亞太區域經濟構築中的「東協中心性」
李瓊莉
（政治大學國際關係研究中心亞洲太平洋研究所研究員）摘
要
區域全面經濟夥伴協定於談判架構書中揭示以《東協憲章》所提 之「中心性」為基調，展現東協發展一致對外經貿政策、主導區域建 制之戰略企圖，已超越位居五個「東協加 1」自由貿易協定軸心的結構 性意義。個別成員國讓渡談判自主性的政治意願立基於區域全面經濟 夥伴協定與東協經濟共同體的「全球東協」、縮小經濟差異性兩大目 標相符。然而，美國主導的跨太平洋夥伴協定或中國大陸背書的亞太 自由貿易區，正考驗著東協內向凝聚性，及其在區域構築中的建制 「中介中心」地位。 關鍵詞：區域全面經濟夥伴協定、東協、東協中心性、東協經濟共同 體、區域構築壹、前言
自世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)杜哈回合談判 (The Doha Round)陷入僵局以來，優惠貿易安排(preferential trade ar-rangement, PTA)、經濟優惠安排(economic preferential arar-rangement, EPA)或區域經濟整合(regional economic integration, REI)構想在各地
興起。目前 WTO 將其會員之間相互給予的雙邊或多邊貿易優惠通稱為 區域貿易協定(Regional Trade Agreements, RTAs)，截至 2015 年 4 月 初全球通報 WTO 完成簽署的 RTAs 共有 612 個，生效的則有 406 個。 在亞太區域經濟整合方面，則出現多個以區域機制為載具(vehicle)的構 想，包括 2004 年由亞太經合會(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)企業諮詢委員會(APEC Business Advisory Council, ABAC)在 亞太經合會架構下提出泛亞太自由貿易區(Free Trade Area in the Asia-Pacific, FTAAP)、2005 年中國大陸推動由東協加 3(ASEAN Plus Three, APT)成員為限成立東亞自由貿易區(East Asia Free Trade Area, EAFTA)，以及 2007 年日本主張以當時東亞高峰會(East Asia Summit) 成員為基礎建立東亞全面經貿夥伴(Comprehensive Economic Partnership in East Asia, CEPEA)關係等。此等政策引導(policy-led) 的整合趨勢 使得當前亞太經貿發展情勢已有別於 1980 年代以市場驅動(market-driven)的東亞事實經濟區域化(de facto economic regionalization)。
以既有區域機制為載具的整合進程，在美國歐巴馬(Barack Obama) 政府以跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)作為重返亞 洲(Pivot to Asia)經濟戰略1後出現新動能。TPP 不以特定區域組織成 員為基礎，而是由美國主導，邀請所謂的志同道合(like-minded)國家跟 進加入談判的多邊自由貿易協定。美國的強勢不僅考驗東協、東協延 伸機制，以及亞太經合會等區域機制長期以來在區域經濟整合趨勢中 的功能與角色，同時也挑戰了中國大陸與日本的區域領導地位，對
Hillary Clinton, “Remarks at ASEAN Business and Investment Summit,” November 18, 2011, U.S. Department of State, <http://www.state.gov/secre-tary/20092013clinton/rm/2011/11/177349.htm>; Mark E. Manyin, Stephen Daggett, Ben Dolven, Susan V. Lawrence, Michael F. Martin, Ronald O’Rourke & Bruce Vaughn, “Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s ‘Rebalancing’ Toward Asia,” CRS Report for Congress, R42448, March 28, 2012, pp. 1-29, Federation of American Scientists, <fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf>.
此，中、日兩國聯合提出〈加速建立東亞自由貿易與東亞全面經濟夥 伴倡議〉(Initiative on Speeding up the Establishment of an East Asia Free Trade Area and Comprehensive Economic Partnership in East Asia)作為權宜之計，使原本由中、日分別推進且互別苗頭的 EAFTA 與 CEPEA 出現聚合動力。
2011 年 8 月東協與非東協國家經長進行非正式諮商，肯定超東協 工作小組(ASEAN Plus Working Groups, APWGs)對以東協為軸心之
FTA 整合研究成果，2其中包括 EAFTA 與 CEPEA。2011 年 11 月第十
九屆東協高峰會中通過《東協區域全面經濟夥伴架構書》(ASEAN Fra-mework of Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) （簡稱《RCEP 架構書》），正式回應前述中、日所提的聯合倡議，啟 動了 RCEP 整合進程。2012 年 8 月東協與其貿易夥伴舉行第一屆經濟 部長諮商會議(The First ASEAN Economic Ministers Plus ASEAN FTA Partners Consultations)，會後發布《RCEP 談判原則及目標》 (Guiding Principles and Objectives for Negotiating RCEP)，2012 年 11 月第廿一屆東協高峰會中，東協會員國與澳洲、紐西蘭、印度、中 國大陸、日本、韓國等國領袖共同發表《啟動 RCEP 談判聯合宣言》 (Joint Declaration on the Launch of Negotiations for RCEP)；2013 年 5 月 RCEP 舉行第一回合談判，設立貿易協商委員會(Trade Negoti-ation Committee)，其下設了貨品貿易、服務及投資三個項目的工作小 組(Working Groups)。之後的談判回合中又陸續加入原產地規則、非關
稅貿易障礙、爭端解決機制等重要議題。3至今（2015 年 3 月）已進行
ASEAN “Joint Media Statement of the 43rd ASEAN Economic Ministers (AEM) Meeting,” Articles 32, August 10-11, 2011, ASEAN, <http://www. asean.org/communities/asean-economic-community/item/joint-media-statemen ts-of-the-43rd-asean-economic-ministers-aem-meeting-manado-indonesia-10-11-august-2011>.
7 回合談判，2014 年 8 月所舉辦的第二次 RCEP 部長會議中，部長對
談判進度表示滿意，且重申將於 2015 年完成談判。4
從區域整體發展的宏觀角度觀視，「整合」並不是一個最終狀 態，而是參與國依國家利益自願交出部分自主權，集體參與區域建制
的進程(process)。5 RCEP 結合了 EAFTA 與 CEPEA，與 TPP、APEC/
FTAAP 等區域整合進程並存，皆為亞太區域經濟構築(regional economic
architecture)6的一部分。惟「構築」(architecture)一詞源自建築學，是 一個頂層設計的概念，意謂著創新的可能，區域構築設計自然不必受 限於既有組成要素或既定組織結構，好的建築作品也不會是依循放諸 四海皆準的程式計算而來，而是融合當地風情而得，7因此探索亞太區 域構築不宜以歐盟模式為限，展望未來亦不必然以單一超國家組織 (supranational organization)為既定目標，而是朝向能涵蓋亞太具包容
Ministry of Commerce of the People’s Republic of China, “Three Working Groups Were Set up in the First Round of RCEP Negotiations,” Ministry
of Commerce of the P.R. China, May 16, 2013, <http://english.mofcom.gov.
cn/article/newsrelease/significantnews/201305/20130500127963.shtml>. ASEAN, “The Second Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) Ministerial Meeting Joint Media Statement,” August 27, 2014, pp. 1-2, ASEAN, <http://www.asean.org/images/Statement/2014/aug/2nd%20RCEP %20Minsterial%20Meeting%20JMS%2028FINAL29.pdf>.
Hans H. Indorf, Impediments to Regionalism in Southeast Asia: Bilateral
Constraints Among ASEAN Member States (Singapore: ISEAS, 1984), p. 6.
“regional architecture”一詞中的 architecture 之中文翻譯，依審查人提醒不 宜用「架構」，以免與 framework 之中譯混淆。經諮詢國內相關研究學者 後，在本文使用「構築」中譯。
Anthony Milner, “Analysing Asian Regionalism: What is an ‘Architectural Perspective’?” Australian Journal of International Affairs, Vol. 65, No. 1, January 2011, pp. 109-126.
