評析芬蘭教育制度的觀念取向：以共好取代競爭
林淑華 臺北市萬華區西園國民小學教師 張芬芬 臺北市立大學學習與媒材設計學系 教授兼系主任摘要
近幾年國內介紹芬蘭教育制度的文獻不少，然探究其制度背後之觀念取向的論文 尚不多。本文旨在評析芬蘭教育制度與政策蘊含的理念與觀點，而非詳盡介紹芬 蘭教育制度，因為行政並非只有政策與制度，政策蘊含的意識型態與價值觀往往 更具啓發性。本文希藉評析芬蘭教育的觀念取向，讓讀者簡明了解芬蘭成功的教 育經驗中不一樣的教育思維與作為，尤其是與學校、教師、學生等學習組織/個體 相關的各種制度，皆深層藴涵著一種價值觀--「共好」而非「競爭」，這對身在評 比風潮中的台灣教育深具啟示。本文分三部分，首先介紹「芬蘭的教改之路」， 從「芬蘭之小國崛起」說起，並依年代簡介「芬蘭重要的教改政策」；其次，從 「素質良好的小學教師」、「明智的教育責任分工」、「誠實信任的社會文化」等三 方面論述「芬蘭的教育特色」；其三，評析「芬蘭反競爭的思維與作為」，包含「平 等觀」、「齊一觀」、「學習觀」、「正義觀」、「評量觀」、「競賽觀」等六項觀點與作 為；最後，說明「對台灣教育的啓示」，包含「借鏡芬蘭:不強調競爭卻最具競爭 力」，以及「省思台灣：學生競賽與校際評比的風潮」。 關鍵詞：教育制度、芬蘭、績效責任、比較教育、共好 *通訊作者：張芬芬。第 113 頁
Ideology of Finland’s Education System: Competition
Replaced by Common Good
Lin, Shu-Hua
Teacher, Taipei Municipal Xiyuan Elementary School Chang, Fen-Fen
Professor & Chair, Department of learning and Materials Design, University of Taipei
Abstract
In recent years, though there have been numerous domestic studies exploring the education system of Finland, few of them examined the ideology supporting that system. .Instead of offering synopsis of Finland’s education system, the study examined the ideas of Finnish education system and policies. After all, the orientation of ideas hidden in them may be more valuable. Through analyzing the ideology of Finnish education system, this study helped the readers gain insight into the unique educational ideals and actions supporting this country’s successful education experience. A key notion here is that for Finnish learning organizations and individuals, which include schools, teachers and students, the focus is on common good rather than competitions. This paper comprises three parts. First, the investigators discussed the education reform in Finland, starting from the booming of this small nation. In this section, the investigators introduced major education reform policies of Finland chronologically. In the second part, the investigators described characteristics of Finland’s education, comprising good quality elementary school teachers, smart education responsibility divisions, and an honesty and trust based social culture. In the third part, the investigators analyzed Finland’s anti-competition ideas and actions. The six education concepts reviewed by the investigators were equality, homogeneity, learning, justice, evaluation and competition. For the last part, the investigators summarized inspirations gained from the Finnish education system, and this section included lessons learned from Finland regarding attaining competitiveness from overlooking it, and reflections for Taiwan in terms of the trend of students and inter-school competitions.
