿易與競爭政策互動工作小組」會議中均同意，WTO 若干重要原則與競爭政策甚有關聯，且會員國之間加強合作以處理反競爭行為；然各國對於是否在 WTO 層次強化競爭政策與多邊貿易體制的關係，則仍有不同意見。特別是有些會員國表達支持在 WTO 架構下發展出多邊的競爭政策架構(a multilateral framework on competition policy)，且支持會員國對有效競爭政策的執行，減少各會員國在此領域中的衝突；另有一些會員國則質疑此種多邊架構的必要性，故主張透過雙邊或區域性的合作方式(bilateral and/or regional approaches to cooperation)處理此一問題。

最積極主張在WTO進行競爭政策談判之WTO會員，應屬歐盟。歐盟係支持在WTO下進行全面性的回合談判(a comprehensive round)，且將競爭政策納入議題之中，終極目標係制訂具有拘束力的多邊競爭架構規範(a binding framework of multilateral rules on competition)。歐盟認為，在全球化以及若干產品在國際上有單一市場趨勢的結果下，制訂此種架構規範以處理反競爭行為，逐漸有其必要性。此種WTO的競爭協定，應包括競爭法規範及其執行的核心原則(core principles)以及共通原則(common rules)；處理對國際貿易與投資造成重要影響的反競爭行為的共通原則；國際合作的規範（包括通知、諮商、非機密資訊的交換、積極禮讓與消極禮讓的要素等等）；以及爭端解決程序，以確保國內競爭法及其執行不至於違反多邊規範。28

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除歐盟之外，其他認為 WTO 新回合應納入競爭政策者，包括日本及南非等國；前者制訂並執行競爭法已有相當歷史，後者則尚在初步制訂與執行競爭法的過程中。反對在WTO內進行競爭政策談判的會員國，包括競爭法最先進的美國，以及其他諸多並無競爭法的開發中國家。此等國家反對在WTO內進行競爭政策的談判的理由並不相同。美國一方面擔心反傾銷議題被夾帶進入競爭議題，另一方面亦認為雙邊與區域性的合作，更屬適當的處理方式；開發中國家則主要並不希望擴大WTO議題，使其義務增加。29_不過，歐盟則指出，開發中國家實際上長久以來均支持建立國際規範，以處理限制競爭的行為。例如最近聯合國貿易與發展會議(United Nations Conference on Trade and Development，簡稱UNCTAD)在檢討UNCTAD所制定的「限制營業行為原則」(Set of Rules on Restrictive Business Practices)後通過的宣言顯示，開發中國家對於加強化合作以處理反競爭行為作為其經濟發展的優先項目，有明確的共識。30 香港長久以來即主張應將「競爭政策」涵蓋一切政府與私人的限制競爭行為或扭曲競爭行為。依照香港的意見，政府對市場通路所造成的障礙以及市場扭曲，對許多會員國而言，比一國競爭法所欲處理的私人的限制競爭行為更為重要。故WTO應繼續將優先工作置於將政府的市場通路障礙 Schott at 56 (2000)

29 _{Edward M. Graham, Trade, Competition, and the WTO Agenda, at The WTO after Seattle, edited by} Jeffrey J. Schott at 206 (2000)

(17)

與市場扭曲予以取消；不過，香港並不反對由WTO針對私人反競爭行為設置規範。31 此一問題在二００一年十一月的部長會議召開前，「貿易與競爭政策互動工作小組」預先草擬兩項相反的決議文字供部長會議決定。第一項為支持進行競爭政策談判，以處理核心原則（包括透明性、不歧視、程序公平性，以及核心卡特爾（或有稱為「惡質卡特爾」）規定；自願性合作的模式；以及透過機構的能力建制，漸進式的強化開發中國家的競爭機構。在談判過程中，對開發中國家以及低度開發國家的參與者的情況，以及對此等國家給予適當的彈性，應納入考量。在談判過程中，以及將來協定的內容內，均應納入會員國對開發中國家提供技術協助以及協助開發中國家建制其競爭機構的能力。32_{工作小組草擬的另一項決議文字為不進行競爭} 政策談判，而繼續由工作小組進行分析工作，以便在下一次部長會議時提出報告。33

31 _{Ernst-Ulrich Petersmann, Competition-Oriented Reforms of the WTO World Trade}

System-Proposals and Policy Options, at Toward WTO Competition Rules: Key Issues and Comments on the WTO Report (1998) on Trade and Competition, at 58-59 (1999).

32_“_{We agree to negotiations aimed at enhancing the contribution of competition policy to international}

trade and development. To this end, the negotiations should establish a framework to address the following elements: core principles, including transparency, non-discrimination and procedural fairness, and provisions on hardcore cartels; modalities for voluntary cooperation; and, support for progressive reinforcement of competition institutions in developing countries through capacity building. In the course of negotiations, full account shall be taken of the situation of developing and least-developed country participants and appropriate flexibility provided to address them. We commit ourselves to ensure that appropriate arrangements are made for the provision of technical assistance and support for capacity building both during the negotiations and as an element of the agreement to be negotiated.”

