教育基本權與學校事故的國賠責任-兼評台灣高等法院九十三年上字第四三三號玻璃娃娃判決

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(1)教育基本權與學校事故的國賠責任. *. ——兼評台灣高等法院九十三年上字第四三三號玻璃娃娃判決許育典 ** 要壹、前言. 劉惠文 *** 目三、以學生安全為目的的學校事故預防. 貳、學校事故與學生安全一、學校事故的意義與種類 學生事故. *. ** ***. 參、法治國家的在學關係一、在學關係與特別權力關係. 教育活動事故. 特別權力關係的發展與特徵. 學校設施事故. 我國在學關係的突破. 二、學校事故的特質. 在學關係的現代意義. 本文在此特別感謝匿名審查委員所提供的寶貴意見以及成功大學法律學系博士班研究生盧浩平、凌赫，與碩士班研究生王碩禧、林維毅、李佳蓉、洪嘉佑、陳又禾、范欣蘋、蔡文健、張立群及陳碧玉的校稿。成功大學法律學系暨科技法律研究所教授；德國杜賓根大學法學博士。負責：題目的選定、架構的訂定、理論基礎的建立及論述、德文文獻的蒐集與分析。成功大學法律學系碩士班研究生。負責：細部內容的鋪陳及論述、國內文獻的. 蒐集與分析。投稿日期：九十六年十一月十六日；接受刊登日期：九十七年十月二十二日責任校對：林傳智. −185−.

(2) 2. 政大法學評論. 第一一三期. 二、法治國原則於在學關係的建構. 伍、以玻璃娃娃判決為例的國家賠償.  學生教育基本權的保障. 責任分析.  學校及教師於學校事故的國家. 一、台灣高等法院九十三年上字第. 賠償責任. 四三三號判決概述. 三、私立學校的在學關係. 案例事實. 私立學校在學關係的理論基礎. 判決要旨. 私立學校得否作為行政機關. 本案判決與學校事故的關聯二、私立學校教師作為公務員的國. 肆、教育基本權與學校事故責任的法. 家賠償. 建構.  私立學校教師是否屬於公務員. 一、憲法第二十一條的教育基本權.  本案體育教師因作為而生的國. 規定. 家賠償責任. 教育基本權、自我實現與學校. 本案導師因不作為而生的國家. 安全. 賠償責任. 教育基本權的主體. 三、私立學校作為公有公共設施的. 二、從教育基本權的保護法益建構. 國家賠償. 學生安全的義務. 私立學校是否為公有公共設施. 學生有免於受學校事故侵害的防禦權. 陸、結論. 教育基本權作為客觀價值秩序  教育基本權作為制度性保障：以學生安全為核心的教師安全注意義務. −186−.

(3) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 摘. 3. 要. 學校是保障教育基本權核心的主要場所。因此，學校須給予學生學習的權益並保障學生能安全接受教育。身為保障教育基本權實現的參與者，父母的教育權應以其子女的自我實現為導向，如學校影響學生的自我實現時，父母得行使異議權，並得拒絕之；教師從事教育活動時，負有保障學生生命、身體安全的保持與注意義務；學校為保護學生的安全教育環境，須具體形成或整備完善的學校設備、學校環境等教育外在條件。當學校事故發生，表示學生安全受教育的權利已被侵害，此時最重要的即是賠償責任是否成立。本文藉由以玻璃娃娃判決為例，探討學校事故的國家賠償責任，並肯認本案中體育教師有作為公務員的國家賠償責任；而私立景文高中學校設施因非屬於公有公共設施，僅負民事上的侵權行為責任。關鍵詞：學校事故、學生安全、教育基本權、自我實現、國家賠償責任、公有公共設施、玻璃娃娃、教育外在條件、公務員、侵權行為責任. −187−.

(4) 4. 政大法學評論. 第一一三期. 壹、前. 言. 學校是學生與教師活動的主要場所，也因為學校是人聚集的地方，因此有可能發生各種事故。相信我們對發生在台灣生活中的一些學校事故皆不陌生，例如一九九二年五月十五日台北市健康幼稚園意外事件，林靖娟老師因搶救幼稚園的兒童而不幸喪生，以及前陣子判決出爐的玻璃娃娃賠償案，皆引起整個社會的震驚。而學校事故一旦發生，往往都會發生老師、學生生命及身體的傷害，並造成學校的損失，也可能產生責任歸屬的問題。在一個法治國家中，法治國原則的中心訴求目的，就是保障人民的基本權，促成人民在社會上的最大可能自我實現。教育基本權本應奠立在此法治國的憲法基礎上，而保障學生在學校的自我實現與擁有一個能安全學習的環境 1。法治國家的在學關係，是一種法律關係，當基本權主體受到國家的侵犯時，國家必須對基本權主體負擔法律責任 2。在學校事故的問題上，主要涉及的是學生的教育基本權。事實上，在教育基本權的憲法建構下，校園應該是一個安全的環境，讓學生可以無後顧之憂在這安全環境盡情學習，使其人格自由地開展，開創屬於他自己的無限可能。如果學校的行為或設施對學生造成侵害結果時，在法律上要如何補救呢？此時，學校作為行政機關，須對因其高權行使的不法侵害，所造成的學生損害結果負責，這就是學校事故的國家賠償責任 3。因此，本文將以在學關係中與學生關係最密切的教育基本權. 1 2 3. 許育典，教育憲法與教育改革，頁21，2005年。 Vgl. Hans Heckel/Hermann Avenarius, Schulrechtskunde, Neuwied: Luchterhand 2000, 427 ff. 許育典，法治國與教育行政：以人的自我實現為核心的教育法，頁106，2002 年。. −188−.

(5) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 5. 作為基礎，透過基本權的主觀權利與客觀法功能的不同作用方式，分析教育基本權的相關保護法益，嘗試藉此型塑學校事故責任的法建構，再藉由轟動一時的玻璃娃娃判決為例，分別由教師作為公務員的國家賠償，以及學校作為公共設施的國家賠償，來探討學校事故的國家賠償責任要件，並分析玻璃娃娃判決中教師與學校是否成立國家賠償責任。. 貳、學校事故與學生安全一、學校事故的意義與種類基本上，就學生而言，學校事故乃是學生在校園環境運作之下，發生難以預測的事件，影響到學生安全，類型可分為發生於學生間的學生事故、教師於教學上的教育活動事故、學校設備之學校設施事故4： 學生事故學生事故是指發生於學生之間，因其受其他學生侵害以致發生損害的事故，通常以學生之間的傷害事故居多，例如學生在下課時間，因玩耍或惡作劇致其他學生受傷的情形，即屬學生事故，如加害學生為未成年人，則其父母可能須負法律上法定代理人連帶賠償責任。學生事故，往往非屬學校或教師所能預防，造成事故的原因，也與教師的安全注意義務無關，因此，學校或教師通常均無損害賠償責任。但如果教師對於某種危險有「預見的可能性」的特別. 4. 張玉慧，公立中小學學校事故中教師之法律責任分析，公民訓育學報，12期，頁 228-244， 2002年 7月；另可參考廖家慧，國小教師校園法律知識之相關研究，台南師範學院社會科教育系研究所碩士論文，頁63-64，2003年6月。. −189−.

(6) 6. 政大法學評論. 第一一三期. 情形時，而未為適當的防止措施，仍可能成立教育活動事故的賠償責任。 教育活動事故狹義的教育活動，是指學校正式排定的各項教學課程活動，然而學校的活動往往並不以正式排定的課程活動為限，如果是與教師的職務有牽連關係，自客觀上觀察或一般社會的觀點，認為應屬於教師職務範圍之內，便可認定為教育活動。因此教師的正式講授、在教師指導監督下，進行的課外活動、學校舉辦的特殊教學活動、教師的教育上指導、及帶領班上學生舉行各種活動，或是運動會及學校特別慶典活動等等，都具有教育的性質，應認為屬廣義的教育活動。雖然對教育活動採取廣義的定義，但在認定上仍須與學生學習有關係，才能被納入教育活動。因此，教師在廣義的教育活動內進行教學，而使學生發生傷害的學校事故，稱為教育活動事故。 學校設施事故學校設施事故，是指學校的設施因設置或管理有欠缺以致發生事故。此類事故的特性，在於應由設施的管理者也就是學校當局，負損害賠償責任。多數見解認為若係公立學校，應負國家賠償法第三條第一項的國家損害賠償責任；若係私立學校，則應負民法第一九一條第一項的工作物賠償責任5。. 二、學校事故的特質如前所述，學校事故乃是在校園環境運作之下，發生難以預測的事件，影響到學校安全與校務發展，從此可知，學校事故有下列 5. 張玉慧，同前註，頁243；廖家慧，同前註，頁68；刑泰釗，教師法律手冊，頁162，2004年；李惠宗，行政法要義，頁242，2000年。. −190−.