Keywords: Education system, Finland, Accountability, Comparative education, Common good
壹、前言
自 1990 年代迄今，英美等國均致力推動各種教育評鑑，加拿大學者 Levin(1998)戲稱這種教育評鑑的風潮與狂熱為「流行病」。此種對公立學校的績 效責任(accountability)考核政策，係出自新自由主義（neoliberalism）的管理主義 思維，認為學校教育之所以缺乏效能，乃因科層體制（bureaucracy）的僵化，故 政府應仿效企業經營方式，以績效評鑑及獎懲機制來提升學校服務品質，並將學 校教育市場化，讓消費者選擇，以促進學校之間的競爭。然而，當新自由主義及 新管理主義的風潮席捲各國，英美各國紛紛由績效責任（accountability）的觀點 出發，制訂許多評鑑、考核、測驗的教育政策與措施之際，芬蘭選擇了一條截然 不同的道路。 1957 年蘇聯成功發射人造衛星，趨動了美國的教育體系進行大規模的科技 發展與數理領域的創新。1980 年代之後，美國進行了各種教育任務與計劃，提出 了更堅實的課程要求、全國一致的教育標準、更著重師資競爭，讓校際之間的競 爭加劇，也讓教師的工作變得更加艱難，但是過去這二三十年來，美國的師資表 現及標準，卻在國際評比中每況愈下（林曉欽譯，2013），美國強力執行績效責 任，從上到下的干預，市場的機制、自由競爭、標準化的成就測驗等，美國種種 教改政策在過去二十年間，從布希總統時代的「No Child Left Behind Act」（簡稱 「NCLB 法案」）到歐巴馬總統當政的「Race to the Top」計畫，制定與執行許多 換湯不換藥的內容，重視學生測驗成績的結果，卻也帶來了意想不到的弊端。2011 年 7 月美國爆發多起學測弊案，全美至少有 44 個學校發生篡改學生成 績的情事（Severson, 2011），有超過 178 位教育人員被控造假，有的是校長指示 教師篡改學生的答案，有的是教師在測驗中直接讓學生抄襲標準答案，這一切皆 為符合「NCLB 法案」中對於學生測驗成績的規定，此即為績效掛帥下造成的弊 端。2012 年 7 月，美國的教師發起了「救救我們的學校」（Save Our Schools）的 抗議活動（甘平治，2011），可知若將績效制視為教育的萬靈丹，將會扭曲教育 本質，導致種種為了績效不擇手段的現象，重績效的競爭，不會帶來共好。
芬 蘭 中 學 生 在 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic and Cooperation，簡稱 OECD），2000 年所舉辦的 PISA1（國際學生評量計劃，簡稱
1 國際經濟合作與發展組織（The Organization for Economic and Cooperation，簡稱 OECD）從 2000
年起每隔三年進行一次「國際學生評量計劃」（Program for International Student Assessment，簡稱 PISA），評量項目包含數學、科學、閱讀和邏輯解題等四大素養。從 2000 年開始，有 43 個國家， 共計 25 萬名 15 歲的中學生參與， 2003 年有 41 個國家參加，之後參加的人數有增加的趨勢，
PISA）測驗中表現得十分亮眼，國際間紛紛注意到芬蘭教育的卓越，也讓人好奇 芬蘭教育究竟有何獨到處？本文探索芬蘭教改之路，看到許多獨特且具啓發性的 觀點。雖然目前台灣介紹芬蘭教育制度的文章已不在少數，但是針對政策所藴涵 的價值觀進行評析的文章卻不多見，本文重點不在介紹芬蘭的教育制度，而是針 對制度或政策背後的觀念與社會文化，做一個綜合性的分析，因為行政並非只有 政策、制度、措施或規定，政策中蘊含的理念觀點往往更具啓發性。本文發現芬 蘭教育制度，對於學校、教師與學生等學習組織或個體，深層藴涵的價值觀皆為 「共好」而非「競爭」。
貳、芬蘭的教改之路
以下分「芬蘭之小國崛起」及「芬蘭之教改政策」兩個部分，介紹芬蘭的教 改之路。一、芬蘭之小國崛起