性的多層、多軌政府間(inter-governmental)合作模式特質而設計。8因 此，本文在區域經濟構築之下探討 RCEP，並不意謂著 RCEP 與其他整 合進程具互斥性。 每一整合進程雖有其不同形成背景，但都有一明顯的「推進者」 (facilitator)，依其戰略意圖主導該進程之談判模式。《RCEP 架構書》 中引《東協憲章》第一條第 15 節，以維持「中心性」作為東協在區域 構築對外交涉之基調，並確立 RCEP 是一個由東協主導的區域進程，9 得見東協爭取成為 RCEP 推進者的意圖。即使在《RCEP 架構書》中未 詳述「東協中心性」具體所指為何，亦沒有說明東協成員在區域經濟 結構中的相對弱勢如何能主導整合進程，但 RCEP 進程卻如期啟動， 顯示各參與國當時皆能接受東協作為推進者。然而，整合進程順利展 開展現各國參與的政治意願，但並不意謂著談判會如預期完成，或完 全達到預期效果。且不論 RCEP 能否順利完成談判或達到原訂目標， 其發展背景已是美、中、日等強權區域謀略的結果，同時也反映東協 透過 RCEP 強化「中心性」之戰略企圖。 目前國內多數討論 RCEP 之文獻，或聚焦其與美國主導的 TPP 之 比較，10或進一步討論對我國之影響與策略建議，11或強調強權區域戰
Chyungly Lee, “The ASEAN-Way Diplomacy in Asia-Pacific Regional Architecture”, paper presented at the 54thAnnual Convention of International Studies Association (San Francisco: International Studies Association, April 3-6, 2013), pp. 1-2, Files Isanet, <http://files.isanet.org/ConferenceArch-ive/318b9c2b08eb4b5eab518b84bda4532b.pdf>.
ASEAN,“ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Part-nership,” November 14, 2011, ASEAN, <http://www.asean.org/news/item/ asean-framework-for-regional-comprehensive-conomic-partnership>.
廖舜右，〈RCEP 與 TPP 的比較分析〉，《台灣經濟研究月刊》，第 36 卷 第 7 期，2013 年 7 月，頁 68-73；徐遵慈，〈論我國雙軌併進參與 TPP 與 RCEP 之策略與準備〉，《WTO 及 RTA 電子報》，第 393 期，2014 年 1 月
略競逐效應，12相對地從東協此一 RCEP 推進者之戰略企圖觀視者13， 反而不多，本文擬補充相關研究文獻之不足，探究東協透過 RCEP 強 化其「中心性」的立論基礎與所面臨的挑戰。
貳、「東協中心性」之意涵
東協自 1967 年成立以來，成員間建立互信、發展合作關係的基調 為東協外交模式(ASEAN-way diplomacy)，其主要特質為擱置爭議、 不以武力解決紛爭、進行非正式諮商、凝聚共識與發展具體合作。然 而成員對所產生的共識並沒有履行之義務，東協也沒有法定能限(legal capacity)對沒有執行決議的成員國進行制裁。14此一運作原則，使東協 3 日，<http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/www/Epaper/wtoepaper/ar-ticle393.htm>。 徐遵慈，〈東亞整合新路徑：《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)之發展前 景與我國之因應對策〉，《貿易政策論叢》，第 18 期，2012 年 12 月，頁 59-87；杜巧霞、葉長城，〈TPP 與 RCEP 區域整合對台灣之影響與因應〉， 《經濟前瞻》，第 145 期，2013 年 1 月，頁 49-65；許博翔，〈TPP 及 RCEP 對我國經濟衝擊之量化分析〉，《中華台北 APEC 研究中心通訊》，第 159 期，2012 年 12 月，頁 6-7。 許俊賓，〈亞太區域經濟整合與區域國際政治關係〉，《台灣經濟研究月 刊》，第 36 卷第 7 期，2013 年 7 月，頁 35-41；宋鎮照、蔡相偉，〈亞太 經貿開啟雙軸競爭格局之新秩序：RCEP vs. TPP 發展之政經分析〉，《戰 略安全研析》，第 90 期，2012 年 10 月，頁 13-24。 邱奕宏，〈東亞區域主義的匯流：RCEP〉，《台灣經濟研究月刊》，第 36 卷第 2 期，2013 年 2 月，頁 37-45。有關「東協模式」之研究：Rizal Sukma, “ASEAN Beyond 2015: The Im-peratives for Further Institutional Changes,” ERIA Discussion Paper Series (ERIA-DP-2014-01), January, 2014, pp. 1-27, Economic Research Institute
for ASEAN and East Asia, <http://www.eria.org/publications/discussion_
成員國雖在同一框架下發展合作關係，但各國持續享有側重個別國家 利益的政策自主性，不受組織制約，因而鮮有東協整體一致對外的政 策作為，所造成的制度赤字常使東協遭受效能不彰的批評，不僅不利 內部團結，亦削弱集體對外交涉能力，使其容易淪為強權戰略競逐的 籌碼，除了採取所謂的等距外交來平衡強權勢力之外，東協期以強化 實力力求自主性。15 1997-1998 年亞洲金融危機之後，東協成為中、日兩區域強權推進 東亞整合構想必爭籌碼，為維持東協對外關係之自主性，2003 年東協 主席國印尼呼籲東協成員團結一致，共同經營區域發展，增強實力一 起邁向願景，並促成簽訂《東協峇里第二協約》(Bali Concord II)，以 建立「東協共同體」(ASEAN Community)為目標，將發展中的東協共
同體概念具體化。16 2007 年通過《東協憲章》，經各成員國相繼完成
html>；Kusuma Snitwongse, “Thirty Years of ASEAN: Achievements through Political Cooperation”, The Pacific Review, Vol. 11, Issue 2, March/April 1998, pp. 183-194；Rodolfo C. Severino, Southeast Asia in Search of an
ASEAN Community: Insights from the Former ASEAN Secretary-General
(Singapore: ISEAS, 2006), pp. 1-40。
有關東協在強權競逐關係中特殊地位之相關研究，請見 Julio Santiago Amador III, “ASEAN in the Asia Pacific: Central or Peripheral?” Asian Politics &
Policy, Vol. 2, Issue 4, October/December 2010, pp. 601-616；Aileen S.
P. Baviera, “ASEAN Multilateralism and the Engagement of Great Powers,” in Sudhir T. Devare, Swaran Singh & Reena Marwah, eds., Emerging China
Prospects for Partnership in Asia (UK: Routledge, 2012), pp. 21-30；
Yasumasa Komori, “The New Dynamics of East Asian Regional Economy: Japanese and Chinese Strategies in Asia,” Pacific Focus, Vol. 21, No. 2, March/April 2006, pp. 107-149；Evelyn Goh, “Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia: Analyzing Regional Security Strategies,” International
Security, Vol. 32, No. 3, Winter 2007/2008, pp. 113-157。
國內批准程序之後，於 2008 年 12 月正式生效。依據憲章，會員國承 諾朝建構「一個東協」努力，17透過制度建立，鞏固其內部團結，以發 展一致對外的政策。18這個目標在《東協憲章》第一條第 15 節中載 明，要求成員國承諾維持東協的「中心性」與積極角色，在開放、透 明、包容的區域構築(regional architecture)中發展對外關係。19 值得關注地是，就地緣政經實力結構來看，東協位處相對弱勢， 卻提出「中心性」此一戰略企圖，其基礎為何？具體意涵又為何？ 長期以來，建立對話夥伴(dialogue partner)關係是東協對外發展之 一大主軸，東協對話夥伴分別與其進行政經合作，使其對外關係呈現 以東協為軸心的「多－雙邊」輻軸(spoke-and-hub)結構，20然而，東協 雖位居軸心，但卻多半接受對話夥伴之經援，並未能真正左右其與對 話夥伴不對稱合作關係之發展，若據此提出推進東協區域角色的戰略 企圖，並不切實，因此，探討亞太區域經濟構築中的「東協中心性」 不宜僅局限於原有的幅軸結構思維。
ing the ASEAN Community: How Useful Is the ASEAN Charter?” The
Indonesian Quarterly, Vol. 36, No. 3-4, 2008, pp. 285-277；Narayanan
Ganesan, “ASEAN: A Community Stalled?” in Jim Rolfe, ed., The
Asia-Pacific: a Region in Transition (Honolulu: Asia-Pacific Center for Security
Studies, 2004), pp. 116-132；Rodolfo C. Soverino, Southeast Asia in Search
of an ASEAN Community, pp. 342-371。
ASEAN, ASEAN Charter, Article 36, p. 29, ASEAN, January 2008, <http:/ /www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf>.
