行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
土地使用分區制度之經濟分析
An Economic Analysis of Zoning Institution
計畫編號：NSC 90-2415-H-004-008
執行期限：90 年 08 月 01 日至 91 年 07 月 31 日
主持人：林森田
stlin@nccu.edu.tw
國立政治大學地政學系
計畫參與人員：丁秀吟、陳荔芬
一、中文摘要 於私有財產權制度下，私人土地使用 分區制度與私人契約等非正式制度為何未 能使人們的土地使用脫離自然狀態或囚犯 困局？由政府決策與執行之土地使用分區 制度之產生背景與原始之基本理念為何？ 是本文嚐試探討與釐清的課題。由於土地 使用分區制度之專業規劃過程所憑藉的是 財產權的界定或弱化，其政治過程所角力 的是財產權的內涵，故基於財產權觀點， 本文再探討土地使用分區制度為何能持續 存在的原因。經由上述分析分析結果，本 文進一步討論土地使用分區制度與市場機 制之關係。 關鍵詞：土地使用分區制度、財產權、市 場機制 Abstr actUnder private properties, why cannot the informal institutions such as private zoning association and private contract help land uses to escape from the natural state or prisoners’ dilemma? What are the emergence of the background and original basic concept of zoning institution? The above issues will be investigated and examined respectively. Besides the technocratic processes, the decision making and enforcement of zoning institution involve political process. The technocratic processes are based on the definition or attenuation of property rights and the political processes bargain for the characteristics of property rights. From the viewpoint of property rights, the reasons why
zoning institution persists are provided. Finally, the relationships between zoning institution and market mechanism are further discussed.
Keywords ： Zoning Institution ,Property Rights and Market Mechanism
二、緣由與目的
早期土地使用規劃與經濟學似乎並無 交集，但慢慢的於一九七○代有些土地規 劃學者（例如 Oxley,1975; Harrison, 1977; Morre, 1978; Walker, 1980; Willis 1980; Lee, 1981）之理念奠基於市場失靈需由政府干 預的福利經濟學。然自 Coase(1960)基於交 互性質（reciprocal nature）提出交易成本 （transaction cost）之概念，引起了一些反 政府干預的自由思潮，有些學者（例如 Siegan, 1970, 1972, 1976, 1990; Mark and Goldberg 1981; Benson, 1984; Mill, 1989）基 於 Coase 的理念，認為土地使用規劃的主 要機制之一：土地使用分區制度（zoning institution），並不能促進土地使用效率，亦 有學者(例如 Ellickson, 1973)進一步主張以 私人契約(private covenants)、公害法或罰款 等方式 1來替代土地使用分區制度。 1 本文所謂的土地使用分區制度，係指都市計畫下 的土地使用分區。至於 Ellickson 所主張的另外替 代方案－公害法或罰款等，其中公害法雖是正式 制度，但源自於英國普通法的公害概念之主要原 則，限制了公害法成為修正土地使用問題 （Jackson,1981,p.28），即僅於公害活動實質存 在，且顯示出是一公害，才有可能禁止。土地使 用分區制度雖未能事前百分之百的防範，但較優
