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由環境規劃及風險管理之角度重新檢視環境開發案件中司法之審查密度-以中科四期開發案及元利建設都市更新案為例

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Academic year: 2021

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科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

由環境規劃及風險管理之角度重新檢視環境開發案件中司法之

審查密度-以中科四期開發案及元利建設都市更新案為例

計 畫 類 別 : 個別型計畫 計 畫 編 號 : MOST 104-2410-H-004-061-執 行 期 間 : 104年08月01日至105年07月31日 執 行 單 位 : 國立政治大學法律學系 計 畫 主 持 人 : 傅玲靜 計畫參與人員: 碩士班研究生-兼任助理人員:王凌亞 碩士班研究生-兼任助理人員:趙姿盈

中 華 民 國 105 年 11 月 28 日

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中 文 摘 要 : 風險評估與風險管理,涉及行政機關進行環境管理的科技專業及政 策決定二部分,前者屬於行政機關之判斷餘地事項,後者則為行政 機關綜合各種因素及利益狀況所為之決定,應受到司法權全面的合 法性審查。至於土地利用之環境規劃,行政機關對於公共利益所為 的預測評估,屬於判斷餘地事項,但最後基於各種利益狀態之評估 而作成規劃並進行利益調和,則為利益衡量,並受到司法權對於利 益衡量瑕疵所為之合法性審查。因此,對於環評案件及土地利用案 件所生的爭議,必須區分風險評估、風險管理及環境規劃的差異 ,釐清行政機關享有判斷餘地之事項及界限,理解立法者對於行政 機關所為之判斷授權「通常並不存在於全部的行政決定,而是僅在 於行政決定中的個別事項」,如此司法權始得對於行政機關公權力 之行使發揮公法性監督的制衡效果。 中 文 關 鍵 詞 : 風險評估、風險管理、環境規劃、判斷餘地、利益衡量

英 文 摘 要 : Risk assessment and risk management deal with technical professionals and executive policy decisions in the field of environmental management. The former refers to the margin of appreciation of administrations, and courts should basically respect the technical professional judgments of administrations. On the other hand, they should strictly review final individual decisions of

administrations according to related factors and interests. As for land use and environmental planning, the assessment of public interests belongs to the margin of appreciation of administrations. The executive planning and reconciling of one interest with another should on the other hand be under strict judicial review.

Therefore, risk assessment, risk management and

environmental planning have to been clearly distinguished and the limits of the executive margin of appreciation should be correctly identified in environmental

controversies. The margin of appreciation of

administrations exists only in individual parts of

executive decisions depending on facts and issues, but not in whole decisions. The judiciary should review the

executive power in a legal manner.

英 文 關 鍵 詞 : Risk Assessment, Risk Management, Environmental Planning, Margin of Appreciation, Balancing of Interests

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中文摘要

風險評估與風險管理,涉及行政機關進行環境管理的科技專業及政策決定二 部分,前者屬於行政機關之判斷餘地事項,後者則為行政機關綜合各種因素及利 益狀況所為之決定,應受到司法權全面的合法性審查。至於土地利用之環境規劃, 行政機關對於公共利益所為的預測評估,屬於判斷餘地事項,但最後基於各種利 益狀態之評估而作成規劃並進行利益調和,則為利益衡量,並受到司法權對於利 益衡量瑕疵所為之合法性審查。因此,對於環評案件及土地利用案件所生的爭議, 必須區分風險評估、風險管理及環境規劃的差異,釐清行政機關享有判斷餘地之 事項及界限,理解立法者對於行政機關所為之判斷授權「通常並不存在於全部的 行政決定,而是僅在於行政決定中的個別事項」,如此司法權始得對於行政機關 公權力之行使發揮公法性監督的制衡效果。 關鍵詞:風險評估、風險管理、環境規劃、判斷餘地、利益衡量

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Abstract

Risk assessment and risk management deal with technical professionals and executive policy decisions in the field of environmental management. The former refers to the margin of appreciation of administrations, and courts should basically respect the technical professional judgments of administrations. On the other hand, they should strictly review final individual decisions of administrations according to related factors and interests. As for land use and environmental planning, the assessment of public interests belongs to the margin of appreciation of administrations. The executive planning and reconciling of one interest with another should on the other hand be under strict judicial review.

Therefore, risk assessment, risk management and environmental planning have to been clearly distinguished and the limits of the executive margin of appreciation should be correctly identified in environmental controversies. The margin of appreciation of administrations exists only in individual parts of executive decisions depending on facts and issues, but not in whole decisions. The judiciary should review the executive power in a legal manner.

Key words: Risk Assessment, Risk Management, Environmental Planning, Margin of Appreciation, Balancing of Interests

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報告內容

目錄

一、前言–相關判決觀察... 1  (一)中科四期案... 1  (二)元利建設都市更新案... 3  二、研究目的... 4  三、文獻探討... 5  四、研究方法... 6  五、研究結果與討論... 6  (一)環境規劃、環境管理與風險管理... 6  1、對於環境規劃與環境管理之基本認識... 7  (1)環境規劃及其程序... 7  (2)整合性與區域性之環境管理... 8  2、對於風險評估及風險管理之基本認識... 10  (1)風險評估與風險管理為具體化之環境管理... 10  (2)風險評估之科技性與風險管理之綜合性... 10  (3)風險溝通的功能... 11  (二)環境影響評估外國立法例之觀察... 12  1、美國環境政策法... 12  (1)立法精神... 12  (2)立法特性–納入風險評估之風險管理... 13  2、德國環境影響評估法... 13  (1)立法設計... 13  (2)立法特性–以風險評估為中心... 15  (三)風險評估、風險管理與環境規劃之司法審查密度... 16  六、結語... 17  參考文獻... 19 

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一、 前言

–相關判決觀察

(一)中科四期案 對於近年來關於環境影響評估(以下簡稱環評)及土地利用議題的司法審查 及其密度,近年來往往囿於判斷餘地理論對司法審查的限制,產生許多爭議。而 觀察行政法院於具體環境開發個案中所持的見解及態度,卻可看到司法審查密度 不一、見解紛歧的情形。例如中科四期開發案,分別涉及撤銷環評審查結論及撤 銷內政部核發非都市土地開發許可之行政爭訟。 1、撤銷環評審查結論爭議 最高行政法院 102 年度判字第 70 號判決廢棄原審台北高等行政法院 99 年 度訴字第1882 號判決維持環評審查結論之見解,認為: 法律以不確定法律概念,賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地–尤以不確定 法律概念之解釋同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者,或該判斷之 決策過程,係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成,且無具體理由足以 動搖該專業判斷之可信度與正確性時,行政法院即應尊重其判斷。準此,行政 法院對於行政機關適用不確定法律概念所為之決定,應就下列事項為審查:一 法律之解釋是否正確;二事實之認定有無錯誤;三由委員會為決定時,其組織 是否合法;四是否遵守有關之程序規定;五是否根據與事件無關之考量觀點; 六有無違反一般事理之考量(違反經驗法則或論理法則)或顯然不當之情事。 而在有關規範環境保護及科技危險防禦之法律中,行政法院亦應就環境保護 主管機關預估(預測)影響環境之「可能性程度」,審查該影響預估之根據與 方法是否正確、完備?結論是否可信與一貫? 最後,最高行政法院綜合審認中科四期有條件通過第一階段環評審查結論有 未予斟酌、審查、判斷之違誤,並且更積極審查環評審查結論所要求減緩措施內 容所採取之科學立論1,而認為相關科學論述說理根據不明而違反明確性原則。 本案發回更審後,台北高等行政法院則以訴訟上和解終結本案訴訟程序2。 2、撤銷內政部核發非都市土地開發許可爭議 至於針對內政部區域計畫委員會依區域計畫法第 15-2 條規定核發非都市土 地開發許可進行的爭訟中,最高行政法院103 年度判字第 59 號判決則援引日本 法院見解(廣島地方法院平成21 年 10 月 1 日埋填執照禁止請求案),針對同條 第1 款「於國土利用係屬適當而合理」之規定,認為: 1 開發單位廢水放流量如超過 4,000CMD 時,放流水重金屬銅管制限值為 0.07mg/L, 遠高於環評專案小組水產專家意見認為河口養殖區之水體水質銅濃度低於 0.01mg/L 之限值,然以水質擴散模式「模擬」,即可符合前述低於0.01mg/L 之限值,最高行政 法院對於「模擬」之依據及方式,以及該0.07mg/L 管制限值與「海域環境分類及海 洋環境品質標準」之銅濃度0.03mg/L 是否符合等問題,提出質疑。 2 2015 年 5 月 27 日台北高等行政法院 102 年度訴更一字第 28 號和解筆錄,參見 http://www.eja.org.tw/20013311852223526399/1(最後造訪日期:2016 年 10 月 30 日)。

