行政三聯制與科學管理

行政三聯剎與斜學管理

教育學院 公訓系

張載宇

前

Az

口 民族領袖 l 先總統蔣公，深切暸解，國家一切事業二切措施，皆必以民眾為基本，而幹部的一切工作，亦必頭發揮其對 國家、對人民的責任心與榮譽感，以服海為第一義。蔣公認為一個現代良好的政府，必獨具有熱烈的為民服務的精神，和科 學的企業管理的方法，而現在「一般行政放率之所以不高，也就是行政管理不依攘企業的科學精神，沒有徹底落實的緣故」。 所以提倡科學建國，希望以企業的服務精神，和科學的管理方法，發揮行故管理的教率。 蔣公指出 •• 「企業精神即在提供最好的服務 l 包括服務的態度，教率的觀念，和一切為大眾利益著恕的作為 -最少的投資，使一切計畫、資源、力量，皆能達最高教率的作為」。(註一)蔣公於提示行敢管理的重要時說 「根接我個人研究的結果，我認為行政科學管理的最大目的，不外健全制度，加強組織，發展教用，一切工作使能事半 身倍。故應特別注意調查統計，研究發展，遵照行放三聯制的辦事法則，把揖重點，集中力量，對入、事、時、地、財、 物作適當的運用與管理，達成『新、速、賞、簡』的另殼。」(註二) 行政三聯制，是領袖基於領導行敢多年的經驗，根攘權能區分原理，為建立萬能政府，而規劃提倡的一種行政管理制度。 蔣公於提示行政的道理時說﹒. 「行政的道理千頭萬緒，我今天摘要來講，就是要闡明萬能政府建立的主要關鍵，依攘我十餘年來的經驗，及研究既得 的結果，我以為就是要實行行政三聯制，即是計畫、執行、考核三聯制。這個制度在建國的過程中，是一個十分重要的制 度。」(註三) 蔣公有感於我國人對於「政治」與「行改」的性質未加分辨，(註四)大多數行政人員，只在空談主義與改策，而真正研究 如何推行政令者甚少，也就是研究政治如何落買到行政上的人太少。政治乃國家權力的活動與意志的表現，而行政則是國家敢 令的推行。政治制定「管理眾人之事」的政令，必讀透過行政來達成其活動，實現其意志。凡是人民所不能自為而需要敢府服

們務的，都是行政的工作。由於現代人民需要放府服務的範園日廣，為民服務的政府，也就必績是萬能的政府。

什行政三聯制就是要把科學精神和科學方法運用到行政敢令的推行上面，與科學管理原理相同，目的相同，要件相同，只是在 行政三聯制與科學管理一

師大學報第二十六期三

們運用上略有不同。蔣公提倡行敢三輪制，就是與現代科學原理融賞，過去觀念未盡溝通，推行未見其大效。茲就兩者的精神

仆，要求與步驟等作比較的研究，以求兩者的融賞，而利於科學辦事方法的應用臼

第

行政三一聯剎要義

為公為求政治能真正的落實到行政上面，於民國二十九年講建國基本工作1行政三輪制時，撿討過去行政，指出計靈與執行 不相關輛，不注意考棍，因此無法知道已經進行的成殼，乃提一研討畫、執行、考按三者相互的關係'及其聯繫上整個的作用，

並指示政治挂設與經濟建設著手的基本所在。於抗戰期中，會成立中央設計局，來台後，初有行改院設計委員會及光復大陸設

計委員會的成立，國防部有貫徹行政三聯制的中心工作檢討制度的通立，五十八年更有行政院研究發展考按委員會之設，協調 有關機關，從事長期計寰的研究發展，與管制考核工作，奠定了行敢三聯制實臨的基礎。 蔣公提一本行政三聯制的實際作用和主要程序說﹒. 「科學的辦事方法，簡要的說，就是行政三聯制，分為計畫、執行、考核三個步蟻，彼此間要緊密地聯黨起來。如詳細 一點說，約分為下列幾個程序 ••

第一為調查和審核;第二為檢討和研究;第三為設計和步驟;第四為決定和實施;第五為

制訂標準'規定期限i第六為順序漸進，分類競賽i第七為考驗成績，評定等第;第八為獎懲優劣，綜核名賞。至於科學 的辦事精神，則不外有信〈繼讀不斷)、實鷗〈身體力行)、合作(協調聯繫)、貫徹〈始終一致)。我們能夠棋賽這幾 種方法和精神去辦事，那就每一件事都可以達到預定的目的和預期的成功。」(註五) 行政三研制，在階段上雖分為計量、執行、考棋=一步驟，而在意義上是有其相互關瀚的關係，尤其三者聯繫上的整體作用極 其重要。 壹、行政三聯制的基本精神 蔣公認為「行政就是化政令為具體行為的一種過程」。在整個過程中，行政機關的管理，行政敵令的推行，所要採取的措施 典活動，範園甚為廣泛，如依行政行為步驟而作抽象的分類，可分為設計(計畫)行為，執行行為與考核行為。過去行股上不 注意計畫、執行、考核三者聯繫上的作用，以致發生不少的缺憾:各-討蓋不能集中在一個大康則下制定，彼此不相關梯，失其 輕重般急;且計畫與執行各自獨立，未注意人、事、時、地、財、物的關係，以致教果不住，甚至無法執行;再者，很少有科

學的嚴密考核，無法評估已執行工作的質量。為糾正以上缺陷，提出了行政三聯制，以之為建設的基本工作。

行敢三聯制整個作用，是 •• 在計畫的時候，要注意人、事、時、地、財、物的密切配合與適當運用;執行之際，要忠貴的質 現計單芋，依按計霆，考核其續放與廳行改進之點，以為下次討蠢的參考。一一一者緊密聯黨 •• 執行必須依擴計畫i考核必讀針對執

