新北市公共托育中心推動與運作之研究

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(1)國立台灣師範大學社會教育學系社會教育與文化行政碩士學位在職專班碩士論文. 指導教授：鄭勝分. 博士. 新北市公共托育中心推動與運作之研究. 研究生：洪翠枝. 撰. 中華民國一 ○ 三年六月.

(2) 銘謝. 詞. 時至處暑，氣候依舊炎熱，記得五年前的冬至時節來到光寶文教基金會開會，基金會的黑天使（吳銀玉老師）一句：翠枝來考研究所（師大的喔！），當下一個念頭閃過，怎麼可能考得上，真是天方夜譚，就這樣把它擱在一旁。事隔一個多月的某一次會議與秀慧同學聊天，隨機問了一句：你們確定要考研究所嗎？秀慧回答是啊！你要不要一起加入研究所讀書會的行列。就這樣一頭栽進了研究所讀書會，放榜的日子到來，真不敢相信我的名字居然會在錄取的名單之中，在又驚又喜的心情裡開始了我不一樣的人生~40 歲的研究生生活。二年修課的研究學習之中，感謝系上的老師願意犠牲假期到校教導我們這一群平均年過 30 的老學生，用最大的耐心與鼓勵讓我們有學習的動力，感謝基金會一群資深美女，我們稱之為八大，一路相互扶持，讓我們為彼此注入一股學習的力量努力向前行；一起研讀這艱澀的研究課程，一路擔心、受怕終於完成了 32 個學分的修課，接下來的任務對我而言就不是一句天方夜譚可以形容的，那就是論文的撰寫。從找論文題目、找指導教授開始，這其間與三位教授深談過，我想做題目皆未獲得教授們的認同，開始思索什麼才是我真正想做的議題，反覆思索一直找不到答案，停滯了二年心裡開始有了放棄的聲音出現，就在這時好友思敏找我去花東騎腳踏車，騎在台 9 線的上坡騎得又累又喘，心想我還可以為我自己做皆什麼？這時腦海裡閃過論文二字，就這樣在度回到校園中找教授深談。勝分教授總是不厭其煩的為我抽絲剝繭，找出與我經驗相關又有興趣的題目，在研究的過程之中每次遇到瓶頸教授總是耐心的教導，臉上也總是露出最燦爛的笑容來解除我的緊張，讓我在最放鬆的情況之下完成我的論文，感謝二位口委教授（師範大學張德永教授以及銘傳大學陳欽春教授）可以如此精準的點出我研究上失焦的部份，能夠進入真正的核心，使論文內容變得更加的豐富與完整。從修課到論文完成經歷了五年的時間，五年不算短的日子，日夜煎熬終放完成 I.

(3) 了我人生的第一本大作，其中最要感謝的是一路上默默支持我的家人，没有給我太大的擔心，讓我得以順利完成學業，感謝公婆把自己的身體照顧好，感謝三個寶貝做好自己的本份，最最要感謝的是我那亦師亦友的外子，從一開始的報考到論文的完成，他總是一面鞭策、一面鼓勵，提點我一定要成為孩子最好的典範，不可半途而廢，就是這股親情與愛情的力量支撐著我完成這不可能的任務。最後引用陳之藩所寫的「謝天」，真的得之於人者太多，出之於己者太少。要感謝的人與事真的太多了！僅能謝天！翠枝謹誌於台灣師範大學 2014 年. II.

(4) 中文摘要台灣社會目前面臨少子化及高齡化的現象，因而造成人口結構的改變；政府相關單位提出一些政策來因應低出生率的時代，其中又以推動托育公共化為主要的策略。本研究係以倡導托育公共化的學者、執行公共托育中心的業者及使用托育公共托育中心的家長對新北市公共托育中心推動與運作之研究，以達到本研究之目的。本研究採用質性研究取向。研究場域從新北市的 26 家公共托育中心當中，找出以捷運共構回饋空間所成立的公共托育中心的業者及使用的家長和參與公共托育推動的學者，在此場域中以立意取樣選取五位研究個案。透過深度訪談方式蒐集資料，將其訪談資料謄寫逐字稿後整理並予以分析；分別分析倡導公托的學者、執行公托的業者及使用公托家長對於新北市托育公共化制度施行的理念、制度與困境的看法，據以提出以下的主要研究結論： (1) 對於托育公共化理念認知不一包含：(a)學者期待托育公共化提高生育率、(b) 業者認為托育公共化僅為原托育擴大服務福利政策及(c)家長對托育公共化無正確認知僅視為兌現政治承諾。 (2)對於托育公共化制度的看法：(a)學者認為背離理想托育公共化方向、(b)業者認為長期低價收費將影響服務品質、 (c)家長滿意服務內涵、(d)業者及家長認為對生育率無加分作用以及(e)健全托育制度會提高婦女就業率。 (3)對於托育公共化困境的看法：(a)學者認為資源分配不均，需重新調整、(b)業者認為經費來源不足，營運成本高及(c)家長認為無長期規畫容易陷入經費不足窘境。最後根據研究結論提出本研究建議。. 關鍵詞：照顧公共化、公共托育政策、生態系統理論. IV.

(5) ABSTRACT Taiwanese society is faced with declining birthrate and aging phenomena, resulting in changes in the population structure; some policy proposed by government units to response to the era of low birth rate, which especially went public to promote childcare as the main strategy. The aim of this study was explore the promotion and operation of public daycare centers of New Taipei City in Taiwan by interview the scholar of advocacy the policy of public daycare, the enterprise and parent of public daycare center. This study used qualitative research orientation. The research field was constructed from 26 public daycare centers of New Taipei City in Taiwan, to find out the enterprise of public daycare center and the parent of children within the centers as where they were all the same formed at the MRT altogether construct feedback space, as well as the scholar who involved in promoting the public childcare, in order to select five case study in this field with purposive sampling. Through the depth interviews to collect data, the interviews transcribed verbatim after finished and analyzed. According to the viewpoints of scholar, enterprise and parent on the philosophy, system, and comments of plight in public childcare centers, the main conclusion of this study was formed. Conclusion the account:. Firstly, some facts. were manifested without consistent cognition of the public oriented system in childcare purposes being fulfilled. (a) Scholar, looking forward to public institution in fulfillment on the childcare may boost birth rates. (b) Enterprise, childcare in public oriented services is only the original nursery to expand in public welfare policy. (c) There was no correct cognition in childcare of public oriented as only a political commitment for the parent.. Secondly, view of childcare connotation of public service shows: (a) A. departure occurred from the direction of ideal childcare of public oriented by scholar. (b) V.

(6) Low tuition in long term will affect the quality of service by enterprise. (c) The connotation of the service is being satisfied by the parent. (d) No positive effects were showed on fertility rate by the enterprise and parent. (e) Complete childcare system will improve the employment rate of women.. Thirdly, views of the plight of childcare of. public oriented: (a) Unequal distribution of resources, and needed to readjust by the scholar. (b) Lack of funding and high operating costs by the enterprise. (c) No long-term planning is easy to fall into underfunded as embarrassing situation of lack of funds by the parent. Finally, this study makes suggestions according to the research conclusion.. Keywords: Care of public oriented, Childcare of public policy, Ecological system theory. VI.

(7) 目. 次. 第一章緒論 ...……………………………………………………1 …………………………………………..1. 第一節. 研究背景與動機. 第二節. 研究目的與待答問題. 第三節. 名詞解釋. ……………………………………10. …………………………………………………12. 第二章文獻探討 …………………………………………………15 …………………………………………15. 第一節. 托育之理論基礎. 第二節. 瑞典托育政策. 第三節. 台灣托育現況與發展. 第四節. 國內外托育公共化趨勢與內涵. ……………………………………………24 ……………………………………31 …………………………41. 第三章研究設計與實施 ……………………………………… 49 第一節. 研究架構. …………………………………………………49. 第二節. 研究方法. …………………………………………………52. 第三節. 資料處理與分析. …………………………………………58. 第四章研究發現 ……………………………………………… 63 第一節. 公共托育中心推動托育公共化理念之觀點. ……………63. 第二節. 公共托育中心推動托育公共化制度之觀點. ……………73. 第三節. 公共托育中心推動托育公共化的困境與滿意度 ……….88 VII.