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所謂「於國土利用係屬適當而合理」,區域計畫法並未明文定義,參酌海埔地 開發管理辦法第 9 條第 1 款「於國土利用係屬適當而合理」係援引日本「公 有水面埋填法」第4 條第 1 項第 1 款「於國土利用係屬適當而合理」之立法 例,而日本法院見解對於上揭規定,認屬於利益衡量事項(廣島地方法院平成 21 年 10 月 1 日埋填執照禁止請求一案之判決可資參考)。再者,區域計畫法 立法目的,在於促進土地及天然資源之保育利用,人口及產業活動之合理分 布,以加速並健全經濟發展,改善生活環境,增進公共福利(區域計畫法第1 條參照),足見其核心在於區位與公共利益之考量。因此,主管機關內政部之 區域計畫委員會在審議非都市土地分區變更之區位適宜性時,關於有無符合 「於國土利用係屬適當而合理者」之規定,應為利益衡量,必須就許可開發所 帶來之公共利益是否遠大於不許可開發所維持區域土地完整之利益為衡量。 至於行政法院在審查主管機關上訴人內政部之區域計畫委員會於許可開發是 否有違上該規定時,仍應謹守合法性審查之原則,而不得就其妥當性為審查。 最高行政法院更進一步具體認為基地遴選部分係經具有專家委員會性質之 國科會科學工業園區策略發展委員會評比選定,享有一定專業判斷餘地,內政部 區域計畫審議委員會不應對之進行高密度審查: 上訴人內政部之區域計畫審議委員會在審核二林基地之開發許可時,所為之 利益衡量,應係透過比例原則,就該基地許可開發所帶來之公共利益與因此失 去之利益(或不許可開發所維持區域土地完整之利益)為衡量。至於基地遴選 部分既經具有專家委員會性質之國科會科學工業園區策略發展委員會評比選 定,並經行政院同意在案,則上訴人內政部之區域計畫審議委員會在審議時, 國科會及上訴人中科管理局代表說明基地遴選之經過,在審議過程中充分溝 通討論,討論過程雖有部分委員表示不同意見,但最後基於合議制之特色,以 多數決作成決定,因此,基於尊重具有專家委員會性質之國科會科學工業園區 策略發展委員會之專業判斷,上訴人內政部區域計畫審議委員會就此自宜採 較低密度之審議,於透過審議確認國科會科學工業園區策略發展委員會評比 選定並無恣意濫用時,即應認已為審查。 最後最高行政法院認為對於開發許可是否違反區域計畫法第 15-2 條第 1 項 第1、2、4 款規定,事實仍有未明之處,而廢棄原判決並發回更審。台北高等行 政法院103 年度訴更一第 30 號更審判決中,關於國土利用計畫是否適當合理(區 域計畫法第15-2 條第 1 項第 1 款),同時援引利益衡量理論及判斷餘地理論, 尊重區委會之專業性判斷: ……既經區委會委員予以審議,並就各該相關影響層面充分討論而為利益衡 量後,綜合判斷結果認為許可開發所帶來之公共利益大於不許可開發所維持 區域土地完整,且無惡化我國糧食安全之虞,以多數決方式表決結果支持開 發……,在查無係出於錯誤事實或不完全資訊而為認定、或將無關之事項納入 考量,或有其他違反法律原理原則、一般公認之價值判斷標準及判斷恣意之情

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形下,基於尊重其專業性,上開判斷本院予以尊重。 至於關於區域計畫法第15-2 條第 1 項第 2、4 款規定,台北高等行政法院嚴 格審查原處分機關內政部所為之事實調查及相關考量後,認定原處分(開發許可) 並無違法之處,作成維持原處分(駁回原告之訴)之判決。 觀察前述相關判決,可以看出行政法院對於環評審查結論此一具有科技專業 性之事項似進行較嚴格、密度較高之全面違法性審查,而在土地利用選址具有決 策性之事項中,行政法院則似又嚴守判斷餘地理論而進行較寬鬆、密度較低之違 法性審查3。 (二)元利建設都市更新案 此外,對於都市土地利用開發的爭議,以元利建設都市更新案為例,對於都 市更新容積獎勵及停車容積獎勵之核定是否超過法定上限並有違法核定的情事, 行政法院於台北高等行政法院100 年度訴更一字第 158 號判決中認為: 臺北市都市更新及爭議處理審議會所為之審議決議具有高度屬人性、專業性、 經驗性之專業判斷,如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、 公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決 定或風險評估等事項,屬於「判斷餘地」,其專業認定自應受司法尊重,故自 應尊重該爭議處理審議會之判斷餘地。又就「判斷違法」舉證責任之客觀配置 而言,在適用「判斷餘地」理論之行政判斷領域,由於行政機關享有判斷權限, 因此其判斷結論當然先認定為合法(就如同在自由裁量領域,行政裁量結果先 推定合法),若主張判斷違法者,必須先對前項各項具體違法事由負擔說明及 舉證之(不真正)義務,法院才有後續展開調查之必要…… 並且更進一步在審視相關事實證據之後,認為規劃設計容積獎勵及停車容積 獎勵之核定已審酌相關必要事項,並無違法或裁量濫用之情形。然而最高行政法 院並不接受相關見解,並於102 年判字 757 號判決中,以司法院釋字第 709 號解 釋為基礎,基於裁量瑕疵理論,認為原審判決未審酌是否符合實質平等及比例原 則等合義務之裁量權行使,而廢棄原審判決: 都市更新及爭議處理審議會在適用都市更新建築容積獎勵辦法第 7 條,判斷 更新單元之整體規劃設計對於都市環境品質、都市景觀是否具有正面貢獻,及 適用臺北市都市更新自治條例第19 條第 2 款第 5 目,考量其建築設計是否與 鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和時,自應依法定程序 聽取並斟酌「鄰近地區居民」之意見及實際感受,始得謂其判斷已踐行正當程 序,且非出於不完全之資訊。...然無論係給予法定容積之 6%或 10%,對應 其所屬基地種類,均屬獎勵容積額度之上限,而獎勵容積的評定因素及基準, 3 且最高行政法院認為享有判斷餘地者為具有專家委員會性質之國科會科學工業園區 策略發展委員會,具有計畫核定權之內政部區域計畫審議委員會應尊重其專業判斷, 採較低密度之審議,未正確認識計畫擬定者與核定者之關係,誤認計畫擬定者享有 判斷餘地,亦有值得檢討之處。