行;廣績計劃必須參照考核的意見。如此循環推進，以提高行政教率，徹底推行政令，使各融政府因此而成為萬能政府。所以 蔣公叉稱行政三聯制為行政的道理，也就是執行政令的道理。 貳、行政設計的要領 行政三聯制的第一部分重要的工作，就是計畫。在這一部分，有時稱計畫，有時稱設計，蔣公雖未說明其區別，按設計為 「籌謀計畫」之意，就是預定未來的工作程序。蔣公提示設計的根攘 •• 一是法理;二是學理;三是事實需要 •• 但法理必須有助 於任藹，學理必氮配合事實，離開事實，即無從設計。故設計就是要明於當前客觀的環境，以及主觀的條件，而作全般性的考量 。-計量的基本定義，勛是「為達成一項具體的目標，運用最合理的方法，作為將來行動準則的準備過程」。計畫應當有一定的目 標，凡經列為計劃的目標，必須是很具體，很明確，而且有實現的可能性的。要而言之，設計係就高階層而言，含有決策之意 計畫是在執行之前，預先考慮一切應為之事，包括為團體及其各部門，確定目標及達成目標的各項手段。 蔣公指出在政治的設計之中，可以分為行政的、經濟的和國防的三方面設計，要明暸行政設計的原理，首先要知道行政計量和 經濟計畫、軍事計畫性質的不同 i 經濟計畫是以經濟事業為對象，是比較具體而可以計日程劫的，而行政計量的功妓，必鎖經由 回饋投入才能表現的;軍事計畫以國防需要為主，有時要作量出為入的打算，而行股計畫要量入為出，儘可能分期分區辦理。 蔣公提示行政的設計(計畫)，要注意以下各點 •• 一、要依攘國家政策我國以三民主義立國，國家的最高政策是依攘三民主義，三民主義為行政設計的最高指導原則，國家故 策為行政計畫的確賞目標。行政計畫目標必須明確，才能透過各級政府的努力在人民身上表現其劫殼。 一二、要有整體觀念在整體的政治設計之中，雖分三方面，行政計一蓋不涉及經濟計畫和軍事計畫，但在國家階層貼仍應有整體 的規章，所以設計又可分為總的政務設計和部分的事務設計 •• 政務設計要眼光遠大，包含一切，認清職責與時機 i 事務設計要注 意行動技術上的研究，如何能實現我們所設計的方案。計量的每一層次，每一部分，應彼此聯賞，密切配合，成為一個整體。 三、要能控制預算預算有拘束一般行政計輩的身能，不懂計畫與預算配合的原理，不起控制預算，即不能合理的利用資源。 因此，在行政的設計時，有兩種工作是十分重要的 •• 付蒐集各種資料，經過詳細調查研究之後，製成各部門預算的百分比，並說明其理由，以為各部門編製預算的依接。 叫依攘各部門預算的百分比，規定其中心工作，並力求其工作上的聯繫。 總之，行敢設計最重要的，就是依攘國家政策和整體需要，統籌分配資源，作經濟有效的運用。從系統分析的觀點來看，可以

們說是整體設計系統，也就是現代設計計量預算制度

(EPB 古的，厚。問 HOBSH 口的， ESO 戶口的切呵且 -2) 所追求的理想。 什奎、改善執行的原則 行政三聯制與科學管理

師大學報四

們蔣公認為執行部分是運用三聯制的中心，設計(計畫)與考核，都是為了提高執行的教率。執行的工作，可以分為兩部分

••

凡第一部分就是由本機關直接執行的;第二部分就是要命令下級機關去執行的。無論何種機關負著執行的責任，其內部組織都應

該合理，並氯注意指揮與監督的勵係。 所誦組織是一種方法，提供程序，因素及編組結構，以適應實施既定計畫的需要 i 它將業務、物資及人員，造成並保持其相 互間的正當關係'俾循最經濟，有殼的途徑，去達到所要追求的目標。組織與管理是體間的關係'組織為僅而管理為品，無論那 一門管理學間，開宗明義，第一就必須講求如何組織。 一個行政組織，應受何機關之指揮監督，並應指揮監督何機關，係由隸屬關係而生。蔣公指出本機關執行政令的可以直接 指揮;而對下級執行工作的監督，必須維持該級機傲的完整性。 蔣公﹒根撮多年經驗所發現的原理，提示改善執行的原則，主要為以下三項 •• 一、決策與執行分工蔣公指出大多數的機關首長，犯了兩種毛病，一種是什麼事情都不理的二種是什麼事情都接涅的。 不理事的首長，當然會使他的機關暮氣沉沉， a 一無進展;另一種什麼事都理的首長，就會使他自己的精神，完全消耗於墳屑事 務上，而不知道本機關所應該注重的中心工作，並且使其部屬不能發展才能。因此，要建立幕僚長制度，使機關內部日常、業麗 的處理，完全由幕僚長負責 i

而機關首長可以有充分時問去主持重要事項，考慮重大問題。這就是政務官負責決策與事窮宜擔

當執行的分工原則，也符合現代「管理是經由他人以完成工作」'「管理就是決策」的原理。 二、建立「分層負責制」蔣公認為在行政上，不特要實行幕僚長制度，並且要實行「分層負責制」 o 各級機闕，無論大小 職務，都要訂定辦事細則，對於各級負司的責任，應詳行規定，使有明確的權賞。不特可以得到執行上的敏捷，並且因為責任 專一，功過易於分明，對於考核的工作，亦比較容易著手。要實施「分層負責」'必須要「逐敵授權」'下級才能對上級負責 。「分層負責」'是指下對上而言;「逐級授權」'是指上對下而言。關於此點，蔣公另有詳細的闡釋 Q( 註六) 三、建立「分級負責制」「分級負責」是對所屬的機關言，要注意指揮與監督的區別，上級機關對於所屬械關工作的執行 ，雖應有詳密控制的辦法，但必須維持下佩服機關事權的完整性。如省政府的合署辦公，就是這一原則的運用。 肆、實施考核的途徑 考核目的在衡量放率。所謂放率，係指「投入與撞出闊的比例」。行政上衡量投率的方法有二 •• 一為行政功能法，主要在規 定行政業務各項目標應達到的標準;一為行政費用法，就是根接經費而計算出行政措施前付出代價的高低，行政三一…抑制的考核 ，並不僅在事後，同樣的，也要注意計劃時與執行後的管制與溝通。考核的結果，一方面要作為執行訪過獎懲的依攘，一方面 要作為下次計量的參考，這就是行政三聯制中「聯」字主要的意義。與近年企業管理所提倡的計量詳該術 (]VB 昀付。冒出于 第二十太期