(7) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 7. 特質6： 學校事故係對成長中學生的一種人權侵害。 學校事故係在學生成長階段中，過團體生活時所發生的事故。 學校事故係學生在學校活動中所發生的事故。 學校事故其絕大部分都是在教師的專業性活動中所發生。 學校事故乃是在學生有接受教育的權利下，因學校當局有提供安全設備的義務而發生的事故。 探討學校事故的發生，在強化安全措施，預防再發生，並追究法律責任，以確定賠償範圍。. 三、以學生安全為目的的學校事故預防基本上，校園是學生接受教育的主要場所，在這個場所中所從事的教育活動是人類特有的活動，其目的在於保障學生能夠追求自我的實現；而「追求安全」也是人類教育活動中重點所在，應是無時無刻在進行的教育活動內涵之一7。安全為意外事件的防止，與減輕個人傷害或財產的損失。意外事件為意料之外所發生的事件，係指未經計畫而發生的事件，其結果造成人員的傷害或死亡，或者財產的損失。也就是說，由於人員的疏忽而未加計畫，或由於環境及設備的缺失，而造成人、財的損失。因此，學校事故乃是學生安全的相對面，如為達到追求學生安全的教育活動目的，則必須預防學校事故的發生。由上可知，防止學校事故的發生目的在於維護學生的安全，而且在本文中所提及的學校事故的意義、特質及成因皆以學生作為主 6 7. 謝瑞智，社會變遷與法律，頁279-280，1990年。李柏佳，校園安全面面觀，台灣教育，531卷，頁25，1995年3月。. −191−.

(8) 8. 政大法學評論. 第一一三期. 體。再者，學校事故的特質中凸顯了學校事故侵害了學生的人權，所以須對可歸責的責任主體追究法律責任，以確定賠償範圍。而且學校事故意義的分類也即在於會涉及到學校與教師在法律上作為責任主體的賠償問題 8。就此而言，學校與教師在法律上的賠償責任當然會有民事、刑事或國家賠償法等不同的法律責任，而本文主要想要著重於憲法與國家賠償責任的部分，想要去探討當學校事故發生時，學生又擁有哪種憲法上權利能夠去請求救濟與賠償？以及嘗試探求學校及教師在學校事故上是否有國家賠償責任的成立。因此，學校事故在法律面上，即涉及了法治國家的在學關係，從而，本文在下述部分，須對學生與學校的整體法律關係進行探討。法治國家的在學關係，始於學校接受學生的入學，終於學生的畢業離校，而學生與學校的法律關係理論如何演變？在學關係作為法律關係的核心內容又有哪些？私立學校的在學關係與公立學校在學關係又有何差別？都將是接下來本文論述的重點。. 參、法治國家的在學關係在探討學生與學校的法律關係上，可能會因為我國的教育體系係採公、私立學校的二元體系，而使得學校設立者的不同，學校與學生間的法律關係也會有所不同，因此，本文將區分公立學校與私立學校兩部分來分別說明。我國公立學校在法律上屬於一種公法上的營造物。其與學生之間的法律關係，過去認為是行政法上的營造物利用關係，而屬於特別權力關係。然而，特別權力關係的理論，與我國憲法上的法治國. 8. 吳清山，教育法規：理論與實務，頁134，2006年。. −192−.

(9) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 9. 與民主原則相違 9。因此，本文將在下述一及二部分探討其本身的意義轉變及對在學關係的影響，作為本文從憲法上的教育基本權型塑學校事故責任的基礎。而私立學校的在學關係，學說實務上向來多有爭議，因此，本文將從私立學校在學關係的理論基礎著手，並探討在學關係作為法律關係的核心內容，在私立學校在學關係中是否皆可適用，以及私立學校得否作為行政機關，進而尋求得出私立學校與學生之間的法律關係為何。. 一、在學關係與特別權力關係 特別權力關係的發展與特徵特別權力關係理論源起於德國，由Paul Laband與Otto Mayer兩人先後建立此一體系理論。特別權力關係之理論一開始提出於公務員關係，後來涵蓋軍人關係、學生與學校關係、人犯與監獄及其他營造物利用關係10。特別權力義務關係係指基於特別的法律原因，為達成公法上特定的目的，在必要的範圍內，對相對人有概括的支配的權力，而相對人負有服從義務的關係。而其基於特別的法律關係，有係因為法律的強制規定者，如對從事一定職業者，強制其加入公會、學齡兒童之入學接受教育等；或亦有因為相對人的同意自願加入之情形，如公務員之任命。且其特徵為：當事人的不平等性、概括的權力義務關係、有特別的規則、對於違反義務者有懲罰之權、不得為權利的救濟11。. 9 10 11. 許育典，同註3，頁128。吳庚，行政法之理論與實用，頁171，2007年9月增訂10版。謝瑞智，同註6，頁263-264。. −193−.

(10) 10 政大法學評論. 第一一三期. 我國在學關係的突破我國各級公立學校的在學關係，長久被歸類為特別權力關係。學校事務被認為是國家所辦理的一種活動。學校中所適用的主要法規，也是經由中央的教育部或地方的教育廳（局）所頒布的非常精密的規定所形成，而這些規定的範圍與界限則在於學校的特定使用目的上。人民一旦入學，即被視為學校的使用者，必須服從國家所頒布的學校內部使用規則。因此，公立學校的在學關係過去一直被認為是屬於特別權力關係中的營造物利用關係12。所以，在合理的範圍內，學校的特別權力在不受法治原則與人權保障的拘束之下，雖無法律的依據，學校也擁有向教職員或學生下達各種特別限制措施的權力，而教師或學生對於學校的權利行使，不得提起訴願或訴訟13。但在一個法治國家中，不應區分「特別」與「一般」國家與人民關係，任何人都是基本權的主體。國家對其基本權的限制，縱因其所處的地位不同，而可能有寬嚴之別。然而，只要在欠缺法律規定或法律明確授權下，國家即不得為之。就此而言，我國憲法也明文規定，人民自由權利非依法律不得限制，並且賦予每個人民訴願與訴訟的基本權。由此可知，特別權力關係的理論實與我國憲法的精神不符14。直至大法官釋字第三八二號的公布，即打破此一傳統理論，解釋文指出「各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身分並損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校 12 13 14. 許育典，同註3，頁136。謝瑞智，同註6，頁265。 Vgl. Hartmut Maurer, Staatsrecht, München 2005, 221 ff.. −194−.

(11) 教育基本權與學校事故的國賠責任 11. 九十九年二月. 內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴願及行政訴訟」，解釋理由書更指出「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立，並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位」因此不論是公立學校或私立學校均有適用。之後亦陸續有第四六二號解釋及第五六三號解釋的出現，可見特別權力關係晚近已遭到揚棄。 在學關係的現代意義在學關係於我國逐漸邁向法治國家的現代意義，可從兩方面來觀察與探討：一方面，是透過我國憲法上型塑在學關係的法規範基礎；另一方面，則經由我國在特別權力關係理論解構下，對在學關係的行政法上學說與實務修正。就前者而言，在學關係包含了學生與學校之間的整體法律關係。其法律關係的憲法基礎，一方面在於我國憲法上對學生基本權保障，另一方面則在於我國憲法第一六二條國家學校高權的合法性監督規定。這樣一個在學關係憲法實踐的具體法律型塑，最重要的則是在一九九九年六月四日三讀通過的教育基本法，以及其他有關國民教育法、高級中學法、教師法、師資培育法、特殊教育法等等規定。教育行政機關應規劃配套的相關執行規章，具體去實踐憲法與教育基本法的教育基本權保障。因此，在學關係在我國憲法上的現代法治意義，乃體現在其作為一個「法律關係」上，而依此法律關係，規範參與其關係內成員的權利與義務15。 15. 許育典，同註3，頁166。. −195−.