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既須「考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築 設計、無障礙環境、都市防災」,即應區別其相互調和的程度,分別給予適當 的獎勵容積額度,始符合實質平等及比例原則。...攸關被上訴人於作成原 處分時有無遵守合義務性裁量原則,原審自應加以調查釐清,卻僅於判決理 由謂本案規劃設計容積獎勵係由審議會以專業性、經驗性及技術性之專業判 斷,經審查後認為確符合容積獎勵標準,始在法定標準範圍內給予容積獎勵, 尚不能認有違法或裁量濫用情形云云,尚嫌速斷。...攸關原處分核給系爭更 新計畫案獎勵增設停車空間是否合法,原審自應詳予查明論究,卻僅援引系爭 更新基地住宅大樓新建工程環境影響說明書及停管處「95 年度臺北市汽機車 停車供需調查」報告之意見,即認定原處分給予停車容積獎勵已考量相關因 素,並未違法。其判決理由亦屬不備。 其後,台北高等行政法院於103 年度訴更二字第 5 號判決中,認為審議會由 不同屬性或專業之代表提供不同觀點作成決定,以合議方式所作成之決定具有專 業判斷性質,則基於審議會決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性,應 認其決定有判斷餘地。並進一步認為都市更新審議會已踐行法定正當程序,且以 專業性、經驗性及技術性之專業判斷,依本案情節為審查後認為系爭更新案整體 規劃設計對於都市環境品質、都市景觀、無障礙環境、都市防災確有正面貢獻, 符合獎勵容積標準,而在法定標準範圍內給予容積獎勵,並非未查明情節優劣即 給予最高獎勵,「尚難遽認其有裁量濫用之違法」。且正因不同屬性或專業代表之 意見,容有不同,都市更新審議會依合議方式作成之決定,其特色即在於由不同 屬性或專業之代表,提供不同觀點作成決定,具有專業判斷性質,則基於其決定 之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性,應認其決定有判斷餘地,是更新基 地附近有無增設停車空間需求,行政法院尊重都市更新審議會之判斷。相關見解, 最高行政法院認為並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背 法令情形,予以維持,本案確定(最高行政法院105 年度判字第 399 號判決)。 觀察前述關於都市更新案例之判決見解,可知行政法院受到司法院釋字第 709 號解釋之影響,雖著重審查都市更新容積獎勵之核定處分是否符合正當行政 程序,但結論是在程序正當性上,都市更新審議會並無違法之處。行政法院對於 是否符合核定容積獎勵(包括都市更新及停車容積獎勵)之前提,認為係屬於都 市更新審議會之判斷餘地事項,原則上應予尊重。至於核定之獎勵容積額度,行 政法院則認為屬於裁量權行使之範疇。亦即行政法院區分法律構成要件及法律俢 果,分別適用判斷餘地理論及裁量瑕疵理論,對於都市更新審議會核定容積獎勵 之處分進行密度不同的司法審查。

二、研究目的

觀察行政法院於具體環境開發個案中所持的見解及態度,可看到司法審查密 度不一、見解紛歧的情形,並且同時援引利益衡量(Interessenabwägung)、判斷 餘地(Beurteilungsspielraum)及裁量瑕疵(Ermessensfehler)等理論作為審查之

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基準,但在判決理由中又未明確說明三者之區分及運用,因而產生司法判決中混 用相關理論的情形。然而於土地利用及環境開發的案件中,由開發行為之土地利 用規劃、到對於環境可能造成影響之評估、以及對於開發行為作成之開發許可, 判斷餘地、利益衡量及裁量權究存在於何種事項及行為中?司法機關對於行政機 關就具體個案所為之行為及決定進行審查時,其適用之範圍及應遵循之審查密度 究應如何說理論述?此實為須明確區分並分析的核心問題。 面對此一問題,筆者欲以環境規劃及風險管理的角度,進行觀察及整合性之 研究。最終之目的,在於透過環境規劃及風險管理理論之運用,重新確立法制規 範之核心價值及目的,劃分行政機關之權限,確立行政權之專業事項及範圍,進 而確認司法權對於行政權進行審查時,基於尊重行政專業而應遵守之界限,以及 監督行政權管理公共議題而可享有之權限,以使立法、行政、司法三權在環境公 共事務的互動,呈現良性的分工狀態。

三、文獻探討

近年來國內法學學術研究文獻中,對於環境法,以風險行政之角度,介紹風 險評估及風險管理理論之運用者,較為少數4,且多以美國環境法學的發展為基 礎5。而針對環評爭議案件之司法裁判,雖不乏針對個案判決進行探討的文章,然 而透過掌握風險評估與風險管理的精神,重新思考其與判斷餘地理論與裁量瑕疵 理論間的關係,進一步反思立法權、行政權與司法權的互動,並檢視司法之審查 密度者,則較為少見6。至於環境規劃理論,在法學研究上則更為缺乏,目前較為 完整的文獻,為林明鏘教授1996 年即發表、並收錄於「國土計畫法學研究」一 書中的文章:論環境規劃法制7,其餘文獻則較付之闕如。因此,在土地利用規劃 法制中,如都市計畫、區域計畫等,如何運用環境規劃理論,為司法之審查密度 建立判準,仍為法學界須努力之方向。 在整合型的風險管理及環境規劃的思維下,本研究計畫即不採傳統法學的研 4 近年來於行政法學上關於風險行政的探討,多集中於食品安全法制,較少運用於環 境法學,僅有少數文獻探討環境風險的議題,例如古承宗,環境風險與環境刑法之 保護法益,興大法學,第18 期,2015 年 11 月,頁 181-231;許宏達,環境風險管制 之法律建制:以行政管制方法之變遷為中心,國立中正大學法學集刊,第44 期,2014 年8 月,頁 115-202。 5 例如:宮文祥,初探科學在環境法發展上所扮演的角色-以美國法為例,科技法學 評論,第7 卷第 2 期,2010 年 10 月,頁 129-179;宮文祥,當行政遇上科學:從風 險評估談起-以美國法為例,月旦法學雜誌,第153 期,2008 年 2 月,頁 90-112; 蔡瑄庭,美國風險法規之作用與其司法審查案件之分析,國立中正大學法學集刊, 第27 期,2009 年 11 月,頁 71-128;吳行浩,論奈米科技之環境與健康風險之法規 範必要性-以我國現行法秩序之因應與未來可行之立法方向為中心,科技法學評論, 第7 卷第 1 期,2010 年 6 月,頁 1-54。 6 明確以判斷餘地理論觀察環評訴訟司法權行使之研究,參見高仁川,判斷餘地理論 於臺灣環評訴訟之適用–最高行政法院一○○年度判字第一○二二號判決的比較分析, 月旦法學雜誌,第237 期,2015 年 2 月,頁 216-235。 7 林明鏘,論環境規劃法制,收錄於氏著,國土計畫法學研究,2006 年,頁 163-182。

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究方法,而欲以科際整合的研究角度,掌握制度本旨的精神,重新思考司法機關 對於行政權於環境開發案件中應有之審查密度,以建立司法機關對於環境開發案 件中行政機關進行規劃、評估及管理等事項之判準。

四、研究方法

本計畫之研究範圍,限於對於環境開發案件之爭議進行探討,著重於土地利 用規劃、環境影響評估及開發行為管制等行政法制,運用環境規劃及風險管理理 論進行研究,而不及於災害或財務等風險管理議題。針對上述研究範圍,運用案 例分析、比較法、跨領域等觀察方式,研讀相關文獻及資料,並進行分析研究。 在採行的研究步驟上,以科際整合的綜合思維,進行下列研究: 1、本研究計畫首重案例研究,以案例分析之方式,對於國內司法裁判見解進行 整理觀察。 2、在比較法的研究上,探討德國及美國在傳統行政法學及環境法的相關理論內 涵。 3、在跨領域的研究上,強化土地利用規劃及環境影響評估等非法學領域之專業 知識,更須對於環境規劃及風險管理之知識進行研究,並與行政法學關於判 斷餘地及裁量瑕疵等理論進行整合思考,以作為檢視司法裁判見解、建立司 法審查判準之基礎。

五、研究結果與討論

(一)環境規劃、環境管理與風險管理 環境影響評估法第4 條第 2 款規定:「二、環境影響評估:指開發行為或政 府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影 響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環 境管理計畫,並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環 境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」對於本款關於環評定義的認識,向來討 論重視開發行為環評的二階段設計及其審查機制,然而對於條文中所稱環評係 「事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定」方式提出「環境管理計 畫 」 而 對 其 進 行 審 查 的 意 涵 , 在 法 學 界 中 卻 未 見 深 入 討 論 。 環 境 管 理 (environmental management)及風險管理(risk management),雖非法學領域的 概念,但卻是環評制度的本質及基本精神,因此本研究即擬由環境管理及風險管 理的角度出發,重新梳理環評制度的功能,進而對於現行環評法制進行根本的檢 討,並試圖提出可能的修正方向,期使開發行為之環評制度的法制設計更能符合 其本旨8。 8 本研究之討論,較著重於開發行為環評,特此說明。