。 HSRH 。 "-SEES) 大致相同。 蔣公提一本實施考接的途徑，主要為以下各項 •• 一、政藹考接與事務考按並用政務考核是故治的考核，是以某種事業的整個成敗為考核的標準，也就是政策決定與執行是 否版到教果的考該，其著眼是整體的。事務考核是行政的考核，包括縱橫兩方面 •• 縱的方面，叉分為上做監督機關的考核，上 級直轄機關的考較，和機關本身的考根;橫的考核是就工作的分類而言，如經常報告的審查，派員詢查及風察，以觀察執行的 進度。縱續交互'交叉運用，並注意於整體的成殼，使三聯制維持不斷的循環。 二、人與事考按並重人的考孩，是以個人為單位，依照「分層負責」的權貴，實行年終考績，決定劫過。辜的考孩，是以 行政計童及預算為考核的標準'以測定其進展的程度。這是對於一部分人員或整個機關的考核工作，不特可以定主管人員的功 過，並且可以決定該機關的存膺，是屬於政務範圓的考接。 三、三種有殼的考較方法 付年度政績比較規定各機關每年應填具「年度政績比較表」，使本年度與上年度的工作成頓對照考較。 HH 交代故績比較規定各機關首長離職，填具「政積比較表」，將前任所遺留的政績，及其本人任內的政績，立相對比， 列入交代，移由下任繼種辦理。 門叫事業進度比較各機關於舉辦某一新的重要事業時，應填「事業進度比較表」'以考按其進度及與計畫是否符合，執行 是否確實。 伍、行敢三聯制的理論體系

行政三聯制的功能風是計畫、執行、考核三者連環推動、相互控制所產生的，是一種有機的組織。我們對這一制度的研究發

展，應著重於「聯」。 政府遷台之初，作者服務於國防部第四廳，參加中心工作檢討制度的建立，當時共同研究，為了解各種不同的相互關係'曾 以數學上排列組合的原理，將「計量」、「執行」、「考該」三完重蜜排列，再加以組合，以暸解其基本規律。國示如左 (21 ) 行政一一一曳，到與科學管理 五

師大學報 第二十六期 ( 22 ) 一圖 律規木墓的制聯三敢行 ~ι­ / \ 計童話董 計畫執行 計量考核 執行社董 執行執行 執行考核 考核計畫 考核執行 考核考核 依攘前項規律，運用行政三聯制來推行政令，處理業務，其相互關係如次圖 .• 圖 任 分 分 層 般 關相制三行 係互的聯敢 /丸 /-1 真 類 期 /又 ,1.1 蔣公為加強管理，建立制度，多年來不斷的訓示我們 •• 要「一切從頭做起」 i 「求新求行、求本求生」﹒主要從行政的革新

帶動全面革新」。提示責任制度、計畫體系，長期計量制度，行政業務考核的新觀念，行為科學之應用等，均與行政三聯制有

關。我們再加研究，重新認識，了解到行敢三聯制的真諦，並非是單純的計畫、執行、考核三者的相輛，而是在施政組織上、 施政程序上和施政要素上，各有其三聯，因而產生了左圍所示的理論值系 •• 施 政 組 織 上

什1

前左上 後右下 輛輛拼

I I I

分分分 期類層 分分分 任項級 . I 考執計 接行畫

I I I

明策整 定定值 標計設 準畫計 畫計 三圖 ~ f了 系體論理的制聯三敢行 故 施 政 程 序 上 行執

「卡「

考執計 核行量

I I I

監保控 督證制 貴賓進 徹施度 聯 「一TJ 考執計 核行量

I I I

審檢依 查討攘 精成目 度教標 核考 制 1 人|量材器使 J l 施故要素上 L 地 l 開發調節十配合得宜 「時 l 經濟有效L 施敢組織上與施政程序上的三輛，意義明顯，無待贅述;茲就施政要素上的三聯略加闡釋。 施政要素，也就是管理要素，管理與組織是一事的兩面，組織為體而管理為用。蔣公說 •• 「西方有一句話說 •• 『科學家都是組織家』。因為任何一種工作，要皆不外乎人與事、與時、與地、與財、與物的縱積 行政三聯制與科學管理七 (23 )

( 24) 師大學報第二十六期 配合，並且時間又是時與時的先制的組繭，空間又是地與地的控獻的組織，財與物是生產、維護、修理、運輸以及有致使 用的組織，一切都以人的思考力、行為力，予以靈活的組織和運用。」(註七) 現代企業管理的工具和制度，愈來愈嚴密，其移由於故府行政者亦多，但無論其辦法如何週密，人的因素始終是主導的力量 ，尤其是為民服窮的政府，其本身即為一種有憐膛的組織，每一組織成員，必須具備長期的、一貴的、服麗的、負責的和主動 的精神，密切協調，合作無間，才能發揮整髓的功能，而政府用人的畫材器使，更是人事行政的重要目標。 任何事業，均以「人」為成敗得失的決定因素，而宇宙間一切事物的存圖與變化，都是在不斷的時間與無限的空間縱橫交錯， 之點上。我們要能支配一切的事物，而以主亂的意識來達成創造之目的，就非先掌鐘時間和空間不可。前以蔣公說，. 「大凡要一件業務完成，然得先考眩目通件事究竟要多少時間，同時更要考慮在多少時間以內必頸辦完;次之，就是關於 空間的範圈如何，以及空間與時間如何配合得宜。」(註八) 組織要件，雖有人、寧、時、地、財、物等頂，而施放是否得宜，則以人、地、時三者的密切配合與推實掌控為重要因素。 必頭人、地、時三者因應制宜，配合得當，才能發揮行政三嚼伽整體的身殼。 八

第二

科學管理的內泊和步驟

壹、科學管理的發展和運用 十九世紀八十年代，美國科學管理的創始人泰勒(哼皂白抖。前戶自 MVUAO 口)，開始對車床邊工人作曲恥的前究，以觀察為 記蝠，輔之以比較，注意其心智上的活動，提倡科學管扭，以適應工商企業大規模發展的迫切需壘。與泰勒同時的，尚有基爾 勃來斯(厚。其出 -25 月 RYZSBZNh) ，是「動作研究 EOES 回甘心何」(註九)的創造者，對科學管理也有極 大的貢獻。稍後又有法國工業家費堯(出 ORHE 伺 orztLZ 切)，著一般管理與工業管理 (KEE 旦旦 gtsgt 也 -um 什內 MOHHOZQO 出 OH' 。廿 0)( 註十)，與泰勃論著相互發明，建立管理科學'，使管理成為專門的學悶。