芬蘭的國土面積是台灣的 9 倍大，總人口約 550 萬，尚不及台灣的 25%，有 25%領土在北極圈內（維基百科，2013b）。在近代史上，芬蘭是飽受周邊強權侵 凌的國家，瑞典、俄國、德國，都曾在芬蘭留下殖民與戰爭的印記。1950 年代， 芬蘭工業與經濟發展是建構在投資取向的經濟體系上，經濟產品主要是以機械、 工程與森林工業為基礎。1970 年代後期，芬蘭的研究與發展力在 OECD 的評比 一度敬陪末座，到了 1980 年代末期，芬蘭轉向專業化的產品與貿易的研發（國 立教育資料館編，2010），自此逐漸展現了驚人的發展力，進入 21 世紀之後，芬 蘭不但成為國家競爭力排名前茅的國家，在政治民主、市場經濟、公民社會、廉 能效率、志工社群、資訊科技、文化創意、藝術音樂、教育成就等方面，更成為 成為「小而美」、「小而強」的國家。根據世界經濟論壇（World Economic Forum，簡稱 WEF）的資料，2002 年 到 2005 年，芬蘭連續 3 年被評比為全球「成長競爭力」第一名，全球競爭力評 比中，芬蘭從 2002 至 2006 連續四度世界第一，2009 年到 2010 年的競爭力均名 列前茅，排名全球第 6（WEF, 2010）。同時，芬蘭政府在「國家競爭力」、「資訊 科技能力」、「教育成就」等各項評比上都成為全球矚目的焦點，這個小國憑藉的 不只是森林及湖泊等天然資源，而是芬蘭人民體認到教育才是社會的核心價值， 教育才是建構國力與延續民族生命力的根基，也因此，芬蘭在教育和研發的投資 的學生人數約 4,500~10,000 之間。
相當的多，這兩筆經費每年佔去 10%的 GDP（OECD, 2010）。
自 2000 年開始，OECD 每三年舉辦 15 歲學生能力評估測驗「國際學生評量 計劃」（Program for International Student Assessment，簡稱 PISA），芬蘭青少年連 續兩屆在「閱讀能力」與「科學能力」兩項評比摘冠，「解決問題」和「數學」 則位居第二，教育已然成為芬蘭最重要的「芬蘭識別」（吳祥輝，2006）、最成功 的「出口產品」（蕭富元，2008）。美國、韓國、日本、英國、南非等各國教育機 構與領導，莫不遠到芬蘭取經，為的就是汲取「芬蘭第一」的經驗。
二、芬蘭之教改政策
芬蘭今日出色的教育成績，並非一步到位、自此平步青雲的教改結果，而是 經歷了好幾個世代的檢討、革新與調整（洪蘭譯，2008；陳之華，2008a；陳照 雄，2007；許智偉，2002）。芬蘭在 1917 年爭取獨立之前，有將近八百年是處於 瑞典和俄羅斯兩大強國之間，建國後的內戰和第二次世界大戰兩次對抗蘇聯，讓 芬蘭民族認清要建立堅強的國力，必須從培養人才開始，也唯有教育才能重建社 會、厚植國力。 芬蘭的正規教育體系包含學前教育、國民教育、中等教育與高等教育。芬蘭 的國民教育，在教育改革前採能力分流雙軌制，70 年代推動教改，學校重組並實 施九年國民義務教育一貫化（Ministry of Education and Culture, 2013a）。中等教 育則分為「普通高中」及「初級職業學校」，16-19 歲的青年學子可以在九年國民 義務教育後，透過聯合申請系統申請高中或職業學校（張家倩，2007a；張家倩， 2007b）。芬蘭於 90 年代推動高等職業教育改革，全國成立 29 所技術學院培養勞 動市場導向的高階人力資源（張家倩，2007c）。以下簡要彙整芬蘭重要的教改政 策於表 1，並說明於表 1 之後： 表 1：芬蘭不同階段的教育政策彙整表 年 代 階 段 重要措施 1917 年～ 1969 年 鬆動學職分 流的傳統 1. 1964~1968 年擬定分流制度改為九年一貫基礎教育 之決策。 2. 1965 年針對師資培育與在職進修管道進行革新。 1970 年～ 1990 年 奠定教育改 革的基礎 1. 1972～1977 年將基礎教育改為實施單軌制的綜合 學校。 2.學校必須依照中央政府制定的課程規範。 1990 年至 今 邁向平等的 新格局 1.教育機會均等，教育一切免費。 2.教育決策走向地方分權，由中央規劃課程綱要，其 餘措施由各校決定。 3.廢除教科書預審制度。(一) 1917 年～1969 年：鬆動學職分流的傳統 1945 年第二次世界大戰後的芬蘭，採行的是德國式的「十歲分流制」，也就 是「學職雙軌制」。所謂的「十歲分流」，是在孩子讀小學四年級時，就必須決定 自己的未來是要升學？還是走向技職？當時芬蘭的社會民主黨派，開始推動改革 學職分流的傳統，選擇遵循瑞典的模式，將舊有雙軌式「菁英」與「職工」自幼 即分流的體制，逐漸改為現代化的九年一貫基礎教育（張家倩，2007c）。 醖釀改革之時所引起的質疑聲浪頗大，一直到 1963 年，芬蘭國會決議推動 基礎教育新學制，全面實施九年基本教育學制一貫化，同時亦針對師資培育與在 職進修進行革新(Aho et al., 2006)。1965 年教育部成立「教師培育改革委員會」， 提出師培基本方針，定位教師的角色為生活輔導者與學習引導者，而非資訊傳遞 者；同時，教師必須藉由進修提升教學品質，維持專業水準(Aho et al., 2006)。 (二) 1970 年～1990 年：奠定教育改革的基礎 1972 年到 1977 年之間，芬蘭逐步廢除了「學職雙軌十歲分流」制，而將國 民中小學改成單軌的綜合學校（The Comprehensive School）（許智偉，2002），綜 合學校取代了八年制的義務教育和文法學校，形成九年制的義務教育，其目的在 使基礎教育更趨向「平等」，讓孩子們都能接受相同體制的教育，一直到 15 歲青 少年階段之後，才需面對「學職雙軌」的抉擇，而綜合學校的改革也意味著芬蘭 義務教育的系統化及合理化。 改革初期，芬蘭各地教育與行政機構並無教學主導權，學校必須遵循中央政 府制定的課程規範，學校老師的教學內容與成果報告，都必須遵照學校和督學的 稽核與考察。此外，芬蘭原本採能力分班，經過 1980 年代中期的政策辯論之後， 芬蘭更加確認「平等教育」，到了 1985 年時全面取消能力分班（Ministry of Education and Culture, 2013b）。
