行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
德意志聯邦共和國柏林共和治理之研究
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 98-2410-H-004-087- 執 行 期 間 ： 98 年 08 月 01 日至 99 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學政治學系 計 畫 主 持 人 ： 葉陽明 報 告 附 件 ： 國外研究心得報告 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 99 年 10 月 13 日
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行政院國家科學委員會 98 年度個別型專題研究計畫
研究成果報告
（計畫編號：NSC 98-2410-H-004-087）
研究題目：德意志聯邦共和國柏林共和治理之研究－
以大聯合政府時期梅克爾總理之治理為個案
主持人及報告人：葉陽明 國立政治大學政治學系專任教授 台北縣新店市僑信路 52 號 電話：22103766（宅） 29387358（公） 電郵：[email protected] 中華民國 99 年 10 月 7 日2
德意志聯邦共和國柏林共和治理之研究－
以大聯合政府時期梅克爾總理之治理為個案
摘要 以政治領導及領導人為研究核心的國家治理研究無疑是後民主政治時代政 治學研究的主流之一。2005 年 11 月，德國邁入「柏林共和」的第五年，「基督 教民主聯盟」黨魁梅克爾（Angela Merkel）被聯邦議會選為聯邦總理，迫於新政 情而聯合「德國社會民主黨」組成德意志聯邦共和國政治史上第二個大聯合政 府。這個對兩大黨而言情非所願的執政聯盟於 2009 年 9 月國會大選後告終。本 文研究的主旨在於探索現代德國第一位女性政府領導人獨樹一格的治理行為。主 題方向導引下，首先，作者釐清基本概念「治理」的意涵；政治學界有學者視治 理為政治領導、統御、操控、溝通及協調，也有學者視治理為決策產出及決策貫 徹。這些見解為本研究所採納。其次，作者採用微觀政治分析途徑與新制度主義 觀點解析梅克爾總理的治理風格及行為；梅氏人格特質、參政歷練和經驗、德國 基本法對聯邦總理權責的規範、聯邦總理府的運作、內閣會議的決議以及大聯合 政府執政下的情境和考驗等關鍵因素，影響或決定了梅克爾的治理行為。研究結 果發現，梅氏治理行為的特色體現於不獨斷獨行，善於融合多數意志，在大聯合 政府執政的微妙條件下，作成各方雖未盡滿意、但可接受的決策並貫徹之，藉以 鞏固己身領導權位。梅克爾總理領導下的大聯合政府之治理，為柏林共和的善治 打下良好的基礎。 關鍵詞：德國柏林共和、梅克爾大聯合政府、治理與治理行為、政治領導、決策 產出與貫徹。 前言 後民主政治時代政治學研究的主要方向無疑為憲政民主國家治理相關問 題。雖然依民主理論，民主政治的施行及貫徹立基於人民主權原則的實踐，致力 實現以民為本與以民為治的根本理想，然而所有現代民主國家發展的事實證明， 國家並非為全民根據其總體意志親身所治理，而係經由合法取得民主正當性的特 定政治領導人，依循憲政體制明定的程序，在尊重民意及制度與非制度性因素交 互影響下來治理之。換言之，在全民治國只是可欲而不可求的純政治理想之同 時，國家治理實質上即為政治領導人的治理。由此觀之，「政治領導人研究」 （Leadership-Forschung）取得國家治理研究上的核心價值和意義，在 21 世紀後 工業社會演成的後民主政治時代成為政治學研究的主流。 2000 年，東西德統一後的第 10 年，「德意志聯邦共和國」（以下簡稱：德國3 或聯邦共和國）國家發展從「波昂共和」邁入「柏林共和」。1 聯邦政治上，繼 「德國社會民主黨/結盟 90 綠黨聯合政府」（以下簡稱：紅、綠聯合政府）2在聯 邦總理施略德（Gerhard Schröder）領導下執政後，2005 年 11 月「基督教民主聯 盟」3黨魁梅克爾（Angela Merkel）在國會大選後政情所迫而別無選擇下，以德 國聯邦政治史上第一位女性政府領導人的態勢，出組「基民基社聯盟/社民黨聯 合政府」（以下簡稱：大聯合政府），造成聯邦共和國第二個聯邦層級大聯合政府 的出現。4 本研究試圖以大聯合政府時期梅克爾總理的治理為實例，對柏林共和 的治理深入解析及評斷。 相較於一大一小黨組成的小聯合政府，大聯合政府的領導及國務治理難度較 高。主要原因見於兩方面：其一，執政兩大黨勢力在伯仲之間，政府領導人難以 駕馭執政夥伴；其二，中間偏右的基民基社聯盟與中間偏左的社民黨，在意識形 態、黨政路線及政策主張上向來分歧較大，凝聚施政共識不易，致使共同治理困 難。波昂共和時期的凱辛格大聯合政府任期不足 3 年；此一事實證明左、右兩大 黨難以長期共同治理。相對於此，梅克爾以一介女流領導大聯合政府，治理國事 如麻的柏林共和，終能安然渡過第 16 屆聯邦議會（以下簡稱：國會）4 年的任 期（自 2005 年 11 月至 2009 年 10 月）。難能可貴的是，2008 年 8 月梅克爾第 3 度榮登美國「Forbes」雜誌就全球政治女強人排名的榜首，被讚譽為國際社會最 具權勢的女性政治領導人。5 此外，美國「華爾街新聞」（Wall Street Journal） 也曾誇讚梅氏為世界最強勢的女性。6 2009 年 9 月第 17 屆聯邦議會選舉後，梅 氏又獲當選聯邦總理，如願以償地與「自由民主黨」（以下簡稱：自民黨）組成 被形容為「願望執政聯盟」（Wunschkoalition）的「基民基社/自民黨聯合政府」， 得以繼續施展領導和治理長才至今。梅克爾總理如此突出的政治行為表現引起作 者研究其領導及治理行為的動機，期待透過本主題的研究來解答一個核心問題， 便是：在大聯合政府執政的主、客觀條件下，梅克爾總理如何領導政府及治理國 家？換言之，本文旨趣在於探究梅氏的領導及治理行為。 鑒於研究題目的特性，作者擇取微觀政治分析途徑與新制度主義觀點以解析 問題並作出評斷。此外，對國家治理研究具有關鍵意義的領導人研究法也作為重 1 最先提出「柏林共和」一詞者 便是已故的德國政論家葛羅斯（Johannes Groß）。葛羅斯在他 1990 年代初所著書中，率先引用了「柏林共和」概念，並以正面肯定的態度來詮釋他所謂的 柏林共和國。此舉引起德國政黨、政界、政論界、媒體及學術界甚至國會熱絡的議論。 2 「德國社會民主黨」簡稱為：社民黨；紅色為其代表色。1991 年德東「結盟 90」與德西「綠 黨」合併黨組織，黨名為「結盟 90 綠黨」；綠色為其代表色。 3 「基督教民主聯盟」簡稱為：基民聯盟。該黨基於偏右保守路線的一致性而與「基督教社會聯 盟」（簡稱為：基社聯盟）締結為姊妹黨，在聯邦政治上行動一致，是故以「基民基社聯盟」 名稱標示；黑色為其代表色。
4 1966 年 12 月基民聯盟黨人凱辛格（Kurt Georg Kiesinger）領導組成聯邦共和國第一個聯邦大 聯合政府，執政期至 1969 年 10 月為止。
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參閱 Gerd Langguth 2009 Kohl Schröder Merkel Machtmenschen, Deutscher Taschenbuch Verlag, München, 頁 439。
6 參閱 Evelyn Roll 2009 Die Kanzlerin Angela Merkels Weg zur Macht, Ullstein Buchverlag, Berlin, 頁 353。