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WTO 部長會議最後針對競爭政策的決議有三段文字：「23. 基於承認多邊架構對促進競爭政策對提供國際貿易與發展可以提供的貢獻，並承認第 24 段所提及在此領域內的更進一步技術協助與能力建制的需要，部長們因此同意，將在第五屆部長會議後，基於在該屆部長會議依照明白的共識所另行作成的決議，就將來談判的形式，展開談判。」「24. 部長們承認開發中國家與低度開發國家在此領域中獲得進一步技術協助與能力建制的需要（包括政策分析與發展，使其更可以評估，更緊密的國際合作對其經濟發展之政策及目標、以及人力與機構發展，可能產生的含意）。為達此目的，吾等應與其他相關政府間組織（包括 UNCTAD）合作，並透過適當的區域性與雙邊管道，對此種需求，提供強化的、且提供相當資源的協助，以作為回應。」「25. 在第五屆部長會議召開前的這段期間，貿易與競爭政策互動工作小組的進一步工作，將著重在澄清：核心原則（包括透明化、不歧視與程序的公平性、及核心卡特爾的規定）；自願性合作的形式；以及透過機構建制，支持開發中國家競爭機構的逐漸強化。就此，開發中國家與低度開發國家參與者的需求及處理此等問題的適當彈性，均應被納入考量。」34

further focused analytical work, based on proposals by members. A report on this work shall be presented to the Fifth Session of the Ministerial Conference.”

http://www-svca.wto-ministerial.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/brief_e/brief13_e.htm

34 _{”23. Recognizing the case for a multilateral framework to enhance the contribution of competition}

policy to international trade and development, and the need for enhanced technical assistance and capacity-building in this area as referred to in paragraph 24, we agree that negotiations will take place after the Fifth Session of the Ministerial Conference on the basis of a decision to be taken, by explicit consensus, at that Session on modalities of negotiations.” “24. We recognize the needs of developing and least-developed countries for enhanced support for technical assistance and capacity building in

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此三段文字針對是否開啟競爭政策談判，有較為明確的肯定方向。不過，顯然亦有某些變數。蓋決議文字對於展開競爭政策談判，設有若干條件：第一項條件為必須在第五屆部長會議中，對展開競爭政策的談判另行作成決議；第二項條件為該項決議必須依照明白的共識作成；第三項條件為該項決議必須就將來談判的形式進行談判。雖然存有此等變數，然第四屆部長會議之此一決議，仍應被視為競爭政策談判的相當重要進展。二、我國應有立場：前述香港的意見被稱做「WTO處理方式」(WTO approach)。其主張基本上係認為國家行為繼續成為國際競爭與自由貿易的基本的妨礙者，故以競爭為導向的改革方向以強化WTO相關原則與目標(to strengthen WTO principles and objectives by a competition-oriented reform of existing WTO rules)，亦即以競爭為導向貿易法(competition orientation of trade law)作為改革WTO方向。歐盟的立場則可稱為「反托拉斯的處理方式」(antitrust approach)；亦即認為有必要處理私人影響貿易的反競爭行為，以保護貿易

this area, including policy analysis and development so that they may better evaluate the implications of closer multilateral cooperation for their development policies and objectives, and human and institutional development. To this end, we shall work in cooperation with other relevant

intergovernmental organizations, including UNCTAD, and through appropriate regional and bilateral channels, to provide strengthened and adequately resourced assistance to respond to these needs.” “25. In the period until the Fifth Session, further work in the Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy will focus on the clarification of: core principles, including transparency, non-discrimination and procedural fairness, and provisions on hardcore cartels; modalities for

voluntary cooperation; and support for progressive reinforcement of competition institutions in developing countries through capacity building. Full account shall be taken of the needs of developing and least-developed country participants and appropriate flexibility provided to address them.”

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自由化的成果；換言之必須以競爭法成就貿易法的功能(completion o trade law with competition law)。35

對我國而言，最大之利益應在於一方面積極參與「貿易與競爭政策互動小組」的討論，並在第五屆部長會議支持全面性的競爭政策談判（亦即採行 antitrust approach），理由甚為明顯（不過，此並非表示 WTO approach 並不重要，實際上二者的主張應可並行不悖）。首先，由理論上而言，貿易與競爭政策的關聯十分重要；許多國家亦均承認此項事實（甚至應無任何國家否認此一情形）。此為在經濟全球化的趨勢下，所導致的結果。貿易與競爭的關聯，可以由貿易障礙對競爭所產生的影響的角度討論；大體上而言，所有的貿易障礙對競爭均有負面的影響。不論為關稅或進口配額，均足以減少國內市場的競爭。二者關聯亦可以由反競爭行為對貿易可能造成的影響觀察。在WTO一九九七年年報 (WTO Annual Report for 1997)中，第四章對「貿易與競爭政策」的關聯問題有相當的探討。該文提到各界對貿易與競爭政策間的介面(interface between trade and completion policy)問題越來越產生興趣，部分原因在於「政府的貿易措施」已經逐漸納入多邊貿易體系的規範，然足以扭曲或限制國際貿易的「企業措施」，則逐漸明顯，且重要性逐漸增加。而且，在世界經濟逐漸整合的情形下，反競爭措施也更有跨國界的層面。36_基於貿易與競爭政策或反競爭行為有無法完全割離的關係，在WTO架構下處理競爭政策，有其正當性。

35 _{Josef Drexl, Trade Related Restraints of Competition – The Competition Policy Approach, at} Toward WTO Competition Rules: Key Issues and Comments on the WTO Report (1998) on Trade and Competition, at 233 (1999).