(12) 12 政大法學評論. 第一一三期. 再談後者：由於近年來傳統特別權力關係理論在我國行政法上逐漸被揚棄，對於在學關係的調整，學者間提出的意見爭議頗多。有主張「修正特別權力關係說」者外16；另有將公立學校與學生間的法律關係，改以「特別法律關係」取代特別權力關係者17；甚至有主張放棄特別權力關係，而改為一般權利關係以及在學契約關係說的趨勢18。然而，除了主張「修正特別權力關係說」者，似不認為在學關係必須有法律保留原則的適用19；以及採取在學契約說者認為在學關係是依據在學契約條款而成立者外20；無論是採取「特別法律關係說」或「一般權利關係說」的見解者，多受德國「重要性理論」發展的影響，而認為在公立學校與學生的法律關係中，應有法律保留原則的適用21。整體而言，目前我國行政法上的通說認為，學生如一般人民，享有法治國原則的保障，學校或教師對學生基於「教育目的」所為的措施，如涉及當事人的基本權，應當遵守法律保留原則，其他事項則可衡量學校或教師職權範圍及其重要性，給予學校或教師適當的行政裁量權22。. 16 17 18 19 20 21 22. 謝瑞智，同註6，頁275。吳庚，同註10，頁222。周志宏，析論我國學生懲戒制度之法律問題，載：教育法與教育改革，頁 279，2003年。謝瑞智，同註6，頁275。周志宏，同註18，頁288。周志宏，同註18，頁280。徐筱菁，學校行政行為與法律保留：論行政程序法第3條第3項第6款，東吳法律學報，14卷2期，頁13，2003年2月。. −196−.

(13) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 13. 二、法治國原則於在學關係的建構由上可知，法治國家在學關係的現代意義，是為了能讓學生重回權利主體的地位，能夠受到法治國原則的保護，就學生安全上較相關的實質意義則建構在以下兩方面：在學關係規範對象的學生，受到憲法基本權的保障；法治國原則核心內容不僅須給予學生一個權利救濟的保護途徑，而且國家或其他行政機關也必須對因其不法侵害所造成的學生損害結果負責，這就是國家賠償責任23。 學生教育基本權的保障基本權的保障建構了法治國原則最重要的內涵型塑，基本權將法治國原則多面向地加以具體化，而且透過基本權的主觀法功能導向，使法治國原則具有防禦力，產生具體的主觀公法請求權24。因為基本權規定是我國憲法內容的一部分，而在法治國原則的實質意義之下，立法機關、行政機關以及司法機關都受到人民基本權的拘束25。在學校事故的問題上，主要涉及了學校事故係侵害了學生的教育基本權。而從本文在學校事故種類的論述看來，學校事故的三種類型，即學生事故、教育活動事故、學校設施事故三者，其事故責任的主體剛好是聚焦於學生（包括學生的法定代理人父母）、教師，以及學校。而其中父母、教師與學校三者，在教育基本權主體. 23. 24 25. Vgl. Maurer, aaO.(Fn. 14), 230 ff. 另有學者認為特別權力關係的相對人，除釋字第382號解釋放寬部分的相對人對違法公權力行為得訴請救濟外，目前尚無國家賠償法的適用，請參見葉百修，國家賠償法，載：翁岳生，行政法（下），頁626，2006年。 Vgl. Maurer, aaO.(Fn. 14), 218 ff. 許育典，法治國原則在台灣教育行政上之建構，成大法學，1 期，頁129， 2001年6月。. −197−.

(14) 14. 政大法學評論. 第一一三期. 及教育基本權建構的保護法益中，各自扮演著怎樣的角色？在教育基本權的學校事故責任的型塑中，各自又存在著何種權利、義務及責任？本文將會在以下的肆部分作說明，以期能夠從中建立完整的學校事故責任的法建構。如前所述，在學校事故的問題上，主要涉及了學生的教育基本權。學校事故係侵害了學生安全學習以追求其自我人格開展的教育基本權，造成學生生命或身體的損害。因此，基於「有損害，有賠償」原理，即會涉及到下述法治國原則中的國家賠償責任。 學校及教師於學校事故的國家賠償責任我國因長期受傳統特別權力關係理論的影響，於在學關係上向來無法實踐憲法第十六條司法救濟的保障，直至前述針對學生教育基本權的大法官釋字第三八二號公布後，學生的權利救濟途徑才開啟，且緊接著教育基本法第十五條規定：「教師專業自主權及學生學習權遭受學校或教育行政主管機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」有了更明確的保障26。當國家違法侵害學生教育基本權時，學生已可以透過憲法所賦予的救濟權利尋求救濟的保護。但是，如果教師的行為或學校的設施對學生造成侵害結果時，在法律上要如何補救呢？因此，國家賠償責任制度的設計與保障，也是法治國原則下一氣呵成地貫徹保障人民基本權的內涵型塑27。所以，學校事故的發生，即意謂著學生的安全已被侵害，將會有學校事故賠償問題的出現。此時，學校作為行政機關，須對因其高權行使的不法侵害，所造成的學生損害結. 26 27. 許育典，同註1，頁174。請參考許育典，同註25，頁147。. −198−.

(15) 教育基本權與學校事故的國賠責任 15. 九十九年二月. 果負責，這就是學校事故的國家賠償責任28。. 三、私立學校的在學關係誠如前述，私立學校的在學關係，學說實務上向來多有爭議，有學者認為是一種私法上的契約關係 29 ，而其契約型態，有認為是一種僱傭契約所生之私法關係 30 ，亦有認為係屬於在學契約關係31，但也有學者依據行政法院四十一年判字第六號判例之見解，認為私立學校與學生的法律關係與公立學校相同，亦為特別權力關係者32，然從該判例內容似難如此認定33。以下本文擬從私立學校在學關係的理論基礎著手，並探討私立學校得否作為行政機關，進而尋求得出私立學校與學生之間的法律關係為何。 私立學校在學關係的理論基礎我國憲法第二十一條34明文保障教育基本權利，教育基本法第二條35也規定人民為教育權主體的內涵。對於作為教育基本權核心 28 29. 30 31 32 33. 34 35. 許育典，同註3，頁106。陳新民，中華民國憲法釋論，頁245，1995年；李建良，遭留校察看的私校學生：公權力之授予、學校與學生間之法律關係及其行政爭訟，月旦法學雜誌， 6期，頁51，1995年10月。李建良，同前註，頁52。周志宏，同註18，頁281。魏千峰，論學術自由：中美法治之比較研究，政治大學法律研究所碩士論文，頁229，1989年7月。行政法院41年判字第6號判例：「學校與官署不同，學生與學校之關係，亦與人民與官署之關係有別，學校師長對於違反校規之學生與以轉學處分，如有不當情形，亦只能向該管監督機關請求糾正，而不能按訴願程序，提起訴願。」本判例所謂學校是否包含私立學校，並不明確。憲法第21條規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」教育基本法第2條規定：「人民為教育權之主體。」. −199−.

(16) 16. 政大法學評論. 第一一三期. 的學生人格自由開展權而言，私立學校乃是在社會群體不同的發展下，所形成的一個重要替代性之教育制度。因此，私立學校制度是一個在多元社會中，相對於國家的單一教育系統所發展出來，對教育具有不同價值觀念之多元社會中的教育制度性保障36。所以，私立學校制度所保障的，不僅是社會中成員對於國家不同之教育世界觀的制度設立可能性，而且其設立的保障，也開啟了不同於國家教育系統的課程教學替代性37。就私立學校在學關係的形成與內涵而言，其意指父母與學校間簽訂了一個私法上的在學契約，在此契約中訂立了父母（及其子女）與學校之間的在學關係內容，而發生的各種法律關係。其各自相互間的權利與義務規定，通常則由私立學校的校規產生，而這個校規也是在學契約的組成部分。因此，公立學校在學關係作為法律關係的核心內容，無法完全適用於「一切」私立學校的在學關係。其是否適用的基準，應視該私立學校是否受國家委託行使公權力而定38。另外連結憲法第一六二條39之規定意涵，係對教育事務的監督 36. 37. Vgl. Bernd Jeand’ Heur, Zulassung privater Grundschulen, in: F.-R. Jach/S. Jenkner (Hrsg.), Autonomie der staatlichen Schule und freies Schulwesen, Festschrift zum 65. Geburtstag von Johann Peter Vogel, 1998, 105 ff.; Frank-Rüdiger Jach, Privatschulfreiheit am Scheideweg: Vielfalt oder institutionelle Erstarrung, DÖV 1990, 507 ff. 另有學者主張，私人興學應該受到憲法第11條講學自由所保障，認為講學自由除了包括對私人設校講學之興學自由的保障外，亦具有制度保障功能，而私立學校制度便是憲法上講學自由除了大學自治外另一種制度性保障，請參閱周志宏，私人興學自由與私立學校法制之研究，頁254，2001年。 Vgl. Karl-Heinz Ladeur, Genehmigung privater Konfessionsschlen, RdJB 1993, 282. ff.; Johann Peter Vogel, Errichtungsrecht und Errichtungsfinanzierung von Ersatzschulen, RdJB 1995, 175 ff. 38 許育典，同註25，頁35。 39. 憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」. −200−.