4 要的論析工具。1961 年美籍社會學者伯恩斯（J. McGregor Burns）首次採用「微 觀政治」概念來解析國家組織中的政治；其後此一概念經由德籍政治學者波瑟茨 基（Horst Bosetzky）引進德國政治學領域，並善加運用之。微觀政治分析途徑 的基本前提認定，組織體系中的政治現象或行為惟透過對細小事態作入微性的體 察，始能達到接近事實真象的解析之目的；反之，就政治僅從事大體結構性的觀 察，是不足以奏效的。進而言之，微觀政治分析旨在體察政治內情中的細小部分， 由此處著眼進行入微的解析。所謂政治細部便是指政治人的作為模式以及行為者 間的互動。基本上，行為者只圖理性地追求實現自我的利益；是故，依循微觀政 治分析途徑研析的部分學者偏向於解析政治行為者如何善用組織內部提供的所 有手段來使自我利益極大化之行動過程。於此，政治組織結構被視作不易被行為 者改變的既定建構，因而不予深入論析。然而，另有部分學者不以為然，主張除 了行為及互動以外，還應該將結構問題納入解析對象，因為行為者可能改變結 構。7 作者擬兼顧兩派學者的觀點，在體察大聯合政府組織及權力結構及觀察梅 克爾總理個人特質和行為模式下，探究梅克爾總理的治理行為。 新制度主義基本上假定，政治制度對解釋政治行為而言具有相當程度的重要 性，因為行為係發生於特定制度脈絡之下，行為的形塑深受制度脈絡的影響。制 度情境界定了非正式的規則與程序，而行為者的行為在制度情境中被政治社會 化。觀點上不同於微觀政治分析的是，新制度主義認定，行為者並非始終在目的 理性地追求實現自我利益。8 本研究擇取上述假定，在認定梅克爾不是只圖追求 實現自我利益的極大化之前提下，探討德國基本法所規範的憲政制度如何界定與 梅氏治理行為相關的非正式之規則和程序，並如何影響梅克爾的治理行為。 儘管制度對行為產生重要的影響，然而不可否認的是，前者並非後者的惟一 決定因素。在制度脈絡和情境的影響下，政治領導人基於個人本身獨有的人格特 質、行事風格、參政歷練和經驗、領導統御能力等主觀條件，領導政府，治理國 家。是故，領導人個人主觀因素如同制度因素，同樣影響、甚至決定了其治國行 為。由此以觀，對於國家治理問題的研究而言，政治領導人個人主觀條件因素的 探討自然有其必要性；藉其之助，作者解析梅克爾在大聯合政府執政期間的治理 行為。 主題方向導引下，首先，作者釐清基本概念「治理」的意涵；政治學界有學 者視治理為政治領導、統御、操控、溝通及協調，也有學者視治理為決策產出及 決策貫徹。這些見解為本研究所採納。其次，作者採用微觀政治分析途徑與新制 度主義觀點解析梅克爾總理的治理風格及行為；梅氏人格特質、參政歷練和經 驗、德國基本法對聯邦總理權責制度性的規範、聯邦總理府的運作以及內閣會議 的決議等關鍵因素，影響或決定了梅克爾的治理行為。依德國政、學界多數人的 共同看法，梅氏治理行為的特色體現於不獨斷獨行，善於融合多數意志，在大聯
7 參閱 Roland Willner 2009 Wie Angela Merkel regiert Eine Analyse am Beispiel der Arbeitsmarkt- politik, Tectum Verlag, Marburg, 頁 41-42。
8 參閱 Colin Hay 著，徐子婷譯 2008 Political Analysis: A Critical Introduction,
政治學分析的途
5 合政府執政的微妙條件下，作成各方雖未盡滿意、但可接受的決策並貫徹之，藉 以鞏固己身領導權位。最後，舉出兩個實例，即為：完成兩個階段聯邦制改革及 領航歐盟改革，以佐證梅克爾在內政、外交及歐盟改革上的政績。 壹 政治學中「治理」概念的緣起、境況及意涵 政治學者韋尼爾（Roland Willner）指出，成為政治學核心概念的「治理」 （Regieren；Governance）一詞並非晚近才誕生，而係由來已久，起源自拉丁文 字“regere”，其意思涵蓋面頗廣，包括領導統御、指揮、駕馭、操控等。16 至 17 世紀，君主國透過元首欽命的政府官僚行使治權並貫徹行政管理，致使國家 處於有秩序的狀態，由此呈現出近代封建專制國家的治理局面。此時，政治學領 域對治理概念的意涵尚未能作成一致性的解釋。9 戰後現代政治學在聯邦共和國生根和發展。德籍政治學者中率先重視治理現 象的解析者，即為韓尼斯（Wilhelm Hennis）與艾爾文（Thomas Ellwein）。韓尼 斯批評一般政治學者長期專注於政府體系組織結構問題的探討，同時卻忽略從事 於治理行為的研究。學者哈特維希（Hans Hermann Hartwich）在其以治理為標題 的叢書中頗有同感地指出，政治學界欠缺深入思索治理相關問題，包括：治理的 先決條件、治理情境、治理能力及治理行為的後果等，以致無法針對具體實存的 治理提出客觀的評斷標準。10 就治理概念的意涵而言，韓尼斯將治理定義為領導、操控及協調。柯爾特 （Karl-Rudolf Korte）界定治理為政治決策的產出及貫徹。11 諾瓦克（Paul Noack） 認為，治理是政治領導人在民主與法治原則實踐的基礎上，以確保全民利益之名 義，來自主行使治國權力。12 黑爾姆斯（Rudger Helms）視治理為政府內部凝聚 共識、產出決策過程的指揮及政府決策正當性的造就。他強調，在定義治理概念 時不得忽略實踐法治國原則、爭取被治理者的支持、營造治理的正當性等因素。 13 哈特維希則指出，治理為政治領導人與其他行為者間互動的歷程，是故具有動 態性過程的特色；若僅探討政治體系及其組織結構面向，是不足以讓治理的事實 真相水落石出的。14 魏維爾（Göttrik Wewer）補充說明，切勿將政府只視為一個 依憲法及相關組織法組成而其執政團隊成員呈現同質性的組織體。政府領導人與 內閣閣員透過治理過程所衍生出的錯綜複雜局面，確實無法藉助純憲法規範觀點 的探究來完成有條理而面面俱到的解析結果。吾人欲闡明治理過程，除了制度性 因素的探討外，還必須聚集觀察的焦點於參與治理過程的行為者之行徑。進一步 言，在治理研究領域中生成一個不容忽視的區塊，該區塊專注於探討非制度性（亦 稱：非正式性）因素所使然的過程。此種非正式過程被認定為真實的決策之途， 9 參閱 R. Willner, 前引書，頁 27。 10 同前註，頁 27-28。 11 同前註，頁 28。
12 參閱 Paul Noack Ist die Demokratie noch regierbar
？ List Verlag, München, 頁 12。
13 參閱 Rudger Helms 2010 Leadership-Forschung als Demokratiewissenschaft, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 2-3/2010, 11. Januar 2010, 頁 3。 14 參閱 R. Willner, 前引書，頁 29。
6 若欠缺該途，則沒有治理可言。15 針對非制度性因素對治理產生的影響，尼克勞 斯以聯合政府的治理為實例，作出舉證。尼氏指出，德國聯合政府經常透過非正 式的小型集團作出決策，舉其重要者如：「聯合執政委員會」、「聯合執政圓桌會 議」、「執政黨黨政巨頭高峰會」。自從 1966 年凱辛格領導的第一個大聯合政府執
政以來，經布朗德（Willy Brandt）、施密特（Helmut Schmidt）、柯爾（Helmut Kohl）、