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另由實際層面而言，我國已經有實施十年的競爭法經驗，在滿足將來任何國際規範上實體或程序的要求，大體上困難不大。此並非謂我國法律或制度絕對無須調整；例如為符合不歧視原則，可能必須檢討輸出入卡特爾的規定；例如程序公平性，亦或有補強的餘地。但總體而言，以最高的標準檢視我國公平交易法的規定以及其實務運作情形，應無調適上的重大問題。再者，如前所述，我國以出口導向，故其他國家建立健全的競爭法機制，對我國出口市場的可預期性，應有相當大的助益。而甚多我國的出口市場，均無競爭法的制訂，在 WTO 推動競爭政策議題，顯然有助於此等會員國國內市場的合理化。我國競爭法主管機關公平交易委員會多年來嘗試與其他國家建立相互協助的合作機制，但囿於現實困難，成果雖有顯現，但仍受到相當限制。在多邊架構下處理競爭法與競爭政策問題，對於我國競爭法主管機關獲取較多資訊及有效處理反競爭行為，應有助益。

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第二節

在 WTO 架構下進行競爭政策談判之基本方

式

一、議題內涵及各國立場：

WTO之外，在國際上處理競爭問題的方式具有多樣性。例如一八八三年巴黎保護工業財產權公約(the 1883 Paris Convention on Protection of Industrial Property)第十條之一僅強調對工業財產權的有效保護，以防止不公平競爭行為(effective protection against competition)；而未藉由訂定競爭規範以處理保護競爭自由及消費者福祉。又例如藉由不具拘束力的多邊準則期待各國依照一定要求執行其國內法（ 1908 年 UNCTAD 的準則 (guidelines)及OECD各項準則與建議書(Recommendations)，亦為其例。區域整合的競爭法律最明顯者惟歐盟的競爭法（主要在羅馬條約第八十一條與第八十二條）。37 在 WTO 之下，自從一九九０年初期開始，各種可能的方案陸續被提出，各種方案主要與歐盟有關：

（一）一九九三年國際反托拉斯規約草案(the 1993 Draft International Antitrust Code，簡稱DIAC)：DIAC為一群學術及實務人士組成的民間小組所草擬，並在一九九三年對當時的GATT提出。當初參與草擬者係認為，

37 _{Ernst-Ulrich Petersmann, Competition-Oriented Reforms of the WTO World Trade}

System-Proposals and Policy Options, at Toward WTO Competition Rules: Key Issues and Comments on the WTO Report (1998) on Trade and Competition, at 46-47 (1999).

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雖然當時對於詳盡的反托拉斯國際規範仍欠缺共識，但提供較先進的學術草案，對於引起世人注意此一問題及進行相關辯論，應有幫助。DIAC的內容包括：設置國際最低標準(international minimum standards)，要求各國在處理跨國案件時，對若干水平或垂直限制，必須遵守當然違法(per se)的原則及合理法則(rules of reasons)，各國亦必須設有對合併的控制，以及對濫用市場地位的控制；要求各國將此國際最低標準納入其國內法與國內實務；要求各國遵守國民待遇原則（對外國競爭者不得歧視，對出口卡特爾不得豁免）；設立國際反托拉斯機構(International Antitrust Authority)以監督各國反托拉斯法的執行；設置爭端解決機制，國際反托拉斯小組 (International Antitrust Panel)處理相關國家爭議；將DIAC整合到WTO之中，成為複邊貿易協定的一環，使參與國可以逐漸增加。38

（二）一九九五年EC委託的專家小組報告方案：EC於一九九五年委託專家成立專家小組，作成「新貿易秩序下的競爭政策：強化國際合作與規範」報告(the 1995 Expert Group Report on “Competition Policy in the New Trade Order: Strengthening International Cooperation and Rules”)。該報告認為WTO規範應以更有體系的方式，處理GATT與GATS承諾被私人的反競爭行為所減損的可能性；而歐體法中將貿易與競爭規範整合，以及將歐體競爭法原則納入歐體內部自由貿易架構；此對其他自由貿易的區域性安排（如澳洲與紐西蘭間的安排），提供十分有價值的經驗。該報告建議訂定「競爭與貿易複邊協定」(Plurilateral Agreement on Competition and Trade，簡稱PACT)，開放給所有國家參與；但在最初階段，參與國應包括OECD 國家、中歐與東歐國家，以及亞洲重要貿易國家。PACT可以納入WTO附件 4 之下做為複邊貿易協定的一種，使貿易與競爭規範可以相互補充。其