(8) 第五章研究結論與建議 ……………………………………… 95 第一節. 研究結論. ………………………………………………….95. 第二節. 研究建議. …………………………………………………101. 參考文獻 …………………………………………………………… 108 中文文獻. ……………………………………………………………108. 英文文獻. ……………………………………………………………117. 附錄 ……………………………………………………………… ……………………………………121. 附錄一. 倡導公托學者邀請函. 附錄二. 執行公共育中心托業者邀請函. …………………………122. 附錄三. 使用公共托育中心家長邀請函. …………………………123. 附錄四. 倡導公托學者訪談大綱. 附錄五. 執行公共托育中心業者訪談大綱. ………………………126. 附錄六. 使用公共托育中心家長訪談大綱. ………………………128. 附錄七. 效度檢核函. ………………………………………………131. 附錄八. 訪談同意函. ………………………………………………132. 附錄九. 新北市公共托育中心名冊. …………………………………124. VIII. ………………………………133. 121.

(9) 表次表 2-1 各國托育比較表 ……………………………………………46 表 3-1 訪談對象 ……………………………………………………57. IX.

(10) 圖. 次. 圖 1-1 2012 年全國年齡人口分配圖……………………………….2 圖 1-2 2012 全國人口粗出生率、粗死亡率……………………….3 圖 2-1 Bronfenbrenner 的生態理論模型 …………………………17 圖 2-2 2012 年中華民國出生人口統計……………………………31 圖 2-3 托育制度的「公共化」架構……………………………….35 圖 3-1 研究架構圖………………………………………………….50 圖 3-2 研究流程圖………………………………………………….51. X.

(11) 第一章. 緒論. 台灣目前正面臨少子的問題，造成人口結構的改變，政府相關單位提出一些政策來因應少子化的時代，其中托育公共化為主要政策之一，期待此政策的實行能增加國民的生育率，改變人口結構，從政策面影響人民的選擇。以生態系統觀（Bronfenbrenner, 1977）來看，沒有一個系統是獨立存在，大到國家，小到社會、家庭與個人都是相互影響的，以生態系統觀來看一個國家政策的推動影響者國民的選擇與推動成果。面對時代變遷的潮流對一個現代的國家體制而言，社會組成之基本單位已不再是以傳統教育底下的「家庭」為最小單位，而轉變成以「社區」為民眾生活、公共事務中最小之運作單位（陳其南，1998），系統間的相互影響變得相當重要。研究者藉由研究過程所延伸出的議題，來探討新北市公共托育中心推動與運作之研究在本論文中藉由質性研究之個案訪談，分析倡導公托學者、執行公共托育中心業者及使用公共托育中心家長對於托育公共化的理念、制度及困境的看法，並提出相關建議，提供相關執行單位參考，規畫出更加完整的托育公共化政策。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景人口為構成國家基本要素之一，其數量、素質及分布，關係民族及國家之盛衰及社會、經濟之榮枯。依據內政部 2012 年全國年齡人口分配圖，近年來全國年齡人口的分配從正金字塔型的高出生率，轉變為以青壯年為主之燈籠型分布（圖 1），估計我國在 2050 年將轉為以高齡人口為主的倒金鐘型態，且高年齡組女性人數多於男性，而低年齡組人口數目明顯縮減。. -1-.

(12) 圖 1-1 2012 年全國年齡人口分配圖資料來源：內政部從以上的人口年齡結構圖分析得之，中壯年齡層居多，幼兒及青少年次之、老年人口最少，從人口年齡發展來看 20 年後的台灣即是老年化的國家。因此內政部於 97 年 3 月 10 日函頒「人口政策白皮書—少子女化、高齡化及移民」，復因國際政經局勢、國內社經環境、人口結構等主客觀條件已多所變遷，行政院於 100 年 4 月 22 日核定修正後，目前人口政策白皮書具體措施及績效指標，針對少子女化、高齡化及移民分別明定具體措施，分別由各相關機關積極推動辦理，並由內政部定期辦理追蹤，從 2003 年人口出生率為 1.23 人，跨入所謂「超低生育率國家」之門檻； 2010 年人口出生率更下跌到 0.895 人的新低點，經過政府相關單位的積極運作到 2012 年始回升至 1.265 人（如圖 1-2）。但少子女化現象仍然在延續之中。政府開始建構平價優質多元的托育體系，希望藉此能提升臺灣總生育率，使臺灣成為一個充滿健康、活力、幸福及永續發展的新國度（內政部統計處，2012）。. -2-.

(13) 圖 1-2. 2012 全國人口粗出生率、粗死亡率. 資料來源:內政部從家庭勞動率來看，過去26年間（1980–2005年）臺灣地區25–54歲女性的總勞動參與率與就業比率皆呈現或高或低的成長趨勢，1980–1996 年是快速成長期， 1996–2000年有些微停滯，然而2000 年後又開始呈小幅成長，研究發現人口結構變化是造成總勞動參與率變動的重要原因之一（黃芳玫、翁任嬋、黃芳雅，2009）。國內相關研究在探討婦女的勞動參與及就業時，主要從勞動供給面切入，分析勞動參與行為、勞動工時與再就業行為。婦女勞動參與、勞動工時與婦女再就業之長期趨勢與特徵外（劉克智、黃國樞， 1987；李大正、楊靜利，2004）。亦探討家庭與婦女勞動供給之相互影響，以及外在經濟環境和政府政策對婦女勞動供給之影響，家庭角色，包括婚姻、生育、育兒、配偶之勞動市場狀態、以及與配偶間的決策模式等（楊麗秀，1980；張清溪、曹慧玲， 1981；于若蓉、朱敬一，1988；單驥， 1988a；劉鶯釧，1988；楊靜利，1996；譚令蒂、于若蓉，1996；徐美、林聖勛， 2001；楊琇玲，2003；單驥、杜欣穎、陳怡如，2005）。在政府政策上主要包括政府稅收 -3-.

(14) 對家庭勞動供給之影響（單驥，1988；單驥、杜欣穎、陳怡如，2005）、健保政策對婦女勞動供給之影響（Chou and Staiger, 2001），以及勞基法中婦女勞動保護政策之影響（Lai and Masters, 2005）。此外，亦有從生命循環角度、時間分配型態來探討婦女的勞動供給行為（劉錦添、江錫九，1997；黃台心，2000）。綜觀以上之分析，台灣婦女就業參與率與家庭中的人口結構習習相關，政府的各項政策決定著家庭對勞動供給的行為。而在這樣的背景影響之下，我國女性因為婚育與家庭照顧需求，不得不選擇中斷就業或提早撤離勞動市場的狀況相當普遍。這些現象對於婦女人力資源的運用與累積、婦女經濟的獨立、婦女公共事務的參與、兩性角色的合理分工，以及女性的生涯與社會發展均受到極大限制。我國婦女在勞動市場的不利地位除了受性別角色任務的牽絆外，就業市場中的職業區隔、就業歧視及近年來勞力運用彈性化的趨勢，對女性就業亦有影響。長期以來，我國的政策係透過個別家庭作為勞動力滋養、教育、照顧與供應的主要場所，由個別家庭自助、承擔主要的照顧養育責任。國家與社群提供的經濟與社會支持體系，包括托育、養老、照顧、安親等系統極為薄弱；市場化的購買服務品質不齊、價格參差、缺乏有效管理。也因此，我國年幼子女、身心障礙者、失能老人的照顧責任主要仍由家庭中的女性承擔（婦女政策白皮書，2004）。瑞典在一九三０年代初期，受到全球經濟蕭條及高失業率影響，使得兒童和家庭受到重創。加上在第二次世界大戰的影響，瑞典成為歐洲人口出生率最低（在1990 年時達最低，1%）的國家，瑞典所有政黨將人口政策列入黨綱中，並積極發展鼓勵生育有關政策。Myrdals因應瑞典所面臨的人口出生率下降的問題，建議政府從社會政策著手，其中包括提高二十五％的生育率，鼓勵中等（medium-sized）型態家庭，透過兒童福利措施來增進下一代的品質。一九六０年代起，有鑒於婦女的勞動參與率逐漸上升，及另一波婦女運動興起的刺激（即是性別角色平等），政府開始大規模提供普及性且高品質的公共托育服務，即應免除婦女在兒童與工作間作選擇，使得婦女可以同時擁有二者（即是工作與家庭）。一九七０年代開始，瑞典政 -4-.