史略德，至今日當政的梅克爾聯合政府，一脈相承，皆無例外。16 由此可見，包 括政治領導人個人條件在內的非制度性因素對德國政府決策及聯邦總理治理發 揮了重大的影響力。 吾人之所以將治理區分為正式治理與非正式治理，其主要目的僅在於闡釋制 度性與非制度性因素如何影響、甚至決定著治理行為和過程。然而，如此作法絕 不表示刻意採用二分法，嚴格將治理區隔成正式與非正式兩種模式，而以兩者互 不相關、各自獨立的觀點來解析治理現象。事實上，憲政民主國家的治理是制度 性與非制度性因素彼此交錯、產生交互作用的結果。非制度性因素為制度性因素 所包容，是故兩方因素具有相容性；以當代德國民主治理為例證：雖然前所提及 的非正式性因素如「總理型民主政治」及「聯合執政委員會」並沒有明定於聯邦 共和國基本法條文中，成為憲政制度的一部分，但是該法未曾禁止兩者的建立和 運作。 綜合整理上述學者們就「治理」概念所提出的見解，可釐清其意涵如後：治 理一詞可解釋為：國家政治領導人在憲政民主與法治原則實踐的基礎上、以實現 及確保國家全民利益為優先考量、在制度性因素（舉其重要者如：憲法規範、憲 政制度、政府體制、國會與政府合憲關係等）與非制度性因素（如：總理型民主 政治、多黨聯合政府執政情境、聯合執政委員會等）以及領導人個人獨特條件 （如：人格特質、行事風格、參政歷練和經驗、領導統御和協調及決策能力等） 的交互影響下、自主行使合憲治權、領導及指揮政府、藉由本身操控及協調的政 治能量、凝聚政府閣員對國務及政策的共識、依據法定程序作出具有正當性的政 府決策、並貫徹決策的實際行為及過程。 此種對「治理」概念意涵的假定同時發自於規範政治與經驗政治觀點的考 量。簡化而言，規範政治具有政治哲學的屬性，旨在探究政治的應然面，探求符 合政治理想的善治局面，是故其論述性質屬於價值導向的陳述；相對於此，經驗 政治具有科學的屬性，不議論理想中的政治，而研究政治的實然面，解析實存的 政治事實真相，是故其論述性質屬於事實導向的陳述。就治理而論，規範政治觀 點要求，享有合憲權力的政治領導人透過治理，應該將憲政民主國家治理造就成 井然有序、長治久安的局面。尋得實現善治之道，是政治學者責無旁貸的研究任 務。不同於此者，經驗政治不探討如何實現善治的議題，而專注於依據可靠的資 料，運用科學實證方法，就政治領導人治理的實際行為表現及治理過程，進行詳 15 同前註。 16 關於德國聯合政府及聯合執政委員會等相關議題的探討，詳情可參閱葉陽明 1996 德國聯合 政府之研究，刊於：問題與研究，第 35 卷第 1 期，民國 85 年 1 月，國立政治大學國際關係 研究中心出版，頁 30-55。
7 實而有系統的描述、解釋和分析，從而獲得研究成果。對於本文研究而言，梅克 爾治理行為的實然面比應然面更重要，因為前者彰顯出政治行為的事實真相，而 非如後者般一廂情願的期待，故而更符合成為一門科學的政治學求真求實的基本 要求。 貳 大聯合政府執政下梅克爾總理的治理風格與行為 如前所述，梅克爾總理個人人格特質、參政歷練和經驗、領導和決策及協調 能力、德國基本法對聯邦總理權責制度性的規範以及大聯合政府執政下的特殊情 境和考驗等制度性與非制度性因素，影響或決定了梅克爾的治理風格與行為。逐 項解析如下： 一、梅克爾面面觀 （一）2005 年前的梅克爾：從東德物理學家轉變為德國基民聯盟黨魁 1. 人生際遇與人格特質 梅克爾．安格拉於 1954 年 7 月 17 日在其母親祖籍地西德漢堡出生。當 1950 年代社會主義極權獨裁的東德（官方名稱：「德意志民主共和國」；Die Deutsche Demokratische Republik，簡稱：DDR）出現逃往西德的難民潮之時，梅克爾的父 親卡斯涅（Horst Kasner）基於自願返鄉擔任牧師職務的考量，決定在其女出生 後立即舉家遷回其祖籍地東德柏林。依據東德官方檔案的記載，這位牧師寧為社 會主義工、農人國的敵人。 1957 年卡斯涅因職務之故攜帶家人移居天普林（Templin）。在該地梅克爾度 過了她幸運的童年生活，得以在安定中成長。然而可想而知的是，身為神職人員 子女的她，在一個無神論的極權國家社會中，難免被異樣眼光看待；其帶有中產 階級文化的家庭背景或多或少為工農階級掛帥的社會所排斥，雖然在校成績表現 良好，但是言行舉止仍然倍受師長的關注，礙於特殊身分而朋友不多。不過，如 此境遇非但並未對梅克爾自幼到大的人格養成造成負面影響，反而有所正面助 益。主因在於她擁有健全的家庭，受到良好的家庭教育，尤其是她慈祥又有學養 的母親因具教士配偶身份之故，不得任教於學校，反而有更多的時間對子女親身 教導，使她受益良多。至於親子關係，則溝通順暢，互動既頻繁又和諧。此情得 到梅氏親口的證實。另方面，對其嚴父返回東德的決定，她並無怨言，可以諒解， 只是私下一再表露對追求自由的渴望。 1961 年 8 月東德獨裁政權為了有效阻絕旨在投奔自由的逃亡潮，而在柏林 及德國東、西區之間築起「圍牆」，迫使人民必須接受「鐵幕」下的奴役。此項 無情的事實讓有虔誠宗教信仰的卡斯涅家庭在憂心和傷痛中倍感無奈，生活從此 蒙上深厚的陰影。是年梅克爾時值學齡，就學於「歌德學校」（Goethe-Schule）。 在昔日同窗及導師心目中，她是位品學兼優且敬業樂群的好學生。師長對其人格 特質的評語頗為正面，諸如：不亢不卑、冷靜沉著、有氣質涵養、樂觀進取、積 極進取、自信心強、具備邏輯思考能力。 學生時期的梅克爾偏好學習俄語及求取自然科學知識，學業成績一路走來堪
8 稱優異，惟在美術、工藝、音樂、體育等術科方面表現欠佳。此時，沒有任何跡 象顯示她具備領導群倫的長才，秉持未來成為政治掌權者的性向。1973 年，梅 氏進入萊比錫（Leipzig）大學攻讀物理學。她沒有選擇距離住家頗近的柏林大學、 而決定遠赴萊比錫就讀的動機在於刻意脫離雙親的呵護，踏上獨立自主的人生自 我成長之路。對她而言，大學生涯中有三件事情最值得回憶：1.傾力用功苦讀物 理學；2.參加路德新教學生團；3.完成終生大事，婚姻卻又生變。如她親口所言， 大學之前的學程，學業負荷沒有難倒她；大學期間物理學的修業卻挑戰了她研習 能力的極限。此外，透過參加路德新教學生團的課外活動，她得以享有較多的自 由，從事跨學科性的思考及討論。1977 年梅克爾與大學期間結識的學長梅克爾． 烏利希（Ulrich Merkel）結婚。兩人畢業後移居柏林中區。未料，夫妻關係維持 僅 4 年便因女方主動提出離婚要求而解除。 在學期間，梅克爾因大環境所致，先後加入「少年先鋒隊」及「自由德國青 年團」，擔任秘書及文宣工作。後者是東德共黨「德國社會主義統一黨」（簡稱： 社一黨；SED）為了儲備黨菁英幹部而成立的青年組織；前者則為後者的預訓團 隊。依據當局規定，欲上大學者，必須為社一黨群眾組織的成員。盡管如此，在 萊比錫求學的歲月裡，梅氏與那些批判獨裁政權的大學教師維持密切的來往和聯 繫。事實上，物理學科多半教師注重學術專業，而設法擺脫馬列主義的洗腦。取 得物理學碩士學位後，她轉赴柏林繼續攻讀博士學位於「中央科學院物理化學研 究所」。此時，在潛心向學的這位博士候選人身上，仍然感受不到絲毫偏好參政 的性向，對於加入社一黨，她沒有任何意願，更遑論與東德政府國家安全部有任 何接觸。1986 年初，梅氏完成博士班學程，榮獲物理學博士學位。當時對她博 士論文撰稿多所建言的紹爾（Joachim Sauer）博士便是她日後的第二任丈夫。17 就個人的政治觀而言，生活在鐵幕中的梅克爾如同所有東德人一樣，必須接 受社會主義思想，批判資本主義，認同德意志民主共和國是惟一的「祖國」，而 絕口不敢提「德國民族自決統一」。從她未曾加入東德共黨的事實來看，社會主 義黨國至上的信念並未深植於她的內心。 2. 從政歷練 1989 年 11 月，隨著何內克（Erich Honecker）極權政權的瓦解，柏林圍牆被 夷平，東、西德邊界開放，所有東德人民在鐵幕被粉碎的同時，重獲自由。這種 改變當代德國歷史和命運的關鍵性發展對梅克爾及其同胞而言，不僅激起狂喜， 更帶來振奮人心的巨大衝擊。視極權國家為「監獄」的她，期待此刻到臨已久。 深感於國家政情的巨變及未來個人前途的高度不確定性，當時以物理學者資格任 職於中央科學院的她，決定積極迎向新政局，毅然選擇加入親教會而主張民主社
會主義及憲政改革的「民主覺醒黨」（der Demokratische Aufbruch）。從此時起，