(24)

內容應包括程序規定（如通知、合作、消極禮讓(negative comity)、積極禮讓(positive comity)、若干最低的實體原則以處理跨國案件（如禁止約定價格、限制供應或分割市場的水平卡特爾（包括禁止出口卡特爾））、建立國際機構以作為分析與審查前述實體原則的機構，且負責接受反競爭措施的登記，更作為提供爭端解決的機制。39 （三）歐體於一九九九年建議在WTO進行世界性的競爭規範協定：歐體執委會在一九九九年七月通過建議書，推動在WTO新回合談判時，談判制定具有法律拘束力的競爭協定，其建議包括下列要素：40 ─針對各國制定的競爭法，要求各國遵守若干核心原則與共同規範；亦即各國必須承諾制定全面性的競爭法、限制排除適用的產業部門範圍、適用透明化及不歧視原則及廠商權利。針對競爭法的執行，則要求各國競爭法主管機關必須有積極的執法政策、其權限必須明確界定、且必須容許私人在法院以起訴的方式執行競爭法(Core principles and common rules relating to the adoption of a competition law (i.e. commitment to adopt a comprehensive competition law, limits on sectoral exclusions, application of principles of transparency and non-discrimination, rights of firms) and its enforcement (i.e. a combination of an active enforcement policy by competition authorities with well defined powers and enforcement through private action in national courts)。 ─對國際貿易與投資造成重要影響的反競爭行為（即核心卡特爾、對垂直限制或濫用優勢地位造成市場封閉效果的衡量標準、對出口卡特爾及 39 _{Id. at 50-53.} 40 _{Id. at 56-57.}

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國際合併行為的合作原則），應採行共同的作法(Common approaches on anticompetitive practices with a significant impact on international trade and investment (i.e. hard-core cartels, criteria for assessment of vertical restrictions or abuses of dominance with a foreclosure effect, principles for cooperation on export cartels and international mergers)。

─國際合作的規定（可以包括對於涉及國際層面的反競爭行為的通知、諮商與監督，以及就非機密資料的交換）。協定中亦可包括消極禮讓與積極禮讓的規定；但不對會員國課以義務，以為其他國家進行調查 (Provisions on international cooperation, which could include provisions on notification, consultation and surveillance in relation to anticompetitive practices with an international dimension as well as exchanges of non-confidential information. It could also incorporate concepts of negative and positive comity, while not imposing a binding obligation to investigate on behalf of another country)。

─爭端解決的基本功能將在確保國內競爭法及其執行架構與多邊協定一致。爭端解決的模式，將必須等到各國所承諾的範圍與性質確定後，再進一步考量；爭端解決必須適合於競爭法的特性。但不論如何，爭端解決不應複審個別案件(The basic function of dispute settlement would be to ensure that domestic competition law and enforcement structures are in accordance with the provisions agreed multilaterally. Dispute settlement modalities will have to be further considered in the light of the scope and nature of the commitments to be assumed, and the need to be well adapted to the specifics of competition law. In any event, there should be no review of individual decisions)。

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─開發中國家的經濟發展層面，亦應屬於 WTO 競爭規範多邊架構的中心。對開發中國家的過渡期安排，以及對規範設置一些彈性，亦應予以考慮。除此之外，確保開發中國家執行競爭法可以由國際合作中得到最大效益的方法，以及促進較有協調性的技術協助，亦必須予以注意 (Development dimension must also be at the center of the considerations of a multilateral framework of competition rules in the WTO. Transitional periods and flexibility in the rules would need to be considered. Beyond this, it would be important to give specific attention to means of ensuring that developing country administrations can derive maximum benefits from modalities of international cooperation, as well as to promoting enhanced and better coordinated technical assistance)。

第四屆部長會議針對談判的方式，僅宣告必須在第五屆部長會議時，另行作成決議，以決定將來競爭政策的談判形式。是故，將來針對如何進行競爭政策的談判，仍有諸多待確定者；我國對此有相當大的空間以表達立場。二、我國應有立場：（一）架構協定問題：如前所述，我國的利益應係同意在 WTO 下進行較廣泛的競爭政策談判。若欲在 WTO 之下進行較完整規模的談判，歐盟的架構性協定的概念，應為可以接受的方式。蓋在架構性協定的概念下，究竟其涵蓋範圍多廣以及設置的規範多深，仍有相當彈性；只要將來係欲訂定協定，則不論結果如何，架構性的競爭協定的概念均仍可適用。（二）有拘束性質的協定：在 WTO 之下，基本上所有的協定均屬有拘束性。換言之，WTO 之下以及從 GATT 時代以來，大體上可以謂並無設置「不具拘束力」的原則的經驗。是故，前述 UNCTAD 與 OECD 不具