(三) 1990 年至今：邁向平等的新格局 1970 年開始至 1990 年，芬蘭在歷經教改 20 年，在理念與行動相互激盪下， 奠定了另一項巨大工程的基礎，這項工程就是教育決策逐漸走向地方分權；1990 年，中央行政監督的權限縮減了，除了解除對地方教育體制的嚴格規定，也不再 對教學內容與目標做過多的管理。1994 年的教育綱領決定將教育主導權歸還給 老師，規劃了核心課程綱要（core curriculum），綱要中訂定了各個科目的教學目 標與內容方向，而教學方式與教科書選擇，則交由地方教育機構和學校，自行決 定，廢除了教科書的預審制度。
芬蘭廢除了教科書的預審制度之後，各級教育機構和學校不僅擁有充分的自 主權，也擴大並提升了教學規劃的參與度，沒有督學也沒有厚重的教學手冊，芬 蘭的教育由原先上而下的權威管制，變成了由下而上的自主信任（張家倩， 2007b）。核心課程綱領推行十年之後，到了 2004 年再行修訂，由許多不同的專 業與評估小組，經過多次的討論與研議，花了三年半的時間才逐漸定案，並在全 國選擇 500 所學校試辦，蒐集各方反應與回響之後再進行修正調整（陳之華， 2008a）。整體來看，芬蘭現今的教育更符合該國憲法規範國民受教權平等的精神， 也更能持續不斷地朝向綜合式的基礎學制發展。
參、芬蘭教育制度之特色
筆者經閱讀芬蘭教育之相關中外文獻，後設分析出芬蘭教育有以下三項最重 要的特色，包含「誠實信任的社會文化」、「明智的教育責任分工」，以及「素質 良好的小學教師」等三項，以下闡述芬蘭 1990 年代教育改革之後的教育特色。一、誠實信任的社會文化
一個國家教育制度與教育政策背後的深層思維與其立國基礎與意識形態，有 極大的關係，芬蘭「共好」的思維來自社會主義的社群、合作及平等的觀念，逐 漸型塑芬蘭社會的信任文化，讓明智的教育責任分工得以適當運行。芬蘭在 70 年代尚未教育改革之前，一直採行中央集權。即使到了 1985 年之後，全國性的 改革推行，還是保留中央控制的方式。學校之前受到中央機關嚴格控制；網路密 集的規範與管控教師每日的工作，到了 80 年代才逐漸變得信任學校和教師，教 育系統初期規劃的主要改革議題，才得以完全實行與扎根。90 年代初期，一個以 信任為基礎的學校文化已在芬蘭展開（Sahlberg, 2009b）。芬蘭的信任文化展現的 是，教育當局與政治領袖相信校長、教師、家長及社區都會提供最高品質的教育 給學生。然而，信任的文化只能在管理良好與零腐敗的環境中，才能扎根。芬蘭 在國際透明組織（transparency international）的國際治國排行榜中，表現優異，芬 蘭的政府機構廣為人民所信賴與認同，而誠實與信任也一直是芬蘭社會的基本價 值（Lewis, 2005）。依據 Sahlberg（2009b）的看法，這種信任文化大大地提升了 學校的品質，芬蘭的教師被賦予專業的自由來發展他們與個人需求相關的教學知 能，並能設計具備相當使命與視野的校本課程。二、明智的教育責任分工
芬蘭知名的教育家 H. Simola 指出，1980 年代芬蘭的教育體制，常為人詬病 的缺點包括官僚體系、浪費時間，以及許多繁瑣僵化的細節與規定（引自邱振訓 譯，2010）。1988 年芬蘭正式廢除督學部門，沒有教育視導制度，所有教育活動都依據教育法規與國家核心課程為標準（張家倩，2007b），從 1990 年芬蘭教育 體制「去中央化」之後，芬蘭各地學校擁有更多教學課程、人事管理、制定計劃、 架構組織調整等重要資源分配上的自主權(Sahlberg, 2009b )。芬蘭的「國家教育 委員會」（Finnish National Board of Education，簡稱 FNBE）認為學校與教師對學 生的表現負責任，乃是提升學生成就的關鍵。 Sahlberg(2006; 2007; 2009b)指出芬蘭的學校依據教育當局所決定的地方分 權政策來行事，並增加學校對自治權的結果負責，亦即管理上的相對責任。芬蘭 實施有彈性的責任制，雖然也有教育評鑑2，但是強調的是學習者自我評鑑，提升 機構內部自我改善的能力（張家倩，2007b），而非起跑點不公平的評鑑，給予參 與教育的校長、老師、學生學習成長的機會與動力，一起依照全國教育核心課程 綱要，自行訂立自己的教學目標與希望達成的效果，如此一來，更符合每名教學 者與學習者的需求，也為教育帶來重要且正向的影響。
三、素質良好的小學教師
近幾年芬蘭學生在 PISA 測驗中表現優異、名列前茅，芬蘭教育成功的關鍵 何在？芬蘭赫爾辛基大學師培系 Kumpulainen 認為，芬蘭教育之成功關鍵在於 「社會福利國制度」、「高素質教師」、「地方對教育的主控權」（McClatchey, 2013）。 其中又以「高素質的教師」最受人矚目（劉慶中等，2007）。芬蘭的教育制度不 對教師做評比、評分或打考績，也沒有督察（Ministry of Education and Culture, 2013b），老師不需要強力突顯自己的「教學成果」。然而，芬蘭不進行教師評比 與考核，教師的教學品質該如何把關呢？以下分「師培教育的篩選與培訓」、「行 政實際給予專業回饋」、「不適任教師的退場機制」等三方面說明： (一) 師培教育的篩選與培訓 教師是教學品質的關鍵，芬蘭教育當局並未實施教師評鑑制度，卻能掌握師 資的品質，最主要是因為在師資培育的過程中，芬蘭教育體制嚴格地篩選師培生， 並在過程中培養教師的專業能力。