(15) 府對於家庭政策有更積極之改革，其家庭政策仍以擴大兒童托育的供給為主軸，使得父母能兼顧工作與照顧兒童及家庭。事實上，在一九七０年代以後公共托兒措施的提供已成為瑞典兒童照顧政策最重要的部分（陳雅如，2009）。依上述文獻可以得知家庭人口結構改變中，不論國內外，少子化都是一個趨勢與現狀。而少子化牽動的層面更甚廣泛。加上平權概念倡議，婦女參與就業率日趨增加。為因應社會這樣的需求，在婦女就業率不斷增加的現況，又期待增加人口生育率的趨避衝突中，提供家庭完善的幼兒照顧系統實為社政重要策略之一。政府亦參照北歐經驗努力為國人創造一優質生育與養育的環境，以期透過更完善的幼兒照顧系統創造婦女可以安心就業，幼兒被妥善照顧的福利藍圖以達到在人口與經濟上雙贏效果。貳、研究動機一、我國托育照顧的現況與困境（一）我國托育照顧的現況我國政府為推動國家與社會分擔家庭照顧嬰幼兒之責任，積極創造有利的生育與養育之環境，提高國民生育意願，減少少子女化所面臨的衝擊，維持人口年齡結構之穩定，並避免婦女因婚育離開職場，以「工作、福利」模式，提供平價、可靠的普及托育服務，以兒童之最佳利益為優先考量，落實保母證照制度，提昇嬰幼兒專業知能以保障托育品質。 1. 補助對象 A.一般家庭：家庭年總收入150萬元（含）以下之受僱者家庭，父母（或監護人）雙方或單親一方因就業，致無法自行照顧家中未滿2歲幼兒，而需送請保母人員照顧者。 B.弱勢家庭：低收入戶家庭，父母（或監護人）雙方或單親一方因就業，致無法自 -5-.

(16) 行照顧家中未滿2歲幼兒，而需送請保母人員照顧者。入戶證明。 2. 實施對象 A.家中有未滿2歲幼兒之家長。 B.社區保母系統、合法立案之托嬰中心。 C.加入社區保母系統且實際收托轄內未滿6歲幼兒（不含保母本人之幼兒）之合格保母人員（取得保母人員技術士證或經高中（職）以上幼保、家政、護理相關科系畢業，或領有地方政府核發之保母職前訓練結業證書者）。 D.受僱於合法立案之托嬰中心之合格保母人員。 3. 補助標準 A.一般家庭：補助每位幼兒每月3,000元。 B.弱勢家庭：補助每位幼兒每月5,000元。 C.本項補助超過半個月、不滿1個月者以1個月計，未達半個月者以半個月計。擴增社區保母網絡服務能量及據點，促進托育制度普及化提供地方政府強化相關福利服務資源之連結，以期擴大社區保母網絡之服務能量及服務便利性（內政部兒童局，2009）。國內托育照顧政策除以上的內容外，新北市政府自2011年於汐止、三重、新莊及板橋陸續開辦公共托育中心兼顧了平價、優質及多元的照顧體系，讓年輕的父母可以歡喜生、快樂養。目前仍有許多雙薪家庭有托育需求，政府建置友善公共托育環境仍有努力的空間，因此如何透過政府結合民間資源的力量，協助家長及社區共同照顧孩子，是政府與人民可努力思考的方針（E起新北市電子月報，2012）。（二）我國托育照顧的困境 -6-.

(17) 女性與托育（或幼兒照顧）的關係極為密切，對台灣的現況而言，托育工作在台灣其實等同於女人的工作，而國家社會福利政策在女性與托育之間幾乎沒有扮演任何積極的角色。從一些研究報告以及研究者實地的觀察經驗中得出大多數學齡前（尤其是三歲以下的嬰幼兒）兒童的照顧工作，都由母親或家庭中其它女性親人承擔；而部分孩童是由保育工作者來照顧的，這些照顧工作者大部份是女性；女性所從事的照顧工作，在私領域（家庭）是無支薪的，在公領域（經濟市場）是偏向低薪資的，托育工作較得不到社會的肯定，顯示女性／照顧者嚴重被社會體制所剝削的事實。托育工作導致了女性的從屬位置；另外，我們應該注意到，即使托育工作由私領域轉向公領域，由現在的公私立托兒所與幼稚園的老師及保育人員來看，大部份還是由女性承擔。這些女性照顧工作者的薪資待遇徧低造成高流動率，導致托育相關的專業不足、品質低落等諸多問題。社會大眾認為托育工作者的薪資低與主要是女人的工作有關，既是女人的工作，那就無所謂專業化的問題，而薪資也僅是家庭收入的補充而已；女人即使從私領域釋放出來，轉到公領域去，還是被編派到就業市場的最底層回到嬰幼兒照顧者的角色（王淑英，1998）。目前的托育服務供給者如保母、幼教老師等，有9成以上都是女性，她們的工作性質就是照顧托育者。台灣目前狀況，這些女性勞動者經常處於低薪資高勞力與高壓力的處境。如果只要求平價托育，極可能犧牲這些托育供給者的勞動條件與薪資；但如果只要求托育優質化，勞動成本將一併提高，則可能會剝奪許多經濟條件較低的父母選擇的機會。如果社會大眾要有平價優質的托育服務，就必須由國家提供經費與資源。否則可能因為托育費用太昂貴，讓家庭的就業薪資還無法給付托育費用，只好讓家中的女性自願或被迫退出職場（台灣立報，2010）。以我國目前的托育服務來看，仍是在以市場經濟為主，托育的品質以價格高低為指標，由家長自行選擇和解決，在托育相關場所的立案與管理上監督不嚴，家庭保姆的托育更無法管理。從丹麥的托育服務來看，公立托育服務的設立和公家補助的監督，成了品質管理的有效利器。如馮燕（1997b）所指，托育需求的產生原因， -7-.

(18) 主要來自社會的變遷，以滿足托育需求的責任，也應由社會承擔，由政府執行。未來在臺灣托育服務政策的發展上，如何確立政策目標和方向，選擇管理機制和方法，將是托育服務政策成功與否的關鍵，也是所有家庭能否得到價格合理，品質優良的托育的重要基礎。二、個人生命經驗研究者在3、4年前正好從事保母工作，在閒聊之中發現每一位托育的家長表示只想生一個孩子就好，托育費用太高讓他們無法也無能力在撫養第二個孩子，他們其它同年齡的好友甚至於不婚、不生。從國內外新聞及報章雜誌報導中，我們得知台灣適婚年齡的男女「不婚不生」情況愈來愈嚴重，至2011年（25~29歲男84.8%，女70.7%），使得台灣生育率逐年降低，於2009年更掉至全球最低的現象。我國總生育率由2000年1.7人下降至2013年1.11人，是全世界生育率第二低的國家，與香港相同（1.11），但略高於澳門（0.93）與新加坡（0.79）等國家/區域（維基百科， 2013）。從以上的資料顯示這是一個值得警訊的社會學現象，而於民國2007年政府部門為提高生育率，引進北歐國家之經驗，試圖將嬰幼兒的照顧責任由私領域轉為公領域，於2011年開始在新北市成立公共托育中心至2014年已有26所公共托育中心辦理日間托育及社區親子服務，以期減少父母的育兒負擔進而刺激提高生育率。對於曾經身為保母，及所接觸到的實務經驗，好奇的思考這樣的政策對於提高生育率真的有用嗎？是否真正的貼近現在年輕夫婦的需求？而負責承辦的相關人員對此政策看法為何嗎?因此引發研究者的好奇。從以上的論述與自己的實務經驗中發現，近年來少子化現象主要是因為家庭照顧責任往往落在家庭中的女性身上，當女性需要照顧家中的孩童時必需犠牲出外工作的時間，而家庭中的經濟會收入會因此減少而影響生活品質，因此在没有迫切性的狀況之下大都新婚夫妻會先選擇暫時不生育嬰兒。在國外相關文獻探討之中，發 -8-.