上述的發展引起了 Fischel(1978)提出 了：如果土地使用分區制度那麼無效率， 為何土地使用分區制度能繼續存在？及 Lai(1994)提出了：為何社會選擇了土地使 用 分 區 制 度 ？ Lai 的 問 題 更 引 起 了 Sorenson(1994)，Polluton(1997), Evans(2001) 及 Webster(1998a, 1998b)等人主張土地使 用分區制度係基於 Pigovian 典範、Coasian 典範及公共選擇理論等一連串的討論，而 這些文獻的討論，雖有益於我們對土地使 用分區制度的了解，但並未對 Lai 的問題 予以回答，而僅是針對「目前」的土地使 用分區制度予以解釋。 Lai 的問題可分為二個層面，即土地使 用分區制度為何(why)產生？與土地使用 分區制度如何(how)產生？第一個問題偏 重於制度問題，第二個問題則偏重於組織 問題。換言之，當問題著重於選擇時，則 是賽局中參賽者之決策問題；當問題焦點 在於何為是土地使用分區制度時，則是遊 戲規則問題。本文將採 North(1995, p.15) 的觀點，即研究制度與制度變遷需要將制 度與組織觀念暫時分開探討，先了解制度 本身，以為未來了解制度運作與組織互動 的基礎 2。 就 Fischel 之問題而言，如果其所謂的 繼 續 存 在 ， 指 的 是 制 度 的 持 續 （maintenance）及穩定(stable)，則對制度 原貌的進一步了解與分析，應是綜合性解 釋制度持續穩定及產生變遷的前提(Knight and Sended,1995, p.2)。Buchanan(1975,p.53) 亦強調研究制度必須於歷史演化脈絡中分 析。另以既有制度之產生，繼續存在或變 遷而言，其往往涉及兩個層次，既同一制 度本身的變遷，及不同制度間的變遷。以 同一制度本身的變遷來說，上述 Sorensen 等文獻之一連串的討論，雖可將問題定位 於當今社會為何選擇土地使用分區制度， 於事後補救的公害法或事後罰款。 2 制度的產生與組織本來就具密切之關係，但本文 為了解制度之原貌，暫不考量執行機制。換言之， 本文分析重點將先著重於制度的規則本身，至於 個人與組織間的互動之執行機制及制度與組織間 之互動等方面，將為未來後續的研究方向。 但土地使用分區制度並非從今日才開始， 是早期選擇（與演化）而延續下來的制度。 今日的突出制度，往往是最近發展出來 的，即使將原始制度與今日的制度視為同 一制度，但在同一制度下，其契約形式、 參與者及執行機制等均已不同。因此，猶 如 Schotter (1981, p2)所言，今日制度較難 提供該制度原始目的之線索。 換言之，欲了解社會為何選擇土地使 用分區制度，或土地使用分區制度為何產 生，需溯及到土地使用分區制度之起源 點，甚至制度形成之前，而非僅看到目前 之制度。此一制度原貌或歷史演化分析之 觀點，將引伸出一連串值得探討的問題： （1）在有土地使用分區制度之前，社 會上當時是否存在著與土地使 用分區制度相關之制度？該相 關制度用以解決什麼問題？ （2）為何當時所存在的制度未能持續 存在，而變成由政府決策與執行 的土地使用分區制度？其原因 為何？ （3）而起初採用由政府決策與執行的 土地使用分區制度之原始基本 理念為何？ 探討與釐清上述問題、Fischel 與 Lai 所提出的問題，並進一步討論土地使用分 區制度於土地市場中的角色，為本文的主 要目的。 三、結果與討論 早期於私有財產權制度下，私人土地 使用分區制度、私人契約或永久契約等非 正式制度，被用以脫離土地使用之自然狀 態或囚犯困局，促進土地使用之協調與合 作，這些非正式制度所憑藉的是私人的金 錢，而考量與處理的是局部性的外部性問 題，亦難以敵擋市場的力量。而當今休士 頓的限制契約，隨著人數的漸增，於處理 契約的新訂或調整，亦愈來愈困難，尤其 在契約的執行方面，更面臨相當大的挑 戰，終於由政府出面執行。 由政府決策與執行之土地使用分區制 度，起始雖是有意的設計，企圖透過密度 與使用分區規範，以改善工人住宅條件及
新都市之發展問題。但從德國早期土地使 用分區的發展過程，很難完全謂為社會的 選擇，實混合了有意的設計與演化的結 果，此一現象透露出土地使用分區制度與 市場機能關係的重要訊息：即土地使用分 區制度難以完全替代或管制市場機能。 土地使用分區制度之能持續存在的原 因之一，在於最初的施行是依現況界定財 產權或有條件的維持現況等，界定後於動 態社會的需要，常需重新界定財產權，而 重新界定財產權是政治決策機關與涉及的 土地所有權人的利得，加上制度之路徑相 依效果及非正式制度之局部性及執行等問 題，使得土地使用分區制度更是難以被取 代。 從財產權的觀點，土地使用分區制度 有調整與促進市場機能運作的功能，但批 評由政府決策與執行之土地使用分區制度 為無效率的文獻，所強調的是志願性的協 調與合作空間，而愈多的外生性強制規 範，則愈易摧毀與壓縮志願性的空間。故 於正式制度上可掌握土地使用之達成協調 與促進合作之大原則下，同時留下並鼓勵 內生性的協調與合作，以處理較為細節與 個別性的土地使用問題，且可避免財產權 界定所賦予的決策或活動範圍愈來愈小， 或過度弱化財產權等現象，是未來調整土 地使用分區制度及促進土地利用值得思考 與注意的方向。 四、計畫成果自評 本研究之研究內容，集中於對土地使 用分區制度之產生與演化、基本理念及其 為何能持續存在，並進一步討論土地使用 分區制度與土地市場之關係，此方面涉及 非正式制度的分析較原計畫深入。但也因 此而受時間上的限制，土地使用分區制度 之執行（九十一年度國科會專題研究計畫） 仍繼續研究中，其他研究內容與原計畫大 致相符，研究成果期望能發表學術期刊。 五、參考文獻 Benson, B.