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1、對於環境規劃與環境管理之基本認識 1)環境規劃及其程序 環境規劃(environmental planning),係指於環境問題的解決方案中,考量所 有利害關係人之立場,協調彼此衝突,研擬可行方案的程序。亦即透過問題導向 的資訊蒐集,對於特定環境問題進行分析及評估,以研擬出一個符合目標的策略 或滿足需求的問題解決方案9。環境規劃理念的興起與發展,在美國與自1920 年 代起都市快速發展、人口集中、大量取用自然資源及破壞生態平衡的情形有關10。 而其分析及評估的對象,從早期1930 年代對於單一資源、強調公害污染防治的 分析及評估,發展至1950 年代以系統分析的觀點,綜合分析生物、土地、空氣 與水等自然環境因素,尋求合理的土地使用方式。最後至1980 年代,在「永續 發展」(sustainable development)觀念的指引下11,環境規劃的理念趨向於整合自 然科學與人文科學,特別是整合生態、技術、社會、經濟等各面向,以顧全後世 子孫享有資源為基礎要求,對於環境問題研擬解決方案12。 環境規劃程序可以一迴圈的方式加以理解,由確認環境問題為始,至監測環 境變化,以輔助對於環境問題的認知: 9 闕蓓德,環境規劃與管理方法概論,收錄於駱尚廉、趙林、郭靜主編,永續環境管理 策略,2012 年,1 版,頁 2-1。 10 黃書禮,生態土地使用規劃,2000 年,1 版,頁 2-3。

11 永續發展的觀念,最早由國際自然保育同盟(International Union for Conservation of

Nature; IUCN)、聯合國環境規劃署(United Nations Environment Programme; UNEP)、 世界野生動物基金會(WWF)出版之「世界自然保育方略」(World Conservation Strategy)一書中提出;全文參見:https://portals.iucn.org/library/efiles/edocs/WCS-004.pdf(最後瀏覽日期:2016 年 4 月 9 日)。直至聯合國世界環境與發展委員會(World Commission on Environmental and Development; WCED)於 1987 年出版「我們共同的 未來」(Our Common Future)報告書中,主席 Gro Harlem Brundtland 將永續發展定 義為:「能夠滿足當前的需要又不危及下一代滿足其需要之能力的發展」(Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs),永續發展始成為各國接受的觀念, 並成為各國在制定發展計畫時的指導原則。

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圖二:環境規劃程序13 由上圖可知,在環境規劃的流程中,公眾參與在每一個階段中都是必要的程 序,不僅有助於環境規劃問題的瞭解與目標的訂定,並且可使重要的問題於規劃 程序中充分討論,以使最後計畫的執行受到較少的反對14。 (2)整合性與區域性之環境管理 管理,本質上也是一種程序,是經由人完成特定工作的程序。管理基本上分 成三個層次:高階管理、中階管理與低階管理。高階管理屬於策略規劃(Strategic Planning),目的在於尋求系統目標的達成,並發展達成目標所需的方法。中階管 理的重點為管理控制,是確保系統目標有效率有效益的程序。至於低階管理,屬 於一種作業管制,是確保目標下特定工作能有效率有效益的程序15。 13 資料來源:闕蓓德,同註 9,頁 2-2、2-3。 14 透過公眾參與的對話,環境規劃不再僅為專業知識的運作過程,而是公眾參與謀求

解決環境問題方案的治理(Governance)模式。關於治理及其特性,參見 B. Guy Peters & John Pierre, Governance Without Government? Rethinking Public Administration, J PUBLIC ADM RES THEORY (1998) 8(2): 223-243。 15 陳章鵬,環境規劃與環境管理,http://www.epa.com.tw/EIA/環境規劃與環境管理.pdf, 頁9(最後瀏覽日期:2016 年 10 月 30 日)。 確認規 劃問題 與機會 建立規 劃目標 區域特 性分析 地方特 性分析 細部 研究 規劃區 概念模 式 環境配 置計畫 細部 設計 實施 計畫 計畫 管理 監測 公眾 參與

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至於環境管理(environmental management),則是將環境問題當成須處理及 解決的標的,並依環境問題的不同性質,決定處理及解決的方式。環境管理的範 圍,配合前述高階、中階及低階管理的概念,包括了對於環境計畫、環境質量及 環境技術的管理16。透過擬定區域環境規劃、訂定環境品質標準與污染排放標準、 進行監測工作、評估環境變化狀況、預測環境變化趨勢、確定環境污染防治技術 等過程,使得經濟發展得以在滿足人類需求之際,亦能夠兼顧環境品質的維護。 環境管理的內涵,一般認為有廣義與狹義的區分。廣義的環境管理,係指在 環境容受力(environmental carrying capacity)的允許下,以環境科學的理論為基 礎,並用技術、經濟、法律、教育和行政等手段,對人類的社會經濟活動進行管 理。至於狹義的環境管理,則指管理者為了實現預期的環境目標,對經濟、社會 發展過程中,將環境的污染和破壞性影響,予以控制和協調,使經濟、社會與環 境上的效能,綜合統一發揮最大,以滿足人類基本需要,又不超出其週遭環境的 容許極限17。 在狹義理解下,環境管理乃是透過經濟、行政、法律、教育及技術的方法, 對於損害環境品質的污染行為進行限制與控制,並且協調經濟發展與環境保護以 達到均衡的關係。因此,環境管理本質上具有整合性,是為整合性環境管理 (integrated environmental management),即管理者是在眾多方案中,確定計畫的 需求及目的後,納入風險管理的思維及技術,透過環境影響評估的結果,經由權 重分析與價值判斷的過程,評估適合的環境管理方案。而在環境管理的過程中, 同樣皆需要透過公眾及專家參與,對於方案進行詳細討論,以降低負面衝擊,並 增加正面影響18。 在整合性環境管理的理解下,環境規劃屬於環境管理的一環,而且是前階段 (高階)的環境管理,而不是後續的執行與監督控管層次19。但是在整合性環境 管理的概念下,從確認環境問題、擬訂環境計畫、確立解決環境問題的方案、確 定權責機關與組織、至執行環境管理方案及後續的監督考核,在一連串環環相扣 的程序中,都必須整合經濟、行政、法律、教育、社會及技術等各方觀點,進行 整體評估,並且配合公眾及專家的參與,以達到在每一個階段中都能呈現經濟活 動與環境保護均衡的結果。 此外,環境管理既以環境的容受力的觀點,評估人類經濟活動對於環境資料 可能造成的影響,並進行管控,而由於不同地區中,環境系統及自然資源有其差 異性,再加上不同區域中人為使用土地及利用資源方式的行為模式亦有差異,因 此環境管理本質上即具有區域性(區域性環境管理;regional environmental 16 林駿,環境規劃與管理(上),2014 年,5 版,頁 96-97。 17 林駿,同前註,頁 5;陳章鵬,環境規劃與環境管理,http://www.epa.com.tw/EIA/環 境規劃與環境管理.pdf,頁 10-11(最後瀏覽日期:2016 年 4 月 9 日)。 18 林駿,同註 16,頁 99。 19 環境規劃概念的興趣與發展,主要與都市化及工業化有關,進而思考人類利用土地 進行開發的行為對於環境及資源的衝擊,因此關於環境規劃的討論多與土地使用之 規劃有關;參見黃書禮,同註10,頁 6-10。