(19) 現北歐各國在實行托育制度後對於人口的出生率有明顯提升的趨勢。而我國也試著效彷北歐的托育模式，目前於新北市已成立26所公共托育中心，以優質、平價為理念，提供一般家長皆能負擔的托育費用，以此模式實現托育「普及化」。此政策施行至今有超過1,950個左左的家庭受益，但是否真的有如我們想像的可以改變少子化，增加婦女就業，提升托育品質….等等問題。嬰幼兒的生長環境與家長、照顧者及國家托育政策習習相關，以致於引發研究者想在此以新北市公共托育中心為主，探討在托育系統中倡導公共托育的學者、執行公共托育中心的業者及使用公共托育中心的家長，對於公共托育中心所執行的理念、制度、困境與滿意度的看法。. -9-.

(20) 第二節研究目的與待答問題壹、研究目的根據上述的背景動機可以看到，今日台灣生育率逐年降低，於2010年更掉至全球最低.0895%，到2013年1.11%人，雖有小幅上漲但仍是全世界生育率第二低的國家。政府為改善此現象，從國外引進公共托育政策試圖以此福利增加人民的生育率。目前在新北市已成立26家公共托育中心以優質、平價以期減少父母的育兒負擔進而刺激提高生育。因此，希能藉由此研究倡導托育公共化的學者、執行公共托育中心的業者及使用公共托育中心的家長對新北市公共托育中心之推動與研究的看法，以達到本研究之目的：一、對新北市公共托育中心推動與運作托育公共化理念之觀點。二、對新北市公共托育中心推動與運作托育公共化制度之觀點。三、對新北市公共托育中心推動與運作托育公共化之困境及滿意度。四、依據前述發現，提出研究建議，以提供相關單位做為參考。貳、待答問題為達本研究目的，發展出以下研究問題：一、倡導托育公共化之學者、執行公共托育中心之業者及使用公共托育中心之家長對托育公共化推動與運作理念之觀點。二、倡導托育公共化之學者、執行公共托育中心之業者及使用公共托育中心之家長對托育公共化推動與運作制度之觀點。三、倡導托育公共化之學者、執行公共托育中心之業者及使用公共托育中心之家長 - 10 -.

(21) 對托育公共化推動與運作之困境及滿意度的看法。. - 11 -.

(22) 第三節名詞解釋壹、照顧公共化「照顧公共化」是讓現代公民（特別是女性）兼顧工作與家庭照顧，促進性別平等的策略，也就是改變老人、兒童照顧的模式，是由私領域的責任轉成公領域的責任。在王增勇等（2006）的論述中，即是「家庭照顧工作社會化」。此種概念強調，照顧的內涵應該由原屬家庭範疇的事務，轉化為社會的公共事務。貳、公共托育政策相對於「市場化」，育兒責任完全由家庭承擔並仰賴市場提供托育服務。公共托育政策，在政策意識型態或價值取向上強調「托育」為「公領域」而非「私領域」事務，托育應該由政府或至少由政府與家庭共同分擔兒童委外照顧的責任。公共托育政策主張政府應該投入適當的公資金於兒童托育服務的「供給端」，構築一個優質的兒童托育環境，以提供免費或平價（affordable）的托育服務供家庭使用，甚至明文規定，接受公共照顧是所有兒童的權利（台灣大百科全書，2012）。而國內於民國 94 年推動建立普及公共照顧的彭婉如基金會，即邀請婦女和勞工團體組成「托育政策催生聯盟」，研商可行的保母管理與托育費用補助辦法（女學學誌，2011），托育問題已成為各國需要面對與處理的問題。公共托育政策追求的是公共利益，其政策目標除保障兒童接受適當照顧外，亦提供性別平等、女性勞動參與、家庭與就業協調及生育子女等相關政策-友善的外部環境。而為確保公共利益，落實公共化理念，「參與式」的管理，亦即由政策利害關係人（團體）、教保專業及社區公正人士共同組成治理委員會，也是公共托育政策不可或缺的一環。參、生態系統理論生態系統理論原用來說明個體發展的生態環境，個人的發展來自個體與環境的互動，互動過程不只在同一層環境系統中，而是多層環境系統中交互形成的。 - 12 -.

(23) Bronfenbrenner將環境依照與人的空間及社會距離分成層層系統，個體和環境互動的模式不只介於同一層環境系統中，而是多層環境系統中的交互作用，每個系統直接或間接與其它系統互動，且複雜地影響個人發展。Bronfenbrenner認為個人從出生後及受到小系統、中系統、大系統、外系統這四個系統的直接影響與交互作用下的影響下發展（劉佩榕，2003）。人是群居動物，人的成長並非單靠父母親就可完成，必需靠著一個社群相互幫忙共同完成，而國家就是人民所依靠最好的社群。Bronfenbrenner所認為個人從出生後即受到小系統、中系統、大系統、這些系統的直接影響與交互作用下的影響下發展。然而嬰幼兒的成長也離不開此系統，「小系統」指的是個體最直接參與的生活環境如家長，「中系統」指的是個體直接參與的小系統之間的互動關係，是學校與家庭之間的連結如園長及教師，「大系統」是一個思想決策體系如政府官員與學者。各系統間交互作用下影響個人發展。. - 13 -.

(24) - 14 -.

(25) 第二章. 文獻探討. 本文在文獻探討中以托育公共化運作之成效的概念來探究，分四個部份來進行闡述，分別為「托育之理論基礎」托育相關聯之生態系統理論為背景，故將之放在第一節；「瑞典托育政策」以探討瑞典的托育模式與現況，故將之放在第二節；「台灣托育現況與發展」為探討台灣目前的托育狀況模式，故將之放在第三節；「國內外托育公共化趨勢與內涵」以國內、外相關研究趨勢與內涵為背景做進一步的探討故將之放在第四節。. 第一節托育之理論基礎人類社會本身就是一個大型生態環境，人與社會的互動是透過層層的生態系相互作用而形成的，不管是直接或間接的互動，均影響個人生涯發展。當家庭結構因時代進步而產生快速的變化，因婦女的能力提升造成雙薪家庭的產生，而當父母雙方皆投入就業市場後，嬰幼兒的照顧成為家長急需解決的問題，如何安排托育成為一件大事，促使托育嬰幼兒成為現代家庭中的棘手問題，故本節將針對與托育相關聯之生態系統理論做進一步的探討。壹、Bronfenbrenner 的生態系統論 Bronfenbrenner（1979）的「生態系統論」（Ecological System Theory）近年來逐漸受到國內外有關兒童照顧研究的重視，不少相關的研究（ Pungello& Kurtz-Costes, 1999；Seo，2003；Sylva et al, 2007；馮燕，1997a；涂妙如，2003）均以 Bronfenbrenner 的生態系統論做為托育服務議題之探討或論述。「生態系統論」是說明個人發展與環境間交互關係的一套理論，Bronfenbrenner（1979）認為個體的發展自出生起便受到多層環境系統交互作用的影響，而個體發展的環境又分為四個系統，分別為小系統（microsystem）、中系統（mesosystem）、外系統（exosystem）以及大系統（macrosystem），個體的發展就是與這四個系統直接或間接交互作用 - 15 -.

(26) 後所產生的結果（圖 2-1）。Bronfenbrenner 在 1995 年更進一步提出時間系統（chronosystem）的概念來強調人類發展的貫時性和歷程的變動（Bronfenbrenner& Morris, 1998）。依據 Bronfenbrenner（1979）在「The Ecology of Human Development」一書中的解釋，「小系統」指的是個體最直接參與的生活環境（例如家庭、學校、同儕團體），其中的人、事、物對個體的影響也最大。「中系統」指的是個體直接參與的小系統之間的互動關係（例如學校與家庭之間的連結），小系統間的關係愈密切，愈能互相支持，代表中間系統的質與量愈頻繁，對個體發展就愈有利。「外系統」指的是個體並未直接接觸參與，卻會影響著小系統運作的外圍系統，例如家人的工作場所、托育中心、鄰居親友的支持系統、大眾傳播媒體或社會福利政策等，這些系統環境雖與個體（小系統）有距離，但小系統發展與大系統息息相關。「大系統」是一個思想決策體系，諸如社會趨勢或文化習俗等涵蓋整個大環境的系統，皆會影響個人的思想以及行為。小系統的運作、中間系統和外系統的形成往往直接受到各個社會文化中的意識型態與制度模式影響，換言之，大系統是即是外系統、中間系統及小系統的基礎。因此，這樣的系統運作乃是隨時間推移而不斷變化的動態模式，「時間系統」意旨個體會持續發展並改變與系統間的互動關係，各系統的內涵也會隨時間變化而對個體帶來不同的影響。. - 16 -.