原本沒有參政企圖心的梅克爾開始投入現實政治。為了迎接 1990 年 3 月東德「人
民議院」（即為東德一院制的國會）首次自由選舉，東德基民聯盟、民主覺醒黨、
「德國社會聯盟」三個同質性較大的政黨合組競選結盟「德國同盟」（die Allianz
9 für Deutschland）。選舉結果顯示，盡管民主覺醒的得票率不足 1%，德國同盟仍 以 48.1%幾近過半數的得票率（配席數：400 席中 192 席）贏得勝選。18 顯然， 梅氏所屬的政黨得利於競選中的入盟之舉。德國同盟的勝選提供梅克爾空前進入 東德中央政府權力核心的契機。這點確實是初步參政的她所始料未及的。在同年 4 月由人民議院選舉產生的新政府中，梅克爾出任麥齊瑞（Lothar de Maiziere） 總理領導的五黨大聯合政府的代理發言人，除了代表政府向媒體發布新聞、表達 政府立場以外，還週旋於國際列強間，並負責籌備東、西德政府就德國再統一議 題進行談判的重任。從實際任職中，她親身體驗現實政治的微妙，習得處理政務 的技巧，並培養溝通和協調能力，為其厚實的政治歷練打下基礎。 東德體制轉型的實際成果、兩德談判的如期進展及列強（美、英、法、蘇四 國）的鼎力支持，致使德國統一目標加速實現。從政企圖心日益旺盛的梅克爾試 圖掌握大好時機，進一步求取政治進身之階。在不以聯邦政府新聞局中任職為滿 足下，業已轉入基民聯盟的梅氏，決定以德東梅克倫堡-前波爾門邦（Mecklenburg- Vorpommern)單一選區候選人的資格登記參加 1990 年 12 月全德國聯邦議會的大 選。不負所望，她順利當選由該區產生的國會議員，達成進入國會問政的心願。 對這位力爭上游的新科女議員而言，進入國會應該是日後擠身於聯邦政府內閣中 的第一大步。 1990 年梅克爾在中間人的安排下有兩次機會與當時的聯邦總理兼基民聯盟 黨魁柯爾（Helmut Kohl）晤面；冗長的會談讓黨主席對梅氏建立起既深刻又正 面的印象，此情確實對未久她的入閣有相當大的助益。基於對梅克爾才能的賞識 及梅克倫堡-前波爾門邦基民聯盟黨主席克饒瑟（Günter Krause）的大力舉薦， 1991 年 1 月柯爾延攬梅氏入閣擔任其政府中聯邦婦女暨青年部部長。至此，她 達成入閣的心願，為日後在黨政上的掌權跨出一大步。2005 年這位政治女強人 之所以能一躍成為聯邦共和國史上的第一位女性聯邦總理，除了其個人卓越的從 政條件及政治情勢上的風雲際會以外，還歸因於柯爾的提拔。 可理解的是，基民聯盟黨內重量級人士如：寇赫（Roland Koch）、蕭伯樂
（Wolfgang Schäuble）、鷗廷格（Günther Oettinger）、沃爾夫（Christian Wulff）
等皆來自德西。彼等為資深黨員，青少年時期便參加黨的「青年聯盟」，飽受黨 的培育，年長後，便以黨政菁英的姿態，在聯邦及各邦黨部或聯邦政府及各邦政 府擔任黨政要職，甚至扮演領導角色。得天獨厚之故，彼等個個具備政治長才和 領導能力，參政歷練厚實和從政經驗豐富，不僅作為柯爾的左右手，而且頗有資 格日後成為黨主席的接班人，甚至聯邦總理。在基民聯盟黨內權力爭奪的政治舞 台上，這些擁有豐富黨政資源又老謀深算的核心要人根本沒有意識到，來自於百 廢待舉的德東又黨政經歷資淺的一介女流之輩梅克爾，竟然懷有掌權的旺盛企圖 心，而日後成為擊敗既存核心勢力、進而榮登黨魁與閣揆寶座的對手。梅氏深知， 18 德國同盟三黨中，基民聯盟得票率 40.8%（163 席） ；德社聯盟 6.3%（25 席）；民主覺醒黨 0.9% （4 席）。關於東德國會首次自由選舉始末詳情解析，可參閱葉陽明 1999 德國問題與兩德統 一， 國立編譯館出版，頁 377-395。
10 以她當時初成的權位，欲投入黨內權力角力戰而與核心勢力為敵，無異於以卵擊 石，自毀前程；惟有沉著因應，腳踏實地，默默經營，厚植己方的政治實力，豐 富己方的政治資源，並在無懈可擊下贏得黨內同志的信賴及支持，始為達成掌權 目標的良策。19 對梅克爾提升其黨內權位而言有頗大助益的是，1992 年 10 月她經基民聯盟 黨代表大會以高達 76%的得票率選為黨聯邦黨部代理主席。1994 年秋第 13 屆聯 邦議會選舉後，梅克爾繼續留在柯爾政府內擔任環保部長。相較於過去婦女暨青 年部長的職務，新職務的執行對國家建設和發展更具影響力，因為環保政策的設 計制定及貫徹必然牽動市場經濟與勞動社會兩大國家治理的區塊。無疑，新職務 使得梅氏在政界的地位水漲船高。次年 4 月在柏林舉辦的全球氣候維護高峰會議 對這位新部長而言，既是辦事效能上的一大考驗，又是表現才幹的一次良機。時 機來臨，梅克爾充分發揮她領航、週旋、折衝、溝通和協調能力，在她主導下透 過為期兩周的馬拉松式談判，成功地促使來自 130 個國家的 1000 名與會代表達 成共識，簽署旨在降低廢氣排放量的「柏林議定書」。 此次國際氣候高峰會議的 圓滿落幕足以證明她具備獨當一面、排除萬難、沉著應戰、克盡厥職的本領，從 而令柯爾及內閣同僚刮目相看。20 3. 掌握黨領導權過程 1998 年秋基民聯盟由於在第 14 屆國會大選中挫敗而轉為聯邦層級在野黨； 執政權移入社民黨與結盟 90/綠黨之手，致使聯邦政治舞台上出現第一個由紅、 綠聯合政府。柯爾為敗選引咎辭職後，黨代表大會選舉蕭伯樂為新黨主席。梅克 爾獲得新黨魁的器重，被任命為秘書長，讓她在黨內的地位和影響力更上一層 樓。梅氏任職初期，基民聯盟黨務發展平順；黨在各邦選舉中大獲全勝。21 然 而好景不常，始料未及的是，同年 11 月，黨內爆發由前任黨魁柯爾所主謀的政 治獻金醜聞事件。在醜聞案內情逐一被揭發、包括柯爾及黨財務長在內的黨內高 層多人被拘提或被司法檢調單位傳喚下，重重的疑雲壟罩基民聯盟，不僅激起基 層黨員的憤慨，而且更使全黨蒙羞，並陷入嚴重的危機中。值此窘迫時刻，梅克 爾期待已久的出頭天終於來臨；她以黨內高層要人中清廉自守、剛正不阿的姿態 公開向黨中央呼籲：徹底清黨，貫徹黨內革新。為了與廉潔倍受質疑的柯爾斷然 劃清界線，明確表明她對黨的腐化嚴正的批判立場以及對黨洗心革面的期許， 1999 年 12 月梅氏在發行量極大的「法蘭克福萬象日報」（die Frankfurter Allgemeine Zeitung）上發表一篇措詞鋒利又露骨的文章。該文內容最關鍵之處指 出：『柯爾的輝煌時代已經完全過去，黨欲求發展，則必須完全拋除損及黨格的 舊包袱，從柯爾舊勢力的遺毒中解放出來，秉持自信與對其選民的承諾，更踏實 19 參閱 R. Willner, 前引書，頁 69。 20 參閱 G. Langguth, 前引書，頁 366-368。 21 1999 年上半年，基民聯盟在下列各邦議會選舉中獲勝：黑森邦（Hessen） 、薩爾邦（Saarland）、 薩克森邦（Sachsen）、圖林根邦（Thüringen）。此外，該黨還贏得 6 月歐洲議會選舉；得票率 比上次選舉增加 10%，高達 48.7%。