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management)。除此之外,美國學者 Richard Stewart 更進由觀察美國的政治與環 境問題態樣,於1977 年即著文說明環境問題的管理不宜由聯邦政府集中為之, 而是應以分權的方式下放給地方各州政府20。不僅因為針對不同地區環境問題的 差異性,區域環境管理可運用當地的環境知識,擬訂區域性環境管理計畫並執行, 更能符合成本效益21。而且,區域性環境管理亦較能落實民眾參與及民主究責的 精神,以回應整合性環境管理的思維22。 2、對於風險評估及風險管理之基本認識 1)風險評估與風險管理為具體化之環境管理 詳細而言,環境管理主要包含環境計畫之管理、環境質量之管理及環境技術 之管理23,例如調查、評估特定區域之環境狀況後,綜合擬訂區域環境規劃;評 估污染物對於環境可能造成的影響後,訂定各種污染物排放之標準;確定環境污 染的防治技術和技術政策等。而欲作成前述之環境管理,皆須先評估特定區域之 環境狀況、考量環境和人體對於所排放之污染物的容受力、或檢驗環境遭受污染 的程度,始能作為設計管制措施的基礎。亦即須預先對於環境或人體可能遭遇之 風險進行分析及評估,始得以擬定環境管理措施。 而風險評估與風險管理之目的,即在於運用科學方法,綜合考量各種不同的 因素,使風險控制於社會大眾可以接受的範圍。換言之,即先藉由自然科學之方 式界定風險與危險間的閥值,再經由權重分析與價值判斷的過程,選擇最適合的 管理工具,藉此降低或避免環境損害的發生24。可見,風險評估與風險管理更具 體化環境管理之精神25。 美國環保署早於1984 年即將風險評估與風險管理納入其主要的決策計畫中, 可見風險評估及風險管理在當時已屬於制定相關立法管理政策時所必須考量之 重要因素26。可知,在兼顧社會、經濟、環境、科學以及政策等多方面考量的環 境管理思維中,風險評估及風險管理即為環境法之核心基礎27。 (2)風險評估之科技性與風險管理之綜合性 風險評估(risk assessment),是環境管理中不可或缺的工具,包括了四個主 要步驟:危害物質鑑定(hazard identification)、暴露評估(exposure assessment)、 劑量反應評估(dose-response assessment)、及風險特性化(risk characterization)

20 Richard B. Stewart, Pyramids of Sacrifice? Problems of Federalism in Mandating State

Implementation of National Environmental Policy, 86 Yale L.J. 1196 (1977).

21 Douglas R. Williams, Toward Regional Governance in Environmental Law, 46 Akron L.

Rev. 1047, 1073 (2013).

22 Id.

23 林駿,環境規劃與管理(上)–基礎篇及政策篇,同註 16,頁 97。 24 林駿,環境規劃與管理(上)–基礎篇及政策篇,同註 16,頁 96-99。

25 Kurt A. Frantzen, Risk-Based Analysis for Environmental Managers, CRC Press,

34-37(2002).

26 蔡瑄庭,美國風險法規之作用與其司法審查案件之分析,國立中正大學法學集刊,

第27 期,2009 年 11 月,頁 75。

27 Robert R. Kuehn, The Environmental Justice Implications of Quantitative Risk Assessment,

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28。換言之,以現代社會中可行的科技方式,對於特定危害物質進行調查分析, 評估危害物質引發民眾身體健康或環境受影響之可能性高低,以描述在特定的環 境條件下,暴露於特定危害物質可能產生的風險形式與危害程度。風險評估之結 果可作為風險管理、或者是污染防治計畫的參考依據。藉由科學性的資訊,使得 最後風險管理所定之決定中所要求的技術可行性有依循的根據29。 然而風險評估必須面對因為科學知識的缺乏而產生的不確定性30 ,包括暴露 環境之複雜性、暴露個體之多樣性及變異性、及欠缺資訊完整性等31 。正因為科 學具有不確定性,風險評估所得的結果對於風險的理解仍有侷限,進而必須考量 社會、經濟、人文、工程及政治等層面因素,衡量風險的適當性及成本控制的合 理性,以衡平科學的不確定性。換言之,風險評估的不確定性必須藉由風險管理 (risk management)的方式填補。因此,風險管理是根據風險評估的結果,綜合 考量其他因素,作成決策以達到管理目的。故風險管理以風險評估之結論為基礎, 而風險管理並非為了達到零風險,而是在尋求一個平衡點,以可行的技術對於風 險進行管理並作成決策,兩者間存在著一種共生的關係32。 (3)風險溝通的功能 面對環境議題時,除了應考量環境風險之特質、決策涉及之範圍等因素,亦 應綜合考量自然科學及社會科學與風險間之關聯性,始可能因應環境風險之特性, 選擇出最合適之風險管理策略33。在風險評估及風險管理的過程中,皆須透過與 公眾進行資訊及意見交換,以使最後風險管理所為的決策能夠兼顧各種因素及各 方利益而更加完善。 風險溝通,係指相關個人、團體或機構,彼此交換資訊與意見的互動過程, 以共同決定如何預防或管理風險34。在風險評估的階段,基於評估專業者的資訊

28 NATIONAL RESEARCH COUNCIL, COMMITTEE ON THE INSTITUTIONAL

MEANS FOR ASSESSMENT OF RISKS TO PUBLIC HEALTH, RISK ASSESSMENT IN THE FEDERAL GOVERNMENT: MANAGING THE PROCESS,45 (1983).

29 NATIONAL RESEARCH COUNCIL, COMMITTEE ON THE INSTITUTIONAL

MEANS FOR ASSESSMENT OF RISKS TO PUBLIC HEALTH, RISK ASSESSMENT IN THE FEDERAL GOVERNMENT: MANAGING THE PROCESS, 18-19 (1983); Thomas O. McGarity & Sidney A. Shapiro, OSHA’s Critics and Regulatory Reform, 31 WAKE FOREST L. REV. 587(1996).

30 NATIONAL RESEARCH COUNCIL, COMMITTEE ON THE INSTITUTIONAL

MEANS FOR ASSESSMENT OF RISKS TO PUBLIC HEALTH, RISK ASSESSMENT IN THE FEDERAL GOVERNMENT: MANAGING THE PROCESS, 11(1983).

31 宮文祥,初探科學在環境法發展上所扮演的角色,科技法學評論,第 7 卷第 2 期,

2010 年,頁 152-158。

32 NATIONAL RESEARCH COUNCIL, COMMITTEE ON THE INSTITUTIONAL

MEANS FOR ASSESSMENT OF RISKS TO PUBLIC HEALTH, RISK ASSESSMENT IN THE FEDERAL GOVERNMENT: MANAGING THE PROCESS, 18-19(1983);蔡瑄 庭,美國風險法規之作用與其司法審查案件之分析,同註26,頁 78。

33 Funtowicz , S. O. & Ravetz , J. R., Risk management , post-normal science , and extended

peer communities . in : HOOD , C. & JONES, D. K. C. ED. ACCIDENT AND DESIGN CONTEMPORARY DEBATES IN RISK MANAGEMENT, 172-181.

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和技術的有限性,為儘量避免專業者囿於不足資訊而作出不完整的評估,風險溝 通有助於交流評估專業者及公眾間的資訊,補強資訊之不足。在風險管理階段, 因決策者不僅要了解作成決定時所應考量之因素,亦要平衡諸多利益間的衝突, 所以在作出決定前,必須廣泛蒐集社會大眾之意見,才能在資訊充足的前提下, 作出具有說服力的決定,以增加決策的接觔度,並強化決策的正當性及合理性。 因此,風險溝通之功能除了在調和社會大眾對於風險的認知與風險評估之結果間 的落差外,亦在於交流彼此的資訊,以作為調整環境管理方案之參考35。 (二)環境影響評估外國立法例之觀察 1、美國環境政策法 1)立法精神 一般認為美國於 1969 年制定之國家環境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)為現代環評制度的濫觴,其立法的基本思維是國會認知到人 類行為對於環境所造成的影響,體認保護環境品質的迫切重要性,因此要求聯邦 行政機關在公共議題的策上,必須具體回應社會對於環境重要性的關切,運用包 括財政和技術在內所有切實可行的手段和措施,創造並保持人類與自然和諧共存 的各種條件36。