芬蘭從 60 年代到 70 年代期間推動教育改革， 同時亦改革師資培育的方式，國民教育的師資提升由大學院校培育，8 所大學成 立碩士學位師資培育課程，另外 4 所大學提供教師進修與研習課程，全國各地總 共有 12 所師培機構（Ministry of Education and Culture, 2013b），1978 年教師學位 改革確定，隔年，國民教育師資課程提昇為以研究導向的教育碩士學位課程 2 芬蘭教育系統亦透過評鑑制度維持其教育品質，其制度主要是確保教育法規的實踐，促進教 育發展，創造更適性的學習。除了參與國際性評鑑，國家性評鑑專案主要是針對學習成果、不同 主題與系統評鑑，國家性評鑑的目的以制定指標與修改調整核心課程與教育法規之參考。地方層 級的評鑑：教育可親性、預算落實、市政教育與文化策略的實踐。（Eurydice, 2011；Westbury et al., 2005）。芬蘭基礎教育體系的教師，不僅擁有碩 士學位，更擁有教學與研究的能力，他們的薪資並不特別高，但社會地位卻很高， 一直廣受大眾的肯定與尊敬，也是芬蘭中學畢業生所嚮往的高身份職業（Simola, 2005 ; Westbury et al. , 2005）。 芬蘭師資培育課程與國際相較，乃是以其深度和廣度聞名（Westbury et al. , 2005）。芬蘭的教育學者 J. Numminen 認為，大學和學術機關設置教育學系的目 的，就是要改善教育、培訓教育者、提昇教學過程，亦即整個教育的過程（引自 王尚文譯，2010）。在整體師培過程中，芬蘭不僅依據基本綜合知識測驗的分數 來挑選師培生，且透過心理測驗及面談，篩選出真正對教育有熱忱的教師（林曉 欽譯，2013）。芬蘭教育認為要真正獲得良好的教學成果並持續改善，唯有改變 引進師培的方法、改善教師訓練制度、改善教師職志地位、改善教學模式，教育 現場的氣氛才會隨之改善，教學成效才能隨之展現（陳之華，2010）。進而形成 了一種良性循環，小班教學的工作環境、專業人力資源輔助、校園決策參與權、 高度專業自主等所創造的教師職業形象，使得各大學校教育系所每年申請人數持 續增加，師資人才選拔更優質化（Ministry of Education and Culture, 2013a）。
(二) 行政實際給予專業回饋 不同於英美兩國行政人員與教師的緊張關係，芬蘭的學校行政人員跟教師、 教師會組織是互助合作的關係。由於教育行政與管理去中央化，教育決策權大幅 下放至地方市政區與學校，地方教育局長從早期犒賞性政治工具轉變為專業教育 人士的選拔，校長角色是教職員專業發展的帶領者（Sahlberg, 2006），因此更能 從事課程與教學領導的工作。芬蘭的教師擁有專業自主權，可以主導課程安排、 教學方式與相關進度，他們一年之中會與校長討論好幾回，從實際教學狀況、對 現在與未來的構思與規劃，然後評估教師個人不同的條件與情況，訂出的一整年 度的教學目標、教學方法（陳之華，2008a）。每隔一陣子，老師會收到不同的意 見與滿意度資料，這些是讓老師們對於校方、家長、學生等各方反應，有全盤的 瞭解與省思，也知道自己的教學方法與內容，會引起怎麼樣的效果與迴響。顯然， 芬蘭體制無論對老師還是對孩子，在評比的做法上是一致的，他們不用考試及分 數來評估孩子的學習，對老師的評比亦非競爭取向或績效掛帥。 (三) 不適任教師的退場機制 在現今的全球教育界中，芬蘭被譽為擁有素質最好的教師群、最優質的師培 與教學系統（張家倩，2007b ; 陳之華，2010）。芬蘭確保師資品質的方式，除了 上述嚴格篩選進入師資培育學程的學生，並提昇全體中小學教師到碩士學歷之 外，還有相當精緻的職場師徒制，以及制度化的同儕專有互動，充分落實專業主
義的精神。在優良的制度下，如果仍有不適任教師，是否有退場機制呢？在這方 面，芬蘭在 1973 年所成立的「教師工會」扮演着重要的角色，若發現不適合擔 任該職務的教師，政府和教師工會（Teacher’s Trade Union，芬蘭文簡稱 OAJ）會 以輔導及再訓練的方式，改善這些教師的工作能力，或透過雙方共同的瞭解與溝 通，將無法繼續現職的教師調任到他職（陳之華，2010）。
「芬蘭教師工會」的成員包括幼教老師到大學教授，是一教育專業工作的命 運共同體，更是教師可尋求專業諮詢、顧問、訓練的機構（Trade Union of Education in Finland，2013）。芬蘭的教師工會經常是幫第一線教師找出教學盲點、諮詢教 育問題，以及師生相處趨勢的交流場域，進而使教育走向良善施教，促進學生學 習的教改先驅。雖然，芬蘭的學校與工會雖握有教師「離退」的權利與機制，卻 鮮少派上用場，因為師培機構已作了先前的把關（陳之華，2010）。
肆、芬蘭反競爭之思維與作為