泰勒諸人，以科學的方法應用於管理方面，仗工作經濟而有效。百年以來，其所倡誨的研究精神和科學方法，不獨為美國

各種工商企業所一致接受，並求其發展與改進，而且整個世界各種類型的組織，包括政府組織在內，亦臭不受其影響。 現代行敢管理，乃取法現代工商企業對於科學管理的普遍隊用;而所謂科學管理，就是以科學方法推行管理工作，使其有計 瓷、有條理達成減少消耗、增加教能之目的。蔣公於研究美國故府將科學管理應用於行政管理之後，指示我們說 •• 「行政管理現在在美國，不論敢府與社會，都受特別重騙。雖然它是專門學問之一，但一般中等以上教育，無不一致注

意來普遍的教學與應用。因此，他們在一般學校裡，均隨時隨地注重應用管理事物方法，啟發每個學生，都能領悟普遍的

行政管理和辦事方法，並應用在各種事業上面。」(註十一) 蔣公指出過去在我們學投機關各種教育與訓練中，都沒有注意行故管理方法的應用，更不知立助合作、協調聯繫的重要。提 示我們說﹒. 「要建立現代化的國家，就必須將科學的精神和方法，貫注到政治、經濟、教育、司法、社會、外交、國防與黨務，以 及國民的生活、行動、習性等等一切革命建設事業之中。易言之，那就是要首先將科學管理的方法，應用到行政管理的上 面來。」(註十一一)， 科學管理的方法，雖在不斷日新月異中，而其具體事頂，不外對人、事、時、地、財、物作適當的運用;重要原則，不外分 工合作，組織適當，標準化，樽責分明，人盡其力，物蓋其用，財務健全，紀律嚴明等。所以科學管理的基本內油和步驟，是不會 有重大改變的。 貳、科學管理的內涵 科學管理的目的，就是要用科學方法，對人、事、時、地、財、物各項因素，管理妥當，配合得宜，以達工作經濟有殼的地 步。科學管理學家前以應用科學方法於管理工作，主要是為解決以下七項問題 •• 做什麼?怎樣做?用什麼做?用何人做?需要 多少錢?怎樣做得快?怎樣做得好?這些問題，是處理任何事藹所必然遍遍的;而科學管理就是以科學的方法謀求谷種事務的 順利處理和有妓管理，排除一切困難，對這些問題一一作合理的解決，就是科學管理的任務。因此，以這七項問題為出發姑而 加以探討，則對於科學管理的內涵 J 不難獲知其輪廓。 一、做什麼做什麼?是對事而言，指所處理事務的性質和目標，而尤以目標關係特大。無論做什麼事，如果不明暸其目標 ，那就無異是被動的，或可說是盲從地做事，那是不會感到興趣的。但如果使其認清目標，就會增加其責任感，並提高其服務 篩神，對於工作平添一種激勵。 二、怎樣做怎樣做?是指處理事務的設計而言，不是指處理事務的方法，後者是第六、第七兩問題的範圈。現代管理，首 重設計，事無大小，在執行以前，都要經過一番設計。處理事務的設計，亦是對事而言，但包括時間與空問等因素。在工作途 徑方面，對於完成一種工作的空間與過程，應先加考慮;在工作時間方面，對於完成一種工作的時間，更應有預計。 三、用什麼做用什麼，指處理事務所用的工具和材料，是對物而言。事無大小，不論其性質如何，工具和材料，均不可缺 尤其工具是兩手的伸張和輔助，自原始人類以來，便已開始使用。時至今日，物質文明發達，任何事務的處理，均已備有種種

幻口每增太其投率的工具。如“電子計算機、錄影機、復印機，尤其是電腦設備，無不大有助於文書、計算以及其他事務的迅速處

何理唱工作之能否做得快和做得好，掏與所用工具及材料有密切關係。 行政三聯制與科學管理 九

師大學報第二十六期

則四、周何人做用何人做?是對人而昔日，要考慮、何人可工作得較好，而且較為經濟。無論做什麼事，人的條件總是最重要。

口一個人獨任的工作，只要考慮他能否勝任愉快，而兩個人以上共任的工作，還須考慮彼此能「小白合作。人的才力有高低，性格也

多不同，宜於此者未必宜於彼;但天下亦斷無廢材，不宜於許多事的，還是有許多可以適合的工作。故人才與性格的鑑別，實 為人事管理最重要的任務，而量材器使，俾能各盡所長，尤為人事管理不易的原則i「人地相宜」，也就成為人事行政成功的 要素。用人者固然要向這目標努力;即用己者亦當有自知之明，量力而為。萬一在人事上無選擇的可能，要便不太能勝任者成 為勝任，惟有賴於訓練與自我學習來惺惺的彌補缺憾，以底於成。 五、需要多少錢這一問題，是對財而言。辦理任何事誨，凡涉及金錢，都必須先有預算，並作適當的準備。預算如站在事 前指出所傲的事不合算，換句話說，就是害多利少，明知其事不值得做，或者根本便不會去做了。文如預算在事前指出其事還 值得傲，但必須有充分的經費或資金，那就事先應作適當的安排，以免中間遭受阻姆。 六、怎樣做得快怎樣做得快?是對事與時間的關係而言。這個問題，原是科學管理的出發點，也就是研究改進工作方法的 目的。「費力少而成殼速」'是人人之一阱期墓。科學管理所謂的動作研究，便是有意識地把一件工作分析為若干動作，而研究 構成整個工作的各個動作，有什麼可以節省，有什麼可以改善。如是根據研究的結果，將其構成分于的某些動作予以節省，或 加以改善，整個工作速度，自然可以增加了。 七、怎樣做得好怎樣做得好?是對事而言，包括人、時、地、物、財各種要件的配合。「怎樣做得好」'與「怎樣做得快 」'本是相反的要求，在傳統的要求中，「精工才能出細活」，要做得快，就很容易流於粗製濫造，「好」與「快」'二者本 不易得兼，但照第六項所要求的快，是由於消除非必要與無敷果的動作，並改善各項工作的方法，所以能一方面增加速度，一 方面也增加精度。 春一、科學管理的步驟 傳統式的管理，要執行任何一事，使直接執行，既不重騙事前的計謹，也不注意事後的考核。科學管理，不僅重風事前的計 章和準備，尤其注意事後的檢討與考核。關於科學管理過程的劃分，學者問未盡一致，〈註十三)就一般實際的應用來說，大 致分為決策、設計、準備、執行、考核五個步驟。 一、決策 (HVOOEM8) 決策，一稱決斷，是有權力的行為，為一切行動的本源。主決策通常屬最高階層的管理部門，在工 商業大部為董事會，行股部門則為該部門的首長;至於分決策，要依「分層負責」原則，屬於各該階層的負責者。要作決策， 至少要涉及兩個分步驟﹒-U 鬥準備的分步驟包括調查、分析、比較等工作。 O