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拘束力的準則，應不適用於 WTO 架構。相同的理由，APEC 所訂定的不具拘束力競爭原則，亦無法適用於 WTO 架構。（三）最低標準：在WTO之下，「與貿易有關的智慧財產權協定」（TRIPS 協定）即係以最低標準得方式，要求會員國對智慧財產權提供最低程度的保護。故TRIPS協定第一條第一項規定：「會員國應執行本協定之規定。會員國得（但並無義務必須）在其法律中執行較本協定所要求者為高之保護，但其所執行較高之保護必須不與本協定之規定相抵觸。會員國有權決定在其法律體制與法律實務上，何者為執行本協定規定之適當方式。」41 WTO之下的競爭架構協定，若採行最低標準，亦有前例。不過，如後所述，若最低標準係針對實體規範，且適用於所有WTO會員國，則將造成實際上無從進行談判的窘境；蓋如前所述，世界上仍有甚多國家尚無任何型式的競爭法，且其經濟發展情形或其國內政治環境，未必容許制定類似相方國家的競爭法；故若設置此種最低標準，將遭遇困難，談判不易有所成就。反之若最低標準僅係針對自願參與複邊協定的國家，或最低標準僅係處理程序問題（如不歧視原則、透明化原則等），則問題較小。除「最低標準」的主張外，各國大體上均避免提及或主張競爭法的「調和」(harmonization)。蓋若以競爭法的調和為目標，則必須界定各國國內法的內容；此將導致過度限制各WTO會員國選擇自己競爭政策的主權42_，故

41 Article 1, para. 1 of the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS Agreement): "Members shall give effect to the provisions of this Agreement. Members may, but shall not be obliged to, implement in their law more extensive protection than is required by this Agreement, provided that such protection does not contravene the provisions of this Agreement. Members shall be free to determine the appropriate method of implementing the provisions of this Agreement within their own legal system and practice."

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無可行性。我國自亦無主張「調和競爭法」的必要與可能性，僅附帶說明如上。（四）複邊協定問題：在 WTO 之下的各協定，有多邊貿易協定與複邊協定之分。目前的複邊協定僅有政府採購協定與民用航空機貿易協定二者。在探討 WTO 是否應設置競爭協定的過程中，複邊協定亦係常被提及的方式。複邊協定的困難在於可能有許多重要貿易國家不願加入，此時在規範各國反競爭行為所導致的貿易限制效果，將無法實現；但若採行多邊協定，則由於各國國內市場結構及經濟發展程度不同，顯然無法進行較為深入的規範。解決此種問題的方式，應為主張二層處理方式(two-tier approach)。換言之，在多邊層次仍設置一般性且各國均能接受的原則（諸如透明化、不歧視原則、技術協助、相互合作）；而在複邊的層次，則進行較為深入的規範與合作（如處理核心卡特爾、決定是否規範跨國合併、相互協助執法（即積極禮讓）等）。

（五）部門別的處理方式(sectoral approach)：在 WTO 之下雖然尚未進行全面性的競爭政策談判，但個別部門的競爭政策談判實際上已經在進行之中；此即服務部門的談判。最典型的例子為在一九九七年二月 GATS 針對基礎電信所簽訂而於一九九八年二月生效的第四議定書(the Fourth GATS Protocol on Basic Telecommunications)；簽署國對市場通路、不歧視原則、透明化原則及國內規章均做出承諾；此外，該議定書甚至對若干競爭原則亦有規範（如禁止具有反競爭性的交叉補貼；禁止將由競爭者處獲

Toward WTO Competition Rules: Key Issues and Comments on the WTO Report (1998) on Trade and Competition, at 231 (1999).

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得的資訊加以使用以達到反競爭的效果；禁止拒絕對其他服務供應者提供基礎設施(essential facilities)的技術資訊；必須提供不歧視、及時而又以成本作為基礎的使用公共電信傳輸網路機會等。此種談判應屬相當成功。不過，由於 GATS 市場開放幅度係基於各國承諾，是故並非所有國家均參與此項承諾；此為其缺憾。對我國而言，此類談判對特定市場開放外國業者競爭而言，固然使業者面臨甚大的壓力，然就使市場更具競爭性而言，則應有相當正面的影響。故不論將來 WTO 如何進行競爭政策談判，我國仍應對部門別的方式，處理相關部門的市場競爭問題，給予支持。