芬蘭新改革後的教育思維，明顯地權衡了「競爭」與「合作」之利害輕重， 認為群體合作的共生、共榮、共好，優於學生之間、教師之間與學校之間的競爭 排名，芬蘭人究竟如何看待個體的學習與發展、學生的成就評量，以及校際評比 與排名呢？本節闡述芬蘭教育制度反競爭的觀點，包括「平等觀」與「齊一觀」， 「學習觀」與「正義觀」，「評量觀」與「競賽觀」。上述六種觀點兩兩可視為同 一組觀念，因為「平等觀」乃是針對學生學習而言，「齊一觀」則是針對學校層 級而言；「學習觀」與「正義觀」則分別是學校對於學生學習所採取的觀點與作 為；「評量觀」與「競賽觀」則是學校教育對於學生成就之基本信念與延伸作法， 詳見表 2 之彙整，並闡述於表後。表 2：芬蘭反競爭之思維與作為 觀 點 特 色 具體的思維或作為 平等觀 廢除能力分班及排名 1. 每個學童都有相同價值且一樣重要 2. 不論國籍或能力，皆受相同教育。 齊一觀 沒有明星學校與明星 教師 1. 學校與班級皆不做評比或排名。 2. 沒有教師的各種比賽。 學習觀 與自己比賽的馬拉松 1. 七歲才入學，三年內讀完低年級即可。 2. 尊重孩子以自己的速度進行學習。 正義觀 不讓任何人落後 1. 小班小校，關懷學習弱勢者。 2. 正視學習弱勢者可能造成的「矯正成本」。 評量觀 文字敘述學生的學習 表現 1. 學生學習表現以等級評量取代分數呈現。 2. 法律嚴禁評分，教師以敘述性的評論與建 議取代分數。 競賽觀 避免競賽的負面影響 1. 不輕易舉辦競賽，避免影響課程。 2. 一旦比賽即做好完善規劃。
一、平等觀：取消能力分班
芬蘭教育政策的四大準則是：公平（equity）、平等（equality）、高品質（high quality）、全納式（inclusiveness）（Halinen, 2008） 。這四大準則是芬蘭教育的核 心價值，也構成了芬蘭教育珍視每個孩子的中心思維。尤其是「公平」（芬蘭文： tasa-arvo），公平的教育機會是實踐社會公正與正義的手段，更是國家發展人力資 源，提升國際競爭力的重要途徑（Ministry of Education and culture, 2013a）。芬蘭 的國民教育提供了完善的輔助機制，實踐北歐社會福利國的理念--「所有人都有 同樣的價值、每個人有平等享用公共服務的權利」（洪蘭譯，2008）。 芬蘭教 育部將「tasa-arvo」指定譯為「equity」，其中「tasa」意指「每個學童有相同價值 而且一樣重要」（張家倩，2007b），因此，無論是身處偏遠地區的極地學校或是 都市學校，無論是資賦優異孩子或是學習程度落後的孩子，無論是俄裔、瑞典籍 或是其他外移民，都享有同等的權利接受基礎教育。 「平等」蘊含的深層意涵即為「共好」，共好就是大家都要好，教育不能只 看到菁英，必須讓每個人都有成功的機會。芬蘭從 1995 年開始強調學習的彈性 與 異 質性 ， 基礎 教 育完 全 沒有 在 能力 分 級團 體 及或 成 績排 名 （ Ministry of Education and Culture, 2013a），希望落實相對的「平等」，以及「以人為本」的教 育理念，他們幫助孩子找出自己的優勢智慧，而非將全部的孩子套進同一個框架 來比較，造成少數適應不良的孩子被迫放棄或被視為後段。芬蘭在國民義務教育 階段是為每個學童的公平教育機會把關，中等教育階段則提供學生個殊性的發 展。芬蘭社會不強調菁英式教學，擁有特殊才能與興趣的學生，從國中起就可以
選擇加重數學、運動、藝術、音樂等科目的學校就讀，但這些都被視為是一種個 別的選擇，而非唯一的道路（陳之華，2008a）。
二、齊一觀：沒有明星學校與明星教師
芬蘭在國民教育階段沒有全面的國家考試，所有學校也不做任何校務評比與 學校排名(FNBE, 2012)，不管是私立或公立學校，鄉村小學校或都會大學校，芬 蘭語授課或瑞典語授課的學校，學校沒有好壞優劣的等級排名或標籤，學校普遍 因社區特徵而發展出校本特色（陳之華，2008a），因此，即使 1999 年教育法賦 予學生與家長國民教育階段的選校權，然而當所有學校沒有好壞之分時，家長與 學生無所比較時，離家最近的學校就成為最佳選擇。芬蘭學校教師的流動率極低， 學生的轉學率也低，此亦成為穩定教育品質不可或缺的原因之一（Ministry of Education and Culture, 2013a）。除了學校間沒有惡性競爭外，校內各班級也沒有所謂的全校評比制度，芬蘭 人認為，資源、對象、起跑點都不同，為什麼要比？要如何比？所以，校長與教 師不需要背負學校名氣與排名聲望等無關教育專業的壓力，只需專心於教育本質 與教學本務。芬蘭的教育學者 Sahlberg（2011）曾訪問芬蘭的教師，許多教師皆 反應，如果他們必須像英美的教師承受許多外部壓力，陷入評鑑困境，並且負擔 許多標準化及高風險測驗的責任，他們會選擇離開學校。換言之，芬蘭教師期待 教學工作是擁有專業自主、榮譽、尊重和信任，齊一的學校水準，無競爭、無排 名、無明星學校或明星老師的教育風氣，是吸引芬蘭優秀青年投入教育工作的優 質。
三、學習觀：學習是與自己比賽的馬拉松
教育的作為有一部分來自於人是怎麼看待學習這件事。人生的學習是一場百 米衝刺，還是馬拉松比賽？芬蘭人認為學習是一場自己與自己比賽的馬拉松。芬 蘭的孩子滿 7 歲才入學，因為教育研究單位認為 7 歲的孩子，在心智與情緒的發 展上都較為成熟，所以比較適合進入小學學習，而且若孩子還是未準備好，可以 多預備一年，就是以 3 年時間讀完低年級即可，這種看似「延緩」、「推遲」、「籌 備」、「等待」的教育觀念，實乃因為他們認為，孩子在 10 歲前是建立學習態度 與閱讀習慣的基礎階段，即使多了一兩年來調整、預備、加強或緩衝都是值得的 （陳之華，2008a），如此一來，除了降低日後可能額外挹注的資源之外，也可以 讓孩子在基礎教育的階段穩紮穩打，找出最適合自己的學習速度與節奏，開展自 己的人生，芬蘭教育認為學習不一定要贏在起跑點。四、正義觀：學校不讓任何人落後