11 地走出自己的路，勇敢地接受其政治對手的挑戰，光明正大地迎向未來。』22 梅 克爾透過文筆不僅無所保留地揭開基民聯盟的瘡疤，點出該黨未來生存發展之 道，而且也解構柯爾與其左右手蕭伯樂間薪火相傳的親密關係，進而為躍升成黨 國領導人的政治前途鋪妥平順之路。 柯爾的政治光環因醜聞案的水落石出而破滅，無顏再立足於黨高層。繼之， 黨魁蕭伯樂也因為被證實涉案而被迫同時辭去黨主席及黨團主席職務。正值黨中 央領導呈現真空狀態之時，梅克爾以了無舊勢力的包袱、清廉剛正、勇於面對事 實、為黨犧牲奉獻的姿態脫穎而出，此種態勢是黨內舊勢力的大老們所望塵莫及 的；此時，她幾乎可被視為在危機四伏的基民聯盟中惟一能代表黨仍具有可信度 的高層菁英，登上黨領導人的寶座無疑是指日可待。2000 年 4 月，在埃森（Essen） 舉行的聯邦黨代表大會上，入黨僅 10 年左右的梅氏以惟一候選人的姿態，獲得 高達幾近 96%的得票率，被選為基民聯盟新黨主席，為黨開創了擁有一位女性黨 魁的首例，也為自己日後成為享有國家大政方針決策實權的聯邦總理，奠定必要 的基礎。23 沒有其他候選人的選情顯示，梅氏德高望重，黨魁之位非她莫屬。 梅克爾在德國「柏林共和」啟動的 2000 年出任大黨領導職，實有掌權上的重大 意義。 起初，黨內高層同志多半認為，梅氏出任黨魁之舉只不過是黨在發展低潮時 期過渡性的解決方案，基此考量而順應她的領導，無必要與她作對。黨在力圖渡 過難關之際，沒有人洞察到新任黨魁懷有旺盛的掌權企圖心；梅氏黨內的對手又 低估了她真正的政治魅力和實力。可以合理地假設：若彼等能及時認清真相，則 未必會讓梅氏順利接掌黨領導高職。 4. 領導基民聯盟、主導改革並為榮登閣揆之位鋪路 肩負黨主席重任後，梅克爾不以高姿態主持黨務，而謹言慎行，任職表現上 設法作到無懈可擊。她善用黨內大老好大喜功卻難免出錯的機會，將彼等原本呼 風喚雨的影響力逐一削弱，期使日後在爭取黨內聯邦總理候選人的提名上非她莫 屬。同時，梅氏勤於在黨地方基層的耕耘，一點一滴地深植她的權力基礎，累積 黨內競爭的政治資本，爭取全體黨員對她領導的向心力和支持。實例如：她勤赴 基民聯盟各邦黨部及地方黨部視察，就近了解黨情和政情，並經常出席各邦及地 方黨代表會議，闡明她的治黨理念及決策考量，甚至遍訪地方，與基層黨員面對 面懇談。透過如此孜孜不倦的全面性經營，梅克爾在無人可及下鞏固了她在黨內 的領導權位，且強化了她治黨的正當性。24 面對 2002 年 9 月第 15 屆聯邦議會的選舉，雄心萬丈的梅克爾全力爭取黨內 聯邦總理候選人的提名。然而，基民聯盟黨內大老，尤其是與梅氏志不同道不合 者，極力舉薦長年治理德國南部巴伐利亞邦（Bayern）而政績卓著的基社聯盟黨 魁史托義伯（Edmund Stoiber）為姊妹兩黨共同推出的閣揆人選。微妙的是，積 22 參閱 G. Langguth, 前引書，頁 371-372。 23 基民聯盟黨主席選舉結果顯示，897 名代表中針對惟一候選人梅克爾投出反對票者只有 38 人 ，棄權者 8 人。 24 參閱 R. Willner, 前引書，頁 69-70。
12 極進取的梅克爾卻未得黨內要人多數的支持；反之，為兩黨多數所力挺的史托義 伯卻對接受提名、領導兩黨贏得勝選一事猶豫不決，甚至公開排除接受提名的可 能性。兩黨多數之所以支持史氏，是因為彼等相信在他主導下打贏選戰的勝算較 大。鑒於兩黨內部多數偏向其對手，又為了維繫兩黨的團結力，梅氏主動放棄爭 取提名的努力，而利用一次早餐會成功地說服了史氏出馬。在單純繼續擔任黨魁 現職的同時，她傾力支持史氏贏得 2002 年國會大選的勝選。25 表面上看，此次 的慷慨讓步對梅克爾進取閣揆寶座而言，的確是痛失一大機會，然而此舉實質上 帶來的正面效益卻使她在三年後真正實現成為閣揆的宿願；2005 年 9 月，梅氏 以姊妹黨聯邦總理候選人不二人選的態勢，領導兩黨，打贏選戰，進而當選聯邦 總理。 2002 年的大選結果顯示，即使基民基社聯盟姊妹兩黨的得票率比 1998 年選 舉增加 3.3%，而達到 38.5%，但是此一結果仍不足以造成政黨執政權的交替， 因為社民黨與結盟 90/綠黨 47.1%的得票率超過姊妹黨與其友黨自民黨的 45.9%。26 平心而言，此次的敗選不能歸罪於姊妹兩黨，兩黨的受支持度與其對 手社民黨不相上下，也不宜歸咎於全力以赴的史托義伯，遺憾的是自民黨雖然表 現不差，但是未能勝過結盟 90/綠黨。是故選後，基社聯盟黨內不但沒有責難梅 克爾及其領導的基民聯盟，反而對梅氏選前關鍵時刻的退讓和支持感激不盡，並 增強對她的向心力。無疑，選後的新情勢有利於基民聯盟，而為梅氏平步青雲榮 登閣揆之位，形成必要的條件。 大選後，梅克爾同時從兩方面來確保和擴大其領導權：一方面，連任黨主席 職；另方面，出任基民基社聯盟國會黨團主席職。就前者而言，憑藉黨魁職的連 任，梅氏得以確保其黨內領導權。按照基民聯盟黨章規定，黨主席每隔兩年由聯 邦黨代表大會選舉產生。前任黨魁選舉在 2000 年 4 月；基於國會大選前鞏固黨 領導中心的考量，而將選期延後至 2002 年 11 月。是月，梅克爾在基民聯盟假漢 諾威（Hannover）召開的聯邦黨代表大會上，以 93.7%的超高得票率獲得黨魁職 的連任。此一結果印證了一種可實證的觀點，即為：黨代表大會舉辦的日期愈接 近聯邦議會選舉日，則黨代表們對黨領導人的忠誠度愈高。就後者而言，藉由出 任姊妹黨聯邦議會黨團主席職，梅氏得以將其領導權擴大至國會黨團。依據兩黨 國會黨團規章規定，黨團主席由基民聯盟與基社聯盟黨魁共同推薦產生。在欠梅 克爾一個人情的史托義伯大力舉薦梅氏出任黨團新領導人下，原任黨團主席梅爾 茨（Friedrich Merz）雖然獲得多數黨團議員的支持，然而礙於史氏依照規定的推 薦，必須辭去原職。27 如此一來，梅氏順理成章地取得兩黨國會黨團主席的新 職，集黨領導權與黨團領導權於一身，從而如願以償地將其領導權力從黨擴大到 國會黨團。 鑒於史略德從第一至第二任政府的社會、經濟及勞動市場改革未具顯著成 25 參閱 G. Langguth, 前引書，頁 384-386。 26 2002 年大選結果，基民基社聯盟與社民黨扯平，得票率皆為 38.5，惟結盟 90/綠黨以 8.6%的 高得票率超過自民黨的 7.4%，此情讓 1998 年以來的執政兩黨得以繼續執政。 27 參閱 G. Langguth, 前引書，頁 387-389。
13 效，以至於德國社會大眾公開要求再改革的聲浪愈來愈大，在梅克爾主導下，基 民聯盟於 2003 年 12 月假萊比錫召開旨在研議有效改革方案的聯邦黨代表大會。 與會代表通過黨在社會保險制度方面路線大幅度的修正，同時議決一套新稅制。 藉此，基民聯盟向全民揭示在野黨再改革的決心及新改革方案的可取處和可行 性。黨內順利作出重大改革決定的同時，基民聯盟卻在與其姊妹黨透過協商取得 社會保險及稅制改革路線的一致上，遭遇到不易克服的困難。此種困境對梅克爾 的政治智慧及折衝和協調能力而言，又是一大考驗；面對在改革路線上有所堅持 的史托義伯及其政黨，梅氏發揮她的潛能，一再與姊妹黨溝通協商，設法柔性說 服基社聯盟，期使兩黨的社、經改革路線由趨近到一致。 兩大選舉使 2004 年上半年對德國政黨頗具意義：其一，5 月第 9 屆聯邦總 統選舉；其二，6 月歐洲議會選舉。總統大選前，梅克爾力圖結合基社聯盟與自 民黨之力，共同推出一位以基民或基社聯盟黨籍要人為上上選的總統候選人，代 表中間偏右政黨陣營，爭取國家元首的崇高職位。儘管初時三黨就人選問題意見 分歧、莫衷一是，然而經梅氏極力與史氏及自民黨魁韋斯特維勒（Guido Wester- welle）斡旋，三黨領黨人達成共識，推舉兼具豐富財經學識與從政經驗的基民 聯盟黨籍要人柯勒爾（Horst Köhler）為總統候選人。事實上，這位候選人是梅 克爾心目中的第一人選。如預期者，柯勒爾在聯邦總統選舉會第一輪選舉中以 1205 票中的 604 票獲得絕對多數，順利當選總統。28 此次國家元首的選舉，從 柯勒爾脫穎而出地被提名到他成功地當選，整個過程彰顯出梅氏頗具貫徹自我主 張的能力。無怪乎德國南部第一大報「南德日報」政論主筆在相關議題的評論文 中，將梅克爾形容為當代的“馬基維利”（Machiavelli）。29 此外在歐洲議會選舉 方面，基民基社聯盟以 44.5%的得票率，仍居德國其他參選政黨得票之冠，儘管 如此還可謂失利，因為相較於上次 1999 年選舉，姊妹黨的得票率減少了 3.6%。 此次選舉結果，梅氏領導的政黨之所以仍能領先，主要原因歸於聯邦執政的社民 黨遭到慘敗；該黨得票率大幅下跌至 21.5%，原來支持社民黨的部分選民因為對 紅、綠聯合政府的社、經改革表現失望，而將選票轉投給兩黨聯盟。30 相對於 2004 年上半年領導上的平順，下半年梅克爾及其政黨處於失比得多 的窘境。是年底，黨內大老蕭伯樂在接受「明鏡周刊」（der Spiegel）訪問時，直 言不諱地坦承，過去半年在黨勢力發展上失落頗多。至少從兩項事實可作此論 定：其一，德東邦議會選舉中黨喪失絕對多數的優勢；其二，姊妹兩黨就社會政 策議題爭論不休。儘管基民聯盟於 9 月的薩爾邦（Saarland）議會選舉中獲得小 贏，但是在同月的德東薩克森邦（Sachsen）選舉中卻痛失原有的絕對多數優勢； 相較於前次該邦議會選舉結果黨斬獲 56.9%的絕對多數得票率，此次受支持度戲 28 依據基本法第 54 條第 1 項規定：『聯邦總統在不經辯論下，由聯邦總統選舉大會選舉之』。同 條第 3 項規定：『聯邦總統選舉大會由聯邦議會全體議員與經所有邦邦議會按比例代表原則選 出之同額議員組成之。』 29 參閱 G. Langguth, 前引書，頁 392。
30 參閱 Birgit Albrecht/Mario von Baratta etc. 2004 Der Fischer Weltalmanach 2005 Zahlen Daten Fakten, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt am Main, 頁 142。
14 劇性地巨幅減少至 41.1%。黨只能以其對手社民黨同樣受挫來自我安慰。基民聯 盟在德東邦選舉中的失利，探究其原因，蓋與第二項事實有因果關聯。自從 2003 年底萊比錫黨改革大會議決社會政策的新方案以來，基民聯盟便與基社聯盟就此 相關議題爭論不止，無法取得新政策的一致性。基社聯盟社會政策專家尤其堅決 反對梅克爾罔顧社會市井小民及弱勢團體需求的政策。兩黨就社會政策的不同 調，特別是梅氏漠視德東民間疾苦的新政策，激起薩克森邦選民透過選票來表達 對基民聯盟的不滿。除了上述兩項事實以外，黨及黨團領導高層要人梅爾茨的辭 退之舉更讓黨中央的窘境雪上加霜。 （二）2005 年後的梅克爾：全球最強勢的女性政治領導人 1. 政黨執政權之交替及其原因 2005 年 11 月，聯邦政局發生政黨執政權的交替；自 1998 年以來執政的施 略德紅、綠聯合政府為梅克爾大聯合政府所替換。雖然社民黨仍繼續參與執政， 但是在已有相當深度黨政歷練的梅克爾出任聯邦總理下，喪失了過去所享有的政 府領導權，是故其權位及決策影響力非比從前。 造成權力交替的遠因應該追溯到同年 5 月北萊茵邦（Nordrhein-Westfalen） 議會選舉中社民黨的失利；近因則歸於 9 月第 16 屆聯邦議會提前的選舉。依該 屆國會任期，大選原本應在 2006 年 9 月舉行，之所以提前一年，係因為施略德 以「信任問題案」未獲國會法定多數通過為理由，依循基本法第 68 條規定之程 序，呈請總統柯勒（Horst Köhler）解散國會。31 儘管政界對國會解散的正當性 有所爭議和質疑，總統仍然以國會中必須有可信任的執政多數為理由，接受總理 的請求，於 7 月 21 日下令解散第 15 屆聯邦議會，同時敲定 9 月 18 日為大選日 期。對於新國會的提前選舉，所有政黨皆表示歡迎。32 大選的提前尤其符合梅 克爾的期待，因為如此一來基民聯盟藉著可能的勝選，將可提早重獲聯邦執政的 機會，進而為己爭取新政府的領導權位。 針對第 15 屆國會的解散，兩名執政黨籍議員及若干小黨認為此舉違憲，而 向聯邦憲法法院提起違憲訴訟。憲法法院第二法庭以 8 月 25 日公布的判決書判 定並無違憲，駁回該案。33 基此，去除了大選合憲舉行與否的疑慮。從憲法規 範角度觀之，施略德確實依法規程序，在他所提信任案未獲通過下，建請柯勒解 散國會，而其提議如期獲准。是故，總統與總理的行為並無違憲。然而令政、學 界人士疑慮者，卻在於政府領導人運用第 68 條、蓄意事前人為安排、以促使國 會被解散的正當性問題。 正當性問題的起因應溯及前所提及的北萊茵邦議會選舉。該邦向來是社民黨 的天下，但由於該黨在聯邦執政 7 年表現欠佳，負面影響到邦多數選民對黨的支 31 基本法第 68 條明定：『聯邦總理請求聯邦議會信任之提案未獲得聯邦議會議員總數過半之同 意，則總統得基於總理之提議，於 21 日內解散聯邦議會。祇要聯邦議會以其議員總數之過 半選出另位總理，則解散權消失。』
32 參閱 Birgit Albrecht/Mario von Baratta etc. 2005 Der Fischer Weltalmanach 2006 Zahlen Daten Fakten, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt am Main, 頁 152-153。
15 持，致使社民黨選舉失利，其政權拱手讓予基民聯盟。對施略德的政治號召力而 言，此次敗選無疑是一大重創；反之，對梅克爾的政治聲望及影響力而言，此次 勝選實為一大強化。另方面，施氏自 2003 年以來推動的「議程 2010－社會經濟 改革計畫」不僅遭到國會中以梅克爾政黨為首的在野黨之杯葛，而且還無法取得 社民黨內的認同及支持。在野黨甚至利用在聯邦參議院中的多數，以封殺政府的 改革大計。此又為對政府的一大打擊。鑒於施政愈加陷入困境，黨內向心力不足， 國會中又缺乏穩定充分的多數、以支持政府立法及決策，尤其是跨世紀的內政改 革不可停擺，施略德遂決意，透過人為操作，蓄意使聯邦議會提前解散，俾為新 國會大選鋪路。施氏期待，藉由可能勝選所形成的紅、綠兩黨穩定多數，組成一 個強勢的新政府，以持續貫徹其改革大計。當然連他自己也沒有篤定贏得勝選的 絕對勝算。 無疑，欲讓國會如施略德之願解散、舉行大選，則祇能循第 68 條途徑提信 任案，而該案不得以多數通過，如此始能達到目的。基此考量，施略德授意社民 黨籍全體議員，在國會信任案投票中集體棄權，讓該案被否決，以為大選鋪路。 儘管黨高層對黨籍議員不予支持信任案發出了呼籲，然而在 7 月 1 日的國會信任 案投票中，仍有 151 位社民黨籍議員投出同意票。34 值得議論的是，政府領導人為了達到如願解散國會、舉行大選之個人政治目 的，而特意安排黨籍議員作出棄權之決定，俾使信任案未獲通過。此種閣揆以特 定意圖和行動來指導其黨籍議員投票、並影響投票結果的行為表現是否具應有的 政治正當性？此處突顯出問題的癥結所在。如此造成的信任投票結果在國會對聯 邦總理的之信任程度上究竟能反映出多少的真實性？令人質疑。德國「國會議員 問政行為規範」要求，議員行使職權唯依據其良心。事實顯示，有為數頗眾的社 會黨籍議員，在違背其良心或自由意志下，對其黨籍總理作出不信任的決定。 2. 兩大黨勝負難分的第 16 屆國會選舉結果 2005 年夏，姊妹黨一致認定，梅克爾為兩黨聯邦總理候選人的必然人選。 梅氏責無旁貸地承擔起領導兩黨、爭取勝選的重任。對勢在必得的她而言，在可 期的勝選下與韋斯特維勒共同組成柏林共和第一個黑、黃聯合政府，應為優先選 擇。至於篤定成為社民黨總理候選人的施略德方面，則無疑全力爭取閣揆及紅、 綠聯合政府的連任。 選戰中，參選政黨的競選政見集中於外交政策與經濟政策兩大主軸上。外交 方面，執政的紅、綠聯合政府確實有可予肯定的政績表現，但同時其作為不乏可 議之處。例如：在北約架構下，德國積極參與了維護地區穩定的「科索沃」 （Kosovo）軍事行動，博得國際社會的好評。由於政府在史略德領導下，堅決 拒絕參加美國所主導的對伊拉克之軍事攻擊行動（第二次波斯灣戰爭），因此導 致德國與美國以及北約國家外交關係空前的低迷，甚至讓德國外交陷於孤立。在 野的基民基社聯盟及自民黨遂藉題發揮，大肆抨擊。另在經濟方面，紅、綠聯合 政府自 2003 年以來，藉由「議程 2010－社會、經濟改革計畫」的推動，以貫徹 34 參閱 http://www.dw-world.de/dw/artical/0,1564,1636518,00.html.
16 其經濟現代化的改革路線。即使社、經改革一度緩和了持續倒退的經濟走勢，然 而始終仍見失業人口居高不下的勞動社會問題。選前失業人數攀升至幾近 5 百萬 之多，比 2002 年紅、綠兩黨政府連任之初，高出幾乎 1 百萬。施略德未能信守 原先降低失業率的承諾；他難辭其咎。此一事實讓施氏的競爭對手梅克爾取得極 有利的把柄；當選戰進入白熱化階段時，她以犀利的言辭喚醒 6 千 2 百萬選民： 『德國全民對施略德政府造成 5 百萬人嚴重失業的痛苦，不必再繼續逆來順受； 德國應善用此次大選的時機，給自己一個再興的機會。』35 選前 9 天，「德國選舉研究團隊」（Forschungsgruppe Wahlen）完成的民意調 查結果顯示，朝、野兩大黨聯邦總理候選人對決下，施略德以獲得 53%的支持率 遠超過梅克爾的 40%；耐人尋味的是，自 2005 年 6 月底以後，後者的支持率從 領先轉變為落後。另就政黨競爭而言，依選前兩天「阿倫斯巴赫選舉研究中心」 （Allensbach Institut）民調的結果，基民基社聯盟以 41.5%的支持率遠超過社民 黨的 32.5%；小黨中，以「民主社會主義黨」（以下簡稱：民社黨）為核心的「左 派結盟」略勝自民黨（8.5%對 8%）。綠黨僅得 7%的支持率。雖然梅克爾在比人 上落後，但是在比黨上卻領先。如此結果對執政的紅、綠兩黨顯然不利，因為有 高度聯合執政意圖的黑、黃兩黨（基民基社聯盟與自民黨）結合起來，能藉幾近 半百的支持率優先掌握組閣機會。 9 月 18 日大選，投票率達 77.7%，比上屆國會選舉時減少 1.4%。大選結果 揭曉，各重要政黨得票率及配得席位數按其多寡順序，登錄於下表： 表格一：2005 年 9 月第 16 屆德國聯邦議會選舉各重要參選政黨得票率及配席數 政黨 得票率 配席數 基民基社聯盟 35.2 225 社民黨 34.2 222 自民黨 9.8 61 左派結盟 8.7 54 結盟 90/綠黨 8.1 51
（作者自製本表；資料來源：Deutscher Bundestag:DasParlament Die Ergebnisse der Bundestagswahl 2005, 55 Jahrgang, Nr.38/39, Berlin, 23, September 2005, 頁 3。 ） 依如此結果，16 屆聯邦議會中顯然沒有任何政黨取得過半多數；聯合政府 的組成乃勢在必行。在兩大黨勝負難分下，雖然基民基社聯盟以最強勢政黨的態 勢贏得選舉，然而其戰果遠不如民調中的理想。相對於此，社民黨卻有較多的斬 獲，藉此大幅拉近了與其勁敵的差距。新國會中，朝、野兩大黨席次差距如此接 近，形成勢均力敵的空前局面。若梅克爾有權要求，領導組閣，則施略德繼續以 閣揆主政的主張也不無可取的理由。事實上，兩大黨皆為大選的輸家，小黨反而
35 參閱 Ludwig Watzel:Editorial, in:Aus Politik und Zeitgeschichte Bundestagswahl 2005,Beilage der Wochenzeitung Das Parlament, 32-33/2005,8,.August 2005, 頁 2。
17 得利於大黨的失利而成為贏家，尤其是民調中支持率不甚高的自民黨。該黨因此 成為兩大黨在謀求組閣上爭取的對象，其黨政地位在選後水漲船高。至於左派結 盟，則完全如民調結果，大獲全勝，令人刮目相看。三年前，民社黨只能將兩位 黨籍議員送進國會。 選前勝卷在握的基民基社聯盟黨人，為何在選後大失所望？基民聯盟社會政 策中弱化社會國及財經政策中增高稅率的主張令特定階層選民不滿，皆是可能的 主要原因。施略德在繼續領政上所表現的強烈企圖心，促使紅、綠兩黨全力動員， 力求突破。此亦為不可忽略的因素。 3. 取得大聯合政府領導權與柏林共和治理權之路 選後，朝、野兩大黨總理候選人皆有旺盛的組閣意念。除了理念和政策較為 獨特的民社黨以外，其他政黨皆展開個別的接觸，以探詢聯合組閣之意願和機 會。在排除未能於新國會中過半的紅、綠兩黨聯合及黑、黃兩黨聯合下，根據國 會內部黨政權力分配實況，新聯合政府的組成方式可能在以下四種選項中出現其 一：1.基民基社聯盟與社民黨大聯合政府（黑、紅聯合執政）：優點是形成一個 幾近 4 分之 3 的壓倒性執政多數；缺點則在於國會中沒有強勢的監督及制衡力 量，因此不完全符合議會民主政治的要求。另者，此次大選兩大黨總理候選人皆 有領導組閣的企圖心，無意讓步。但若新閣揆人選問題得以敲定，則可能繼 1966 年以來再次出現聯邦大聯合政府。36 2.社民黨、自民黨與綠黨小聯合政府（紅、 黃、綠聯合執政，又稱：「交通燈號」聯合政府）：此種組閣方式為紅、綠兩黨所 期待，然而自民黨始終無意接受。是故，成功與否，端視自民黨的態度。3.基民 /基社聯盟、自民黨與綠黨小聯合政府（黑、黃、綠聯合執政，又稱：「牙買加國 旗」聯合政府）：黑、黃兩黨有意嘗試此種方式，卻因綠黨堅持高標準的生態環 保政策而難為兩黨所接受，其成功機率不大。4.社民黨、綠黨與左派結盟小聯合 政府（紅、綠、深紅聯合執政）：由於施略德與綠黨精神領袖費雪爾（Joschka Fischer）皆反對與民主社會主義黨組閣，所以此種政府成真的可能性極小。四種 組閣方式比較下，大聯合政府出現的可能性較大。因為左、右兩大黨在 1966 至 1969 年間曾有合作執政的經驗，只要兩方能透過蹉商取得新閣揆人選的妥協， 再度攜手組閣之舉便可水到渠成。37 鑒於朝、野兩大黨總理候選人皆力爭新政府領導人組閣權，而黨政界就新政 府的政黨組合莫衷一是，總統柯勒便籲請各黨儘速透過密集的蹉商，達成組織新 執政團隊的協議。政黨間展開組閣協商的過程中，第 16 屆聯邦議會依據基本法 第 39 條第 2 項有關新國會須於選後 30 天內集會的規定，於 10 月 18 日召開成立 大會，以壓倒性的多數選舉基民基社聯盟提名的拉梅特（Norbert Lammert）為議 長。視國會為民主政治心臟的拉梅特在其就職演說中強調國會對民主政治的意 義；政治體系並非因政府的存在，而是因民選國會的存在，而成為民主政治體系。 36 1966 至 1969 年，在基民黨人凱辛格（Kurt-Georg Kiesinger）領導下，基民/基社聯盟與社民黨 合作執政，成為聯邦共和國憲政史上第 1 個大聯合政府。 37 參閱 2005 年 9 月 19 日德國南德日報網頁 2005 年大選報導，綜合研判。http://www.sueddeutsche. de/,ttlm3/deutschland/special/917/58859/index.html/deutschland/ar. 2005/9/19.