(27) 圖 2-1 Bronfenbrenner 的生態理論模型資料來源：引自 Shaffer （ 2002 ） . Developmental psychology: childhood and adolescence, p.60. 以下係研究者統整 Bronfenbrenner （ 1979 ）在「 The Ecology of Human Development」一書中對生態系統論的論述，以及 Bronfenbrenner 與 Morris（1998）對生態系統理論的補充與說明，歸納整理出各種環境系統的內涵特徵及與托育服務的關係：一、小系統（microsystem）小系統是指個體直接接觸團體互動或參與的環境（setting），個體在這個環境裡要有活動（activities）、角色（role）、人際關係（interpersonal relation）三要素，再加上個人的覺知（perception），也就是個體要知覺到在這個環境裡所發生的一切事物對個體的意義，那麼小系統才會對個體造成影響。以送托幼兒來說，幼兒的小系統包括家庭、托育環境（保母家、托育中心、幼兒園…），只要是幼兒直接、頻繁地接觸的環境皆屬小系統。托育服務的本質中具有服務輸送的意義，對被照顧的兒童而言，家庭和提供托育服務的環境皆屬於兒童發展中小系統的一環，構成受托嬰幼兒每天大部分時間的生活環境，早期成長環境的品質及嬰幼兒期與人互動的 - 17 -.

(28) 經驗，對一個人的人格、能力，甚至生、心理發展順利與否均有很大的影響，因此托育服務的重點不只在滿足父母對兒童照顧安排上的需求，更應思考其對幼兒成長與發展的意義。二、中系統（mesosystem）個體所參與的生活環境會因發展的需求而不斷增加，當個體同時積極地參與在兩個以上的環境時，這些環境之間的相互關係（interrelation）就構成了中間系統。例如當幼兒從家庭這個環境，移動到保母家或托育機構（或托嬰中心），那麼家庭與托育環境之間的連結即處於中間系統的層次。所以，身處在家庭與托育環境間的家長與照顧者（保母），他們彼此間的互動與溝通就是中間系統的發展過程。 Bronfenbrenner（1979）相信這種場域間的連結對幼兒的發展有相當大的影響，因為幼兒年紀尚小，當他進入到新環境時，需要周遭其他人的支持與幫助，成為他們接觸新舊環境間正向的連結者，以降低環境變化所帶來的衝擊，增加對新環境的適應，例如：幼兒進入托育環境初期，父母若能陪伴他一起熟悉托育環境內的人、事、物，托育期間亦積極與照顧者溝通有關幼兒的發展訊息及教養理念，這種家庭與托育環境間積極正向的連結（linkage），將有促進幼兒正向心理發展的作用。 Bronfenbrenner（1979）認為，中間系統若要發展得好，環境間的相互關係必須具備幾個有利於個體發展的條件，包括場域間參與者能彼此信賴並相互保持正向的態度、對個體的發展目標有共識、一起努力發展對個體福祉、積極的雙向溝通等。也就是說，父母與托育環境的照顧者要保持相互的尊重與信任，對幼兒的教養能有一致的目標並隨時保持聯繫交換意見，隨時注意幼兒的發展與行為，雙方面的溝通與協商皆應以幼兒的最佳福祉為依歸。三、外系統（exosystem）外系統是指個體並未直接、積極地參與的某些環境，然而這些環境裡發生的事件卻會對個體所存在的小系統造成影響，進而間接影響到個體的發展，例如父母的 - 18 -.

(29) 工作單位係屬子女的外系統，儘管孩子沒有參與該環境，但父母上班的地點、時間、薪資、福利制度、同事的意見與經驗等，卻可能影響父母的教養方式和托育決定，進而影響孩子的小系統經驗。Bronfenbrenner （1979）認為，要證明外系統對個體發展確實造成影響，必須包含兩個步驟（two-steps）的因果順序，即外系統裡所產生的事件影響了小系統裡的人、事、物；受影響的小系統再進一步影響個體的發展，而這種影響的因果關係也可以由小系統往外系統方向進行。托育環境雖是幼兒直接參與的小系統，但以父母及家庭的角度而言，托育服務提供的是協助及補充育兒照顧的資源，乃屬於支持性的外系統。此外，在父母尋求托育協助時，環境的托育支持系統（例如非同住家人或親友的協助、鄰里社區的托育協助網路、企業組織為員工提供的托育服務等）及國家的托育服務政策（例如托育津貼、托育人員培訓與考核、托育機構設立與管理等），皆是可能帶來重大影響的外系統。小系統提供的大多是直接的兒童照顧協助，外系統則除了扮演托育服務供給的角色外，還有經濟支援及托育品質管制的功能。政府在托育服務方面所能扮演的角色範圍非常地廣，可以直接或間接提供托育服務，也可以透過法令和政策來提供家庭托育的支持。政府雖有足夠的能力直接提供托兒服務，但耗費人力、物力和經費甚鉅，卻難以發揮全面性的功能，因此，政府可以把提供服務的功能分散到民間，而透過制定法令政策來監督、補助、輔導、協助托育服務系統的發展。四、大系統（macrosystem）大系統的定義是指存在於整個社會、文化或次文化裏的價值觀、信念等，這些共同的社會文化、價值信仰其實無所不在地影響著內部其他系統的運作和發展，讓外系統、中間系統和小系統都呈現出一致的特質和信念。大系統對托育服務的影響其實很廣泛，若從社會整體發展趨勢來看，經濟發展和教育普及導致勞動力市場產生變化，的確是形成龐大托育需求的原因，但包括照顧者和照顧方式等托育內涵的選擇與運作，卻又受到傳統文化價值觀所影響。大環境的改變確實是當今托育服務需求殷切最主要的原因，且大系統的力量直接衝擊到各個系統的運作與發展。對小 - 19 -.

(30) 系統來說，社會變遷造成婦女角色改變和家庭結構的變化，缺乏同住家人協助的核心育兒家庭，因母親就業而須尋求家庭外托育；在外系統層面，工商社會的鄰里親屬關係較不密切，社區化的托育服務和支持系統因運而生；從中系統來看，傳統文化中人際互動模式和育兒觀則會形塑家庭與托育服務系統間的連結關係。五、時間系統（chronosystem）時間系統強調的是生命歷程中因時間因素所產生的變與不變，時間可能帶來的改變包括個體成長和環境的變遷等（例如孩子成長、父母職業或婚姻狀態改變、以及住所搬遷等），這些可預期的發展或不可預期的事件都可能使家庭的兒童照顧需求產生變化。此外，某些歷史經驗對個體的發展可能造成長期的影響，例如個體在嬰幼兒階段與照顧者的依附經驗被視為是影響其日後社會人格發展的重要因素。生態系統理論提供了一個相當周詳且完整的典範，說明個體受周圍環境的影響，以及適應、進化的過程中所產生持續的改變。換言之，整個社會是一個互動且相互依賴的體系，環境中任何一個正向或負向的變化都將影響整個系統的運作（陳姣伶， 2012）。貳、生態系統與托育之關係從以上論述中看到生態系統對個體發展產生極大的相關性，研究者試著從托育服務所涉及的層面來探討，嘗試從不同對象（父母或照顧者）的立場來界定各因素在生態系統中的類別屬性。一、大系統大系統因素的影響雖不如小系統來得那樣的直接和明顯，不過影響卻是長遠和全盤性的。在大系統中可從傳統文化價值對育兒觀的影響和福利意識型態對托育政策的影響可分為兩部分來進行分析。在文化價值方面，傳統的家庭觀念強調「男主外、女主內」，因此托育責任幾 - 20 -.