(17) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 17. 乃是以學生人格自由開展為核心，所以在此國家對學校的監督應理解為：憲法將學生人格自由開展作為教育基本權的核心，置於國家權力的保護之下，而賦予國家作成以學生人格自由開展為教育目的之教育委託的權限40。故基於我國憲法第一六二條的規定，對於透過我國私立學校法第四十三條 41 規定所許可立案的私立學校，就其「授課與教育行為」之法律上的判斷基準，無法以在學契約與私法上的規定完全決定，尤其是對學生的基本權利有侵犯之虞時。這些經由國家許可立案的私立學校，可解釋為透過國家之許可處分而委託其行使公權力，如果對權利的授予或剝奪作成高權措施的決定，這些高權措施若對學生的基本權利有重大影響，是必須被視為行政處分的42。 私立學校得否作為行政機關誠如前述，經由國家所許可立案的私立學校，可解釋為透過國家的許可而委託其行使公權力，此時私立學校是否屬於行政機關？於此，本文須先對委託行使公權力的概念作一瞭解，另探詢大法官釋字第三八二號的見解如何，才能對私立學校的法律地位有所掌握。 受委託行使公權力的私人. 國家的行政任務，亦有不由國家自有的行政機關執行，而移轉或交由其他組織團體或個人執行，即為所謂「間接的國家行政」. 40 41. 42. 許育典，同註25，頁35。私立學校法第 43條規定：「私立學校經主管教育行政機關審核，符合設校標準，並已將捐助之財產交付及移轉為財團法人所有者，准予立案。凡經核准立案之中等以下學校，應由主管教育行政機關轉報教育部備查。」許育典，同註25，頁36。. −201−.

(18) 18 政大法學評論. 第一一三期. （mittelbare Staatsverwaltng） 43。而被賦予公權力，並得以自己名義執行特定國家行政任務的私人，被稱之為「受委託行使公權力的私人」即是屬於上述間接國家行政的一種型態，以下將其所具備的特徵作一介紹44： 私. 人. 在委託私人行使公權力的法律關係中，受委託者限須為私人，行政程序法第十二條第二項所規定的「民間團體或個人」，即為私人。所謂私人，從實質意義來看，乃指「非國家的主體」，亦即非屬國家行政組織內為限。另一方面，所謂私人者，亦可理解為私法的權利主體，亦即包括不屬國家行政組織內的自然人及私法人與非法人團體在內。 委託行使公權力基於追求行政效能等行政目的，國家依法將公權力事務以「委 45. 託」的方式交由私人辦理，與受託人建立公法的法律關係，使其得如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務。至於「行使公權力」行為的法律形式及範圍為何，本文則留待於下述部分再作論述。. 43 44. 45. 陳敏，行政法總論，頁918，2007年。陳敏，同前註，頁946-950；林金榮，論委託私人行使公權力在我國的實踐，台北大學法學學系碩士論文，頁 33-38 ， 2000 年；葉百修，同註 23 ，頁 574578。例如行政程序法第16條第1項定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」訴願法第10條規定：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」行政訴訟法第25條規定：「人民與受委託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告。」國家賠償法第4條第1項規定：「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。」均使用「委託」行使公權力的用語。. −202−.

(19) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 19. 有法律的依據公權力的授予，係高權的移轉，就法治國家制度法律保留而言，由於此等公權力事務會對人民的基本權造成直接影響，須有法律的規定或法律的授權始得為之。我國除個別行政法規有明文規定得為公權力授予外，行政程序法第十六條第一項亦規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託私人辦理。」已將行政機關權限委託民間團體或個人辦理的相關事宜法制明文化。 受託人具有行政機關的地位受委託行使公權力者，在法律地位上仍屬私法上主體，但作用法上則可以從事高權行為，因而係屬於國家間接行政的一環46。也就是說，經國家授權而執行職務的私人，是以自己的名義，對外獨立行使國家的高權，並完成一定的國家任務，其法律地位相當於行政機關，具有實質行政機關的性質47。另依行政程序法第二條第三項規定：「受委託行使公權力的個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」亦有明文規定。 大法官釋字第三八二號的見解. 釋憲實務上，大法官釋字第三八二號在其解釋理由書中說明私立學校雖非各級政府依法令所設置的獨立組織體，但是既經主管教育行政機關依私立學校法許可而設立，並製發印信「授權」使用，在實施教育的範圍內，掌有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限。就此而言，私立學校屬於由法律在特定範圍內授權行使公權力的教育機構，以完成國家的教育任務，應具有實質行政機關的地位。. 46 47. 吳雅筠，論私人興學自由權：以大法官釋字第382號解釋之檢討為重心，東吳大學法律學研究所碩士論文，頁98，2006年2月。大法官會議第269號解釋意旨。. −203−.

(20) 20 政大法學評論. 第一一三期. 惟大法官解釋將私立學校視為公權力委託的私人，必須存在一項前提要件，即所授權的公權力事項係屬於實施教育的範圍，否則，若非實施教育範圍所及，而為私立學校得行使者，何來委託之有48？在此，釋字第三八二號使用「授權」行使公權力的用語，與前述「委託」行使公權力兩者之間是否有所不同，即產生疑義。在德國法「經授權行使國家高權」（Beliehene）的理論中，「授權」為較狹義的內涵，在德國法制中被提出的委託類型 Beliehenr是指被授權之人，而其法律上的意涵，依德國學界通說認為，係指國家依法律或基於法律的授權，以行政處分或公法契約等行政行為，將國家「高權」授予私人以自己名義行使之，此種現象稱之為「Beliehung」（授權），強調將涉及人民權利義務，尤其是干預、限制人民自由權利的高權權限授予私人行使時，國家必須有法律或基於法律的授權。而「委託」則為較廣義的概念，除了包括國家將高權權限授予私人行使外，尚包括將高權權限以外的公權力權限授予私人行使的情形49。因此，本文所著重的國家賠償法規定中的「委託行使公權力」亦應當採取廣義的解釋。所以，接下來本文必須對學校在整備教育外部事項的義務上，是否也屬於私立學校實施教育的範圍的要件進行涵攝，才能得出私立學校在維護學生安全的整備義務上，是否也屬於受委託行使公權力，亦具有實質行政機關的地位。 私立學校的實施教育範圍包含教育內部事項與外部事項. 私立學校亦具有公共性教育是為全體人民的利益而實施，是為整個人類社會的延續與發展而存在，其所實施的對象為不特定的多數人，涉及國家的公共 48 49. 吳雅筠，同註46，頁98。林金榮，同註44，頁38。. −204−.

(21) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 21. 利益，並且其主要功能為提供具有準公共財性質的公共服務，其所利用的財力或資源主要來自國家或社會大眾，故教育具有某種公共性50。再者如前所述，本文在建立保障學生安全的國家監督制度中提到，基於我國憲法第一六二條規定：「全國公『私立』之教育文化機關，依法律受國家之監督。」意涵著，憲法上對教育事務監督的基本架構，不論在公「私立」學校，主要是導向於國家應負責性的公共事務，亦即以保障學生能安全學習以促進人格自由開展為核心的教育事務，在憲法的設計基本上是作為公法上的活動51。因此，凡屬國家教育體制內的學校，不論其係公立或私立學校，其所從事的教育為公權力的行使。是故，我國的私立學校雖被定位為財團法人的組織，但其所從事的教育事業具有公共性，且是導向於國家應負責性的公權力事項，其自主性也應受到相當限制，所以私立學校亦具有一定的公共性52。 實施教育範圍包含教育內部事項與教育外部事項關於行使公權力的「公權力」的範圍，學說及判例有不同的見解，約可分為下列三種：最廣義說：認為公權力係指國家及其他公法人的一切作用而言，包括公權力作用、非公權力的公行政作用及私經濟作用在內；廣義說：認為公權力係指國家或其他公法人的作用中，除私經濟作用外，包括非公權力的作用；狹義說：認為公權力係指國家或其他公法人基於統治權的優越意思所發動的作用，不論係命令強制作用或法律關係的形成、變更或消滅的作用均 50 51 52. 黃政傑、蔡其蓁，國家介入教育的合理基礎，南師學報教育類，37卷1期，頁 124，2003年2月。許育典，同註1，頁152。林佳範，「法治教育」或「教育與法治」，載：尋找校園學生主體性：學生權利與人權、法治教育理論，頁173，2003年。. −205−.