相關討論請見 Carolina G. Hernandez, “Institution Building through an ASEAN Charter,” Panorama: Insights into Southeast Asian and European
Affairs, Vol. 9, No. 1, August 2007, pp. 9-52。
ASEAN, ASEAN Charter, Article 1, Section 15, p. 5.
Rodolfo C., Severino, “ASEAN Beyond Forty: Towards Political and Economic Integration,” Contemporary Southeast Asia. Vol. 29, No. 3, 2007, pp. 406-423.
反觀東協在區域建制的地位卻使其成為形塑區域秩序的重要行為 者。東協是當今亞太地區最具歷史的區域組織之一，截至目前，亞太 地區合作機制的運作模式，包括泛亞太區域經濟合作機制亞太經合 會、泛亞太區域安全合作機制東協區域論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)，以及東協加 3、東亞高峰會等自東協延伸的區域政經合作機制 之運作原則皆採用東協外交模式，此一模式使得區域成員不受任何單 一組織的法定約束，而可多重、多軌地參與亞太地區各項合作進程， 也因而成為亞太、東亞雙軌並行區域構築之建制基礎，21而東協則扮演 使區域建制得以持續發展的驅動者(driver)角色，成為「東協中心性」 重要立論基礎。 部分學者認為東協得以扮演區域建制驅動者角色是強權戰略互動 下的副產品，當強權不願相互屈就於他方所主導的區域合作機制，東 協反而因對任一強權不具威脅性而得有機會被推到驅動者的位置上，
蘇克馬(Rizal Sukma)甚至以意外駕駛(accidental driver)稱之。22項納
里(Shaun Narine)亦持類似觀點，認為相對弱勢使東協穩坐支點地位 (fulcrum)，平衡強權競逐效果，在建構新區域合作機制時，反而成為
眾可接受的推進者。23此外，達萍諾(Catharin Dalpino)以東亞高峰會
Chyungly Lee, “The Compatibility of East Asia and Asia Pacific Multilateralism: Japan’s Strategic Rationales,” in Caroline Rose & Victor Teo, eds., The United States between China and Japan (Newcastle upon Tyne: Cambridge Scholars Publishing, 2013), pp. 423-440.
Rizal Sukma, “The Accidental Driver: ASEAN in the ASEAN Regional Forum,” in Jurgen Haacke & Noel M. Morada, eds., Cooperative Security
in Asia-Pacific: The ASEAN Regional Forum (London: Routledge Curzon,
2010), pp. 111-123.
Narine 以東協區域論壇的成立為例，指出東協的支點效應。請見 Shaun Nar-ine, Explaining ASEAN: Regionalism in Southeast Asia (Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 2002), p. 184。
為例，指出東協之所以具有區域支點角色，並非全然基於東協組織結 構，而是因為所謂的「東協模式」所堅持的共識決與不干涉原則牢不 可破，使得亟需與東協成員國合作的非成員國，不得不透過東協集體 諮商的組織設計，取得與成員國合作之機會。24史徒斯(Richard Stubbs) 則從領導力(leadership)的意義分析，認為除了不具威脅的弱者特質及 其組織機構能力(organizational capacity)之外，東協重視概念創新的知 性領導力(intellectual leader)使其不僅有倡議能力，且能號召包括強權 在內的跟隨者(follower)加入以「東協模式」為基調的區域多邊機制， 因而扮演了區域建制的特殊領導角色。25 然而，多層且多軌的亞太合作結構使參與成員與機制功能重疊， 但卻沒有出現相互取代或合而為一之趨勢，使區域合作效能降低。有 鑒於此，澳洲前總理陸克文(Kevin Rudd)提出亞太共同體(Asia-Pacific
Community)構想，建議各國思考發展整體全面性區域構築(comprehen-sive regional architecture)。26之後，日本前首相鳩山由紀夫亦提出東
亞共同體(East Asia Community)，27兩個構想雖皆因繼任者沒有繼續
Catharin Dalpino “Southeast Asia in 2008: Challenges Within and Without”, in Daljit Singh, ed., Southeast Asian Affairs 2009 (Singapore: ISEAS, 2009), pp. 5-6.
Richard Stubbs, “ASEAN’s Leadership in East Asian Region-building: Strength in Weakness,” The Pacific Review, Vol. 27, Issue 4, June 2014, pp. 1-19.
Kevin Rudd, “Address to the Asia Society AustralAsia Centre, Sydney: It’s Time to Build an Asia Pacific Community,” Transcripts from the Prime
Ministers of Australia, June 4, 2008, <http://pmtranscripts.dpmc.gov.au/
browse.php? did=15947>.
Yukio Hatoyama, “Japan’s New Commitment to Asia - Toward the Realization of an East Asian Community,” Ministry of Foreign Affairs of
推動而作罷，但已經掀起學界探討亞太區域構築可能的發展方向。在 有關的檢討與思辯中，即使各界對東協模式不盡滿意，甚或批評不 斷，東協仍無意讓出驅動者的位置，反而進一步在憲章中確認「東協 中心性」作為其發展對外關係基礎，企圖維持其在亞太區域構築的建 制中心地位。 前東協秘書長素林(Surin Pitsuwan)在多次演講中進一步闡釋「東 協中心性」，他強調東協對外的影響力勢必要建立在內部團結的基礎 上，「東協中心性」因而有兩層意義：一是呼籲東協會員國間必須更 團結，加強政策協調，使東協成為一體性團體(cohesive group)；二是 基於凝聚的團體力量，使東協得以在區域或全球發揮影響力。28憲章的 簽署與生效意謂東協成員國追求「一個東協」的政治意願，並在未來 對外關係發展上，使東協成為單一行動者(unitary actor)，以符合憲章 賦予東協國際法人特質。29此後，即使官方文件中未曾明確界定「東協 中心性」的具體內涵，但此一概念已常被東協官方用來呼籲東協成員 國在政策制訂時，除各國本身利益之外，應兼顧東協整體利益、發展 東協區域凝聚力(regional cohesion)、促進東協經濟整合或推進東協國 際暨區域影響力的工具。30 15singapore_e.html>.
Surin Pitsuwan, “Building an ASEAN Economic Community in the Heart of East Asia,” December 1, 2009, pp. 1-8, IDE Japan External Trade
Organization, <http://www.ide.go.jp/Japanese/Event/Sympo/pdf/2009/surin_
en.pdf>; Geoff Wade, “ASEAN Divides,” in Michael J. Montesano & Lee Poh Onn, eds., Regional Outlook: Southeast Asia 2011-2012 (Singapore: ISEAS, 2011), pp. 20-21.
有關東協法人地位的探討，請見 Simon Chesterman, “Does ASEAN Exist? The Association of Southeast Asian Nations as an International Legal Person,” Singapore Year Book of International Law, Vol. 12, December 2008, pp. 199-121。
除了東協本身立場之外，強權對東協的重視進一步提升了「東協 中心性」的戰略價值。美國歐巴馬政府「重返亞洲」戰略中的六大途 徑之一便是積極參與區域多邊機制，31並肯定東協在區域建制的驅動者 角色，而前國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)特別指出東協在未來亞太區 域構築的支點效應，32在推進參與亞太多邊合作的同時，亦積極深化其 與東協關係。33然而，強權對區域多邊途徑的重視也可能略過東協，提 出由強權本身領導的新區域多邊機制，對此梅苓(Mely Caballero-An-thony)在討論「東協中心性」時提出網絡結點(node)、或所謂的「中介 中心」(betweeness centrality)比喻，指出若成員持續維持對東協延伸 的多邊機制之參與，通過這個結點發展互動關係的次數愈頻繁，則 「中介中心」度愈高，此高度中介(high betweeness)正是「東協中心 性」的基礎。34但若成員分散，分別加入強權另外籌組的區域網絡，不
Peter A. Petri & Michael G. Plummer, ASEAN Centrality and the
ASEAN-US Economic Relationship (Honolulu: East-West Center, 2014), p. xii, East West Center, <http://www.eastwestcenter.org/sites/default/files/private/ps069.pdf>.