叫決斷的分步驟包括權衡得失(出 4mvzot 。口)與發號施令 (COSB 戶口戶)等工作。 一一、設計 (EOBEt-設計的意義，便是預先考慮一些應該做的事而加以佈置，以期順利的達到目的。設計的作用，便是 創立一個秩序的迫顧過程，訂明攘以執行的政策，並規定所得成果的最後處置。具幢來說，它決定 .• 八鬥應當傲的那些事，; 做所做各事的連讀過程 i 卅日每一件事與全部的事所需的時間 i 剛何人負責何事。 設計為現代管理的特徵，又分為主設計與分設計。主設計通常由高階層的管理部門擔任，依照決策而設計。至於各項分設計 ，則屬於主持各該步驟者。如工作途徑設計，屬於執行工作的部分，成為執行中的分設計，由主持該部門執行工作者擔任;考 核中分步驟的設計，即屬於主持考核者。設計為執行的先著，不能離開執行機構而獨立。 三、堆一﹒備(吋付。】 VOHemv 什仙。口)準備為介於設計與執行之間的一個步驟。在此以前尚為理論，僅為達成動作的意匠，現在要 更進一步，使意匠成為事實，則需要實質方面的準備。由設計進到執行的準備，通常不外人、財、物三方面，例如要執行此一 設計，現有人員是否足夠和適合?經費是否有著落?設備是否夠用?材料是否充足?均須加以適當的調整與充實，特別注意時 間空間的配合，執行時才能順利。 四、執行 (OMVOHO 丘。口)執行係權力連續的最後一環，其重要性不下於決策。設計為決策的闡明，準備為執行的先導， 在簡單的工作中，設計或可免餘，在經常的工作中，準備亦可不獨立為一步驟;但決策是工作的發源，執行是工作的歸結，二 者缺一不可。執行內容，通常包括實施決定政策，實行工作，計量結果三個分步驟。實施決定政策為分步驟的設計，計量結果 通仿步驟的考核，只有實行工作才是分步驟的執行。按照執行的理論，若干人合力工作的成果，應當大於此若干人各別工作的 總成果，此則由於分工合作的教果 i 但要實際得收此種教果，必須使此一組群共同工作的人，確能密切合作與通商合作，因而 組織問題在科學管理中最關重要。 五、考核(因 oto 司〉考核乃於執行之後比較其成就'是否與原定目標相符合，並為已完成的工作作公平的評價。考核的 結果，可分為兩種情形 •• 一是認為合格;一是需要修正。執行過程被認為完全合格的實在太少，通常都需要就程序或執行方法 加以適當的調整，使執行工作受原設計的規律;有的時候也需要就目標或設計加以修正。如果需要修正程序或執行方法，只是

們準備和執行階段的事;如果需要修正目標或設計，則不僅涉及決策和設計階段，將影響及於工作和組織的全世。考核工作，以

口由一個溺立機構擔任為宜。.

行政三聯制與科學管理

( 28 ) 師大學報 館、科學管理步驟的循濃 傳統式的管理，要做一件事，便直接去執行，無頭艇什些國于 o 執行之前，就不一定要作有秩序的準俑，執行之後，也不一 定要作有計畫的檢討。像這樣的執行，可以一點來代表 •• ﹒執行 在科學管理中，要做一件事，並不立即就在執行之點上執行，而故意循決策、設計、準捕、山執行、考核的結來執行: 第二十六期 決 策 弓Jt. 且A 計 準 備 執 行 考 核 在執行之前，要經過決策、設計、準備三個步驟，執行之後，再經過考核一個步驟，逼向執行本身，共為五個步躁。其程序 已構成一路。其意義，就是以有秩序的連斷過程，使執行更椎貫 i 而且為確保執行符合於決策及準備，於執行之故復洲考核。 這樣方式的執行，不以一次為限，後饋的執行，其不採取同樣的步驟。因此，科學管理的步驟，使構成肩而後始的循環。在五 個基本步朧中，每一步蝶各含有五個分步睬，也就是決斷的分步驟，設計的分步睬，準備的分步驟，執行的分步驟和考核的分 步礙。每一分步驟之下，同樣可有五個艾步憐。於是這個驅該稱為管理循環的圈子，在板式上，並不是以一條達嶺的派織指戚 ，而是以許多環節構成，如左國 ••

四圖 圖意示環循理管學科

第三

行政-二聯剎與斜學管理的比較

壹、兩者僅「三聯」與「五聯」的不同 科學管理內涵的七個問題，已能概括科學管理所要解決問題的全部，其與行政三聯制比較，關係如左 (29 ) 行政三聯制與科學管理

師大學報 第二十六期 四 (到) 科學管理內泊 科學管理步驟 行政三聯制 圖五 做什麼 怎樣做 用什帆風做 用何人做 需要多少錢 怎樣做得快 怎樣做得好 決策 較之聯敢且是管科 比制三行理學 設計 計畫 執 行 執 行 考 核 考核 行政三聯制，雖然只分計畫、執行、考核三步驟，但其所包拍的程序，與科學管理的五步麟，大峰上是一致的;而且三者聯 繫上整個的作用極其重要，與科學管理步驟的循環，精神更完全符合。科學管理五步驟，每一步隙中均包含五個分步驟。行政 三聯制，在計量中，有計畫的計畫，執行的計量與考核的計畫;在執行中，有執行的計畫，執行的執行其執行的考核 i 在考核 中，有考核的計章，考核的執行與考核的考核。兩者作用，完全相同;所不同的，只是「三聯」此之五神」的差別。三聯中少 邊取與準備兩輛。按國家階層的決策，係屬政治的問題，行政三聯制就以行政為起點，目可依攘政治上的決策，而從事於設計 (計畫)、執行與考核。至於準備一項，原為謀執行的便利而設，為執行的先導，亦未嘗不可與執行合而為一。管埋上步憐的 區分，無非為表現六九五協助的作用，不論五聯或三聯，均合於科學管理的原則。 我國科學管理的首倡者與力行者，王雲五先生曾說 •• 「我國近年在政府中有一種運動，名為行政三聯制，係以設計、執行、考核三環構成，其每一環中，亦得分為設計、執 行、考該三個分步驟。在康則上，與科學管理循環的五步驟，及每一步驟得再分五個步驟者相同，所不同者祇在五聯與三 聯之差別 •••••• 4 ，管理上五聯或三聯循環不已 3 無非為表現交互協助的作用，雖有分有合，回無傷於大髓。因此之故，行政 三聯制實有合於科學管理的原恥，我政府既懸此為鵲的，祇要實事求是，切質推行，則行政上白不雖版科學管理之效。」 (註十四) 行政三抑制的主要意義，就是要把計畫、執行、考核三種行為徹底改善，並且密切地聯繫起來。對這合乎科學管理原則的措 施，多年來，經蔣公大力的提倡，和政府全面的推行，在思想上已獲得啟示，在精神上也獲得支持，只是在行動上，一般認