(22) 22 政大法學評論. 第一一三期. 屬之53。誠如前述，本文所著重的「委託行使公權力」應當採取廣義的解釋，而且我國通說及實務皆採廣義觀點，認為公權力係指私經濟作用以外的其他公法行為，包括高權行政與單純高權行政等行為在內54。因此，私立學校在受委託行使公權力的範圍，即實施教育的範圍內，應包括教育內部事項，如錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等，且也包括維護學生安全的教育外部事項的非高權行政行為。再者，教育分為外部事項與內部事項，學校同樣有積極整備教育外部事項的義務，而且本文在前述部分，也肯定國家對私立學校的監督及私立學校的設立，並應朝確保學生能在安全環境追求自我實現的落實來發展。因此，在憲法上就教育基本權保護法益的建構上，國家對公立學校與私立學校須給予同樣的監督，而且私立學校主要也在從事教育事務，亦具有公共性，同樣須對教育外部事項有整備的義務。綜上所述，釋字第三八二號所提到的實施教育的範圍，也應包含教育外部事項整備的義務才是。由上可知，依私立學校法由國家許可立案的私立學校，符合了公權力授予的概念，也受到釋字第三八二號的肯認，具有行政機關的地位。此時，私立學校就其受託行使公權力實施教育範圍的判斷基準，無法以在學契約與私法上的規定完全決定，尤其是對學生的教育基本權有侵犯時。而本文經由上述的論述也認為私立學校教育外部事項也屬於實施教育範圍，應被視為行政機關。因此，私立學 53. 54. 曾隆興，現代損害賠償法論，頁97-98，2000年；鄭秋洪，國賠責任的實證研究：以高雄市政府國家賠償案件為例，中山大學中山學術研究所碩士論文，頁 63-64，2001年。葉百修，同註23，頁588；吳庚，同註10，頁668；廖義男，國家賠償法：行政法論述之一，頁33，1993年。. −206−.

(23) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 23. 校學生在發生學校事故時，基於私立學校也被視為行政機關的一環，所以私立學校學生與公立學校學生皆可適用前述法治國原則於在學關係所建構的核心內容，亦即私立學校學生也有請求國家賠償的權利。. 肆、教育基本權與學校事故責任的法建構如前所述，本文確立了在學關係規範對象的學生須受到憲法基本權的保障，及擁有權利救濟及國家賠償責任的請求權。在學校事故的問題上，主要涉及了學生的教育基本權。而從本文在學校事故種類的論述看來，學校事故的三種類型，即學生事故、教育活動事故、學校設施事故三者，其事故責任的主體剛好是聚焦於學生（包括學生的法定代理人父母）、教師，以及學校。因此，本文接下來即以教育基本權規定為基礎，嘗試從教育基本權建構的保護法益中，型塑父母、教師及學校三者在學校事故責任的法建構，達成確保學生教育基本權不受侵害的任務。. 一、憲法第二十一條的教育基本權規定 教育基本權、自我實現與學校安全在我國憲法的基本權目錄規定中，憲法第二十一條規定：「人民有受『國民教育』之權利與義務。」是最接近教育基本權的保障規定，但其範圍侷限於「國民教育」。何謂「國民教育」？規定在國民教育法第二條，目前是指國民中小學階段（六歲至十五歲之國民）。因此，事實上，國家財政許可的教育基本權保障界限，是定位在國民中小學階段55。由此看來，當前高中職教育尚未劃歸為國 55. 許育典，同註1，頁15。. −207−.

(24) 24. 政大法學評論. 第一一三期. 民教育，國家並未完全提供高中職的教育給付，不過，隨著十二年國教逐漸往上延伸後，此問題即可解決56。因此，本案判決的玻璃娃娃雖屬高中職學生，但本文亦將其納入教育基本權的保護範圍之內。對於學習，人具有一種自然而基本的潛能，人對他的外在生活世界是充滿著好奇的57。這種好奇心，讓人從自我出發去感應外在世界，而熱切地以「自我實現」的方式去開展自我，並在人格的自由開展過程中渴望學習58。因此，人的自我實現與學習之間建立了「雙向式的因果互動關係」，而這種雙向式的因果互動過程，就是教育的自然本質。教育基本權所欲保障的核心，就是人的自我實現與學習之間的這種互動的自由空間，以及它的具體實踐59。在教育基本權保障的核心——這種雙向式的因果互動過程中，「自我實現」毋寧是主要目的，「學習」本身只是促進「自我實現」的動力與方式。因此，教育基本權所保障的主要核心範圍則是學生的自我實現，也就是學生的人格自由開展權60。而學校毋寧是保障學生的教育基本權，從而促進學生自我實現的主要場所。因此，學校一方面不僅須給予就學學生學習的權益，以促進其人格自由開展；另一方面，更應保障學生能安全接受教育的權利，也就是說，學校在原則上即有保障學生安全的義務，這也是教育基本權的. 56 57 58 59 60. 許育典，憲法，頁305，2008年2版。. Vgl. Jean Houston, Der mögliche Mensch: Handbuch zur Entwicklung des menschlichen Potentials, Basel: Rowohlt 1984, 27 ff. Vgl. Konrad Hilpert, Selbstverwirklichung: Chancen, Grenzen, Wege, Mainz: Matthias-Grünewald 1987, 159 ff. 許育典，同註3，頁32。許育典，同註25，頁300。. −208−.

(25) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 25. 主要內容61。如此，學生才能在教育基本權的保障之下，可處於一個無後顧之憂的安全環境中，自由的去追求屬於他自己的自我實現。 教育基本權的主體在學關係中教育權的主體誰屬的問題，曾有主張國家教育權論及國民教育權論的爭議，主張國家教育權論者，認為教育權屬於國家，國家乃教育權的主體；主張國民教育權者，則認為有關教育事項應由學生、家長及教師所構成的國民來決定，國家僅需承擔整備教育條件及環境之義務 62 。作為學習者的學生在接受教育的過程中，基於憲法第二十一條的規定，乃是立於教育基本權主體的地位，是教育的重心，所有的教育活動均是為了幫助教育基本權主體追求其人格自由開展而存在；至於教育活動的主體，所扮演的角色則為學習者的協助者，其中包括父母、教師、學校等，他們主要的目的是在學生受教育的過程中，為保障學生教育基本權，而給予充分的協助與支持63。就此而言，除教育基本法第二條第一項規定：「人民為教育權之主體。」肯定學生為教育基本權的主體外，並在教育基本法第八條也予以落實規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重（第一項）。學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障，並使學生不受任何體罰，造成身心之侵害（第二項）。國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇 61 62 63. 劉宗德，公務員侵權行為與學校事故責任之研究，政治大學法律學研究所碩士論文，頁9，1979年1月。周志宏，教育行政法制之研討，同註18，頁18-19。許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍，現代憲法論，頁191，2005年。. −209−.

