研究背景與動機

第一章 緒論

台灣目前正面臨少子的問題，造成人口結構的改變，政府相關單位提出一些 政策來因應少子化的時代，其中托育公共化為主要政策之一，期待此政策的實行能 增加國民的生育率，改變人口結構，從政策面影響人民的選擇。以生態系統觀

（Bronfenbrenner, 1977）來看，沒有一個系統是獨立存在，大到國家，小到社會、

家庭與個人都是相互影響的，以生態系統觀來看一個國家政策的推動影響者國民的 選擇與推動成果。

面對時代變遷的潮流對一個現代的國家體制而言，社會組成之基本單位已不再 是以傳統教育底下的「家庭」為最小單位，而轉變成以「社區」為民眾生活、公共 事務中最小之運作單位（陳其南，1998），系統間的相互影響變得相當重要。研究 者藉由研究過程所延伸出的議題，來探討新北市公共托育中心推動與運作之研究 在本論文中藉由質性研究之個案訪談，分析倡導公托學者、執行公共托育中心業者 及使用公共托育中心家長對於托育公共化的理念、制度及困境的看法，並提出相關 建議，提供相關執行單位參考，規畫出更加完整的托育公共化政策。

第一節 研究背景與動機

壹、研究背景

人口為構成國家基本要素之一，其數量、素質及分布，關係民族及國家之盛 衰及社會、經濟之榮枯。依據內政部 2012 年全國年齡人口分配圖，近年來全國年 齡人口的分配從正金字塔型的高出生率，轉變為以青壯年為主之燈籠型分布（圖 1），

估計我國在 2050 年將轉為以高齡人口為主的倒金鐘型態，且高年齡組女性人數多 於男性，而低年齡組人口數目明顯縮減。

- 2 -

圖 1-1 2012 年全國年齡人口分配圖 資料來源：內政部

從以上的人口年齡結構圖分析得之，中壯年齡層居多，幼兒及青少年次之、

老年人口最少，從人口年齡發展來看 20 年後的台灣即是老年化的國家。因此內政 部於 97 年 3 月 10 日函頒「人口政策白皮書—少子女化、高齡化及移民」，復因國 際政經局勢、國內社經環境、人口結構等主客觀條件已多所變遷，行政院於 100 年 4 月 22 日核定修正後，目前人口政策白皮書具體措施及績效指標，針對少子女 化、高齡化及移民分別明定具體措施，分別由各相關機關積極推動辦理，並由內政 部定期辦理追蹤，從 2003 年人口出生率為 1.23 人，跨入所謂「超低生育率國家」

之門檻； 2010 年人口出生率更下跌到 0.895 人的新低點， 經過政府相關單位的 積極運作到 2012 年始回升至 1.265 人（如圖 1-2）。但少子女化現象仍然在延續之 中。政府開始建構平價優質多元的托育體系，希望藉此能提升臺灣總生育率，使臺 灣成為一個充滿健康、活力、幸福及永續發展的新國度（內政部統計處，2012）。

- 3 -

圖 1-2 2012 全國人口粗出生率、粗死亡率 資料來源:內政部

從家庭勞動率來看，過去26年間（1980–2005年）臺灣地區25–54歲女性的總 勞動參與率與就業比率皆呈現或高或低的成長趨勢，1980–1996 年是快速成長期，

1996–2000年有些微停滯，然而2000 年後又開始呈小幅成長，研究發現人口結構變 化是造成總勞動參與率變動的重要原因之一 （黃芳玫、翁任嬋、黃芳雅，2009）。

國內相關研究在探討婦女的勞動參與及就業時，主要從勞動供給面切入，分析勞動 參與行為、勞動工時與再就業行為。婦女勞動參與、勞動工時與婦女再就業之長期 趨勢與特徵外（劉克智、黃國樞， 1987；李大正、楊靜利，2004）。亦探討家庭 與婦女勞動供給之相互影響，以及外在經濟環境和政府政策對婦女勞動供給之影響，

家庭角色，包括婚姻、生育、育兒、配偶之勞動市場狀態、以及與配偶間的決策模 式等（楊麗秀，1980；張清溪、曹慧玲， 1981；于若蓉、朱敬一，1988；單驥，

1988a；劉鶯釧，1988；楊靜利，1996；譚令蒂、于若蓉，1996；徐美、林聖勛， 2001；

楊琇玲，2003；單驥、杜欣穎、陳怡如，2005）。在政府政策上主要包括政府稅收

- 4 -

對家庭勞動供給之影響（單驥，1988；單驥、杜欣穎、陳怡如，2005）、健保政策 對婦女勞動供給之影響 （Chou and Staiger, 2001），以及勞基法中婦女勞動保護政 策之影響（Lai and Masters, 2005）。此外，亦有從生命循環角度、時間分配型態來 探討婦女的勞動供給行為（劉錦添、江錫九，1997；黃台心，2000）。綜觀以上之