(31) 乎都落在女性的身上，從大部分托育的研究皆以女性為研究對象便可了解，即便是研究設計也受到這樣的價值信念所影響。從研究內容和研究結果來看，賈浩妃（1998）探討祖父母托帶孫子女決策過程的研究中發現，中國傳統「敬老尊賢」的文化，使得上一代擁有托育決策的優先權，然而女性又被期待是托育的主要負責人，決策過程中，這些傳統的價值不斷在角色的權力互動中發酵，因此母親或婆婆遂成為家庭中托帶幼兒的最佳人選。在福利意識型態方面，從不同的福利哲理出發，其托育服務定位便會有所不同。在各國托育政策比較的研究上，可以發現各國的家庭和兒童照顧政策與其福利意識型態及社會價值有關，一個社會對親職、性別角色的價值觀，以及是否鼓勵生育、婦女就業，都會影響到托育政策的內容。以北歐瑞典托育政策為例，該社會肯定家庭價值、鼓勵生育，但同時又鼓勵婦女就業，因此除了有積極的家庭政策，也會提供較完善的托育服務，而近年來我國因少子化現象日趨嚴重，因此藉由推動各項托育福利以提高民眾生育之意願。二、中系統中系統是由發展中的個體所實際參與的兩個或兩個以上場域（setting）間互動關係所組成的，在托育服務的生態中，家庭與托育環境之間的互動關係是最主要的中間系統。所謂互動的關係，包括家庭與托育環境間正式與非正式的溝通、家長與照顧者對彼此的認知、接納與尊重的互動情形。Bronfenbrenner（1979）主張托育雙方的支持性連結有助於嬰/幼兒的良性發展，要提昇家庭與托育環境的合作與信任關係，父母群與照顧者群雙方的溝通和理解，有助於幼兒的正常發展。. - 21 -.

(32) 三、小系統托育問題在小系統中可因對象不同而產生不同的差異，家庭是對托育問題影響最明確和直接的小系統，其中包括：家庭型態、家庭收入、幼兒本身的特質、子女數、家人的工作狀況等因素，都與家庭托育及托育安排有相關性。大部分的托育需求皆以幼兒的父母親為研究對象，探討小系統中有關托育服務的因素，大致可歸為家庭結構因素（例如：家庭型態、家庭收入、家中子女數、家中成人數、居住地區、家庭支持）、家長背景因素（例如：教育程度、職業別、工作情況、父、母親就業狀況）與子女特質因素（例如：年齡、性別、喜好等）。托育環境不僅是受托幼兒的生活空間，也是照顧者工作的小系統，依托育型態不同，還分為保母家庭和托育機構。直接探究托育環境這個小系統的研究並不多，除了從托育執行面來探討照顧者的托育認知及托育執行對孩子的影響（王怡又，2000；張娟華，2001），也有直接探究照顧者的特質及工作特性的研究（高仁華，2006）。若從生態系統的角度來分析，除了觀察受照顧幼兒在托育環境外與幼兒密切接觸的照顧者與相處者也需納入觀察，考慮到各種情境中不同角色的互動關係所形成的影響，也有加入生態角度的思考。從以上分析得知，各個系統間的相互關係是密切而不可分的，如生態觀點原創人 Bronfenbrenner（1979）特別強調環境對人類行為與發展的影響，並將環境依與個人的空間和社會距離，分為一層層的各種系統，如同心圓般擴散。將個人置於核心，緊緊包圍著個人的是與個人關係密切的家庭系統，稱為小系統，它與個人的接觸最直接、頻繁，因此影響最大。中系統指的是各小系統間的互動關係，中、小系統又直接受到大系統中各種社會文化、意識型態和政府制度的影響（馮燕，2009）。從以上各個系統間我們可以看見他們彼此牽繫著彼此，動一髮而動全身，各系統間有著自身的責任與權力。而托育公共化更為顯著，國家的政策的決策者、執行者及使用者的行動關係著整個政策執行的成果，而生態系統論中最核心關注的是發 - 22 -.

(33) 展中的個體與其週遭環境之間連續的調整關係，以及此關係如何被其相關社會環境中各種力量所影響，所將各系統間相關的責任與權力整合，將使公共托育發揮最大之功效。. - 23 -.

(34) 第二節瑞典托育政策今日，舉世各國皆面臨低生育率，高齡化，全球化經濟造成低薪化及就業不穩定，北歐國家因應這些問題的作法，是舉世公認的典範。在棘手的低生率問題上，美國人口資料局資深研究員Haub分析曾經歷經低生育率且高度發展的國家，在過去二十年間生育率的變化結果顯示，北歐模式政策路線能有效使生育率回穩到接近人口替代的高點。這是因為北歐國家對育兒家庭「提供慷慨的支持措施，將平等實現於就業男女身上」（Haub, 2008）。Myrskyla、Kohler和Billari等經濟學家的長程跨國比較研究指出，當一國的「人類發展指數（Human Development Index, HDI，最高數值為1）升高到0.85至0.9之間時其生育率會降至最低，但當HDI上升超過0.9 時生育率會隨之提高，唯日本、南韓例外。此論文指出，這正吻合晚近歐洲各國所做的結果：生育率走勢與家庭關係、國家托育政策、女性就業等因素，呈現正相關的趨勢」（Myrskyla, Kohler and Billari, 2009）。在歐洲各國「高生育率與女性的高就業率並容」，反之低生育率意味著女性低就業率。北歐各國無疑是「高生育率」與「高就業率」結合的典範。Esping-Andersen明白指出北歐國家琳瑯滿目的支持育兒政策中，對於提升性別平等與生育率真的關健只有一項，即普及公共照顧政策，尤其是托育政策，這套完整的普及公共照顧和充分就業政策結合，促成北歐女生就業率與生育率雙高的原因（Esping-Andersen, 2002, 2009）。壹、瑞典模式 Esping-Andersen（1999）提到瑞典的社會民主模式，主要以普及式的津貼、高品質的服務來達到中產階級希望的水準，並且保證完全就業與維持公平正義。家庭型態由典型以男性為主要的經濟來源模式，轉變成雙薪家庭模式，社會民主黨對於新家庭模式的支持都表現在兒童照顧相關政策上。雖然從1940年代起，瑞典政府就開始發放小額的公共補助給兒童照顧機構，但是兒童的照顧需求遠多於照顧的供給。在1965年時，僅有3％的學齡前兒童被涵蓋在公共兒童照顧系統內，將近36％育有 - 24 -.

(35) 學齡前兒童的母親是職業婦女，她們僅能尋求私立的照顧機構。因此，1975年國家學齡前教育法案（National Preshool Act）明定政府有義務去擴充公共的兒童照顧。因此，公共的兒童照顧與所得相關的親職休假，在1970年代成為「新」瑞典福利和性別平等模式的重要特色，其中公共的兒童照顧代表的是去家庭化的親職策略；而親職休假方案則是代表再家庭化的親職策略。1970-1980年代，瑞典的公共兒童照顧服務持續增加，當1985年學前教育改革時，將收托年齡提前至一歲半，使公共托育服務供不應求。1985年社會民主黨政府承諾，如果父母正在工作或唸書，會提供公共兒童照顧服務給家庭中育有1歲半至6歲兒童的家庭。多數服務的形式以兒童照顧中心為主，因而有許多兒童註冊進入不同公共照顧補助單位，然而家庭式兒童照顧單位與學齡前學校也是相當重要（Bergqvist and Jungar,2000）。到了1990 年代經濟危機，失業率升高，政府預算刪減，福利傾向緊縮，基本的社會保險提供與津貼皆減少，使原來以性別平等為目標的親職政策受到威脅。綜觀1970至2000 年，瑞典兒童照顧體系最重要的在於母職與父職的重新界定，正如以下所言：福利國家投資兒童照顧並非只是在促進去家庭化，同時也在推動再家庭化，賦予父母擁有照顧子女的權利（Ellingsaeter & Leira,2006）。一、兒童照顧的去家庭化：公共的兒童照顧服務瑞典在1966年時，7 歲以下的兒童中有90％缺乏家庭外可得的兒童照顧，1979 年仍有61％的兒童欠缺照顧服務。但是，當時許多育有幼齡子女的婦女，早就參與勞動市場好一段時間（Bergqvist and Jungar, 2000）。Bergqvist以及Nyberg （2002）研究指出，家庭中育有7歲以下兒童的婦女勞動參與率，從1960年的32％提高至1970 年的50％以及1975年的60％，因此育有學齡前兒童的母親有將近六成是職業婦女，在照顧服務供給不足的情況下，她們僅能尋求私立的照顧機構或保母。儘管瑞典政治上從1930年代，就已經在討論日托照顧制度的建立，但是實際到1970年代，才真正擴展公共的兒童照顧。自1970年代，政府立法明訂國家與地方政府的責任、財源與托育品質的控制，加上早期萌芽的照顧和教育理念，為了給兒童好的教育和社會 - 25 -.