Kurt Campbell & Brian Andrews, “Explaining the US ‘Pivot’ to Asia,”
Americas, August 2013, pp. 5-6, Chatham House, <http://www.chathamhouse.
org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Americas/0813pp_pivottoasia.pdf>. Hillary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy, Vol. 189, Issue 1, p. 56, Foreign Policy, October 11, 2011, <http://foreignpolicy. com/2011/10/11/americas-pacific-century/>.
有關美國強化與東協關係所提出的 E3 倡議，請見 U.S. Department of State, “The ASEAN Ministerial Meeting,” U.S. Department of State, July 1, 2013, <http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/07/211389.htm>；U.S. Department of State, “The U.S.-ASEAN Expanded Economic Engagement (E3) Initiative,”
U.S. Department of State, October 9, 2013, <http://www.state.gov/r/pa/prs/
ps/2013/10/215235.htm>；Donald Emmerson, “Challenging ASEAN: The US Pivot Through Southeast Asia’s Eyes,” Global Asia, Vol. 7, No. 4, Winter 2012, pp. 22-27。
僅將無法達到集體共識或集體行動，更會使東協失去連結既有區域網 絡的中心地位。
參、以 RCEP 強化「東協中心性」之企圖
有關 RCEP 之研究文獻對「東協中心性」之討論多從東協位居驅 動者位置的觀點延伸而來。王玉主(Yuzhu Wang)提出「功能中心性」 (functional centrality)說法，認為東協作為一個合作平台，包容各方勢 力，使強權亦能透過這個平台共同推動或參與區域合作關係；35派彼得(Peter Petri)與普麥可(Michael Plummer)則認為「東協中心性」不應只
是指東協位居驅動者位置，而是要能掌控方向盤扮演實質領導角色；36
福永芳文(Yoshifumi Fukunaga)則將「東協中心性」解釋為領導能力， 具體地分為兩面向：進程推進者(facilitator of process)與實質驅動者
(driver of substance)。37然而這些論述忽略《RCEP 架構書》引《東協
憲章》第一條第 15 節，強調 RCEP 進程中的「東協中心性」，並將 RCEP 定位為一個由東協主導的區域經濟架構的戰略企圖與其立論基 礎。
經濟合作一向被視為促進東南亞區域和平穩定的重要途徑之一， 早在 1977 年東協會員國已簽署《東協優惠貿易安排》(ASEAN
Prefer-Mely Caballero-Anthony, “Understanding ASEAN’s Centrality: Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture,” The Pacific Review, Vol. 27, Issue 4, June 2014, pp. 563-584.
Yuzhu Wang, “The RCEP Initiative and ASEAN ‘Centrality’,” China
International Studies, No. 42, September/October 2013, pp. 119-132.
Peter A. Petri & Michael G. Plummer, ASEAN Centrality and the
ASEAN-US Economic Relationship, p. xii.
Yoshifumi Fukunaga, “ASEAN’s Leadership in the Regional Comprehensive Economic Partnership,” Asia & the Pacific Policy Studies, Vol. 2, Issue 1, November 24, 2014, pp. 103-115.
ential Trading Arrangement, APTA)，透過相互給予最惠國待遇來強化 貿易關係；1992 年會員國同意建立以去除關稅壁壘為目標的《東協自 由貿易區》(ASEAN Free Trade Area, AFTA)；1995 年簽定《東協服 務業架構協定》(ASEAN Framework Agreement on Service, AFAS)； 1998 年簽訂《東協投資區架構協定》(Framework Agreement on the ASEAN Investment Area, AIA)。然而，此等經濟整合進程在 1990 年 代後期，因經濟發展程度低落的柬埔寨、寮國、緬甸、越南(Cambodia, Laos, Myanmar, Vietnam, CLMV)等國加入東協之後出現變數。東協 10 個成員國在經濟規模、資源多寡、經濟發展程度、科技水準、政治 文化方面皆不盡相同，且依國內政經情勢所需不同，各國對外開放投 資條件亦不相同，政經差異性使東協成員國難以同步進行自由化，各 國僅能依其所需，或進行單邊自由化，或與其本身的重要經貿夥伴簽 訂雙邊優惠貿易安排，各自發展對外經貿政策。38 在 2003 年《東協峇里第二協約》提出東協共同體構想之後，成員 國展現團結以鞏固東協組織性之企圖，在經濟議題上，各成員國同意 在既有合作基礎上，加強政策協調，朝對外經貿政策一致性而努力， 一同建構東協經濟共同體；2004 年的《永珍行動計畫》則揭示經濟共 同體的明確目標與時程；2007 年 11 月第十三屆東協高峰會通過《東協 憲章》，同時也發布《東協經濟共同體藍圖宣言》(The Declaration on the ASEAN Economic Community Blueprint, AEC Blueprint)，憲章 生效後，該文件與東協政治安全共同體、東協社會文化共同體藍圖一 併納入 2009 年《東協共同體路徑圖》(Roadmap of ASEAN Community,
東協因會員國間之經濟差異性，而各自發展對外經貿政策。其相關討論請見 Raymond Atje, “ASEAN Economic Community: In Search of a Coherent External Policy,” in Hadi Soesastro, ed., Deepening Economic
Integration-The ASEAN Economic Community and Beyond- (Chiba: IDE-JETRO, 2008),
2009-2015)。
東協經濟共同體的具體內容包括四大支柱為：(1)建立一商品、服 務、資金與勞動力都能自由流動的區域單一市場(single market)和生產 基地(production base)；(2)透過健全各國競爭政策，建立具有高度競爭 力的經濟區域(competitive economic region)；(3)針對成員國之間的發 展程度不同，推展科技與發展合作以縮小落差，建立一個衡平區域發 展模式(equitable economic development)；(4)透過自由貿易協定(FTAs) 及全面性經濟夥伴(comprehensive economic partnership, CEPs)協議 的談判，拓展對外經貿關係，與全球經濟體系充分整合(full integration
into global economy)。39其中第四支柱是連結東協經濟共同體與亞太
區域經濟構築之關鍵。 從產業結構與東協個別成員對外經貿關係來看，東協區域內貿易 項目多屬半成品或零件，最後集散於中國大陸製成成品銷往歐美市 場，此一模式有利於東協透過區域經濟合作發展具區域規模的產品供 應鏈，但其需求面仍仰賴歐美市場，而這種產品供應鏈性質的經濟 體，無法讓東協成為一個獨立的經濟共同體，40除了提升區域內的消費 需求之外，強化東協整體對外經貿關係遂成為提升整體經濟發展程度 的充要條件。故此，東協經濟共同體的建構目標不同於歐美排他性經 濟整合概念，不以建立貿易區塊(trade bloc)為目的，而是採行開放性 的投資生產整合模式，41與所謂的開放區域主義(open-regionalism)原則
ASEAN, ASEAN Economic Community Blueprint (Jakarta: ASEAN Secretariat, 2008), pp. 5-30, ASEAN, <http://www.asean.org/archive/5187-10.pdf>.
George Abonyi, “The Emerging ASEAN Economic Community in the Wider Regional and Global Economy – A Macro View (Part 1),” Asia
Policy Briefs, June, 2012, pp. 1-10, <https://www.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/
exed/sites/asiapolicy/Emerging%20ASEAN%20Economic_Brief_Abonyi.pdf>. 透過經濟共同體之建立，改善投資環境的討論，請見 John Paolo R. Rivera & Beatrice Regina S. Lagdameo, “Establishing the ASEAN Economic Community
相同。42這樣的概念不同於關稅同盟(customs
union)、共同市場(com-mon market)或貨幣同盟(union)、共同市場(com-monetary union)，並不涉及對外關稅統一、 總體經濟政策協調或單一貨幣等問題，而是集過去提出的東協自由貿 易區、東協服務業架構協議與東協投資區三者之大成，協調出持續投 資發展的內部整合基礎，更重要地是藉東協對外的組織法人性質，與 其重要經貿夥伴洽簽自由貿易協定或發展全面性經濟夥伴關係來吸引 跨國企業投資，以融入全球經貿體系。 在憲章生效之前，東協已經與中國大陸、南韓、日本完成 FTA 簽 訂，與紐澳及印度則在 2009 年完成簽訂（請見表 1）。然而，東協模 式中的不干涉原則給予各成員國對外經貿政策自主性，使得這些協議 都是各國與東協對話夥伴平行談判，成員國之間在談判期間並沒有相 互通報或知會東協秘書處之義務，43以致於即使是與同一個東協經濟夥 伴簽訂 FTA，各成員國所享有之關稅減讓優惠並不相同（請見表 2）， 這個不一致性不僅削弱了東協作為簽約一方與其經貿夥伴洽談 FTA 可 有的優勢，也影響各成員國對東協的信心與向心力，使其即使在集體 框架下已簽訂多個「東協加 1」FTA，卻仍希望與非東協國家簽訂雙邊 FTA。在缺乏協調與整合之下，此現象進一步擴大了東協經濟差異性。
Through Investment Integration,” Asia-Pacific Social Science Review Vol. 13, No. 1, June 2013, pp. 30-40, Philippine E-Journals, <http://ejournals. ph/index.php? journal=dlsu-apssr&page=article&op=view&path[]=7102&path []=7407>。
東協經濟共同體綜合討論請見 Michael G. Plummer & Chia Siow Yue, eds.,
Realizing the ASEAN Economic Community: A Comprehensive Assessment
(Singapore: ISAES press, 2009), pp. 1-226。
Michael G. Plummer & Chia Siow Yue, eds., Realizing the ASEAN Economic
表1 東協加 1 FTAs 簽訂與生效時間
ACFTAa AKFTAb AJCEPc AANZFTAd AIFTAe
簽訂 生效 貨品 2002 年 2005 年 7 月 2006 年 2007 年 6 月 2008 年 2008 年 12 月 2009 年 2 月 2010 年 1 月 2009 年 8 月 2010 年 1 月 服務業 2007 年 7 月 2009 年 5 月 － 2010 年 1 月 － 投資 2010 年 2 月 2009 年 9 月 － 2010 年 1 月 － 資料來源：作者自製。
說 明：aASEAN-China Free Trade Area（東協－中國自由貿易區） b ASEAN-Korea Free Trade Area（東協－南韓自由貿易區）
cAgreement on Comprehensive Economic Partnership among Member States
of ASEAN and Japan, AJCEP （東協－日本全面經濟夥伴協定）
dASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Agreement (AANZFTA)（東
協－澳洲－紐西蘭自由貿易協定）
eASEAN-India Free Trade Agreement (AIFTA)（東協－印度自由貿易協定）
表2 東協加 1 FTAs 關稅減讓與生效時間比較
國別 ACFTA AKFTA AJCEP AANZFTA AIFTA 平均 汶萊 98.3%(2012) 99.2%(2012) 97.7%(2018) 99.2%(2020-2025) 85.3%(2017-2020) 95.9% 柬埔 寨 89.9% (2018) 97.1% (2018-2020) 85.7% (2023-2026) 89.1% (2020-2024) 88.4% (2022) 90.0% 印尼 92.3%(2012) 91.2%(2012) 91.2%(2018) 93.7%(2017-2020) 48.7%(2017-2020) 83.4% 寮國 97.6%(2018) 90%(2018-2020) 86.9%(2023-2026) 91.9%(2020-2024) 80.1%(2022) 89.3% 馬來 西亞 93.4% (2012) 95.5% (2012) 94.1% (2018) 97.4% (2020-2025) 79.8% (2017-2020) 92% 緬甸 94.5%(2018) 92.2%(2018-2020) 85.2%(2023-2026) 88.1%(2020-2024) 79.6%(2022) 87.9% 菲律 賓 93% (2012) 99.0% (2012) 97.4% (2018) 95.1% (2020-2025) 80.9% (2017-2020) 93.1%
新加 坡 100% (2012) 100% (2012) 100% (2018) 100% (2020-2025) 100% (2017-2020) 100% 泰國 93.5%(2012) 95.6%(2017) 96.8%(2018) 98.9%(2020-2025) 78.1%(2017-2020) 92.6% 越南 － 89.4%(2018-2020) 94.4%(2023-2026) 94.8%(2020-2024) 79.5%(2022) 89.5% 澳洲 － － 100% － － 中國 大陸 94.1% － － － － － 印度 － － － － 78.8% － 日本 － － 91.9% － － － 南韓 紐西 蘭 － － 90.5% － － － － 100% － － － － 資料來源：Economic Research Institution for ASEAN and East Asia (ERIA), “A
Powerhouse Merger in RCEP,” MBC Research Report, No. 110, July 2013, p. 5, Makati Business Club, <http://www.mbc.com.ph/engine/wp-content/ uploads/2013/10/110-v6.pdf>。 憲章簽訂之後，長期關注東協經濟共同體的學者所強力呼籲的 「東協中心性」得到官方正面回應，44東協成員國同意於洽簽 FTA 時 將東協整體利益列入考量，展現追求一致對外經貿政策之政治意願， 以減輕個別國家在擴張對外經貿關係時，因其利益與東協整體利益有 所衝突而陷入分化「一個東協」的困境。然而東協成員何以願意冒著 失去於現有 FTA 中享有的個別既得利益，參與集體談判呢？參與區域 經濟構築建言的資深學者謝秀鈺(Siow Yue Chia)便指出，東協成員的
政治意願實乃立基於 RCEP 談判內容必須與東協經濟共同體一致。45換
言之，東協透過 RCEP 強化「中心性」戰略企圖之首要條件，在於確 立 RCEP 與東協經濟共同體基調一致，以凝聚內部向心力。
例如 Raymond Atje, “ASEAN Economic Community: In Search of a Coherent External Policy,” p. 163。
郝蓋瑞(Gary Hawke)指出 RCEP 其實是東協經濟共同體藍圖第四 支柱，為邁向與全球經濟全面整合必經的國際化之一環。46該支柱也被 稱為是「全球東協」(Global ASEAN)支柱，其政策焦點在於發展一致 對外政策以維持「東協中心性」，在區域與全球政經體系發聲，47藉此 找到東協經濟共同體在區域與全球經濟脈動中之適當地位，48因此，東 協作為 RCEP 進程的推進者，除了提供一個談判的平台之外，落實「中 心性」有賴實質掌握參與 RCEP 談判的成員組成與議程設定，確保 RCEP 談判原則與內容與東協經濟共同體整合原則相容，以強化其與經 貿夥伴交涉之集體談判籌碼，進而主導一個具有東協特色的區域經濟 整合進程。 2012 年 8 月所通過的《RCEP 談判原則與目標》內容顯示 RCEP 參與國對東協「中心性」表示支持。首先 RCEP 以與全球及區域供應 鏈連結為目標，49除了加強參與國之間的投資貿易關係之外，對成員條
Siow Yue Chia, “The Emerging Regional Economic Integration Architecture in East Asia,” Asian Economic Papers Vol. 12, No. 1, Winter/Spring 2013, p. 30, MIT Press
Journals, <http://www.mitpressjournals.org/doi/pdf/10.1162/ASEP_a_00179>.
李瓊莉，當面訪談，Gary Hawke，臺北晶華酒店（臺北），2013 年 11 月 13 日。
Ponciano Intal, Jr., Yoshifumi Fukunaga, Fukunari Kimura, Phoumin Han, Philippa Dee & Dionisius Narjoko, “Global ASEAN,” in ASEAN Rising:
ASEAN and AEC Beyond 2015 (Jakarta: ERIA, 2014), pp. 289-290.
Gary Hawke, “RCEP: Consolidating from Asia Track,” in Chinese Taipei Pacific Economic Cooperation Committee ed., Regional Economic Integration
Review and Outlook (Taipei: Taiwan Economic Research Institute, 2014), p. 88.
ASEAN, “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” Article 3, p. 1, ASEAN, August 30, 2012, <http://www.asean.org/images/2012/documents/Guiding%20Principles %20and%20Objectives%20for%20Negotiating%20the%20Regional%20Com-prehensive%20Economic%20Partnership.pdf>.
件採開放加入原則(open accession clause)，50呼應「全球東協」支柱 之意涵。不同於原來 EAFTA 與 CEPEA 以東協加 3 與東亞高峰會會員 作為經濟整合之成員組成基礎，RCEP 不以機制成員作為參與的要件， 不預先限制參與國，而是主張只要是東協 FTA 夥伴均可參加，並各自 決定加入談判的時機。然而，一開始未加入談判的東協 FTA 簽約國或 重要經濟夥伴，在 RCEP 設定的 2015 年談判期程後，則須由已參與 RCEP 的成員經共識決同意後才可加入。但誠如浦田秀次郎(Shujiro Urata)所指，這樣的安排實屬有條件開放(conditional open accession)， 並非 WTO 的非歧視開放原則，不利於 RCEP 長期發展，但即使與連結 全球經貿脈動的長期目標並不相符，為了凸顯「東協中心性」使東協 對參與成員有決定權，採有條件開放不失為權宜之計。長期而言，浦 田仍建議可採非歧視性開放原則，朝多邊化(multilateralization)發展，
歡迎與東協未簽訂 FTA 之重要經濟夥伴加入談判。51其他學者也建議
可採 APEC 開放區域主義(open regionalism)原則，將談判結果之適用 性擴及非 RCEP 成員，是謂區域主義多邊化(multilateralization of regi-onalism)。52
另一項被 RCEP 參與國採納的東協治理原則是重視東協經濟差異 性的容許彈性原則。如前所述東協經濟共同體的建構目標不同於歐美 排他性經濟整合概念，而是採行開放性的投資生產整合模式，希望透
ASEAN, “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” Article 6, p. 1.
Shujiro Urata, “Constructing and Multilateralizing the Regional Comprehensive Economic Partnership: An Asian Perspective,” ADBI Working Paper 449, December 2, 2013, Asian Development Bank Institute, <http://papers.ssrn. com/sol3/papers.cfm? abstract_id=2362713>.
Richard E. Baldwin & P. Low, “Introduction,” in Richard E. Baldwin & P. Low, eds., Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global
過技術合作提升整體經濟發展程度。在制度上，依各會員國國家能力 (state capacity)，容許彼此有政策差異(policy gap)，給予經濟開發程 度較低的國家較大政策彈性空間。《東協憲章》對此在制度上的安排 呈現在第 7 章第 21 條：在論及執行程序時，成員國在做經濟承諾時可 採彈性參與，也就是「東協減 X」模式，針對特定成員國或特定議題在 執行上給予政策彈性。 在《RCEP 架構書》中也提到應該給予東協經濟開發程度較低的成 員國，即 CLMV 四國（柬埔寨、寮國、緬甸、越南）特殊且差別性的 待遇(special and differential treatment)，在談判原則中重申重視個別
成員經濟差異性的政策彈性，53並提供低度開發和開發中國家技術支援 和能力建設，使其充分參與 RCEP 談判並享受 RCEP 帶來的利益。54這 些特別待遇一方面是避免因成員國經濟差距阻礙區域整合進程，另一 方面則透過漸進且彈性的持續整合動力以縮小集團內成員國之貧富差 距。對經濟差異性大的亞太地區而言，排他性貿易集團協定要求一次 到位的承諾，對開發中國家勢必造成衝擊，開發中國家必須同時進行 國內多項改革才能滿足高標準 FTAs 的要求，而 RCEP 的彈性原則可減 少東協內部經濟弱勢國家一步到位的負擔，55其精神與亞太地區慣有的 單邊自願(unilateral voluntariness)區域經濟合作原則相符，56降低開發
ASEAN, “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” Article 2, Article 4, p. 1.
ASEAN, “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” Article 7, p. 1.
Sanchita Basu Das, “RCEP: Going Beyond ASEAN+1 FTAs,” August 17, 2012, ISEAS Perspective, pp. 1-7, yumpu, <https://www.yumpu.com/en/ document/view/33103807/going-beyond-asean-1-ftas-iseas>.
APEC 即採用單邊自願原則，相關文獻已相當豐富。請見 Hadi Soesastro, “APEC’s Overall Goals and Objectives, Evolution and Current Status,” in Richard E. Feinberg, ed. APEC as an Institution: Multilateral Governance
中國家疑慮所產生談判阻力。 對於參與 RCEP 談判的東協經濟夥伴而言，其戰略動機往往多於 經濟利益考量，然而在 RCEP 啟動談判之前，其中印澳、印紐、中日、 中印、日紐、日韓等都尚未簽訂雙邊 FTA（請見表 3），雖然雙邊 FTA 網絡並不是 RCEP 成功的必要條件，但在缺乏這些雙邊連結的情況下， 突發性的政治因素或市場考量都會使影響 RCEP 進程的風險增加，因 此雙邊 FTA 網絡被視為展現談判國政治意願的充分條件。當東協經貿 夥伴之間各有戰略利益盤算、整合誘因不夠明確之際，東協則再次在 經貿夥伴之間發揮支點效應，在 RCEP 進程中扮演驅動者角色，成為 制度軸心，而經貿夥伴反而成為跟隨者。 表3 RCEP 啟動談判前非東協成員間 FTAs 簽署狀況（2013 年 5 月） 國別 中國 韓國 日本 印度 澳洲 紐西蘭 中國 － 談判中a 中 日 韓 三 方談判中 研議中 談判中b 生效 2008/10/1 韓國 談判中a － 研議中 生效2010/1/1 談判中 談判中 日本 中 日 韓 三 方談判中 研議中 － 生效2011/8/1 談判中c 研議中 印度 研議中 生效2010/1/1 生效2011/8/1 － 談判中 談判中 澳洲 談判中b 談判中 談判中c 談判中 － 生效1983/1/1 紐西蘭 生效2008/10/1 談判中 研議中 談判中 生效1983/1/1 － 資料來源：作者自製。 說 明：a. 2014 年 11 月 13 日簽訂。 b. 2014 年 11 月 17 日簽訂。 c. 2014 年 7 月 8 日簽訂。