1984 “Rent Seeking from a property
rights perspective,” Southern
Economic Journal 51(2):
388-401. Buchanan, J.
1975 The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago:
University of Chicago Press. Coase, R. H.
1960 “The Problem of Social Cost,”
The Journal of Law and
Economics 3:1-44.
Ellickson, R. C.
1973 “Alternatives to Zoning : Covenants, Nuisance Rules, and Fines as Land Use Controls,”
University of Chicago Law Review 40: 681-781.
Evans, A. W.
2001 “Land Use Planning 、 Political Economy, and Public Choice” ,2001 年全國土地管理 與開發學術研討會,長榮管理學 院土地管理與開發學系.
Fischel, W. A.
1978 “A Property Rights Approach to Municipal Zoning,” Land Economics 54(1): 64-81.
Harrison, A.J.
1977 Economics and Land use Planning. New York: ST Martin’s Press.
Jackson, R. H.
1981 Land Use in America. London:
Edward Arnold. Knight, J. and Sened, I.
1995 “Introduction,” In: Knight J. and Sened I. (ed). Explaining Social Institutions. Ann Arbor: The
University of Michigan Press. Lai, W. C. L.
1994 “The Economics of Land-use Zoning: A Literature Review an Analysis of the work of Coase,”
Town Planning Review 64(1):
77-99. Lee ,D. B.
1981 “Land use planning as a response to market failure,” in: Neufville. J. I. de (ed.), In the land use policy debate in the United States. New
York: Plenum. Mark, J. H. and Goldberg. M. A.
1981 “Land Use Controls: The Case of Zoning in the Vancouver Area,” A REUEA Journal 9: 418-435.
Mill, K. E.
1989 “Is Zoning a Negative-Sum game?” Land Economics 65(1):
1-12. Morre, J.
1978 “Why allow planners to do what they do? A justification from economic theory,” Journal of the American Institute of Planner
44: 387-398. North, D. C.
1997 “Institution, Economic Growth and Freedom,” in: Pejovich, (ed.),
Economic Foundation of Property Rights. Chetenham, UK: S. Edward Elgar.
Oxley, M.J.
1975 “Economic theory and urban planning,” Environment Planning A 17:497-508.
Polluton, M. C.
1997 “Externalities, Transaction Cost, Public Choice and the Appeal of Zoning- A Response to Lai Wei Chung and Sorensen,” Town Planning Review 68: 81-92.
Schotter, A.
1981 The Economic Theory of Social Institutions. Cambridge: Cambridge University Press.
Siegan, B. H.
1970 “Non-zoning in Houston,” The Journal of Law and Economics
13: 71-147. Siegan, B.H.
1972 Land use without zoning.
Lexington: Lexington Books. Siegan, B.H.
1976 Other people’s property.
Lexington: Lexington Books. Siegan, B.H.
1990 “Land use Regulations Should preserve only Vital and Pressing Government Interests,” Cato Journal 10(1): 127-158.
Sorensen, T.
1994 “Further thoughts on Coasian Approaches to Zoning: A response to Lai Wai Chung,”
Town Planning Review
65:197-203. Walker, B.
1980 “Urban planning and social welfare,” Environment and Planning A 12: 217-225.
Webster, C.
1998a. “Analytical Public-Choice Planning Theory: A Response to Pollution,” Town Planning Review
69(2): 191-209. Webster, C.
1998b “Public Choice, Pigovian and Coasian Planning Theory,” Urban Studies 35(1): 53-75.
Wills, K. G.
1980 The Economics of Town and Country Planning . London:
