英國大學學費相關政策改革對我國之啟示
楊瑩 淡江大學教育政策與領導研究所教授兼所長一、前言
英國大學學費政策在 2012 學年開 始作了相當大幅度之調漲，英國政府 允許各大學將學費由原來的 3,000 英 鎊調漲至 6,000 英鎊，且若有必要尚可 在經「公平入學辦公室」（Office for Fair Access, OFFA）同意後，調漲至 9,000 英鎊高限。 英國政府表示，此次學費政策改 革是以英格蘭地區為主要適用範圍， 威爾斯、蘇格蘭，及北愛爾蘭三地區 是否隨之實施新學費政策，授權由各 該區政府自行決定。因此，如表 1 所 示，2012 學年度在英國各大學就讀但 來 自 不同 地區 的學 生 收費 不完 全 相 同。威爾斯政府授權各大學可參照英 格蘭之規定自行決定調整其學費，但 對威爾斯居民就讀英國各大學之學生 其應繳之學費在 2012 學年超過 3,465 英鎊（2013 學年調升為 3,575 英鎊） 之差額，則由威爾斯政府以不需償還 之獎學金（grant）支付，惟差額之補 助最多每年以 5,425 英鎊為高限，但對 非威爾斯居民則無此項補補助。蘇格 蘭地區的大學決定，對蘇格蘭居民及 歐盟其他會員國學生仍採舊制，不收 學費，但對非蘇格蘭居民或非歐盟國 家 之 學生 ，則 由各 大 學決 定收 費 標 準，而蘇格蘭各大學對來自英格蘭、 威爾斯與北愛爾蘭之學生多半均收取 9,000 英鎊。北愛爾蘭地區的大學對北 愛爾蘭居民就讀該校者僅收取 3,465 英鎊，但對來自英格蘭、威爾斯與蘇 格蘭之學生均收取 9,000 英鎊。 根據調查，英國各大學 2012 學年 度之學費徵收標準不盡相同，除蘇格 蘭地區情況特殊外，當年只有少數學 校對大學部本科學生徵收之學費高限 是在 9,000 英鎊以下；大多數學校均調 至 9,000 英鎊高限；而且依規定各校 2012 學年度之學費調整至 9,000 英鎊 後，每年尚可自行參考物價通膨指數 因應調整未來收費金額。 囿於篇幅，本文先摘要說明英國 高等教 育學費及助 學 政策改 革之特 色，接著提出其新制可供我國借鏡參 考之處。二、英國 2012 年學費相關政策
改革之特色
(一) 學費政策與助學機制改革同步— 實施學費調漲之際，政府也同時 推出新的學生貸款制度 1. 英國允許所有全時及部分時間進 修之大學部學生均可申請學費貸 款，學生入學時不需先繳納學費。 2. 政府除要求學校對低收入或弱勢 家庭子女，將提供每年 3,250 英鎊 不需償還之獎學金；若學生家庭年 收 入 介 於 25,000~42,600 英 鎊 之 間，可獲得之獎學金將依收入而 定，約在 50~3,250 英鎊之間，此獎 學金日後也不需償還。3. 英國政府並允許學生可依家庭經 濟狀況申請生活費貸款。 (二) 學費調漲幅度極大，但均事先提 早公告，並實施「新生新制、舊 生舊制」 1. 英國此次的學費調整雖自 2012 學 年度開始實施，但其調整規劃相關 資訊早在 2010 年即提早公告，且調 漲後之學費標準及學生貸款新制均 僅適用於大學部新生，舊生則沿用 老辦法，非新制適用範圍。 2. 此次學費調整主要是以英國大學部 新生為對象，各校對歐盟以外國家 之外國學生及研究生收費標準，授 權各校自訂。 (三) 英國大學學費調整超過 6,000 英 鎊之收入需優先用作擴充公平入 學機會之需 1. 英國政府規定，各大學要調漲學費 超過 6,000 英鎊時，必須與其「公 平入學辦公室」（OFFA）每年簽訂 「 入 學 協 議 書 」 (access agreement)，才允許其調整學費至 9,000 英鎊。 2. 該協議書內需說明學校學費調整後 增加之收入如何使用在促成公平入 學，及為弱勢家庭學生提供何種助 學措施，同時亦需標明其預期達成 之目標值，若當年未能依其計畫達 成原訂目標值，目前在 OFFA 不允 許調降目標值的原則下，學校需在 日後之協議書內說明將如何謀求改 善。 (四) 英國引進之學生貸款新制，是由 學生貸款公司直接將學費撥給學 校，學生畢業後償還金額並非其 原貸款金額 1. 2012 學年度開始的新制學費貸款是 由學生貸款公司將各校學生學費貸 款總額直接撥給學校； 2. 英國學生貸款之償還與其借貸之金 額並無直接關聯。為考慮學生畢業 後負擔能力及維持基本生活之需 求，學生在畢業後工作年所得超過 21,000 英鎊1時才需依個人所得之 9%來償還貸款及其利息，且還款年 限最多 30 年。若貸款人在未還清貸 款前過世，此筆貸款即予註銷，貸 款人遺屬並不需要代其清償貸款。 3. 英國學生貸款本金是由政府提撥給 學生貸款公司，而非由該公司自行 籌措—英國學生貸款本金是由政府 透過預算經費撥給學生貸款公司， 而非由該公司自行籌措貸款本金， 故在學生貸款償還制度之設計上， 反而是政府，而非學生貸款公司需 憂慮未來可能出現之呆帳滯還問 題。 (五) 英國大學學費政策之改革，涉及 教育、福利及財稅等部門政策之 1 據英國政府公告，此項需償還貸款之年收入 在 2016 年之前不會改變，但從 2017 年開始 英國政府將會依英國國民所得及物價通膨 指數調整此金額。
協調與整合 1. 英國政府對大學學費政策之改革雖 是由教育部門主導，但為顧及弱勢 家庭子女之就學機會與公平性，其 學費政策改革均伴隨學生貸款制度 之改革，並與其社會福利與財稅制 度結合，同時改革其貸款償還、低 收入家庭子女就學獎學金或生活費 補助等制度。 2. 若英國學生遇有特殊情形時，例 如，有賴其扶養之親屬（含子女及 成人）、身心障礙、生活遭遇特殊或 突發緊急困難、低收入戶、修讀 PGCE 課程，或社會工作及全民健 康服務（NHS）等相關課程者，英 國政府亦結合其社會福利制度訂有 補助辦法，另提供福利給付或專項 津貼。至於學生貸款之償還，則明 顯的是與財稅制度結合。 (六) 英國因採取地方分權與分治，致 各地區政府實施之學費與助學政 策不盡相同 英國因各地區分治，各區學制與 行政制度不盡相同，故各區政府對學 費制度之改革採取之策略亦有出入， 為照顧當地居民，除英格蘭外其他各 區會依是否為其居民而有不同之收費 規定；對歐盟會員國之外國生，依法 需提供與當地居民同等之待遇。也就 是因為地方分治，各區政府是否仍能 永久為其居民提供優惠補助，則授權 由該區政府視其財政可負擔情形自行 決定。
三、英國政策之檢視及對我國未
來相關政策改革之啟示
綜合言之，英國政府在 2012 學年 度開始實施的大學學費及助學政策雖 是因應財政緊縮，顧及學校健全發展 而在與不同學校代表磋商研議後之產 物，而且英國政府也早在 2011 年即發 布其對《Browne 報告書》建議之政策 回覆，提早公告採取「舊生舊制、新 生新制」之原則，自 2012 學年度開始 對當年入學之新生開始實施新制。由 於英國大學學費改革實施迄今僅短短 兩年，也尚未有新制實施後的學生畢 業，故目前尚難評估其還款情形及對 英國高 等教育或經 濟 發展的 實際影 響，但此新制實施迄今，已出現下列 問題。 首先，根據 Universities UK 之調 查發現，學生之家庭社經背景若依家 庭收入區分，2012 學年英國 18 歲學生 來自最劣勢家庭者所占比例雖比前一 年增加，是因學生貸款新制實施後受 惠最多的一群，但受惠次多的並非中 等收入家庭子女，反而是較富裕家庭 子女，中等家庭子女出乎意料的是受 惠最低的一群；且當年來自最優勢家 庭之學生所占比例仍是來自最劣勢家 庭學生之三至四倍(Universities UK， 2013a : 15)，教育機會的不公平現象仍 存。 Universities UK 在 2013 年十月公 布的《部分時間方式進修的權力：對 高等教育部分時間修讀與年長學生之 檢視》(The Power of Part-time: Review of part-time and mature highereducation)研究報告指出，在 2012 學年 度學費制度改革後，於英格蘭地區的 大 學 以部 分時 間方 式 進修 的學 生 人 數，與 2010 學年度相較，二年間約減 少 105,000 名學生，驟降 40%。此種現 象或許是因對年長學生，尤其是有家 屬賴其扶養者，往往因現可能已有貸 款 在 身， 為考 慮畢 業 後貸 款償 還 壓 力，較易猶豫而裹足不前。蘇格蘭與 威爾斯大學以部分時間進修之學生人 數也同樣有下降之情形，但不若英格 蘭明顯（Universities UK, 2013b）。 其次，有鑑於此學費與學生貸款 新制僅以大學部新生為對象，其適用 範圍並不包括研究生及非歐盟國家之 外國學生；但許多大學為配合大學部 學費之調整，亦同時調整其研究生學 費收取標準，以致研究生因無法申請 新制的學生貸款或獎學金，抱怨聲迭 起。 再者，因為英國新推出的學費貸 款方案並無排富之規定，2012 學年度 開始，所有在高等教育機構就讀之英 國學生均可申貸；而在 2011 學年度及 以前入學就讀之舊生，其學費之可申 貸 金 額係 依家 庭收 入 而異 ，並 非 如 2012 學年度新生般學費可全數申貸。 