芬蘭的國民教育是社會正義的實踐，義務教育從一年級到九年級，為了確保 每個學童都能獲得公平的教育機會，他們把教育資源大量地投注於學習落後的弱 勢學子。芬蘭教師總是花最多時間在「把慢的人教會」，這樣對學得快的人是否 是另一種不公平呢？芬蘭人認為：「學得快的人可以自己學，學得慢的人更需要 幫忙。」（陳之華，2008a）。芬蘭基礎教育約有 4000 所學校，計有學生約 600,000 人，教師 40,000 人，師生比約為 1:15（Ministry of Education and Culture , 2013b）。 國民學校（一到六年級）一般人數都在 300 個學生以下，低於國際標準的平均數； 2011 年，芬蘭有三分之一的小學全校學生不到 50 名，僅有 4％的學校學生超過 500 名（Statistics Finland, 2013）。 析言之，芬蘭的小學多是屬於小班小校的教學，師生關係密切，對於學習能 力與環境弱勢者能悉心照顧，把學習落後的學生人數降到最低，而且使學校間學 生表現的差異值小於 5%（Schleicher, 2006:9）。芬蘭社會認為，當放棄了任何一 個孩子之後，他們就有可能成為社會潛在問題與犯罪製造者，那麼未來社會所要 面對的「矯正成本」可能大於當初的「投資成本」。芬蘭著重起跑點式的公平， 以及對「後段」和「弱勢」學生投入更多的心力，他們沒有放棄相對弱勢的孩子， 使得芬蘭教育被全球評鑑為最平衡，以及通過受測學生比例最高的國家。
五、評量觀：重過程輕結果，重文字輕數字
芬蘭教師重視學習與理解的過程，甚於考試與分數的結果，學生的學習評量 皆以教師做的測驗為基礎，教師隨時觀察自己做的隨堂小考，作為學習與評量學 生學習成果的考量，而非統一的測驗。芬蘭讓小學成為一個單純求知的「免試區 域」，目的是要保留一個自由學習與探索的場所，同時教師也可以在課程規劃上 擁有更多的自由，師生都不需要把重點放在每年的考試或測驗上。90 年代隨著 教師和學校的自治權增加，學校不但能根據他們的特殊資源安排教學，也能夠在 國家教育課綱範疇內，自由分配教學活動，而不用擔心與別的學校不同。芬蘭教 育將學習的重點放在學習本身，而不是讓學生為考試而學習(Berry & Sahlberg, 2006)。 同時，對於評量的成績處理也有所規範，1999 年新的「基本教育法」（Basic Education Act）廢除公開排名以及競爭性學習評量的方式，亦即立法明禁評分， 家長不能要求教師排，因為分數是學生的隱私，學校不應公開張揚。因此，一到 四年級的學生學習表現採文字敘述為主，唯一的數字評量方式為各學科以 4 到 10 分作為四等級 ，10-9 為優等、8-7 為滿意、6-5 為通過、4 則是不及格，而五 年級之後也沒有此種數字評量，教師是以敘述性的評論與建議來呈現學生的學習 成果(Sahlberg, 2009b)。六、競賽觀：謹慎避免競賽的負面影響
強調競爭的學校教育總是以教導出卓越優異的學生為目標，而顯示卓越優異 的手段就是透過競爭與評比已篩選出優異的個體（Reimer, 1971）。在世界上多數 的學校，尤其是偏向傳統理念的學校，競爭已成為成功趨力的一部分，學生被教 導：贏得勝利、超越他人，這已成為個體參加競賽活動的金科玉律、深信不疑的 座右銘。在一個鼓勵個體彼此競爭、贏者全拿的社會中，教育競賽會像運動競賽 一般，將目標放在創造出明星化的個體或學校，將許多的教育資源投入教育競賽， 就只是為了奪得閃亮的獎賞，但最終只有少數人可以勝出，多數人都成了失敗者， 教育充斥着許多永無休止的競爭與競賽（Lauder & Hughes, 1999）。然而，教育應該透過給予不同的輔助與導引，讓學習者看到自己各個階段的 突破與進步，而非不斷地強調與他人比較，陷入盲目的追逐甚至淪為惡性競爭。 芬蘭人體認到不參加競賽遊戲的人，才是最大的贏家，芬蘭教育改革已使他們從 教育的競賽風潮中徹底地走出來，他們反競爭、反競賽，也反評比。芬蘭反評比 思維之處不只在智育上不強調競爭與排名，在藝能科目的教學上亦是如此。以音 樂教育為例，芬蘭有 52 個國家劇院、25 個交響樂團，芬蘭音樂教育非常普及， 養成教育和音樂水準非凡，許多人以為芬蘭一定辦了很多音樂比賽，其實不然。 芬蘭對於藝術競賽抱持著非常謹慎的態度。芬蘭的教育工作者認為不需要讓 孩子在年幼的時候就參加音樂比賽，造成學習染上競爭的色彩，雖然學校偶爾也 會舉辦音樂性的比賽，但是都會在賽前及事後，對孩子做好心理建設，並將賽程、 練習及授課時間，做好妥善的安排，避免讓比賽反客為主，凌駕了音樂的正常學 習過程，也不讓比賽的過程與結果造成孩子無謂的挫敗感，或激化學生與家長勝 驕敗餒的心態（陳之華，2011）。 同時，芬蘭的小學教師在辦比賽的時候，也會思考該如何辦好一場慎重又具 教學意義的比賽，讓比賽也成為一種觀摩學習，一種有獎勵的成果發表會，確保 不會扭曲教學，這樣的作為顯現的是教育背後謹慎的思維與集體的價值觀。他們 認為競爭並非不可，良性競爭是音樂涵養過程中很優質的養分，音樂需要觀摩、 交流、分享與學習。重要的是，面對評比要能回歸教育的思維，平心靜氣地思考 一切「所為何來」，不會因為榮譽或追逐排名而讓孩子在評比風潮中隨波逐流。
伍、芬蘭教育之啓示