(26) 26 政大法學評論. 第一一三期. 受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利（第三項）。……」足見我國現行教育法制，也將學生規定為教育基本權的主體，而將父母、教師與國家視為保障教育基本權實現的參與者64。. 二、從教育基本權的保護法益建構學生安全的義務誠如前述，教育基本權所保障的主要核心範圍是學生的自我實現，也就是學生的人格自由開展權，基本權雖只有一個，但它所保護的法益可能有許多個，基本權保護的法益是透過基本權的主觀權利功能與客觀法功能所交織而成的基本權各種不同的作用方式，而建構憲法上最大可能基本權實現的保護網65。本文以下即以教育基本權的保護法益為基礎的思考模式，嘗試去型塑教師、父母及學校三者在學校事故責任的法建構，達成確保學生教育基本權不受侵害的任務： 學生有免於受學校事故侵害的防禦權基於消極作用所建構的基本權，乃是對抗國家權力的防禦性基本權，其賦予人民一定免受干預的自由空間與行為領域。德國聯邦憲法法院於早期的裁判中即對基本權的防禦功能，寄以重負，其謂：「無疑的，基本權主要在於確保個人的自由領域避免受到公權力的干預；基本權是人民對抗國家的防禦權。此可以從基本權理念在人類文明史上的發展，以及造成各國將基本權納入憲法的歷史事件中得知66。」由此可知，所謂防禦權者，係指基本權賦予人民一 64 65 66. 許育典，同註56，頁309-310。 Vgl. Yue-dian Hsu, Selbstverwirklichungsrecht im pluralistischen Kulturstaat. Zum Grundrecht auf Bildung im Grundgesetz, Berlin: Duncker & Humblot 2000, 111 ff. BVerfGE 7, 198, 204 f.. −210−.

(27) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 27. 種法的地位，於國家侵犯到其受基本權所保護的法益時，得直接根據基本權規定，請求國家停止其侵害，藉以達到防衛受基本權保護的法益，使免於遭受國家恣意干預的目的67。對於作為教育基本權核心的學生人格自由開展而言，教育的目的應該是為了學生能在安全的學習環境中，進行適性的自我教育做好準備，以促進其生命的最大自我實現可能性68。而直接從事教育組織與管理的學校，與接受教育的學生關係最為直接，學校的有關措施，如為違法或不當的，都有可能損害學生的權益69。因此，學生對於學校任何可能侵害其在安全環境中進行學習的手段時，即能夠藉由行使防禦權而免於遭受國家恣意干預70。就此而言，教師與學校係在從事教育的良心事業，原則上應該不會基於故意的行為而干涉或主動侵害學生的安全，所以學生在教育基本權的防禦權上應該無行使的可能性，但本文認為在某些特殊的情形，學生仍有行使防禦權的可能性存在，例如：上體育課時教師要求學生跑操場，一名學生因身體不舒服告知教師，希望取得允許不跑操場，但體育教師認為該名學生說謊，堅持要學生跑操場，此時該名學生應該可以行使防禦權，讓自己可以免於教師恣意侵害其生命、身體的安全。. 67 68 69 70. 許宗力，基本權的功能，月旦法學教室，2期，頁72，2002年12月。陳奕文，中小學學生申訴制度之研究：以兒童少年教育權為中心，中正大學法律學研究所碩士論文，頁23，2004年。楊建順，教師聘任與教師的地位，載：勞凱聲主編，中國教育法制評論第一輯，頁249，2003年。 Vgl. Peter Fauser, Schule und Recht: Schulverfassung. Wege und Umwege zum demokratischen Zusammenwirken in der Schule, RdJB 1987, 377 ff.. −211−.

(28) 28 政大法學評論. 第一一三期. 教育基本權作為客觀價值秩序當代憲法學界及實務界從憲法保障基本權的理念，抽繹出其中所蘊含的「客觀價值決定」，將基本權視為一種「客觀的價值秩序」，從而，基本權的作用不再只是一種「權利」，而是一種「價值體系」或「價值標準」71。基本權的客觀功能的主要作用，在於從基本權中抽繹出客觀的價值決定，使之擴散到所有的法律領域，稱之為基本權的「擴散作用」72。因此，基本權在作為憲法的價值決定的同時，也建立了整體法秩序在立法、行政和司法的組織架構下的客觀價值秩序73。所有國家權力有義務且積極地盡最大努力實現基本權所蘊含的價值，而此積極義務更是針對立法者在裁量權的範圍下，創造法律上、組織上及財政上的條件，使人民可以有機會行使基本權74。所以，在教育基本權作為客觀價值秩序的基本權保護法益之下，國家有義務建構「學校安全」的教育環境，亦即為了建構學生對於追求自我實現的安全環境，國家所有公權力有義務必須遵守此價值秩序，就學校設備、環境形成完善的安全空間。 教育基本權作為制度性保障：以學生安全為核心的教師安全注意義務基本權除具有保護個人權利的功能外，亦同時具有保護或保障某一種制度的功能，承認基本權具有制度性保障的作用，主要是針對立法者所為的拘束且為釋憲機關解釋憲法的標準。也就是說，立法者不能於立法時予以刪除、廢止或嚴重侵害到該制度的「本質核 71 72 73 74. 陳慈陽，憲法學，頁370-374，2005年。李建良，基本權的理論變遷與功能：從耶林內克身分理論談起（下），憲政時代，29卷2期，頁190，2003年10月。許育典，同註3，頁47。許育典，同註25，頁113。. −212−.

(29) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 29. 心」75。但比較適合我國國情的，反而是德國新近學者的看法，認為制度性保障並非那麼消極只為保障既有的制度，而認為有些落實基本權的制度，雖只是理論上認為制度本應存在，至於這些制度應存在而不存在時，制度性保障的功能即課予立法者某種形成制度的義務76。立法者必須有義務來落實這些保障基本權的制度。亦即，為了人民的基本權實現，國家有義務形成有利於人民基本權自由開展環境的制度77。依此而言，教育基本權作為制度性保障的基本權保護法益，係指為了學生安全，教師對於學生具有安全注意義務。 安全注意義務的概念. 教師法第十七條第二款規定，教師負有積極維護學生受教權益的義務。事實上，教師必須保護學生最佳利益，對學生的受教權益有監督的義務，因此對學生有特別照顧的義務，必須防止學生權益受到損害78。就此而言，教師身為教育專業人員，基於教育工作的專業性，教師在教育活動中負有防止學生身體或生命遭受侵害的義務，此一義務即為「教育安全的注意義務」79。 75 76 77 78 79. 董保城／法治斌，憲法新論，頁141，2006年。李惠宗，憲法要義，頁93，2006年3版。許宗力，同註67，頁176。許育典，教育法，頁235，2007年。劉宗德，同註61，頁90；傳統見解係依「侵權行為責任」基礎，認為學校與教師對於學生身體、生命的安全，負有避免發生侵害行為的安全注意義務，至於新興的「安全保護義務責任」則認為，教師及學校除有避免發生侵權行為的安全注意義務外，尚有「在學契約的契約義務」，學校基於在學契約，不僅有提供學校設備，並使其僱用的教師教授所定課程的義務，並且有在教育活動中保護學生安全的「安全保護義務」，本文基於傳統安全注意義務中，學校事故中受害的學生，得請求國家賠償，反之新興的安全保護義務說認為其保護義務為契約上的債務，學校事故中受害的學生，只得依民法上債務不履行的規定請求損害賠償；再者，學校事故違反的是法定義務，而非雙方約定的義務。因此，本文所採取的立場係以侵權行為為基礎的安全注意義務為論述的主要內容，相. −213−.

(30) 30 政大法學評論. 第一一三期. 安全注意義務是所有老師的工作職責，更確切的說是因為取決於他的工作關係（ Beschäftigungsumfang ）、法關係（ Rechtsverhältnis）以及他的個人關係（Persönlichen Verhältnis）而存在此責任80。聯合教科文組織「關於教師地位的勸告」中即列舉了教師為了避免學生事故的發生，應給予最大的注意81。學校事故牽涉到教師是否應負法律責任的問題，責任的基礎，乃在於對學生有安全注意義務存在為前提。照顧學生在校的生活與學習活動，最重要的是身體健康，生活安全的照顧，以及衛生設備，運動器材等物品安全的照顧，免於學生遭受傷害，且教師監督學生的目的，在防止學生損害、學生在校內發生事故，如被打傷、摔傷、摔死等等82。 安全注意義務的標準. 民法的侵權行為係以行為人侵害他人權益或違反保護他人法律，造成他人的損害，就所生的損害負損害賠償責任83。侵權行為之所以要求行為人應負善良管理人的注意義務，乃因自被害人的立場來看，經法律承認的權益應受保護。侵權行為制度既以填補損害. 80. 關探討文獻請參閱刑泰釗，同註5，頁132；王正偉，學校、教師於學校事故中之法律責任，軍法專刊， 37卷7期，頁43，1991年7月；曾隆興，同註53，頁 692-703。 Vgl. Dieter Margies/Gerald Rieger, Aufsicht und Haftung in der Schule, RdJB. 2000, 284 ff.; Karl-Heinz Ladeur, Schulvielfalt und staatliche Schulaufsicht, RdJB 1991, 263 ff. 81 劉國兆，私立學校教師權利之研析，教育研究期刊， 109期，頁70，2003年5 月。 82 83. 王煥琛，教師權利與責任問題之探討，台灣教育，552期，頁8，1996年12月。民法第184條規定：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者，亦同。違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明其行為無過失者，不在此限。」. −214−.