NEPA 強制要求聯邦行政機關於提出對環境有重大影響之虞的立法行為 (legislation)和主要聯邦行政行為(major federal action)時,對於提案之建議 (recommend)或報告(report),必須製作一份詳細說明(detailed)的環評報告 書;其詳盡之程度應包括下列內容:一、擬議行為(Proposed Action)對於環境 的影響;二、實施擬議行為將引起任何無法避免不利於環境的影響;三、對於聯 邦行政機關擬議行為之替代方案(alternative);四、地區性短期利用人類之生存 環境和維持與提高長期生產力之間的關係;五、實施擬議行為可能引起造成任何 資源不可倒逆或不可恢復的消耗37。此詳盡的環境影響報告最重要的功能就是作 為一份官方紀錄的文件,揭露聯邦行政機關決策過程的相關資訊,提供國會、總 統、人民瞭解聯邦行政機關將會採行的行動,並藉此知悉與驗證其決策是否具有 環境意識,決策內容針對環境問題是否已經詳盡地考量週全,以符合NEPA 之精 神與立法目的。所強調者,並非環境保護的絕對優先性,而是行政機關於行為時 須將環境保護列為重要公益,而與其他利益進行綜合考量,並在技術及成本可行 的情形下,採行避免或減輕環境受到危害的措施。為落實此精神,環境品質委員 會(Council on Environmental Quality, CEQ)訂定之法令規範(CEQ Regulations) 38要求所有聯邦機關應自行訂定為執行NEPA 所須之規定,且其內容應符合 CEQ

管理評論,第10 卷第 2 期,2007 年 3 月,頁 62。

35 Sheldon Leight Jeter, THE ROLE OF RISK ASSESSMENT, RISK MANAGEMENT,

AND RISK COMMUNICATION ENVIRONMENTAL LAW, South Carolina Environmental Law Journal, 40、49(1995);袁國寧,同前註,頁 62。

36 Joe Weston, EIA, Decision-making Theory and Screening and Scoping in UK Practice, 43

J.ENVTL.PLANNING &MGMT. 185, 189 (2000); 42 U.S.C. § 4331(a). 37 42 U.S.C. § 4332(2)(C).

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所訂定之相關規定。 因此NEPA 的目的在於使聯邦行政機關之行為,只要涉及環境,均應公開相 關資訊,不僅應始民眾知悉相關資訊,最終目的是要使相關機關於最終決策中將 環境因素納入考量。而透過環境影響評估書件的製作,可使行政機關評估行為對 於環境可能造成之影響,更藉此強調必須重視行為對於環境可能造成的後果,使 行政機關於決策中審酌並重視環境價值,建立強化政府施政事前環境理性的基礎, 確保環境保護之目標能被納入聯邦行政機關的各種決策中39。製作環境影響評估 書件,僅為最後作成環境決策程序的一環,因此不論是環境影響評估報告書 (environmental impact statement, EIS)或是環境影響說明書(environmental assessment, EA)皆非終局的決定,原則上不得單獨對之提起訴訟402)立法特性–納入風險評估之風險管理 由上述可知,所有聯邦機關必須依CEQ 訂定的相關法令,自行訂定為執行 NEPA 之規定。透過環境影響報告書件的製作及程序,使得各聯邦行政機關於作 成決策行為時將環境保護列為重要利益,並與其他利益進行綜合考量,進而於採 行避免或減輕環境受到危害的措施。可知NEPA 的立法,係以風險管理為基礎, 要求所有聯邦行政機關須於最後作成決策時將環境利益列入綜合考量之中。 至於應如何確定環境利益,則須經過嚴謹的程序。參酌NEPA 的程序設計41 對主要聯邦行動負責之聯邦行政機關須判定是否應製作EA、判斷對於環境有無 顯著影響而認定屬於無顯著環境影響(finding of no significant impact, FONSI), 而應製作EIS,並於範疇界定(scoping)時進行適當之民眾參與,並於 EIS 初稿 完成後進行受公眾評論,負責之機關應將彙集之評論及對其意見附於環評說明書 後,再次公告並受各方評論,於此程序經過後,負責之聯邦行政機關始得將環評 說明書定稿交決策者,供其作為決策之參考依據。於EIS 初稿或定稿公告接受評 論之期間內,主管機關不得就預定採取之行動作成最後決定42。 可知在程序上包括了為進行風險評估而於範疇界定時即與民眾交換資訊,以 補充資訊之完整性。並且透過公眾參與,強化風險管理綜合決策的民主性,使大 眾得以監督行政機關,提升機關及程序之透明及課責性43。因此,NEPA 的風險 管理是以風險評估與風險溝通為基礎,成為環境管理中一部完整的風險管理法制。 2、德國環境影響評估法 1)立法設計 A、環境影響評估為開發許可程序中非獨立之程序 德國1990 年制定公布的環境影響評估法(UVPG)44 單獨就環評制度進行立

39 Dinah Bear, NEPA at 19: A Primer on an “Old’ Law with Solution to New Problems, 19

ENVTL.L.REP. 10060 (1989). 40 劉宗德(計畫主持人),行政院環境保護署委託「99 年度環境影響評估法及施行細則 修正建議及其可行性評估」專案工作計畫期末報告,2011 年,頁 141。 41 劉宗德(計畫主持人),同前註,2011 年,頁 145-146。 42 40 C.F.R. §1506. 10. 43 劉宗德(計畫主持人),同註 40,2011 年,頁 140。

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法,第2 條第 1 項明文規定: 環境影響評估為行政機關就開發行為作成是否許可之程序中非獨立之部 分。環境影響評估包括調查、描述及評估開發行為對於下列情形所生之直接與 間接影響: 1、人類及人類之健康、動物、植物及生物多樣性; 2、土壤、水、空氣、氣候與景觀; 3、文物及其他實物; 4、上述保護標的之交互影響。 環境影響評估須踐行公眾參與。如對於開發行為應否許可應進行多數程序始 得決定者,於不同程序中進行之部分評估即整合為對於環境影響之整體評估。 由上述規定可知,環評程序並非一獨立之程序,環評之實施乃是行政機關依 個別法規範作成開發許可或確定計畫裁決前,所進行之開發許可程序或計畫確定 程序中所為非獨立、準備性的程序45 ,而須整合於依個別法令進行之程序中。因 此,並無專門職掌環評之主管機關,實施環評之行政機關及相關程序之進行,取 決於個別開發許可之法令規定。 B、環境影響評估之範圍有限制 而環評係行政機關就開發行為對於自然、人類健康、氣候、景觀及文化等環 境因素造成彼此影響所為之「調查、描述及評估」。因此,UPVG 進行的環評, 並不及於經濟、社會、交通、工程等事項,亦未考量開發行為之效益及成本,僅 是單純針對自然、人類健康、氣候、景觀及文化等事項所為之調查及評估。環評 的功能,在於就開發行為對於明列的環境事項可能造成之各別影響,依科技及專 業方式進行「事實面」之綜合描述(zusammenfassende Darstellung),並於解釋並 適用法律後,作成「法律面」之環境影響評價(Bewertung der Umweltauswirkung)。 最後,行政機關對於開發行為依其他開發許可法制作成應否許可之決定時,負有 參酌環評程序中所作成之綜合描述及環境影響評價的義務,針對開發行為對於環 境可能產生之影響作出綜合的環境評估。此時,開發行為主管機關所進行者為內 含環境利益之衡量(umweltinterne Abwägung),就開發行為所涉及之環境利益為 合比例性之衡量46 ,並成為其作成最後決定應列入參考之內容。最後,則就開發 行為對於環境以外之利益(如經濟、社會、交通、工程、成本等)進行衡量 (Abwägung mit umweltexternen Belangen)47

,並就開發行為整體,依個別法令中

24.2.2010 (BGBl. I S. 94), zuletzt geändert durch Art.4 des Gesetzes vom 13.10.2016.

45 Breuer, Umweltschtuzrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Beseonderes Verwaltungsrecht,

12. Aufl., 2003, 5. Kapitel Rn.49a.

46 Beckmann, in: Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG):

Kommentar, 3. Aufl., 2007, §12 Rn.39.