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第三節在 WTO 架構下進行談判應涵蓋的實體範圍

一、議題內涵及各國立場：

各國針對在 WTO 下進行的競爭政策談判，顯然並未期待其範圍與國內競爭法的範圍一致。常被提起的處理方式為所謂「漸進增加的處理方式」 (incremental approach) ，使國際協定中先納入若干核心原則 (core principles)；將來再考慮增加其範圍。具體而言，常被提及的實體規範包括承諾制定全面性的競爭法、限制排除適用的產業部門範圍、適用透明化及不歧視原則及廠商權利等核心原則與共同規範。並對重要影響的反競爭行為（即核心卡特爾、對垂直限制或濫用優勢地位造成市場封閉效果的衡量標準、對出口卡特爾及國際合併行為的合作原則），應採行共同的作法。執行法律方面，則要求競爭法主管機關必須有積極的執法政策、其權限必須明確界定、且必須容許私人在法院以起訴的方式執行競爭法。已如前述。 WTO 第四屆部長會議所「提及」的實體問題，包括「核心原則（包括透明化、不歧視與程序的公平性、及核心卡特爾的規定）；自願性合作的形式；以及透過機構建制，支持開發中國家競爭機構的逐漸強化。」但此等項目究竟是否成為競爭議題談判的內容，以及除此之外的其他議題究竟可否納入作為談判項目，均非定案。二、我國之立場：（一）透明化原則：透明化原則對法律制定與法律的公平合理執行至為重要。若法律規範（包括法律、規章及各項準則、先例）不透明，業者無從進行合理判斷，自然也就不易進行適當的交易安排。我國對透明化要求應屬嚴格，不但主管機關在實務上有甚多透明化的規範（如閱卷），在

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法律上，由於行政程序法的施行，在透明化的要求上，更屬嚴謹。故我國若充分支持透明化原則，應無重大困難。不過，倘若透明化原則為 WTO 競爭協定所採行，我國現行對透明化的若干限制（如對當事人閱卷範圍是否限制過大等）則仍有檢視的必要。（二）不歧視原則：在競爭政策談判中會涉及的不歧視原則，大體上係針對國民待遇的部分（最惠國待遇有時亦被討論，但討論較集中於國民待遇）。其主要意旨係在要求會員國的競爭法的規定及其執行，不能因為對象為外國人，而有差別待遇。不歧視原則與前述透明化原則，最有可能在將來的協定中納入規範。我國顯然並無反對之理。不過，在我國的法律規範上及實務上，顯然有涉及不歧視原則的部分：出口卡特爾（為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定者，依照公平交易法第十四條但書給予的許可）、進口卡特爾（為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者，依照第十四條但書給予的許可）等規定。蓋出口卡特爾係以法律及行政措施，准許我國業者以聯合行為的方式「對付」外國市場；進口卡特爾則係准許我國業者以聯合行為的方式「對付」外國出口業者；二者均有歧視的問題（蓋我國法律並不准許外國業者聯合「對付」我國業者或我國市場）。若在 WTO 之下，競爭法的規範與執行負有不歧視的義務，將來此等規定勢必要檢討。此外，公平交易法第四十七條規定：「未經認許之外國法人或團體，就本法規定事項得為告訴、自訴或提起民事訴訟。但以依條約或其本國法令、慣例，中華民國人或團體得在該國享受同等權利者為限；其由團體或機構互訂保護之協議，經中央主管機關核准者亦同。」此一規定所示之原則，亦為公平交易委員會在進行行政處理時所採行。就該條所規定的「互惠條件」而言，將來在 WTO 之下若設置競爭規範，而對不歧視原則有所

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要求，則其他國家依照該協定對我國亦有不歧視的義務；此時應可滿足「依照條約，我國人或團體可以在該國享受權利」的條件；故此條規定應可維持，無須修改。不過，針對「在該國享受同等權利」的要件，應為彈性解釋。蓋各國針對我國公平交易法所涵蓋的事項（包括競爭事項與不公平競爭事項），提供給私人的救濟管道未必相同，故「相同權利」不應指「完全相同類型或內容的權利」；而應指祇要外國給予我國人民相同於該國人民的救濟，即屬符合「在該國享受相同權利」的要件，而不問實施權利的方式或內容是否相同。（三）對核心卡特爾予以處理：許多國家均認為，私人的反競爭行為 (private anti-competitive practices)對貿易及投資確實會產生扭曲的效果，而最常被提起之私人反競爭行為，則為卡特爾。蓋卡特爾行為實際上可以造成市場進入的障礙。進口卡特爾與出口卡特爾為另外兩種行為被認為造成貿易扭曲效果的行為。

由OECD在一九九八年制定「核心卡特爾建議書」(Recommendation of the Council Concerning Effective Action Against Hard Core Cartels)43_，建議各

OECD會員國取締核心卡特爾(hard core cartels)。依照該建議書，所謂核心卡特爾，係指競爭者所實施固定價格、圍標、設置生產限制或生產配額、或以分配顧客、供應商、交易區域、或商務領域等方式分配或瓜分市場之反競爭協議、反競爭協同一致的行為或反競爭安排(an anticompetitive agreement, anticompetitive concerted practice, or anticompetitive arrangement by competitors to fix prices, make rigged bids (collusive tenders), establish

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output restrictions or quotas, or share or divide markets by allocating customers, suppliers, territories, or lines of commerce)。