(36) 優勢，並且以兒童最佳利益為考量，兒童照顧服務應由國家提供。1975年的國家學齡前法（National Pre-school Act）明定各自治區有義務去擴充公共的兒童照顧（ Leira, 2006）。 1985年社會民主黨政府承諾，提供給父母在工作或唸書，並育有1歲半至6歲兒童的家庭，建制公共兒童照顧。因此有許多兒童註冊進入不同公共兒童照顧補助的單位，多數服務的形式以兒童照顧中心為主，不過家庭式兒童照顧單位與學前學園也很重要。兒童照顧服務的涵蓋人數，在1975年僅有17％的1~6歲兒童被納入兒童照顧的方案中；到了1990年時，已經達到57％，其中以3-6歲的兒童被照顧機構收托的比率較高（Bergqvist and Nyberg, 2002）。二、兒童照顧的再家庭化：親職假方案瑞典是第一個利用法律來保障親職假的國家，讓父母皆有權申請親職假，這代表國家透過政策，強化家庭的照顧功能，展現親職工作的再家庭化，同時對性別分工產生根本的改變。此外，瑞典也是首先建立父親照顧幼齡子女權利制度化的國家，透過實施父職假（Father's Day, pappadagar）進一步落實性別平等的理想。瑞典的親職假大致可分為無給薪的親職假、有給薪的親職津貼與臨時親職津貼，以下分別說明（Hiilamo, 2006；Leira, 2006；唐文慧、楊佳羚，2006）：（一）無給薪的親職假：在小孩滿8歲之前，父母都有權申請親職假，除了480天的親職津貼之外，其餘的假期就沒有薪資補償。（二）有給薪的親職津貼：瑞典的親職假不僅涵蓋率廣，給付也很彈性，親職津貼共給付480天。請領的天數是由父母共同平均分擔，可依父母的需要彼此移轉，不過其中父母各有一個月的「父親月」與「母親月」是不得移轉的，並且單親家長則可以享有請領所有天數的權利。津貼領取的前390天是依照所得為計算基準，可達80％的所得替代水準，假期的最後3個月（約90天）是依照均一費率的津貼計算，津貼可請領至子女滿8歲為止，父母可自行選擇請領全日或一部份 - 26 -.

(37) （3/4、1/2、1/4、1/8）的親職津貼。所得相關的親職津貼是按照薪資的固定比率給付，政府會每年依通貨膨脹作給付調整。（三）臨時親職津貼：自1974年起，瑞典家庭每年每位兒童有10天的臨時親職津貼，主要讓父母照顧家中生病的子女，其後於1980年起增加至60天，以利父母照顧子女、帶小孩接種預防注射、應付保母生病，或參加親職教育等。在2005年的規定中，父母每年至多能申請120天的臨時親職津貼，並可領取先前薪資的80 ％。另外，瑞典特別在臨時親職津貼中設計「父職假」，又稱為「父親日」，共有10天。在新生兒自醫院返家後60天內都可以申請，主要讓父親可以照顧新生兒或家中其他子女。三、兒童照顧的再家庭化：經濟支持瑞典藉所得再分配以及補助育兒成本的方式，協助父母均衡工作與家庭生活。其依據的法源最早為1947年的兒童津貼（child allowance）與1964年扶養費預支（maintenance advance）；而目前政策施行所依據的法源源自1947年的兒童津貼，特別加上強制性的規定、1993年住宅津貼（housing allowance）以及1996年預支扶養費（maintenance support）。經濟支持相關政策的目的在於：（一）拉近有子女與無子女家庭的所得差距。（二）給予育有子女的父母同時擁有工作的機會與育兒的責任。（三）支持弱勢家庭減少兒童陷入貧窮。瑞典的家庭津貼屬普及式的，財源來自政府的歲收，其內容包括：兒童津貼、住宅津貼與預支扶養費（Ministry of Healthand Social Affairs, 2008）。貳、瑞典兒童照顧類型瑞典的兒童照顧可分為機構式照顧、家庭式照顧兩種類型，照顧時間包括全日制、半日制、臨時托育等，近年來為了配合父母的上班時間，全日制的機構式托育 - 27 -.

(38) 服務有增加的趨勢。托育機構又分為（pre-school）、學前班（pre-school class）、開放學前學園（open preschools），以下就瑞典兒童照顧服務類型加以說明（Swedish Institute, 2007）：一、學前學園瑞典的學前學園主要提供托育場所，給工作或唸書且育有幼齡子女的家長，托育的時間為全日制，而且開放時間可以配合家長的工作時間作調整。此機構是瑞典兒童照顧的核心單位，大多由地方政府或非營利組織設立，學費由政府負擔大部分，家長則部分負擔。二、學前班 1996年瑞典「教育暨科學部」（Ministry of Education and Science）開始負責學前教育的部分，並將學前教育轉成教育相關單位，教育部成為最高指導機關，兒童照顧的概念為「照顧」與「教育」並重。學前班是由地方政府收托6歲兒童，提供半日制的托育服務，課程由學校義務教育的課程向下延伸設計，便於日後能銜接義務教育課程，費用由政府負擔。自1998年起，瑞典地方政府正是將學前班納入學校教育的一部份，並且提供原有的空教室成為收托場地，以節省經費。三、開放學前學園開放學前學園主要提供教育性和社會性的活動，讓保母和母親隨時帶小孩來參加，要進入開放學前學園的兒童，不限年齡也不需要註冊。這類學校大多是免費的，除了提供托育場所之外，也提供育兒諮商、產婦護理、社會服務等，功能比較像是家庭資源中心。四、家庭式托兒所家庭式托兒所是政府採用合格保母，提供照顧給父母在工作、失業或唸書的幼齡兒童，其中政府提供失業父母尋找工作或接受職訓期間的子女照顧服務。主要收 - 28 -.

(39) 托1-12歲兒童，開放時間可以配合家長的工作時間，提供彈性的服務。這種形式的兒童照顧在偏遠、鄉村地區比較多，使得住在離學校較遠的兒童也能方便取得照顧資源。參、育兒從私領域到公領域綜合上述，學前的兒童照顧是瑞典家庭政策重要基石，不僅是家庭政策的一環，也與勞動市場政策緊密連結。學前兒童照顧相關的改革是由瑞典的議會（Riksdag）討論通過，自1970年代起即訂定政策目標為：高品質的兒童照顧、完全覆蓋率、市政府為權責機關、由政府部門負責財源。中央層級主要由「健康與社會事務部」（Ministry of Health and Social Affairs）負責，而「國家健康福利部」（National Board of Health and Welfare）是最高指導機關（Korpi, 2000），而地方政府可以對達到合格品質的平價民營托育機構核發經費補助，以達高品質的兒童照顧、完全覆蓋率的標準。瑞典擴大地方政府部門就業以及投資社會服務產業政策，來增加女性的就業機會，因此女性不論在專職或兼職就業機會相對的高很多，這個政策奏效而進一步鼓勵雙薪家庭模式的存在。同時，兒童照顧體系與女性就業是息息相關的，瑞典的親職假與兒童照顧方案的提供，是直接影響女性是否能外出工作而獲得薪資的重要元素，以及促進兩性共享親職，營造雙薪照顧的家庭模式（Motiejunaite & Kravchenko, 2008）。由此可知，瑞典的兒童照顧政策是為了反應家庭與勞動市場的變化，支持女性就業與促進家庭親職共享。對性別平等或許不能百分百的達成，但是父親參與親職政策的相關議題，已成為瑞典政治競爭上的代表性議題，如何調配工作與兒童照顧的平衡，被概念化父親和母親的挑戰以及勞動市場和福利國家的挑戰。兒童照顧的親職責任躍升為一種新的社會議題，要改變兒童照顧的性別平等效果可能尚未非常明顯，不過將父親納入家庭中去落實照顧子女的方式，被視為性別平等的一大躍進。另外，母職也會因政策介入而開始改變，兒童的照顧不再只是女性的工作， - 29 -.

(40) 透過「去家庭化」與「再家庭化」的策略，政府投注更多的經費成立托育中心及提供安全平價的幼兒照顧場所，使雙薪家庭有更多元的選擇，讓願意從事照顧工作的女性將成為正式的勞動者，其餘女性可以無後顧之憂進入其他的工作領域。促使女人及小孩脫貧，達到均富的理想社會（劉毓秀，2011）。. - 30 -.