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規範之實體要件,基於其合義務之利益衡量,作出應否核發許可決定之行政處分。 C、環境影響評估程序嚴謹 至於環評程序,則規範於 UVPG 第 5 條至第 14 條。與 NEPA 不同的是, UVPG 所規定之程序,適用於通過篩選而進行環評之所有程序,而沒有類似 EA 與EIS 的二階段區分。 開發計畫申請人通知主管機關欲進行之開發行為計畫後,主管機關應與開發 計畫申請人及其他權限受影響之機關討論環評之標的、範圍及方法,此即範疇界 定(scoping)程序,此時專家或第三人亦得參與討論。之後開發計畫申請人即據 此準備相關文件,供主管機關作成決定。在作成決定前,應給予其他權限受影響 之機關、跨領域之其他國家機關、公眾、跨領域之其他國家民眾參與程序之機會。 主管機關參酌開發計畫申請人提供之文件、其他機關及跨領域之其他國家機關提 出之意見及公眾意見,就開發計畫對於環境造成之影響作成一綜合性陳述 (zusammenfassende Darstellung)及避免、減輕或平衡開發計畫對於環境造成不 良影響之措施。主管機關基於此綜合性陳述評估開發計畫對於環境之影響,並應 於作成計畫之許可決定時考量環評之評估。易言之,開發行為對於環境造成影響 之評估僅為主管機關作成開發許可時應列入考量之因素之一,環評意見並不具備 獨立之法律效力。 值得一提者,UVPG 第 9 條第 1 項規定,公眾參與須符合德國聯邦行政程序 法(VwVfG)就計畫確定程序之聽證所為之規定,而並非第 63 條以下要式程序 (förmliches Verwaltungsverfahren)之聽證規定,且此為公眾參與程序之最低標 準(Mindeststandard)48,由此即可看出德國UVPG 對於公眾參與之高度要求。 2)立法特性–以風險評估為中心

由上述可知,德國UVPG 與美國 NEPA 最大的不同,在於 UPVG 在立法設 計上限於風險評估階段,僅針對與環境及人類健康有直接關聯性的因素進行分析 評估,並將風險管理機制置於後續開發許可程序中,行政機關嗣後始依其他開發 行為法令,綜合環境利益與其他利益,對於開發行為作成許可與否之決定。因此 環評性質上本即非獨立之程序,而是風險管理過程中所為之風險評估。而環評所 得可達到減緩環境受影響效果的措施,即於行政機關作成開發許可時以行政處分 附款之方式,成為行政機關綜合性採取的風險管理措施。 至於風險溝通,其功能主要在於透過公眾參與蒐集環評所需之環境資訊,並 協助行政機關評估環境可能受到的影響。而公眾透過參與環評程序,可知行政機 關於作成開發許可的前階段即可得知受影響之私益狀態,有助於作成風險管理決

48 Jörg Wagner, in: Werner Hoppe (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung

(UVPG): Kommentar, 3. Aufl., 2007, §9 Rn.1。關於計畫確定程序之聽證特色,特別在 於得參與之民眾不限於法律上之利害關係人,而及於其他經濟上、社會上、文化上、 職業上及其他值得保護之利益,凡計畫對於人民之正當利益產生不利之影響或事實 上有產生不利或負擔之虞者,皆得參與聽證程序而提出異議;參見傅玲靜,計畫確 定程序之實然與應然-以行政機關建設大眾捷運系統之計畫確定程序為中心,中原 財經法學,第16 期,2006 年 6 月,頁 76-89。

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定時更周延考量各種利的平衡。當然藉此亦可使公眾的意見及早對於行政機關的 判斷產生影響,以強化行政機關最後開發許可之民主正當性49。 由此可知,面對外來的環評法制,德國立法者於繼受時,已明確區分風險評 估及風險管理的差別,確立 UVPG 為風險評估法制,融入至既有的開發許可法 制中,而成為整體的風險管理法制。 (三)風險評估、風險管理與環境規劃之司法審查密度 一般對於環評案件的司法審查密度,多以其涉及高度科技性及專業性,且由 專業之委員會進行審查,而肯認為行政機關享有判斷餘地之事項,司法權僅得為 有限度的審查。然而,行政機關於具體個案中享有的判斷餘地,其權限來自於法 律使用不確定法律概念而由立法者有意授權行政機關依個案特性享有最終的決 定權限,亦即行政權是否享有最終的決定權限,取決於立法者的意思及授權50, 因此應藉由探知立法者之原意,確立立法者是否有透過不確定法律概念之使用, 授權行政機關可作為最後的決定者。無論如何,皆不得在沒有法律依據的情形下, 僅因行政機關享有最後決定權限,即認定行政機關享有判斷餘地51。至於立法者 透過實體法對於行政機關所為之判斷授權,在德國則以整理實務見解的方式,逐 漸建構其案例類型,且案例類型亦持續發展中。一般最重要的類型為考試事項, 承認立法者授權行政機關於作成考試權定時例外享有最終之決定權52。另外,亦 及於公務員之任命、晉升及調職等人事考評事項53。此外依法律規定組成之委員 會,如其獨立行使職權,且其由代表不同利益觀點之成員組成,透過一定的程序 而使各種不同意見謀求調和而作成決定,亦可認為立法者有意授權由此委員會例 外享有最終之決定權。德國聯邦行政法院認為,如委員會的組成及決定程序無法 反應多元意見共識形成的基礎,即不承認判斷餘地的存在54。 此外,德國聯邦行政法另承認行政機關在科技法及環境法領域中,為落實風 險預防及危險防禦原則,擁有一定的科學及科技知識、實務經驗與專業設備,享 有「評估特權」(Einschätzungsprärogative)55。另一個承認行政機關享有評估特 權的案例類型,則為具有評估性的預測決定(Prognosesentscheidung),如涉及政 治、經濟、社會或文化等整體關聯的評估,考量其整體關聯的多元性、高度複雜 性或特別的動態發展性,法院即使藉由鑑定人的協助亦無法充分取代行政機關為 判斷時,則承認立法者授權行政機關享有評估特權56。

49 Gassner/Winkelbrandt/Bernotat, UVP und stragtegische Umweltprüfung, 5. Aufl., 2010,

S.373-374.

50 Redeker, Legislative, Exekutive und Verwaltungsgerichtsbarkeit Versuch eines sachlichen

Gesprächs, NVwZ 1996, S.129.

51 BVerfGE 129, 1 (22); BVerwG, Urteil vom 21.11.2013- 7 C 40.11, Rn.15. 52 最早聯邦行政法院判決,參見 BVerwGE 8, 272(273)。 53 BVerwGE 61, 325(330)。 54 BVerwGE 129, 27 Rn.27; 131, 41 Rn.20; BVerwG, NVwZ-RR 1994, S.15;承認委員會 之判斷餘地,並非在於委員會的組成方式及其專業知識,重點係在於由多元意見最 後形成委員會決定的過程。 55 BVerwGE 106, 115(120 ff.). 56 BVerwGE 64, 238(242); 77, 75(79).

(22)

須特別強調的是,立法者的判斷授權通常並不存在於全部的行政決定,而是 僅在於行政決定中的個別事項57。例如行政機關對於風險評估及預測雖享有評估 特權,但是基於相關評估而作成最後的許可決定或計畫決定,則不屬於判斷授權 事項。以設置風機之許可為例,涉及德國聯邦自然保育法第44 條第 1 項所規定 關於生物多樣性保障的爭議,而此為核發設置許可的前提。德國聯邦行政法認為 何種生物因風機之設置而瀕臨危害,需要生態相關專業知識及實務觀察,如透過 持續的調查及意見交換仍無法有明確的認知時,關於生物多樣性的判斷屬於行政 機關的評估特權,為判斷餘地事項。但是最後行政機關於作成許可時,對於物種 的保育及維護仍須採行一定的手段或設定一定的標準,並對於不採行不同意見的 理由進行說明,就此部分即為風險管理的層次,不屬於判斷餘地事項,司法機關 對於風險管理的決定為全面合法性之審查58。 至於涉及土地利用的環境規劃部分,德國聯邦行政法院承認地方自治團體對 於經濟活動、公共交通需求的保障及滿足、公共交通利益等事項的評估,享有判 斷餘地59 。然而行政機關擬訂或核定計畫時,基於相關公益及私益的評估,應決 定各種利益的優先順序,並於計畫內容中對於相衝突的利益進行調合,亦即應就 公益及私益彼此相互間(gegeneinander und untereinander)合理地權衡,使各種利 益於計畫內容中處於協調的狀態60。本質上,利益權衡原則即為計畫法上關於法 治國原則中比例原則的具體化,特別是狹義比例原則的要求61。如行政機關面對 相衝突的不同利益,經過合法程序的調查及評估後,決定選擇其一,而使其他利 益處於較不利的地位,並未違反利益權衡原則。只是重視其一而使其他利益退卻, 仍須符合比例原則(特別是狹義比例原則)的要求62。對於利益權衡之過程之結 果,司法機關得審查其是否罹有利益權衡瑕疵,即不得有權衡怠惰、權衡不足、 權衡錯估或權衡不合比例之瑕疵63,此即與判斷餘地理論有間。