(31) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 31. 為目的，為維持社會的共同生活，自有必要要求行為人負擔抽象輕過失責任，即依交易上一般觀念，認為有相當知識經驗及誠意之人應盡的注意 84，方可保障一般人的權益不致任意受侵害 85。因此，基於教師法的規定，教師的注意義務可認為是保護他人的法律，應可以民法侵權行為所採取的抽象輕過失作為認定教師安全注意義務的標準。是以教師安全注意義務的標準，係以善良管理人的注意義務為準，即依客觀上忠於職守的一般教師在該具體情況，應該能注意，並可期待其注意的程度而言86。 安全注意義務的類型. 事前的安全注意義務其包括的情形有：人的整備義務：適任教師選任義務、監視措施義務、救助措施的義務、對相關單位妥適協調義務、對保護者的協助請求義務；指示指導方法：指示注意義務、教授指導方法義務、遵守學習指導手冊的義務、掌握學生的義務、校內巡視的義務、到場監視義務、校園巡視義務；事前調查、能力把握義務：事前調查注意義務、學生的健康狀態、能力掌握義務、學生動態掌握義務；物的條件整備義務：教育活動場所的事前調查義務、教學場所安全管理義務、安全用具的選定義務、安全裝備指示義務、設施、危險物的安全管理義務87。通常學校教育活動具有直接的危險者，例如：體育、工藝、化學實驗等，教師負有安全注意義務，而且是更高的注意義務88。 84 85 86 87 88. 最高法院42年台上第865號判例參照。孫森焱，民法債編總論（上），頁240，2005年。廖家慧，同註4，頁65。刑泰釗，同註5，頁127。 Vgl. Thomas Meiser, Aufsicht und Haftung in der betreuenden Grundschule, SchulRecht 2003, 77 ff.. −215−.

(32) 32 政大法學評論. 第一一三期. 對於無直接危險性的教育活動，因其活動並不具有引起事故的危險性，教師較無防範危險發生的安全注意義務，在一般情形下，於教室內以演講方式授課的課程，均為此類教育活動，例如：國語、數學、社會等，由於此類課程較欠缺危險性，鮮少有導致教育活動事故的情形。倘若不幸有事故發生，往往亦係以因學生之間嬉戲或頑皮所導致者居多，屬於「學生事故」而與教師的責任無關。但如對於學生事故發生的危險性，在客觀上有「預見可能性」時，則教師可能成立「可預見的安全注意義務」，因為教師如果能夠採取一些措施因而使學生損害不會發生或減低時，則可認為教師應有注意義務89。此項義務僅在特別情形下存在，與一般的安全注意義務不同，此項義務應以「與教育活動密接不離的生活關係」為範圍，如上課、自習時間及學校內的學生社團活動等屬之，在日本已有若干法院判決承認此項「特別預見的安全注意義務」，例如：上課前的自修時間，學校疏未採取巡視教室等監督措施，以致學生毆傷學生，校長應負過失責任；學生甚為調皮，平常有對臨座學生施以惡作劇的惡劣習性為教師所明知，乃不採取隔離獨坐等適當措施，致其於上課期間，趁老師不注意用鉛筆刺傷臨座學生的臉部，教師應負過失責任；美術課寫生上課中，美術老師遠離寫生現場，致學生為同學所投石頭擊傷右眼，美術老師亦應負過失責任90。 事後的照顧及通知義務學生為未成年人，對於自己身體、健康的照顧，未必有充分的判斷能力，因此學生在學校發生事故後，為了確實防止學生發生事故後，因為疏於照料所受到的損害，發生擴大或惡化的情形，教師應於知悉發生事故後、為必要的照顧保護並即刻通知學生法定代理 89 90. Vgl. Michael Brenner, Meine Rechte in der Schule, 2 Aufl., München 2004, 144 ff. 王正偉，同註79，頁37。. −216−.

(33) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 33. 人或監護人，故教師有「事後的照顧及通知義務」91。 安全注意義務的範圍. 本文將教師安全注意義務的範圍分為時間面及空間面來說明，就時間面而言，安全注意義務始於何時？終於何時？就空間面而言，是否以學校圍牆作為劃分的界線？還是以教室內外為劃分依據？以下分述之： 就時間面而言教師的安全注意義務範圍，原則上在教師的上課時間內本來就必須存在92。學生在校外時段的生活，原則上應屬於雙親的家庭教育的範疇93。此與本文在前述所提到的學校事故係學生在學校活動中所發生的事故，以及學校事故其絕大部分都是在教師的專業性活動中所發生的特質剛好相吻合。有學者認為，學校應負的法律責任，是當這個學校組織教育措施已經開始積極運作的時候，包括在校內的一般教學與校外所舉辦的各種活動，責任從此發生；一般正常運作完成後學生離開學校的這段時間，學校的法律責任才算終了94。 就空間面而言在學校上課期間，自然而然地，校園內的空間為教師安全注意義務應履行的範圍。但如前所述，教師的教育活動因採取廣義的認定，教師所舉辦的野外郊遊、登山活動或校外教學等教育活動，學生人雖不在校園中，但教師仍應負起安全注意義務95。因此，教師 91 92 93 94 95. 刑泰釗，同註5，頁128。 Vgl. Meiser, aaO.(Fn. 88), 74 ff. 張玉慧，同註4，頁227。董保城，教師體罰學生與學校事故之法律責任，南投文教，7期，頁40，1994 年6月；Vgl. Brenner, aaO.(Fn. 89), 144 ff. Vgl. Brenner, aaO.(Fn. 89), 144 ff.. −217−.

(34) 34. 政大法學評論. 第一一三期. 應負起安全注意義務的空間面向並不侷限於學校校園環境，原則上以校園為主，例外及於校外。. 伍、以玻璃娃娃判決為例的國家賠償責任分析如前所述，在教育基本權的保護法益中，身為保障教育基本權實現的參與者，父母的教育權應以其子女的自我實現為導向，如學校有影響學生的身體生命安全的行為時，父母得行使異議權，並得拒絕之；教師從事教育活動時，負有保障學生生命、身體安全的保持與注意義務；學校為保護學生的安全教育環境，須具體形成或整備完善的學校設備、學校環境等教育外在條件。當學校事故發生，意謂著學生安全受教育權利已被侵害，也表示教師的教學行為違反保護學生安全的注意義務，或學校並無盡到給予學生安全教育環境的義務，而對學生造成侵害結果時，在法律上要如何補救呢？此時，將會有學校事故賠償問題的出現。本文將藉由以玻璃娃娃判決為例，來探討私立學校事故的國家賠償責任。. 一、台灣高等法院九十三年度上字第四三三號判決概述 案例事實玻璃娃娃原為景文高中資料處理科二年二班的學生，患有先天性染色體異常、肢體重度殘障、全身骨骼鬆軟易碎、行動不便、無法行走（即俗稱玻璃娃娃）之症，須避免碰撞。一九九○年九月十三日下午一時四十分，該班原訂於操場上體育課，嗣因天雨，體育老師即將上課地點改在該校謙敬樓地下室，玻璃娃娃的同學將其抱負下樓至上課地點。惟因天雨造成樓梯地板濕滑，以致於抱負通往地下室的樓梯的過程中自樓梯跌落，造成玻璃娃娃受有頭部鈍創、顱骨破裂及四肢多處骨折，該班導師立即通知玻璃娃娃的父母，後. −218−.