識尚不深入，實施及運用方法亦欠具體，還待我們努力的研究和實踐。 貳、兩者都要注意組織要件的有放運用 科學管理的對象，不外以「人」為中心，對「財」與「物」作有殼的運用，對「事」作適當的處理;這其間，文均與「時」 、「地」的配合，有密切的關係。行政三聯制的目的，也就是要對人、事、時、地、財、物各種要件，作適當的運用與管理， 以達新、速、寶、簡的要求。 蔣公在提出行故三聯制以前，於民國二十八年五月，講主管機關與推行敢令之要領時，就指出人、事、時、地、物五者，為 完成一個組織的基本要件，此五者如何的合理與運用，為主管一切機關的要則。蔣公說 •• 「人、事、時、地、物五者，皆要有組織，就是先要有系統、有條理、有計畫、有預備 •• 在人而言，就要做到人無遺散 而克盡其才;在事而昔日，就要做到事無廢抽而克盡其身;在時而言，就要做到時無浪費而克生某教;在地一間言，就是做到 地無荒廢而克盡其利 i 在物而言，就要做到物無廢棄而克盡其用。我們知道把這五者來作合理的組織與運用之後，當然可 以主管好一個機關。」(註十五) 以上的話，雖是對行政機關而言，我們可以推廣到學校、工廠、公司以及社會各方面。任何一個單位是否能做到科學管理， 完全看這幾種要件，是否組織得當，運用得宜。如何才能使各種要件組織得當，運用得宜呢?蔣公均有精耍的提示 •• (註十 六) 一、人的管理管理為一種專門學間，由於今天一切事業的專業化，任何事聲都要有專門人才分工負責來專司其轍。對這些 專門事業典人才，如何才能配合成為靈活的整體，發生集體的身教呢?首先要確立人事制度，使按用的人能盡其才 i 同時還要 主管人員隨時教導，按時考察，「嚴督勤訓」，「因材器使」。 二、事的管理所謂事的管理，就是一切工作事項與業窮，必求管理得當 E 支配得法，進行合宜，督促有方;更頸賞事求是 ，精益求精，便能隨時進步，不斷發展。各單位業游性質不同，事務也繁簡各異，但不蠻的原則，不外以下各組 •• l簡單化 系統不可太接雜，手值不可太紛繁，要事權統一，責任分明。 2 實事求是 l 要做什麼事，先要考慮行得通 i 決定要做之後，切 實監督下屬的執行，考察其進度，力求其確實，不可因循敷衍。 2 精益求精 l 辦事要講敷率，時時刻刻求進步，不可墨守成規 ，要日新又新，不斷的改良，不斷的精進。 4 分工合作 l 無論興辦事業、訓練學生、改革行故或研究學術，最重要的途徑，就 是要於分工之外，養成合作的精神與習性。必須每個人對義務不互相推語，對責任不互相規避，對權利不互相學執，組織才能 )發揮整體的教用。

間三、時的管理時間的管理與說配，為一切辦事和管理的中心。科學管理主要就在時間能得充分的利用，使其毫無浪賣，與

行政三聯制與科學管理一五

4 師 1

大學報第二寸六期一六

幻人、事、地、物都能配合良好。我們對於時間的運用，要按時計卦，限時奏殼，主要要注意兩點:第一、要能找到某一時期內

口最緊要的事情來先做;第二、要按時做好所要傲的事情，不可隨便延遲。因此，要把揖以下三項要領

•• 1 擊確 iA7 日事，今日 壘，按預定進度做好預定的事。 2 迅速 i 一方面要做得實在，一方面要很快的做好，講求節省時間 i 凡事都能烙依最鍾的期限 努力辦妥，而絕無怠惰延窟，遲誤失機等積弊。 1 規律 j 裹在一定的時間之內，做一定的工作，安排適當的時間，來做完預備 要傲的事情。 四、地的管理就空間本身而言，管理原則，是「因地制宜」'「地盡其利」。就是要依攘空間的性質和位置，運局科學的 方法，作完善的利用，便能發生最大的敷益。就人與空間的關係而言，要在空閉上很有秩序，在一個地方，做一個地方的事情 ，到什麼地位，守什麼本分，到什麼園驢，守什麼紀律，一點不遲疑，一點不紛亂。 五、物的管理物的管理最高康則，是「物盡其用」'對於一切材料與工具，要切賞注意保管、整理與修護、愛情使用。不 僅要盡到了利用物資的最大能事，還要更進一步的講求「廢物利用」。對於公物要愛惜，對於公家的錢財，更不可胡亂花用， 必頭依接經濟原則，用一個錢一定要能得一個錢的教用。

在前述講演中，蔣公沒有談到財的管謹，並非蔣公不重視財的管理，主要是財與物的管理是互有勵遠的，而且財的管理

，很早就建立了較為完善的制度。財的管理，包括預算、會計、統計、審計四大部份。計畫、執行與考核，均涉及預算與會計 ，而考核工作與統計及審計蹦係尤為密切。由於衡量放率，行政統計的重要性日竭，統計學與有關設備應用的範國日出圓，而所 得的幫助亦日大。 蔣公除在行敢三聯制中強調預算的重要外，更非常重視統計與組織的關保。早在民國二十四年，講故治建設之要義時，就會 指出，要完成一個組織，有幾真要件必須先決定:付人 i 決定以何人參加組織﹒'的 H 事 i 組織各分子分工合作的辦法 ;ω 時 l 何 人在何時從事何種工作;倒地 i 何人何時在何地從事何種工作;同物 l 從事工作時需要何種工具與材料 iMW 數 l 依攘事業的規