六、結語

基於本研究的觀察,風險評估與風險管理,涉及行政機關進行環境管理的科 技專業及政策決定二部分,前者屬於行政機關之判斷餘地事項,後者則為行政機 關綜合各種因素及利益狀況所為之決定,應受到司法權全面的合法性審查。至於 土地利用之環境規劃,行政機關對於公共利益所為的預測評估,屬於判斷餘地事 項,但最後基於各種利益狀態之評估而作成規劃並進行利益調和,則為利益衡量,

57 Sach, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl., 2014, §40, Rn.209. 58 BVerwG, Urteil vom 21.11.2013- 7 C 40.11, Rn.19.

59 相關案例,參見 Sach, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O.(Fn.57), §40, Rn.200。 60 BVerwGE 48, 56(59).

61 Erbguth, Die planerische Abwägung und ihre Kontrolle, in: Erbguth/Kluth (Hrsg.),

Plaungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle: Kolloquium zum Gedenken an Werner Hoppe, 2012, S.109-111.

62 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 116.

Ergänzungslieferung, 2015, Vorbemerkungen zu den §§ 1 bis 13a, Rn.28.

(23)

並受到司法權對於利益衡量瑕疵所為之合法性審查。因此,對於環評案件及土地 利用案件所生的爭議,必須區分風險評估、風險管理及環境規劃的差異,釐清行 政機關享有判斷餘地之事項及界限,理解立法者對於行政機關所為之判斷授權 「通常並不存在於全部的行政決定,而是僅在於行政決定中的個別事項」,如此 司法權始得對於行政機關公權力之行使發揮公法性監督的制衡效果。

(24)

參考文獻

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(26)

科技部補助計畫衍生研發成果推廣資料表

日期:2016/11/28

科技部補助計畫

計畫名稱: 由環境規劃及風險管理之角度重新檢視環境開發案件中司法之審查密度-以 中科四期開發案及元利建設都市更新案為例 計畫主持人: 傅玲靜 計畫編號: 104-2410-H-004-061- 學門領域: 行政法

無研發成果推廣資料

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104年度專題研究計畫成果彙整表

計畫主持人:傅玲靜 計畫編號: 104-2410-H-004-061-計畫名稱:由環境規劃及風險管理之角度重新檢視環境開發案件中司法之審查密度-以中科四期開發 案及元利建設都市更新案為例 成果項目 量化 單位 質化 (說明:各成果項目請附佐證資料或細 項說明,如期刊名稱、年份、卷期、起 訖頁數、證號...等)         國 內 學術性論文 期刊論文 0 篇 研討會論文 4 1、傅玲靜,地方政府訂定加嚴放流水標 準之法制及其實踐,發表於「 第三屆 兩岸環境、能源暨資源法學研討會–地 方環境法律問題與對策」,社團法人台 灣環境法學會、中國環境資源法學研究 會、國立高雄第一科技大學科技法律研 究所暨環境與能源法研究中心主辦 ,2016年4月2日。 2、傅玲靜,環境公課與環境法上預防原 則與危險防禦原則的落實,發表於 2016環境公課研討會「稅捐法與環境法 之交會──環境公課」,台灣大學財稅 法中心、台灣能源暨氣候變遷法學會主 辦,2016年10月14日。 3、傅玲靜,環境影響評估法之何從與何 去–由環境管理和風險管理的觀點出發 ,發表於「法政對話:十年回顧與展望 」學術研討會,國立中央大學法律與政 府研究所主辦,2016年11月4日。 4、傅玲靜,臺灣行政程序法之檢討與展 望–以空間計畫法制為中心,發表於第 17屆海峽兩岸行政法學學術研討會,台 灣行政法學會主辦,2016年11月12日。 專書 0 本 專書論文 0 章 技術報告 0 篇 其他 0 篇 智慧財產權 及成果 專利權 發明專利 申請中 0 件 已獲得 0 新型/設計專利 0 商標權 0 營業秘密 0 積體電路電路布局權 0 著作權 0 品種權 0 其他 0

(28)

技術移轉 件數 0 件 收入 0 千元 國 外 學術性論文 期刊論文 0 篇 研討會論文 0 專書 0 本 專書論文 0 章 技術報告 0 篇 其他 0 篇 智慧財產權 及成果 專利權 發明專利 申請中 0 件 已獲得 0 新型/設計專利 0 商標權 0 營業秘密 0 積體電路電路布局權 0 著作權 0 品種權 0 其他 0 技術移轉 件數 0 件 收入 0 千元 參 與 計 畫 人 力 本國籍 大專生 0 人次 碩士生 2 1、王凌亞,環境公民訴訟之法制檢討 ─以環境影響評估法第23條為中心,政 治大學法律系碩士論文(撰寫中)。 博士生 0 博士後研究員 0 專任助理 0 非本國籍 大專生 0 碩士生 0 博士生 0 博士後研究員 0 專任助理 0 其他成果 (無法以量化表達之成果如辦理學術活動 、獲得獎項、重要國際合作、研究成果國 際影響力及其他協助產業技術發展之具體 效益事項等,請以文字敘述填列。)  

(29)

科技部補助專題研究計畫成果自評表

請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價

值(簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性)、是否適

合在學術期刊發表或申請專利、主要發現(簡要敘述成果是否具有政策應用參考

價值及具影響公共利益之重大發現)或其他有關價值等,作一綜合評估。

1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估

■達成目標

□未達成目標(請說明,以100字為限)

  □實驗失敗

  □因故實驗中斷

  □其他原因

說明:

2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形(請於其他欄註明專利及技轉之證

號、合約、申請及洽談等詳細資訊)

論文:□已發表 □未發表之文稿 ■撰寫中 □無

專利:□已獲得 □申請中 ■無

技轉:□已技轉 □洽談中 ■無

其他:(以200字為限)

本研究已陸續於2016年就地方政府訂定加嚴放流水標準、環境公課、環境影響

評估法及空間計畫等議題進行研究,相關文章已分別於研討會中發表,目前各

篇文章皆於撰稿修正階段,完成後將正式投稿發表於學術期刊。

3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面,評估研究成果之學術或應用價值

(簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性,以500字

為限)

關於環境開發及土地利用之爭議,近年來的法學研究少有由跨領域的角度出發

,重新認識環境規劃與環境管理的觀念,並以此角度與司法審密度相結合。基

於本研究的觀察,判斷餘地理論、行政裁量理論及利益衡量理論,必須與相關

跨領域的概念相結合,才能於具體爭訟案件中充分釐清司法權審查的界限,並

發揮司法審查之功能。惟有正確認識相關概念,司法機關才能對於行政機關依

環境及科技專業所為之判斷及最後行政決定進行合法性之審查,並適度尊重行

政專業,發揮法治國家中司法機關應有之監督功能。

4. 主要發現

本研究具有政策應用參考價值:□否 ■是,建議提供機關司法院

(勾選「是」者,請列舉建議可提供施政參考之業務主管機關)

本研究具影響公共利益之重大發現:□否 ■是 

說明:(以150字為限)

本研究重新說明司法機關對於環境及土地利用爭議案件中應有的審查密度,導

正司法機關對於行政權的監督關係,回歸法治國家之正軌。

參考文獻

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