肆、以 RCEP 強化「東協中心性」之考驗
東協位居五個「東協加 1」FTA 結構之軸心，使其具扮演 RCEP 進 程推進者角色之條件，在參與成員上取得主控權，從 RCEP 進程啟動 初期所達成的原則共識來看，參與國似乎也回應了《RCEP 架構書》所 揭露的東協戰略企圖，然而進入實質談判之後，「東協中心性」仍然 面臨考驗。 RCEP 企圖以現有的五個「東協加 1」FTA 作為整合基礎，因此必 需面對的第一個挑戰即是如何處置這五個已經生效且具高度差異性的 FTA，尤其當這些既有的經貿優惠待遇是基於各國針對經濟差異性考量 對東協成員所給予的政策承諾，如何使受較優惠待遇的成員國在享有 既有利益下，願意進一步開放市場參與整合呢？ 如表 2 所示，在關稅減讓部分，針對東協會員國的經濟差異，個別 經濟夥伴給予不同的減讓程度及時間表，因此即使是同一個東協國 家，對個別經貿夥伴所作的承諾及從各經貿夥伴獲得的優惠不盡相 同，在時程上也出現差異。此外，五個「東協加 1」FTA 所涵蓋的非關 稅障礙及服務業項目也各自不同（請見表 4），除了邊界(border)關稅 與非關稅貿易障礙之外，各國境內(behind border)相關競爭政策涉及國 內政經關係敏感問題，更攸關執政者之政治成本，並非單純經濟模型 可以預測，可想而知，除了新加坡早已是自由港之外，其他國家都難 以承諾完全開放市場。57RCEP 談判一啟動，各方立即注意到因現實既 得利益衝突所產生的困境難以解決；因此，在第一屆東協及其經貿夥 伴諮商會議通過的《RCEP 談判原則與目標》中，已進一步確認 RCEPShujiro Urata, “Construction of RCEP by Consolidating ASEAN+ 1 FTAs,” in Richard E. Baldwin, Masahiro Kawai & Ganeshan Wignaraja, eds., The
Future of the World Trading System: Asian Perspectives (London: Centre
談判結果不會影響現有的雙邊或複邊 FTAs，這個原則雖然確保各國持 續參與 RCEP 進程的政治意願，但也等同立即預告 RCEP 不會是五個 自貿協議的整合結果。
表4 ASEAN+1 FTAs 主要談判項目比較
FTA
談判項目 ACFTA AKFTA AJCEP AANZFTA AIFTA A. 貨品 關稅減讓 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 原產地原則 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 反傾銷 ◎ ◎ ◎ ◎ － 補貼與制衡(countervailing) ◎ ◎ ◎ ◎ － 雙邊保障(Safeguards) ◎ － ◎ ◎ ◎ 農產品 ◎ ◎ ◎ ◎ － 紡織品 ◎ ◎ ◎ － － 檢疫標準 ◎ ◎ ◎ ◎ － 其他非關稅措施 ◎ ◎ － － － 技術性貿易障礙 ◎ ◎ ◎ － － 標準 － － ◎ ◎ － 通關行政 － － － ◎ ◎ B. 服務業 電信 ◎ ◎ － ◎ － 金融 ◎ ◎ － ◎ － 專業服務 ◎ ◎ － ◎ － C. 新加坡問題 貿易便捷化 － － ◎ ◎ － 投資 ◎ ◎ ◎ ◎ － 競爭政策 － － ◎ ◎ － 資料來源：Sanchita Basu Das, “Moving ASEAN+1 FTAs towards an Effective RCEP,”
in Ooi Kee Beng ed., ISEAS Perspective: Selections 2012-2013 (Singapore: ISEAS, 2014), pp. 93-94。
《RCEP 架構書》指出透過 RCEP 的談判希望建立一個架構範本，
作為未來與其經貿夥伴進行 FTA ／ CEP 談判時的範本，58以避免麵碗
效應惡化，而麵碗效應主要來自五個「東協加 1」FTA 中對原產地規定 (Rule of Origin, ROO)的不同，增加當前分散生產過程(fragmented
production process)產業形態的企業成本，也影響到 FTA 的利用率。59
慶幸地是，參與 RCEP 談判的各國皆了解到欲減緩麵碗效應，關鍵在 於如何協調原產地規定分歧問題，各國在談判議程上已有共識，並不 迴避討論 ROO 的問題，因此，ROO 談判雖不易，但成員間共識性高， 對「東協中心性」的威脅不大。 棘手地是，即使只是將 RCEP 定位為一個東協未來與經貿夥伴談 判的架構範本，參與談判的各國仍需同意一套一致標準，此等標準又 應如何產生? 是以高標自詡，由上而下的重新規畫？或是從原有基礎， 調和(harmonize)五個 FTA 所呈現的最低標準(lowest common
denomi-nator)開始？60若回到市場經濟的本質來看，協調東協會員國的對外經
ASEAN, “ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Part-nership,”; ASEAN, “Chair’s Statement of the 19th ASEAN Summit, 17 November 2011,” p. 13, ASEAN, November 18, 2011, <http://www.asean. org/archive/documents/19th%20summit/CS.pdf>.
有關 ROO 與 RCEP 的討論，請見 Shujiro Urata, “Construction of RCEP by Consolidating ASEAN+1 FTAs,” pp. 99-106；林俊甫，〈區域綜合經濟夥 伴協定(RCEP)推動進展與相關議題〉，《經濟前瞻》，第 148 期，2013 年 7 月，頁 90-94。
Andrew Elek, “RCEP will help get Asian integration back on track,” East
Asia Forum, June 7, 2014,
<http://www.eastasiaforum.org/2014/06/07/rcep-will-help-get-asian-integration-back-on-track/>; Cedric Dupont, “ASEAN+, RCEP and TPP: a clash of integration concepts,” in Richard E. Baldwin, Masahiro Kawai & Ganeshan Wignaraja, eds. The Future of the World
Trading System: Asian Perspectives (London: Centre for Economic Policy
貿政策，強調「東協中心性」固然有利深化東協內部經濟整合，對外 談判時也具有談判優勢，但若東協經濟整合尚未達到一定強度，則容 易導致忽視各會員國的特殊性，而限制單一國家在全球市場的發展潛 能。61因此，如何正視經濟差異性的市場效益，同時又要達到重視政策 一致性的「東協中心性」，尚有賴東協經濟共同體之整合來縮小成員 國之間之經濟差異。 就非東協參與國而言，若 RCEP 能滿足原有的期待，持續依東協 模式發展，甚至如部分學者所建議，東協經濟共同體模式是最適合亞 洲經濟多樣性的合作方式，可以進一步擴充至東亞，62那麼 RCEP 所追 求的似乎是東協經濟整合，而非東亞或亞太經濟整合，63若非有戰略利 益為前提，又該如何說服經貿夥伴同意東協所設定的條件呢？事實上 FTA 談判的政治意涵遠多於經濟意涵，在亞太地區亦然，戰略利益是 驅使非東協國家願意參與 RCEP 的重要原因之一。若東協過度強調「東 協中心性」，而又無法提供滿足非東協國家之戰略利益，則可能立即 出現 RCEP 非東協成員出走或拒絕談判的考驗。自談判啟動以來，出 現較大反彈的是印度，與其他五國非東協成員國比較，印度市場開放 程度較低，因其擔憂倘若開放後勢必會面臨中國大陸大量且低廉的商 品所帶來的挑戰。64在第二次 RCEP 經濟部長會議中，印度商業暨工業 部長斯塔拉曼(Nirmala Sitharaman)甚至缺席，談判進行數回合後，印
Peter A. Petri & Michael G. Plummer, ASEAN Centrality and the ASEAN-US
Economic Relationship, p. xii.