基 於 學費 大幅 調漲 後 ，民 眾所 關 切 的，莫過於低收入家庭子女就學機會 是否會因經濟負擔驟增，而損及其繼 續至高等教育機構就學之機會等方面 的公平性問題，以致此種同校在學之 新、舊生適用不同之規定，也增加了 英國大學學費及助學制度之複雜性， 引發民眾對高等教育機會是否公平的 質疑。 最後，英國雖是一個國家，但受 到地方分權及自治的影響，此次的學 費調漲政策改革主要是以英格蘭為範 圍，其他地區是否跟進，由各區政府 自行決定。此導致在不同地區大學就 讀的英國學生，常常會因其所屬居住 地居民 身份而有不 同 的學費 收取規 定。例如，在蘇格蘭大學就讀之歐盟 會員國之外國學生可比照蘇格蘭居民 免繳學費；但在蘇格蘭大學就讀之英 格蘭、威爾斯與北愛爾蘭的居民雖同 屬英國國民，卻無法像歐盟國家外國 生般享受與蘇格蘭居民的同等待遇。 類似的情形也出現在威爾斯及北愛爾 蘭。英國這種不同行政管理體制所造 成的學費與助學措施之差異，雖保留 了各地區的彈性，但也導致英國政府 在教育政策面難以由中央主導掌控全 國一致改革的尷尬局面。尤其，因當 初學費政策改革依規定僅以英格蘭為 主，故英國大學調漲學費需與 OFFA 簽訂入學協議書的規定也僅限適用於 英格蘭大學校院；威爾斯、蘇格蘭與 北愛爾蘭等地之大學，雖亦隨之調漲 學費，但並未與 OFFA 簽署入學協議 書。 我國國情與學制與英國不同，英 國的學費政策與助學措施之改革，不 一定能全盤照抄應用於我國，但於下 簡扼歸納摘列英國政策可供我國未來 改革參考借鏡之處： (一) 為照顧經濟弱勢學生，大學學費 政策之調整，應提早至少於一年 前公布學費調整政策目標、實施 對象，及提出完整的配套助學措 施。
(二) 為免影響學生就學權益，學費調 整後新制適用對象應以調整當年 新入學之新生為適用對象，舊生 應沿用舊制，即：新生新辦法、 舊生老辦法。 (三) 政府可對大學學費規定徵收高限 標準，但各校實際徵收金額，授 權各校自訂，且對各校調漲學費 後增加之收入，應要求其優先提 供 作 為 經 濟 弱 勢 學 生 獎 學 金 之 用。 (四) 對經濟弱勢學生，除提供就學貸 款外，亦應視其家庭經濟情況減 免部分學費或依其收入訂定不同 收費標準，並發給不需償還之獎 學金，使其就學時家庭生活無後 顧之憂。 (五) 學生貸款之償還規定宜將其償還 能力列入考慮，尤其可考慮專門 針對低收入戶等貧困或弱勢家庭 申貸學生畢業後，在兼顧其維持 生活所需開支後之償款能力。 參考文獻 楊瑩、黃家凱、馬扶風(2013)。英 國高等教育學費與助學政策之改革。 比較教育，75，1-47。
Universities UK (2013a). The Funding Environment for Universities: An assessment. London: Universities UK.
Universities UK (2013b). The Power of Part-time : Review of part-time and mature higher education.. London: Universities UK.
表 1 2012 學年度英國各地區大學學費徵收標準 學校所在地 學生居民身份 英格蘭 威爾斯 蘇格蘭 北愛爾蘭 英格蘭 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 威爾斯 不同收費標準，但 以 9,000 英 鎊 為 限；超過 3,575 英 鎊之差額，由威爾 斯政府支付 不同收費標準，但 以 9,000 英 鎊 為 限；超過 3,575 英 鎊之差額，由威爾 斯政府支付 不同收費標準，但 以 9,000 英 鎊 為 限；超過 3,575 英 鎊之差額，由威爾 斯政府支付 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限； 超過 3,575 英鎊之 差額，由威爾斯政 府支付 蘇格蘭 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不收費 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 北愛爾蘭 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 不同收費標準，但 以 9,000 英鎊為限 收取 3,465 英鎊 歐盟其他會員國 與英格蘭學生同 與威爾斯學生同 與蘇格蘭學生同 與北愛爾蘭學生同 資料來源：Universities UK（2013a : 8, Table 2.1）；引自楊瑩、黃家凱、馬扶風（2013）。