(41) 第三節台灣托育現況與發展人口為國家基本構成要素之一，而兒童則是整體人口的根基，我國婦女總生育率自民國39年後，即呈現一路下降的趨勢。從民國73年起，總生育率下跌到不及 2.1人的替換水準，警示未來人口將會衰退的訊息。至99年總生育率更下跌到0.895 人的新低點，到101年（龍年）才稍升至1.265人如圖2-2。. 圖2-2 2012中華民國出生人口統計資料來源：內政部從上面統計圖中不難理解台灣最近備受媒體矚目「幼兒托育公共化」的議題，與「少子女化」問題畫上等號。媒體對此議題的報導，依時序，其起始點約在2010 年起，開始回應內政部發起的鼓勵生育創意標語選拔；同年，五都選舉候選人政見發表中同時提出的幼兒托育政策及其相關報導。在2011年初，『馬總統公開表示，少子女化現象之嚴重性已達「國安層級」，並責成行政院經建會成立跨部會小組，審慎研擬因應對策』。接著，則是持續對政府相關部門提出的托育公共化政策構想，以上種種現象不難看出台灣托育政策正面臨著改革的需求，研究者試著從台灣托育 - 31 -.

(42) 政策與發展來探討。壹、台灣托育現況政府為營造有利生育、養育、教育的家庭環境為願景，使想結婚的人無後顧之憂；對已婚的女性，在家庭及職場上皆享有平等對待；對於育有子女的家庭，藉由國家、社會與家庭三方共同承擔照顧、養育、教育的責任，創造幸福生活。提供「平價優質」幼兒托育服務以及「政府與家庭」分擔育兒責任，皆是鼓勵生育的重要政策。「歐盟」及「經合組織」更建議會員國建構友善育兒環境，協助父母調和「工作與育兒」。而我國取經其他各國成功經驗制定出適合國內的平價幼兒托育政策。一、保母托育制度依據保母托育管理與托育費用補助實施計畫（核定本）所言：「將保母納入管理系統，逐步落實保母證照制度，保障家庭托育的品質」、「政府應推動非營利、普及化之托育照顧制度，提供平價優質的服務」、「政府應針對受僱者規劃育嬰留職津貼，或部分負擔托育費用。針對非受僱者但有托育需求之弱勢家庭，亦應建立機制給予補助。」政府為推動國家與社會分擔家庭照顧嬰幼兒之責任，積極營造有利生育、養育之環境，保護家庭與就業安全，以利國民婚育，降低少子女化衝擊，維持人口年齡結構之穩定，並避免婦女因婚育離開職場，擬具本計畫，期能達成以下目標：（一）以「工作、福利」模式，提供平價、可靠的普及托育服務，支持父母兼顧就業和育兒，針對受僱者提供部分托育費用，協助家長解決托兒問題，使能投入就業市場，提高家庭收入，減輕家庭照顧及經濟負擔。（二）以兒童之最佳利益為優先考量，妥善照顧國家未來幼苗。（三）建構保母托育管理制度，落實保母證照制度，提昇保母人員照顧嬰幼兒專業知能，提供可近性高且優質之幼托服務，以保障托育品質。 - 32 -.

(43) （四）針對非受僱者但有托育需求之弱勢家庭，提供臨時托育補助機制，以紓緩其照顧壓力，建構專業友善托育體系。（五）提供非低薪、權益受保障之大量照顧福利服務工作機會，增加各地社區婦女在地就業機會，促進家庭經濟穩定與社區經濟繁榮（內政部兒童局，2008）。這個制度正是依據「積極性福利」的概念而設計，同時包括服務使用者、服務提供者兩端且透過公民合作達成公共化管理的效果，因此在理論上，「保母托育制度」是要提高保母的服務品質、政府要提供托育現金補助，也要促進婦女就業政策，作為公共政策。「保母托育制度」與一般政策的不同之處。作為照顧公共化實踐，它的目標是改變宏觀的「嬰幼兒照顧關係」社會體系，是前述各政策的綜合體，而不只是單一面向、傳統的兒童托育福利措施。它試圖改變的不只是保母的生活模式，而是兼顧父母、兒童、婦女等多面向需求的社會體系（衛生部福利部家庭福利署， 2008）。二、積極性社會福利的托育制度架構「積極性社會福利」政策強調的是普及式的照顧服務，是「實物給付」而非「現金給付」的福利制度，其目的有三（傅立葉，2003）：第一、由國家生產良好的照顧服務，並訂定出大多數國民能夠負擔的起的合理價格，以解決一般照顧服務市場化的各種弊端如價格昂貴、勞動力透支、品質不良。在積極性福利觀點中，並沒有主張照顧服務的生產模式一定要「公有化」，由國家直接聘僱、管理照顧勞動力；不論公私部門彼此以何種型態運作，只要形成「公共化管理」的效果，使價格、勞動條件、照顧品質皆合理即可。第二、創造合理的工作機會，將勞動力導向照顧服務業，但同時維持照顧服務業的非低薪與中度專業性，而非放任照顧工作成為低薪資、低技術、和低經濟價值的「垃圾工作」。 - 33 -.

(44) 第三、原則，製造「社會整合」，而不是社會排除；讓公共提供的照顧服務，成為跨階級的選擇。因為平價，經濟弱勢階級可以使用福利服務；因為品質合理，讓經濟優勢階級者也願意使用此項福利服務。這樣在照顧服務系統內，比較不會出現與市場狀態相同的分化傾向，即經濟狀況較優者可選擇較高檔服務、經濟狀況較劣者只能選擇不良服務，用普遍主義的政策原則才可能使照顧服務成為一般的公民權。依據「積極性福利」的概念而設計，同時涵括服務使用者、服務提供者兩端，且透過公民合作達成公共化管理的效果，其結構如下圖2-1：. - 34 -.

(45) 圖 2-1. 托育制度的「公共化」架構. 資料來源：研究者自行整理. - 35 -.

(46) 貳、台灣托育發展一、台灣的幼教發展史台灣最早的幼兒機構於 1897 創立，位於台南祀典武廟；1956 教育部通令要求幼稚教育機構改稱「幼稚園」；1959 成立我國第一個幼教學術團體「中國幼稚教育學會」；1961 年頒佈「幼稚園暫行設備標準」；1975 年第四次修訂「幼稚園課程標準」；1979 年內政部發行「托兒所教保手冊」；1981 年 11 月 26 日公布「幼稚教育法」，1987 年再次修訂「幼稚園課程標準」，將課程畫分為六大領域；1989 年修訂「幼稚園設備標準」。 1999 年 11 月 20 日國際兒童人權日成立「兒童局」；2000 年 9 月開始發放幼兒教育津貼。目前台灣幼兒教育機構分兩類，1.幼稚園：收托 4~6 歲幼兒，由教育部管轄。2.托兒所：收托滿 1 月~6 歲幼兒，由內政部管轄（鄭玉珠，2007）。二、社區保母支持體系兒童未滿2 歲的階段，家長所能取得之正式照顧資源，以提供兒童居家照顧服務的保母為主。「彭婉如文教基金會」從1997年開始在社區辦理社區保母培訓班，內政部與勞委會在1998年開始辦理「保母人員技術士技能檢定」（張美娟、段慧瑩， 2005；張美雲、鄭芳珠，2002），同年，全台第一個「社區保母支持系統」於台北市萬芳社區成立。內政部兒童局於2000 年8 月頒布「社區保母系統實施計畫」，並在2001年4月底前於各縣市建立「社區保母支持系統」（王淑英、孫嫚薇，2003）。有鑒於加入「社區保母系統」的人數一直與實際保母人數產生斷層，「托育政策催生聯盟」於2005年5月提出「保母管理及費用補助制度」，主張若民眾聘請系統內的保母照顧2 歲以下的幼兒，每名每月可獲政府三千元的補助。「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」於2008年開始實施，目的在於政府為分擔家庭照顧幼兒責任，並以營造有利生育、養育環境，來達到家庭與就業安全，促進國民婚育，降低少子女化衝擊，並避免婦女因婚育離開職場。實施對象有四類：第一，家中有未滿2 歲幼兒之家長；第二，社區保母系統、合法立案的托嬰中心；第三，加入社區保母系 - 36 -.