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度所承諾的關稅免除比例仍只達到 50%，與日本或其他參與談判國的 期待相距甚遠。65 至於東協是否能透過 RCEP 深化在區域經濟構築的影響力，主導 具東協特色的區域經濟建制？如前所述，構築並非一成不變的公式套 用，而是具地域特質，亞太地區過去以區域機制作為載具所推動的各 經濟整合進程，並不易出現單一整倂或相互取代的情形，而是各進程 在符合亞太特殊區域建制特色（亦即東協模式）下各自發展，形成多 軌、多層的區域合作結構，因此亞太區域經濟構築呈現透過部分成員 重疊所形成的互聯結構。若依前述梅苓所發展的「中介中心」概念預 估東協在未來區域經濟構築地位，從圖 1 可以看出東協逐漸偏離中心位 置，擬在區域經濟構築維持「中心性」正面臨著嚴峻挑戰。 首先是來自 TPP 的挑戰，美國為了重振自 1997 年亞洲金融風暴 後，因中國崛起使其在亞太地區相對式微的經濟影響力，強勢主導前 身為 P4 的 TPP 談判，662010 年 3 月展開第一回合談判。2011 年 11 月 參與 TPP 的談判國簽訂了〈跨太平洋夥伴協定大綱〉(Outline of Trans-Pacific Partnership Agreement)。該協定大綱反映出美國領導議題設 定，企圖透過 TPP 擴張出口、振興國內經濟，落實 2010 年歐巴馬國情
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咨文中明確提出的國家出口計畫(National Export Initiative, NEI)。因 此，當前 TPP 整合進程中美國為推進者，而一半的 RCEP 非東協成員 （紐西蘭、澳洲、日本）與四個東協成員國（汶萊、越南、新加坡、 馬來西亞）已加入 TPP，成為跟隨者，其中日本、越南、馬來西亞在 RCEP 進程啟動後方才加入。雖然 TPP 與 RCEP 並不互斥，有論者甚 至認為兩者得互補，67但 TPP 屬排他性貿易協定，參與 TPP 的 RCEP 成員所享有的優惠待遇並不會延伸至其他 RCEP 成員，RCEP 不僅出現 成員對東協的離心取向，同時也可能使 RCEP 內部出現 RCEP/TPP 雙 重成員（汶萊、馬來西亞、新加坡、越南、日本、紐西蘭、澳洲）與 RCEP 非 TPP 成員（柬埔寨、寮國、緬甸、印尼、菲律賓、泰國、中 國大陸、南韓）兩個次級集團。 第二個挑戰是 FTAAP。FTAAP 最先是由 APEC 企業諮詢委員會在 2004 年提出；2006 年第十四屆 APEC 領袖會議通過 FTAAP 可行性研 究，但並沒有任何具體結果或建議；2010 年 APEC 領袖會議中 FTAAP 再度被提及，2014 年 APEC 主事國中國大陸提出 APEC 強化區域經濟
整合架構倡議，APEC 成員國進一步討論 FTAAP 的發展可能。68FTAAP
雖剛啟動，但卻意謂中國大陸可能從原先被認為有意主導 RCEP 的企 圖，轉而推進以 FTAAP 作為區域經濟整合的主場。這個發展對於「東 協中心性」的挑戰主要在於並非所有東協成員都是 APEC 成員，特別 是經濟開發程度較低的寮國、柬埔寨、緬甸，可能將在 FTAAP 進程中 缺席，即使 FTAAP 對縮小經濟差異性有所著墨，東協最低度開發的三 許甯寧，〈RCEP：東盟主導的區域全面經濟夥伴關係〉，《東南亞縱橫》 （南寧），第 10 期，2012 年，頁 35-38。 2014 年 2 月份召開 APEC 第一次資深官員會議時，中國提出 APEC 強化區 域經濟整合計畫(Document No. 2014/SOM1/029)，APEC, “Summary Report – First Senior Official’s Meeting 2014,” February 27, 2014, APEC Meetings, p. 4, <http://mddb.apec.org/Documents/2014/SOM/SOM1/14_som1_summary.pdf>。
國可受惠之處可能仍相當有限，東協內部的經濟差異性甚或可能因此 加劇。 從各國主觀戰略意圖來看，日本已在 2013 年加入 TPP 談判，中國 大陸在 2014 年轉而推進 FTAAP，若中、日兩大 RCEP 成員國轉移區域 經濟整合舞臺，RCEP 對兩者之重要性將受到衝擊，加上東協十國已有 四國加入 TPP，七國原來就是 APEC 成員成為 FTAAP 的潛在成員，若 非東協成員國經由東協或東協主導的區域進程來達成加入或領導區域 經濟整合的必要性減低，甚至東協成員也未必需要經過東協來參與亞 太區域經濟構築，則東協的「中介中心」度就愈低，東協在區域構築 的中心性所面臨的考驗也就更大。 ASEAN/AEC ASEAN+3 RCEP 㞔❼⮐ 䶔䓠 瀊⚳ ⌘⯤ 㲘⚳ 厚瀦屻 楔潻大Ṇ 㕘≈✉ 崲⋿ 㰞厲 杻⚳ ᷕ⚳⣏瀡 㖍㛔 瀝大潭 㽛㳚 APEC/FTAAP 冢䀋 楁㷗 伶⚳ ≈㊧⣏ Ὤ潝㕗 瀝 TPP ⡐大⒍ 䦀澇 㘢瀫 ⌘灏 圖1 亞太區域經濟構築 資料來源：作者自繪。
伍、結語
《東協憲章》生效後的第一個東協高峰會會議主軸之一即是「強 化在演進中的區域構築之東協中心性」(Reinforcing ASEAN Centrality
in the Evolving Regional Architecture)。69正如曾任職於東協秘書處
多時的專家丁薩(Termsak Chalermpalanupap)所指出，強調「東協中心 性 」 的 目 的 在 確 保 東 協 在 其 提 出 的 對 外 合 作 倡 議 中 具 有 主 導 力 量 (driving forces)，所涵蓋的範疇不限於經濟議題，而是兼具內、外兩面 向的整體戰略意義，70強調東協此一國際法人在拓展對外關係的同時， 顧及全體成員的衡平利益乃是東協長期發展的基礎，71透過 RCEP 推進 此一目標之原則亦同。 東協雖位於五個「東協加 1」形成的東亞 FTA 輻軸結構的軸心， 但因過於重視東協模式，反而出現各 FTA 之差異性，即使同一「東協 加 1」FTA 也出現東協成員間的差別待遇。《RCEP 架構書》中所揭示 的「東協中心性」企圖以《東協憲章》中的「一個東協」原則為基 礎，發展一致對外之經貿關係，已超越東協位居軸心的結構性定義。 具體目標在於一方面透過 RCEP 談判，藉東協經濟夥伴強化東協經濟 共同體中的「全球東協」支柱，另一方面則藉 RCEP 持續推進具東協 特色的區域經濟建制（尤其是縮小經濟差異的彈性原則），使東協在 區域經濟構築中扮演制度中介中心。
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位居軸心的結構性優勢使東協成為 RCEP 整合進程的推進者，開 啟 RCEP 邁向全球東協的機會；實質掌握 RCEP 進程中成員組成要件 與推進重視經濟差異性的彈性整合原則，顯示東協經濟夥伴正面回應 了「東協中心性」此一戰略企圖，然而談判過程中面臨三項考驗，是 持續關注「東協中心性」的重要面向。首先是東協內向考驗：因追求 政策一致性忽略經濟差異性所帶來的市場機遇，影響了東協成員內向 凝聚力；第二，若 RCEP 進程過度強調東協地位而使談判中所達到的 階段性成果必須回到軸心，經由東協建制加以確認後方可往下一步推 進，那麼便容易出現流於重程序，不重實質的困境。72若無法直接連接 在 「 輻 」 端 的 各 經 貿 夥 伴 之 經 濟 利 益 ， 使 輻 軸 結 構 轉 換 成 為 一 個 「輪」，那麼非東協成員持續參與 RCEP 談判之誘因可能減少；最後， 當 RCEP 成員紛紛轉移參與區域整合進程的重心，導致東協在亞太區 域經濟構築的「中介中心」度降低，東協便無法發揮平衡強權的支點 效應，也無力影響區域建制發展，是「東協中心性」的外向考驗。 對臺灣而言，實質參與區域經濟建制的困境仍有待突破，掌握亞 太區域經濟構築發展現勢是找出最佳因應之道的先決條件，而洞悉構 築中各整合進程推進者之戰略企圖，是前瞻未來的重要分析元素。當 前國內側重我國參與不同整合進程的經濟效應比較分析，容易忽視政 治意願帶來的正反向動力。本文僅提醒「東協中心性」在亞太區域政 經發展的特殊地位，作為我國區域參與政策研發之參考。 （收件：2014 年 12 月 10 日，修正：2015 年 9 月 22 日，採用：2015 年 10 月 8 日） 王玉主，〈RCEP 倡議與東盟 “中心地位”〉，《國際問題研究》（北京）， 第 5 期，2013 年 8 月，頁 46-59。
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