我國法律（包括公平交易法及政府採購法）對核心卡特爾行為有完整處罰；實際上我國在國際場合亦曾表示願意參與「核心卡特爾建議書」。故我國應可同意在 WTO 之下所設置的競爭協定，將核心卡特爾行為納入。若各國均將核心卡特爾行為納入，對該國市場機制的發揮，將有助益。不過，顯然我國在國外的投資業者，將來必須更注意當地處罰卡特爾的行為。（四）限制排除適用的產業部門範圍：我國在公平交易法制定之初，亦曾針對國營事業給予豁免。除此之外，我國並未針對特定的產業部門有廣泛排除適用公平交易法的規定（例如有些國家針對農業，有排除適用的規定，我國法律並未針對農業設有排除規範；僅有銀行業合併的情形，在我國法下設有少數的例外情況）。故歐盟主張限制排除適用競爭法的產業部門範圍，與我國的立法方向一致，應可接受；此並可使各國均受到相同的約束，對我國產業發展亦較公平。（五）對垂直限制或濫用優勢地位造成市場封閉效果設置衡量標準：在歐盟的提案中，對於垂直的限制與對濫用市場地位等情形的處理方式，與核心卡特爾的處理方式不同。其對核心卡特爾，係希望加以禁止；對垂直限制及濫用市場地位的情形則係希望設置衡量標準。此種主張應值得贊同。蓋越來越多人認為，垂直限制對市場產生的影響，並不如以往所認定者；許多垂直的限制甚至有相當大的促進競爭效果，而甚少造成市場封閉的效果。再者，濫用優勢地位的情形，由於各國經濟結構差異甚大，設置強制性的禁止規範，要求各國取締濫用優勢地位，亦屬不易。故對此二者，我國應可同意僅設置認定的衡量標準。

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（六）對國際合併行為的合作：國際合併的處理，不同的經濟體顯然有不同的看法。全世界除美國與歐盟之外，其他國家針對處理大型的跨國結合行為，顯然均感覺係在處理邊緣問題。蓋此種大型的跨國合併，相關企業基本上會將其重點置於美國與歐盟的競爭法主管機關；其他國家若欲處理，可能常在美歐主管機關處理之後，而事實上常無做不同處理的餘地；其他國家若欲進行較嚴格的審查，則該等企業甚至威脅撤資。我國經濟規模顯然亦相對的較小，故對國際合併的跨國合作可以建議作為議題。透過合作我國主管機關應可以確保獲得較充分的資訊；但必須確保我國可以即時進行實質審查，且在國際合作的機制下，國際合併對我國市場的影響可以被納入考量。（七）要求競爭法主管機關必須有積極的執法政策、有明確界定的執法權限、且容許私人在法院以起訴的方式執行競爭法：有關積極執法政策的主張，標準何在，並不明確。但明確界定的執法權限以及容許私人以起訴方式執行競爭法，則屬合理主張，且符合我國法律規定，應值贊同。

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第四節在 WTO 架構下進行談判應涵蓋的程序事項

一、議題內涵及各國立場：如前所述，在歐盟的提議中，建議對涉及國際層面的反競爭行為進行通知、諮商與監督，以及就非機密資料進行交換；另消極禮讓、積極禮讓，均被建議納入競爭協定；但不包括為其他國家進行調查。換言之，依照歐盟的建議，以個案為內容的合作，將屬於自願的性質（意即其他國家無義務提供執法協助）；但會員國仍有義務與要求的國家進行諮商，並認真考慮此種要求 (…the modalities of case-specific cooperation would be “voluntary” in the sense that countries would not be required to provide enforcement assistance. WTO Members would, however, have a commitment to enter into consultations and consider sympathetically such requests.)44

爭端解決機制是否處理個別國家的個別反托拉斯案件，亦為相當多國家所關切。許多國家均認為 WTO 爭端解決機制不應介入個別案件，而僅能介入某一持續採行的類型案件。此一問題的處理方式甚為複雜。歐盟認為，設置爭端解決機制的基本功能將在確保國內競爭法及其執行架構與多邊協定一致。不論如何，爭端解決不應複審個別案件。此外，設置國際機構以監督或管理跨國合併等事務亦曾被提出建議。前述一九九三年的 DIAC 建議設置國際反托拉斯機構(International Antitrust Authority)以監督各國反托拉斯法的執行；另歐盟一九九五年專家小組報告

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亦建議建立國際機構以作為分析與審查前述實體原則的機構，且負責接受反競爭措施的登記。但非正式由 WTO 成員國提出。 WTO 第四屆部長會議對於程序事項的決議，提及較少，僅有將來的國際合作方式應為「自願性合作的形式」的表示。針對程序事項，我國亦有相當大的空間，以形成立場，並在第五屆部長會議中及該會議後提出主張。二、我國應有立場：（一）積極禮讓，或透過國際合作以進行通知、諮商及交換非機密資料：如前所述，主張建立更周延詳細的競爭政策規範，應為我國利益之所在。而此競爭規範應包括程序性規範（例如積極禮讓等）。我國競爭法主管機關公平交易委員會本來已經透過雙邊的努力，積極建立諮商管道甚至訂定雙邊協定；若能經由多邊的架構，建立我國本來希望透過雙邊所欲建立的合作機制，對我國應有相當大的助益。而由 WTO 觀點言之，WTO 針對若干事項（如服務貿易的部分）已經有積極禮讓的規定，但並不周延；將積極禮讓以及其他程序性事項納入多邊規範，一方面僅僅是將既有規範加以補充，另一方面又不太涉及各國有關市場開放的實體承諾，應為各國較容易接受的方向。不過，針對國際合作，雖歐盟及許多專家認為必須基於自願的方式進行；工作小組草擬的決議文字以及第四屆部長會議亦出現「自願」的條件。此種見解，對我國利害互見。若僅有自願方式進行，其效益如何，本來值得懷疑。故某種程度的拘束性，仍應加以考量。換言之，我國應推動使積極禮讓更具積極性(make positive comity more positive)。然在推動較具拘束力的合作規範的同時，我國亦必須瞭解其他國家（特別是美國）要求我國協助執法的機會應不會太少。