榮獲諾貝爾經濟學獎的經濟學家海耶克（F.A. Hayek），在《通往奴役之路》 （The Road to Serfdom）一書中說道：「往地獄之路由善意鋪成」，又說：「在我們 竭盡全力自覺地根據一些崇高的理想締造我們的未來時，實際上卻不知不覺地創造出與我們一直為之奮鬥的事物截然相反的結果，人們還想像得出比這更大的悲 劇嗎？」（王明毅等譯，2011）。希望孩子優異也許是出於善意，但急於看到成果 的心態，卻彷彿在教育的路上佈滿荊棘與泥濘，使孩子走得顛躓不安。排名文化、 評比機制、擇優汰劣的氛圍，無形中讓孩子處於一種競爭的壓力鍋。競爭多來自 於績效的彰顯、明星的選拔，其負面影響，除了扼殺學習者的自信，擾亂正常的 學習進度之外，更可能造成許多扭曲教育本質的情事，殷鑒不遠，美國的學測弊 案即為一例，對照芬蘭非績效取向的教育制度，以共好取代績效、取代競爭，相 信可以帶給台灣更多的省思。
一、借鏡芬蘭：不強調競爭卻最具競爭力
芬蘭教育對於競爭的思維與競賽的作為，值得探究與借鏡。芬蘭教育兼具水 準整齊與作法自由的特色（Finnish National Board of Education , 2013），學校之間 具有高度的一致性，教師素質差異不大，因此學校或教師的排名難以為之，明星 學校也不易產生，雖然芬蘭教育擁有「世界第一」的稱號，但是無論是對學校、 對教師或者對學生，他們都不講求競爭與排名。當世界上許多國家的教育體系和 師生群體沈浸在各種競逐，致使教育與社會逐漸呈現 M 型化的極端現象時，芬 蘭始終在國民基礎教育中，秉持著不疾不徐、不爭不搶的教育理念。 芬蘭教育，就學校層級而言，沒有任何評選機制或校際評比，也沒有明星學 校、標竿學校、優質學校，在家長心目中，每所學校都一樣好；就教師層級而言， 沒有教師評鑑，沒有教師檔案比賽、行動研究，或各式各樣的優良教師選拔或評 選；就學生層級而言，在國民基礎教育中，所有的評估與考試，都是為了讓學生 知如何自我改進，評量結果不排名次，而不是要打擊學生和老師的士氣，或成為 批評他人落後或不長進的工具。 綜言之，「共好」是「大家好」，這才是真好，個體與個體或組織與組織之間 的關係，不是「我與他」或「我與你」的關係，而是「我們」的關係，只有「我 們」一起好、共同邁向更好，整體才會更好，而整體的好會回饋到每個個體或單 位自身，使每個「你」、「我」、「他」皆更加美好。「共好」的相對是「競爭」，「競 爭」是「自我中心」的，是意圖「分出高下」的，是「競賽」現象背後的核心概 念。省思芬蘭整體的社會風氣，不強調資優教育也不追求明星高中，更不會以此 引領風潮。芬蘭教育的經驗，最發人深省之處在於「不迎合國際評比，卻在 PISA 評比脫穎而出」，不強調「競爭」的教育體制與社會風氣，卻能培養出最具「競 爭力」的下一代。由此可知，競爭不會使社會更好，集體的好，才是真正的好。二、省思台灣：正視校務評比與學生競賽的風潮
近年來，台灣在一片「追求卓越、提升品質」的呼聲中，不止個體的競爭日 趨激烈，學校更陷入鋪天蓋地的校際評比風潮中，評選、評鑑、認證、選拔充斥 教育環境，究其源頭，乃是績效制所致。英美國家盛行績效制，認為投入大量的 經費在教育，就要看到成效，如果實施的結果，缺乏品質，不僅會形成教育投資 的浪費，亦會造成國家競爭力衰退，因此主張貫徹績效制。 然而，教育是一種長遠的投資，所謂「十年樹木、百年樹人」，教育的成果 經常需要一段時間才能顯現出來，同時，教育成效具有漂移性（drifting）(Jackson, 2012)，無法精確地在某個時間點絕對達到某種預期的成效，社會大眾乃至教育 工作者，若抱持著速效的觀點，希望在短期內拿出成績供人品評，以符合經費運 用效益及大眾之期待，其實是一種短視近利、揠苗助長的做法，美國績效制之弊 端殷鑒不遠，台灣教育制度實不應盲目地效法美國教育，高舉績效之大纛，往背 離教育本質的方向奔去。 透過上述芬蘭教育制度的觀點評析，可以讓身處測驗、評比、競賽的風潮中 的台灣，看見另一種教育的趨勢與方向。當然沒有一種教育經驗可以原封不動地 移植到異地，但對台灣教育而言，芬蘭是一非常值得深思與參考的對象。芬蘭的 教育制度相較於美國教育的績效制，是屬於非績效取向的教育。當世界其他各國 的教育方式，偏向增加課程時數、增多成就測驗、加重家庭作業時，芬蘭教育卻 反其道而行，執意走出一條獨樹一格、以共好取代競爭的康莊大道。 參考文獻 王尚文（譯）（2010）。教育科學、國家與教師—芬蘭師資培育團體規約之形 成。（Educational science, the state, and teachers: Forming the corporate regulation of teacher education in Finland ,原作者：Hannu Simola）。載於國立教育資料館編印， 芬蘭教育理論與實務（頁149-192）。臺北市：國立教育資料館。 王明毅、馮興元、馬雪芹、胡永革、王堅勇、楊玉生（2011）（譯）。通往奴 役之路（原作者：F. A. Hayek）。大陸：中國社會出版社。（原著出版年：1944）。 甘平治（2011）。誰逼老師也作弊。親子天下，27，34-37。 吳祥輝（2006）。芬蘭驚艷。臺北市：遠流。 邱振訓（譯）（2010）。擺脫國家教育或只是轉移責任？芬蘭學校教育理性之 新 系 統 建 構 （ Abdication of the education state or just shifting responsibilities? Constructing a new system of reason in Finnish schooling ，原作者： Simola, H.,
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