模與組織的範圈，將人、事、時、地、物五者分別統計，以期準備齊全，配置適當。這就是科學管理的最高要求。蔣公說:

「組織的要件雖有幾個，然而最後最要緊的還是可數』 o 無論人、事、時、地、物，一切要有數，然後才有組概可言。 「數』愈精確，組織便愈完善，效能愈強大，一切事業愈容易成功。」 (4_註十七) 蔣公並引用孫子兵法中「地生度、度生蠱、量生數、…數生稱、稱生勝一的話，來說明「數」是一切組織與事業成劫之母，指 出「度」與「量」是求「數」的手段，「稱」與「勝」是「數」的應用。現代科學管理，特別重風各種數字的統計與運用，與 莓 T 的話對照來看 •• 「度」與「量」是「決策」「設計」的考量;「數」與「稱」是「擊備」「執行」的要求;而「勝」則為「 考核」的準據。

奎、行政三聯制與近代管理發展的對照 蔣公首創行政三聯制，迄今已逾四十年，在此四十年間，世界各國對有關管理方面的理論、方法與技術，不斷的有所創新， 但組織的要件仍不外人、事、時、地、財、物六項要件，，而管理所要解決的問題，仍不出科學管理內繭的七個問題。近年各國 麓祖發展各種有關行政管理的方法，如經略研究 (OR) 、計畫評核術 (PERT) 、企董預算制度 (PPBS) 等，名目繁 多，但其內容都沒有超出蔣公前提示的範圈。足見行政三聯制的真理，是歷久常新的;但其方法，則須隨時代進步，科學發 展而不斷的研究創新。 茲就行政三聯制與現代管理方法的運用比照如左﹒. ( 33 ) 上 序 程 政 施 上織組故施 _分區 , 核考 行執 畫計

_iW

左 上 行

付1

付1 付1

後 右 政

下

_一一 考執計 考執計 _核考執計 聯 該行畫 _{旅行量 行量} 聯 聯 聯 制 l 成工工 _{緊接細 計標目經}

討最

調關 協調

_{作層 任}

_責

_現 本作作 要部 _畫略 對紀標 _路制管作 評管研

係， 作

合 與業 度

制

放錄準 融業 核理究 畫 果， 法。網 術 o 0 制 及， 時， 分工工 f白、 _{。 。} 度 配管

教。 書

目

析作，情 作 G

'

合作 中制 ^'衡 、 企 代 c 報暈 E 畫

_典業心

, 理 E 0 _{。 、} 預 ' A M _{算制 時放 畫企} 計 、-' 、-' 畫 管

'

度 。調 體 類 _一 整 _系 基 、- 面 許 制

'

管| 準 執 _{畫 度 方} 之 _行 評 ' 管案 評 ' 核 管制 審 _術 理

'

面 之

考

按

_計 積 考 _網狀 教 該

組

織

三-EEZ主L 考 。 圖 評 接 ' 體

舔核了

理 l 【之 _{明 系} 評 _確 之 計 /審 顯 階 ' 刀可 量 層 經 前 評 _作 驗 _後 核 業 教 關 術 網 哥11 係 之 _' 之 _{及 網狀} 明 方 研 _腳 確 ~ 接 圖 制 發 作 _' 刀可 展 業 明 上 。 與 巨富

下

時 放 顯 _關係 刀可 。 左 _{' 法|} 行政三聯制與科學管理 一七

師大學報 第二十六期 八 (34 ) 上素要政施 時地人 管行行企 理為政業 科科業管 學學務理 '之管的 去日 應 ffiiJ 新 系用考觀 統(核念 分人的( 析性新創 (潛觀新 ~S 力過:化 A 的。、 )發整 ，展體 動)化 態。與 系國 統際 (化

s

0 P 、-"

'

經 略 研 究 ' 價 {直

分

析

法 r-、 V E 耳耳 V A 、-" 等 。 是吉 -?À O呵 蔣公創立行政三聯制和提倡科學管理的主旨，就是要將科學管理的法則普遍應用到各種事業上，民國二十六年講建國運動時 ，就指示我們說 •• 「我們中國過去最忽諷管理。其實管理乃是一種最重要的學間，我們對人、對物、對地、對事，都需要嚴密的管理。就 人事關係而言，所謂監督、指導、分配、調遣、考核，都是管理的要頂。至於對事、對地、對物，亦無不需要嚴密的管理 ，而後事無廢拙，地無曠廢，物無遺棄。在西洋有科學管理的專門學間，我們中國人因為沒有這種的素養，一般不知管理 的重要，所以一切不能確實，一切不能嚴密，一切不能作合理支配和運用，所以一切無謂的浪寶消耗，不知國家→年曇花 賣了多少的財物與土地等。我們要培養國民能力，就真實施管理的訓練，使從各種實際事項或實際工作中，領地管理的重 要，具備管理的能力。」(註十八) 蔣公叉於民國五十八年，提示革命幹部的工作方法時說: 「自從行為科學發達以後，現代學者，就都認為自於社會和科學的發展，政府只維持秩序，保護人民，已不足鵬為已竭 盡政府的職責，所以必須統合政府整個的力量，一切為人民若想，認為『服務最多的政府是最好的政府』，可管理有數的 政府是最好的政府』'『故府的最大責任，在於促使國家與社會全面的整體的發展』。」(註十九) 行政三聯制的提出，主要是使我們明暸計畫、執行、考核三方面個別的作用與聯繫的現能，使各種行政成為一個整體，建立 各級為民服務的萬能政府。行政過程，是投 λ 政令，經過行政系統，產出了為民服務。當政令投入行政系統中，發生計量、執 行、考該三種過程，可以說是循序漸進的三個階段。其產出的結果，因與環揖(政治、經濟、心理、科技、文化等因素)，條 件(人、事、時、地、財、物等因素)發生五應作用(甘 g?" 。泣。 HH) ，而能回饋(可 gm 戶宮。阿)投入，使行政系統相應