- 5 -

府對於家庭政策有更積極之改革，其家庭政策仍以擴大兒童托育的供給為主軸，使 得父母能兼顧工作與照顧兒童及家庭。事實上，在一九七０年代以後公共托兒措施 的提供已成為瑞典兒童照顧政策最重要的部分 （陳雅如，2009） 。

依上述文獻可以得知家庭人口結構改變中，不論國內外，少子化都是一個趨勢 與現狀。而少子化牽動的層面更甚廣泛。加上平權概念倡議，婦女參與就業率日趨 增加。為因應社會這樣的需求，在婦女就業率不斷增加的現況，又期待增加人口生 育率的趨避衝突中，提供家庭完善的幼兒照顧系統實為社政重要策略之一。政府亦 參照北歐經驗努力為國人創造一優質生育與養育的環境，以期透過更完善的幼兒照 顧系統創造婦女可以安心就業，幼兒被妥善照顧的福利藍圖以達到在人口與經濟上 雙贏效果。

貳、研究動機

一、我國托育照顧的現況與困境

（一） 我國托育照顧的現況

我國政府為推動國家與社會分擔家庭照顧嬰幼兒之責任，積極創造有利的生育 與養育之環境，提高國民生育意願，減少少子女化所面臨的衝擊，維持人口年齡結 構之穩定，並避免婦女因婚育離開職場，以「工作、福利」模式，提供平價、可靠 的普及托育服務，以兒童之最佳利益為優先考量，落實保母證照制度，提昇嬰幼兒 專業知能以保障托育品質。

1. 補助對象

A.一般家庭：家庭年總收入150萬元（含）以下之受僱者家庭，父母（或監護人）

雙方或單親一方因就業，致無法自行照顧家中未滿2歲幼兒，而需送請保母人員照 顧者。

B.弱勢家庭：低收入戶家庭，父母（或監護人）雙方或單親一方因就業，致無法自

- 6 -

行照顧家中未滿2歲幼兒，而需送請保母人員照顧者。入戶證明。

2. 實施對象

A.家中有未滿2歲幼兒之家長。

B.社區保母系統、合法立案之托嬰中心。

C.加入社區保母系統且實際收托轄內未滿6歲幼兒（不含保母本人之幼兒）之合格 保母人員（取得保母人員技術士證或經高中（職）以上幼保、家政、護理相關科系 畢業，或領有地方政府核發之保母職前訓練結業證書者）。

D.受僱於合法立案之托嬰中心之合格保母人員。

3. 補助標準

A.一般家庭：補助每位幼兒每月3,000元。

B.弱勢家庭：補助每位幼兒每月5,000元。

C.本項補助超過半個月、不滿1個月者以1個月計，未達半個月者以半個月計。

擴增社區保母網絡服務能量及據點，促進托育制度普及化提供地方政府強化相 關福利服務資源之連結，以期擴大社區保母網絡之服務能量及服務便利性（內政部 兒童局，2009） 。

國內托育照顧政策除以上的內容外，新北市政府自2011年於汐止、三重、新莊 及板橋陸續開辦公共托育中心兼顧了平價、優質及多元的照顧體系，讓年輕的父母 可以歡喜生、快樂養。目前仍有許多雙薪家庭有托育需求，政府建置友善公共托育 環境仍有努力的空間，因此如何透過政府結合民間資源的力量，協助家長及社區共 同照顧孩子，是政府與人民可努力思考的方針（E起新北市電子月報，2012） 。

（二） 我國托育照顧的困境

- 7 -

- 8 -

- 9 -

現北歐各國在實行托育制度後對於人口的出生率有明顯提升的趨勢。而我國也試著 效彷北歐的托育模式，目前於新北市已成立26所公共托育中心，以優質、平價為理 念，提供一般家長皆能負擔的托育費用，以此模式實現托育「普及化」。此政策施 行至今有超過1,950個左左的家庭受益，但是否真的有如我們想像的可以改變少子 化，增加婦女就業，提升托育品質….等等問題。

嬰幼兒的生長環境與家長、照顧者及國家托育政策習習相關，以致於引發研究 者想在此以新北市公共托育中心為主，探討在托育系統中倡導公共托育的學者、執 行公共托育中心的業者及使用公共托育中心的家長，對於公共托育中心所執行的理 念、制度、困境與滿意度的看法。

- 10 -