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（二）消極禮讓：消極禮讓係針對一國競爭法的適用範圍，設定自我節制的限制，以避免過度適用競爭法導致與其他國家的法律適用發生衝突。由於許多國家對於競爭法的適用範圍均採行「效果原則」，其結果對於領域外發生的行為，亦有適用其競爭法的餘地；此種域外適用的結果，相當容易其他國家發生衝突。以往確實亦有衝突的實例（主要係發生於美國與其他國家之間的法域管轄衝突）。 WTO 若欲處理競爭問題，消極禮讓原則的納入，對於解決競爭法法域管轄長久以來的潛在問題，應有絕對功用。我國雖亦採效果原則（必須有直接、實質且可合理遇見之影響），但附有禮讓的限制；在外觀上與美國規定相近。但實務上，我國對於法域管轄與其他國家發生衝突的機會較小。對於嚴格遵守禮讓原則，應無適用上困難。不過，理論上而言，禮讓既然並非國際法上的原則，而僅係一國基於尊重他國的理由而對自己的法律適用有所節制，則如何將禮讓原則轉換成為法律規範，應為一大挑戰。（四）國際機構：有關成立國際機構的主張，大體上並未被正式提出，而僅係歐盟內部報告或係私人的專家小組所作成；WTO 第四屆部長會議對此亦無任何決定。由於主張成立機構以監督各國競爭法之執行及跨國反競爭行為之登記等事項，一方面可能賦予的權限過於廣泛，國際環境尚未達此一充分整合的階段，故不可行；另一方面，若成立國際機構，則其與 WTO 關係如何，亦經成為問題。最單純的方式係在 WTO 之下設置管理及討論複邊貿易協定性質的競爭協定委員會（其功能如同政府採購委員會、反傾銷委員會等等），使與該協定有關的事項均可在該委員會中討論。

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（五）爭端解決：若將來制定強制性的競爭協定，則顯然必須有爭端解決機制作為後盾，否則無從確保協定的執行。不過，爭端解決機制適用於競爭協定，應以如何方式運作，則各國仍在思考之中。第四屆部長會議對此並未處理。歐盟僅提出基本原則謂爭端解決機制不應複審會員國已經決定的個案；換言之，爭端解決機制不應扮演各國國內機構的上訴審角色。此一見解外觀上似乎有其理由；但國內競爭法係透過執法機關予以實現；若執法機關的執法情形不符合 WTO 的競爭協定，而 WTO 爭端解決程序卻無從予以糾正，則具有拘束力的國際協定，將變成實際上毫無拘束力可言；此應為我國將來在 WTO 可以提出的關切。

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第五節政府規範是否在 WTO 競爭議題下進行談判

一、問題內涵及各國立場：（一）一般性的政府行為：不論新加坡部長會議在指示成立「貿易與競爭政策互動小組」時的授權，抑或其後的相關文件，大體上均未界定在 WTO所欲處理的「競爭政策」究竟何所指。在各次工作小組的討論中，會員國係進行廣泛的探討何種私人的限制競爭行為應納入談判項目，以及何種行為應在競爭協定中被禁止。由此角度而言，競爭政策與競爭法其實係被替代使用。45_{然在工作小組討論的過程中，既然競爭政策並未被界定，} 則其範圍仍有爭議的餘地。某些 WTO 會員強調政府的規範為造成市場參進障礙的主要來源；其對市場通路所產生的影響，甚至超過私人的反競爭行為。例如，香港長久以來即主張應將「競爭政策」涵蓋一切政府與私人的限制競爭行為或扭曲競爭行為；換言之，政府對市場通路所造成的障礙以及市場扭曲，亦甚為重要，WTO 應致力於將政府的市場通路障礙與市場扭曲取消，已如前述。 WTO 第四屆部長會議對此並未提及。我國自然有相當大的空間提出立場。（二）政府的反傾銷措施：除一般性的政府行為造成市場扭曲外，反

45_{. Josef Drexl, Trade Related Restraints of Competition – The Competition Policy Approach, at} Toward WTO Competition Rules: Key Issues and Comments on the WTO Report (1998) on Trade and Competition, at 227 (1999).