( 3S ) 註註 投入，使行政系統不斷調整，而日新又新，自強不息。

地隨時調整計畫與執行(即科學思想建設中彈性與修正原則的應用)，而影響及於考接。以後農讀不斷地再屋出、再回韻、再

行政管理所研究者，為推行故令的技術與管理機勵的方法。蔣公創立行政三聯制，著重於推行政命;提倡科學管理著重於 管理機闕，兩者相互為用，才能建立為民服務的萬能政府。 無論行政三聯制或科學管理，均以科學精神和科學方法為其基礎。蔣公認為科學精神和科學方法，是種無形的力量|這種 無形的力量，乃就是我們政治、經濟、社會、教育、軍事、黨務 ji---一切工作的「成劫之鑰」。(註二十)我們要僅會、 蔣公提倡科學管理的苦心，將科學精神與方法，普遍應用到各種事業上，務使政府成為「為民服務」的萬能政府，而國民則成 為具有管理能力的現代國民，共同向現代化國家的目標邁進。 附 註 註註 一:科學的道理續編(五十八年二月講、中央文化供應社印、五十九年五月出版)第二五頁。 一一 •• 說明「行政管理」的重要性四十六年六月講 l 蔣總統集(國防研究院印、五十二年十月、台增訂本初版)第二冊第 一九八 O 頁。 三 •• 建設基本工作|行政三輪制大綱(二十九年十二月講)|蔣總統集第一附加第三-九三頁。 四 •• 蔣公在行政三聯制講演中說 •• 「國人往往拿『政治』當作『行改』來看，又拿「行政』當作「政治』君，因之，『行 政』與『政治』的性質，往往混為一談，這是最大的錯誤。在我十多年的政治經驗中，發現中國敢治最大的毛病，就 是切實執行政令人才的缺乏。大多數行政人員只有空談主義與政策，而真正研究如何能徹底推行政令的人才，就如鳳 毛麟角。凡做行政工作的公務員，尤其是我們黨員，人人都想做政治家，而不想做實行主義的行故幹部，更不知道敢 治家必氮由行政實際經驗中磨鍊出來，才能成劫一個真正的大敢治家。現在一般人最大的錯誤，是誤認敢客官僚為政 治家。所以行政人員到後來都變成為官僚與政客了。因之，行政機關，亦完全變為街門化了。如此中國的行政，如何 能有進步呢?當然更談不到實行主義了。鑒於此種情形的普遍，我今天特別將行政要義提出來對各位說明。」 l 統集第一珊第三一九二頁。 五 •• 反共抗俄的工作要領和努力方向(四十年四月講)|蔣總統集第二冊第一七六九頁。 六 •• 蔣公在國民革命「第三任務」之說明講詞中講 •• 「所講科學的辦事方法，就是柯克上將所說的，主官的責任在組織、 在授構、在聯繫、在考績、在核實，以期能建立『分層負責』的行政制度。我認為他這個建議亦是科學的精神 •••••• 行政三聯制與科學習理-一九 註註

( 36 ) 師大學報第二十六期二 O 抗戰期間我曾提倡建立行政三聯制，就是設計、執行與考該三者聯繫起來，以期黨放軍各級機關都能授權考績，分層 負責。今後各級主官更要注重行政三聯制的精神，研究具體辦法，實踐篤行來增加行敢放率。」 l 蔣總統集第二冊第一 六七七 l 八頁。 七 •• 草命幹部的工作方法(五十八年十一月講、行政院印、六十年四月)第二四頁。 八 •• 科學辦事方法的示範(四十一年二月講)|蔣總統集第二冊第一八二四頁。 九 •• 基爾勃來斯在所著砌磚術(出 HeHOEO-口時白宮 gg) 一書中，列有專章，標題為動作研究，其所用方法，包括以下 三點 •• 付以前工人所認為若干必要的動作，經仔細研究後，證明其無用者，全予廢除 -Y 叫設計簡單的工具，省去若平

不必要呦動作，誠少時間，節省疲勢;卅日教導工人使用雙手同時完成兩項工作。此三項方法，為省去不必要動作，以

較速運動代替較慢運動之方法的典型。基民稱其分析為科學的動作研究，泰勒民則稱之為時間研究 (2so 早已血肉) ，可應用於任何工作。心 十 •• 費堯在所著一般管理與工業管理一書中，將其在一個大規模事業中最高管理位置所得的經驗，作成科學的分析，全〕蕾 分兩部分，一部分講管理的理論，一部分討論管理的訓練，並列舉十四項管理原則與五項管理要素，全部是用科學方 法得來的結論，並可普遍適用，成為管理的經典。在其著作發表以前，無人認為管理技術可以訓練和傳授。管理成為 專門的學術，實由費民此書奠其基礎。 註十一 •• 同註二，第一九八一頁。 註十 -7. 同註一，第二十頁。 註十三 •• 管理過程的區分，學者悶不盡一致，但大致近似。最早為法國工業家費堯，分為計畫、組織、命令、配合及控制五步 驟。次為一九三七年美國公共行政學者葛列克(廿旦閏月 CSHHOHn) ，分為計畫、組織、用人、指導、配合、報告及 預算七步驟。一九四七年美國企業布郎 (KFEE 出付。自)，分為計畫、執行、考查(]戶戶口 HHMPF 品。古?"自戶 mOMVM 口的)三步驟，時在蔣公倡導行政三聯制後七年，而步驟相同。一九五 0 年美國學者組壘 (dFF 固 gsg )j

分為計畫、組織、集合資源、指為及控制五步驟，闢於一九六一年改分為組織、計畫、領海及控制四步蟻。一九

五 0 年美國軍事學者自希南 (1EEEZZEZEEOM 在所著軍事管理學中，區分軍事管理的步驟為計量、組 ，織、指揮及管制。近年雖值有不同的區分，但均大同小異。 註十四 •• 王軍五先生講，科學管理常識(草命實踐吋究院印，四十三年十一月)第四一|四二頁。

一叮叮十五

••

主管機關與推行敢命之忠民領(二十八年五月講)，|蔣總統集第一湖第一一五二頁。

註註註 註

註十六 •• 同註十五，參閱第一一四九 l 五二頁。 註十七 •• 政治建設之要義(二十四年九月講)|總理遺教六講(中央文物供應社、六十三年四月、十二版)第六八頁。 註十八 •• 建國運動(二十六年七月講)|蔣總統集第一冊第九六六頁。 註十九 •• 同註七，第十三頁。 註二十 •• 同註七。 ( 37 ) 行政三聯制與科學管理