(35) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任. 35. 經玻璃娃娃父親自行於當日下生三時許送至醫院急救後，因顱內大量出血，於同日晚間八時二十分不治死亡。 判決要旨 玻璃娃娃依照台北市八十八學年度國民中學肢體障礙、身體. 病弱學生升高中、高職鑑定及安置簡章的程序，申請進入景文高中就讀，從而玻璃娃娃進入景文高中就讀之際，依據該卷附台北市八十八學年度國民中學肢體障礙、身體病弱學生升高中、高職鑑定及安置簡章的規定，玻璃娃娃就個人肢體障礙、身體病弱狀況，已經繳交教師觀察意見表及學生綜合資料記錄表A、B卡影本、重大傷病卡與公立醫院診斷證明書等詳細記載肢體障礙、身體病弱情況的文件予景文高中，是景文高中已有其肢體障礙資料。故其應已知玻璃娃娃患有先天性染色體異常、肢體重度殘障、全身骨骼鬆軟易碎、行動不便、無法行走（即俗稱玻璃娃娃）之症。 景文高中、導師、體育老師均應負善良管理人的注意義務：. 景文高中依據特殊教育法、特殊教育法施行細則、台北市高級中等學校身心障礙學生輔導實施計畫的規定，訂定八十八學年度身心障礙學生輔導實施計畫，其目的在於「協助就讀高級中等學校身心障礙學生順利完成學業，並促進其學習、心理、情緒、社會及職業等適應能力，以充分發展潛能。」其輔導對象為「就讀本校並領有身心障礙手冊、重大傷病卡或經台北市特殊學生鑑定安置即就學輔導委員會分發的身心障礙學生。」玻璃娃娃既係由「台北市特殊學生鑑定安置即就學輔導委員會」分發至景文高中就讀的身心障礙學生，且領有身心障礙手冊，即屬該「輔導實施計畫」所定的輔導對象，則景文高中即應遵守「輔導實施計畫」協助玻璃娃娃順利完成學業，另導師、體育老師均為景文高中的教師，對其有照護義務，均應負善良管理人的注意義務。. −219−.

(36) 36 政大法學評論. 第一一三期. 景文高中未依法設置通往謙敬樓地下室電梯的無障礙設施，. 亦未對殘障的玻璃娃娃實施個別化體育教學，致發生須由玻璃娃娃的同學抱負其下地下室，而因天雨溼滑不慎跌倒，致其受創。又景文高中違反保護他人法律的行為及上開玻璃娃娃的同學的過失行為，係造成玻璃娃娃死亡的共同原因，依民法第一八五條規定請求景文高中、玻璃娃娃的同學連帶負損害賠償責任，亦為可採。 本案判決與學校事故的關聯本案判決乃玻璃娃娃所屬班級原訂於操場上體育課，嗣因天雨，該班的體育老師將上課地點改在該校謙敬樓地下室，此為該班體育老師的教師職務範圍內所為的課程教學活動，應屬教育活動事故。而玻璃娃娃的導師無立即將玻璃娃娃送醫的行為，也因為牽涉其身為教師的注意義務，而有可能成立教師因不作為而生的國家賠償責任。但因景文高中是私立學校，該校體育老師是否應負公務員的國家賠償責任尚有疑義，詳如後述。另本案判決中，玻璃娃娃的同學將其抱負下樓至上課地點，惟因天雨造成樓梯地板濕滑，以致於抱玻璃娃娃通往地下室的過程中自樓梯跌落，造成玻璃娃娃受有頭部鈍創、顱骨破裂及四肢多處骨折，此應屬學生事故，而本文只聚焦於因教師作為公務員的國家賠償責任，以及學校作為公有公共設施的國家賠償責任探討，因此，學生事故並不包涵於國家賠償責任之中，但如前所述，如教師對於危險有「特別預見的可能性」時，可能須負起公務員國家賠償責任，本文將在後文有所分析。最後，本案判決中景文高中未依法設置通往地下室電梯的無障礙設施，致發生須由玻璃娃娃的同學抱負其下地下室，而因天雨溼滑不慎跌倒，致玻璃娃娃受創，則應屬學校設施事故，在公立學校應負國家賠償法第三條的國家責任乃屬當然，但因本案判決為私立. −220−.

(37) 教育基本權與學校事故的國賠責任 37. 九十九年二月. 高中，是否也應負國家賠償責任，本文將於後面作一交代。本文以下即分別由私立學校教師作為公務員的國家賠償，以及學校作為公共設施的國家賠償，來探討學校事故的國家賠償責任要件，並分析玻璃娃娃判決中私立學校教師與私立學校是否成立國家賠償責任。. 二、私立學校教師作為公務員的國家賠償國家賠償法第二條規定：「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員（第一項）。公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同（第二項）。前項情形，公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權（第三項）。」依此規定，本案判決可將私立學校教師作為公務員的國家賠償責任，分成體育老師因作為（執行職務）與導師因不作為（怠於執行職務）而產生，來加以論述。另外，在進行要件分析前，本文須先予以釐清私立學校教師是否為國家賠償法第二條第一項的公務員。 私立學校教師是否屬於公務員 教師聘任契約的性質. 聘任契約為雙方法律行為，因雙方意思表示一致而成立。惟此種契約性質在公私立學校有不同的認定，公立學校的聘任契約實務有認為為私法契約關係，亦有認為為公法關係，學說上則認為聘任應屬行政契約 96 ，而公立學校教師皆被認為屬最廣義的公務員範. 96. 薛化元，教師地位與權利義務：以台灣中小學教師為中心，頁193，1997年。. −221−.

(38) 38 政大法學評論. 第一一三期. 圍，也就是「依法令從事於公務的人員」97；相對的，私立學校的聘任契約被認為係私法上的僱傭契約關係，相關事項大都循契約而定，且私立學校教師不適用公務員相關法令98。 私立學校教師地位的歸屬. 其實教師是否為公務員，與教師是聘任契約並無絕對關係，而應視立法上是否欲將教師定位為公務員，以及所謂公務員係指現行哪一個法令上所稱的公務員，才能做判斷 99 。就現行法律規定來看，公立學校的教師並非公務員服務法上所稱的公務員（釋字第三 ○八號解釋），但其係依教育法規從事於公務，構成國家賠償法第二條第一項規定：「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」是屬於最廣義的公務員 100 。相對於此，私立學校教師可否適用現行的國家賠償法，值得探討。如前所述，基於私立學校雖非各級政府依法令所設置的獨立組織體，但是既經主管教育行政機關依私立學校法許可而設立，並製發印信授權使用，在實施教育的範圍內，掌有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限。就此而言，私立學校屬於由法律在特定範圍內授予行使公權力的教育機構，應具有行政機關的地位。釋字第三八二號雖然將實施教育的範圍只包含在教育內部事項，但因我國憲法第一六二條的規定意涵著，憲法上對教育事務監督的基本架構，不論在公「私立」學校，主要是導向於國家應負責性的公共事務。因此，私立學校主要也在從事教育事務，亦具有公共性，同樣須對教育外部事項有整備的義務，從而釋字第三. 97 98 99 100. 廖家慧，同註4，頁10。薛化元，同註96，頁189。周志宏，同註18，頁188。翁岳生，行政法（上），頁300，2006年。. −222−.

(39) 九十九年二月. 教育基本權與學校事故的國賠責任 39. 八二號所提到的實施教育的範圍，也應包含教育外部事項整備的義務，私立學校在此也具有行政機關地位。再者，德國的教師通常是公務員，因其所從事的行為具有高權性質。另外德國聯邦憲法法院在其一項判決中，亦指出經政府核准及承認的私立學校，其教員的教學活動，乃屬行使公權力的行為 101 。因此，私立學校教師教學活動屬於行使公權力的行為，即符合了國家賠償法第四條第一項的規定：「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。」視同國家賠償法上的公務員。本案判決景文高中屬已核准立案的私立學校，為受委託行使公權力的教育機構，其在實施教育的範圍內，應認為具有行政機關的地位。故景文高中教師係為景文高中執行教育職務之人，其所為的教學活動屬於行使公權力的行為，依國家賠償法第四條第一項應視同公務員。 本案體育教師因作為而生的國家賠償責任 體育教師是否執行職務行使公權力的不法行為. 執行職務的行為係指公務員的行為乃在行使其職務上的權力或履行其職務上義務等而與其所執掌的公務有關的行為而言 102 。在國家賠償法第二條採國家代位責任的型態下，國家對人民存在的法定義務形成公務員的職務義務，而國家將對學生的保護其免受生命、身體、健康的損害的義務，託付給了教師 103 ，亦即，教師在國家賠償法中作為公務員的職務義務，即是對保護學生安全上存在安全注意義務。 101 102 103. Vgl. BverfGE 27, 195, 203 ff. 廖義男，同註54，頁30。 Vgl. Fritz Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 4 Aufl., Bonn 1991, 50 ff.. −223−.