18 38 儘管大選落幕之初，施略德與梅克爾互爭新閣揆權位不讓，然而社民黨、基 民聯盟及基社聯盟39領導高層基於對新國會及時產生穩定的執政多數之必要考 量，依然就共同組織新政府的議題展開協商。談判過程中，三黨代表主要就分歧 較大的社會與經濟政策方面的主張，以議題項目逐一細部協商的方式，俾謀求三 方立場的趨近及能接受的基本共識。40 對國家重大政策的共識為三黨未來共同 組織政府及合作施政上不可或缺的先決條件，是故共識的形成與否對聯合組閣具 有決定成敗的關鍵意義。另方面，為了顧全大局，不為社民黨內所一致支持的施 略德在新閣揆之爭中決定讓步，並宣告無意在新政府中就任何職位。41 如此一 來，組閣領導權的爭議得以迎刃排除，而新政府將由梅克爾領導的情勢，已至為 明朗。此間，善用有利時機而積極進取閣揆之位的梅克爾再度蟬聯姊妹黨國會黨 團主席之職，藉此她取得代表基民聯盟、投入三黨聯合組閣談判的正當權利。 三黨預估，若談判進展順利，則組閣的協商可望於 11 月 12 日前大功告成。 由此時間表的訂定顯現出，三方高層對達成建立新政府的目標，抱持旺盛的企圖 心。自新國會召集後，協商作業加速進行；雙方投入談判的代表和專家總數高達 190 人，按政策事項劃分為 16 個工作小組，從事齊頭並進的協商。42 協商完成 後，決定聯合執政的三個政黨將分別召開黨代表大會，以議決通過「聯合執政協 議」（或稱：「聯合執政約定」），俾使大聯合政府的建立水到渠成。 經過長達幾近 8 週的協商後，11 月 11 日兩大黨主席梅克爾與閔特斐林共同 宣布， 三黨達成協議，未來 4 年共同攜手，聯合執政。按照各黨黨內批准的程 序，社民黨在同月 14 日至 17 日舉行的黨代表大會上以壓倒性的多數通過「聯合 執政協議」43 ，又以 99.4%的超高票選舉皮拉策克（Matthias Platzeck）為新黨魁，
38 參閱 Günter Pursch: Lammert:Parlament ist Herz der Demokratie, in:Das Parlament Konstituierung des 16. Deutschen Bundestages, 55 Jahrgang, Nr.43, Deutscher Bundestag, Berlin, 24. Oktober 2005, 頁 1。 39 基民聯盟與基社聯盟為兩個意識形態及政策主張相近的政黨。前者活動於除巴伐利亞邦以外 的德國所有地區；後者則僅活動於巴伐利亞邦。由於同質性頗高，此對姊妹黨多年以來慣例 上並肩投入聯邦議會大選，並在國會中組成黨團共同體。基此，政、學界及媒體述及兩黨時， 將其黨名並置為「基民/基社聯盟」（CDU/CSU）。然而，就聯合政府的組成而言，基民/基社 聯盟仍應被視為兩個有獨立黨格的政黨。是故，2005 年 11 月由聯邦總理梅克爾領導組成的 「大聯合政府」即為此兩姊妹黨外加社民黨之下的三黨聯合執政團隊。 40
參閱 Günter Pursch: Auf der Zielgeraden Parteifühgungen von CDUCSU und SPD einigen sich auf Große Koalition, in: Das Parlament, 55 Jahrgang, Nr.46, Deutscher Bundestag, Berlin, 14. Novem- ber 2005, 頁 1。
41 參閱 R. Willner, 前引書，頁 70。
42 參 閱 Günter Pursch: Lammert:Parlament ist Herz der Demokratie, in: Das Parlament, Konstituierung des 16. Deutschen Bundestages, 55 Jahrgang, Nr.43, Deutscher Bundestag, Berlin, 24. Oktober 2005, 頁 1。 43 聯合執政協議的緣起：1961 年起，基民聯盟黨魁艾德諾（Konrad Adenauer）必須藉助於自民 黨來組閣，而該黨鑒於與艾氏曾有一段難以釋懷的經驗，是故於組閣時堅持與基民基社聯盟 訂定一項成文的協議，即為：聯合執政協議（Kaolitionsvereinbarung），其中規定，成立一個 享有廣泛職權的「聯合執政委員會」（Kaolitionsausschuß）。此種作法遭到學者的抨擊；理由 是：它違背基法所賦與聯邦總理大政方針決定權的規定，並損及國會議員所享有的良心自由。 聯合執政協議可解釋為：德國議會政治中，聯合執政夥伴（執政黨或其黨團）共同透過協商
19 藉此替換將在新政府中出任財政部長兼副總理的原黨魁閔特斐林。值此同時，基 民聯盟與基社聯盟也分別透過黨大會上同樣的壓倒性多數之同意，通過聯合執政 協議。44 22 日，聯邦議會依據基本法第 63 條的規定45，以總票數 612 票中的 397 張同意票（202 票反對；12 票棄權），選舉聯邦總統提名的梅克爾為聯邦總 理46；此舉讓聯邦共和國出現第一位女性聯邦政府領導人。梅氏領導組成的新政 府中，執政夥伴基社聯盟的黨魁史托義伯基於個人因素考量，並未接受入閣的邀 請。兩日後，梅克爾大聯合政府召開首次內閣會議，展開運作。 二、從政治領導人風格觀察梅克爾的領導與治理 （一）一般行事風格 一般而觀，謹言慎行是梅克爾的行事風格。以謹言來說，身為閣揆的梅氏充 分意識到她位高權重的政治角色，故而在公開場合絕不擅自輕率發言，以避免因 失言而可能帶來的風波或引起的政治惡果。她深知言多必失的道理，所以發言時 有所節制，儘量做到“恰到好處，恰如其分”。2007 年 11 月梅氏在接受「柏林日 報」訪問時表示：『惟當我認為適當或必要時，我纔會公開發言。否則，我只會 暗示方向，或把各方不盡相同的意見融合起來。因為我認為，如此作法是造就政 治公信力的必要步驟。』47 另方面以慎行來說，“凡事三思而後行，不冒不必要 的風險，不打沒有把握的仗”是她行動的準則，是故，不經思量而突發性的冒然 行動未曾在她身上出現。此點可從梅氏親口之言得到印證；她表示：『我屬於這 種類型的人，就好比是一位跳水學員，在為時一個鐘頭的跳水課中，一直站在三 公尺長的跳板上，直到第 45 分鐘才跳下水一樣。意思是指，遇事時我會慎重思 量，該做什麼？又如何做？也就是說，我是一個先謀而後動的人。』48 （二）領導與治理風格 政治領導與國家治理呈現出一體不可分的兩面。早在 2005 年 7 月 1 日聯邦 議會針對施略德所提的信任問題投票時，當時還是最強在野黨黨魁的梅克爾在國 會發言台上嚴正呼籲：『為了一個全新的開始，我們的國家亟需一個在德國聯邦 議會中明確的執政多數，憑藉在聯邦議會與聯邦參議院中的多數態勢，我們纔足 以貫徹國家的治理。』49 此言表露出梅勢旺盛的政治企圖心，便是：領導基民聯 盟，贏得國會大選，以聯邦議會中足以穩定執政的多數，配合聯邦參議院中該黨 或談判而達成的協定。協定內容則明確規定人事與政策方面的條件，以資各黨信守之。聯合 執政夥伴在此項協議下，組織一個聯合政府，進而在國會中全力支持政府，俾順利達成任期 內的執政任務。相關詳情請參閱葉陽明 德國聯合政府之研究，刊於：問題與研究，第 35 卷 第 1 期，1996 年 1 月，國立政治大學國際關係研究中心出版，頁 49-50。
44 參閱 Dokumentation in: Das Parlament, 55 Jahrgang, Nr.47, Deutscher Bundestag, Berlin, 21. November 2005, 頁 19、20。
45 基本法第 63 條第 1 項規定：『聯邦總理基於聯邦總統之提名，不經過辯論下由聯邦議會選舉。』
第 2 項規定：『獲得聯邦議會議員總數之絕對多數票者，為當選，並由聯邦總統任命之。』 46 參閱 Claudia Heine: Deutschland hat eine kanzlerin, in: Das Parlament, 55 Jahrgang, Nr.48,
Deutscher Bundestag, Berlin, 28. November 2005, 頁 1。 47 摘錄自 R. Willner, 前引書，頁 15。
48 摘錄自 G. Langguth, 前引書，頁 426。 49 摘錄自 G. Langguth, 前引書，頁 425。
20 的多數，貫徹治理。「貫徹治理」無疑是她當時優先追求實現的目標。 “政治領導”對梅克爾而言，不外乎擬定決策大計，並掌握正確的決策時機。 進而言之，她可謂一位事先有周密的決策方案，而能適時認知並掌握正確的決策 時機之政府領導人。遇事冷靜沉著、處務有條不紊的梅氏，秉持凡事豫則立的原 則，針對國家大事，事先設計出多項可供選擇的決策方案，使之成竹在胸，等待 到有利的時刻出現時，把握時機，作出決策。依其行事習性，這位女性總理總是 善用“日曆記事決策法”；意思即謂：她按照事情發生的先後順序，將所有重要 的大事及處理這些事務時可供選擇的方案逐一摘要式地記錄於日曆簿上，如此一 來，所有國政要務能充分地掌握於其手，避免掛一漏萬。50 如前所言，相較於小聯合政府，大聯合政府的領導及國務治理難度較高。就 政府領導人的權勢而言，大聯合政府聯邦總理及其所屬的執政黨之權力比小聯合 政府弱得多。2005 年至 2009 年兩大黨聯合執政時期，梅克爾在權力被弱化而領 政及治國難度卻又偏高的情境下，無疑面臨能力和政績上嚴峻的考驗。儘管如 此，然而通過考驗卻並非難事，關鍵點在於這位女總理能否及如何善用基本法第 65 條所賦予她的突出權位。51 既然梅克爾多次榮獲全球最強勢女性政治領導人 的美譽，則她通過考驗應該是沒有爭議的事實。基本上，若在梅氏主導下，基民 基社聯盟與社民黨間能就德國內政和外交重大議題能達成雖不盡讓三方滿意、但 可接受的最起碼妥協，則梅氏的領導與治理不會遭到重大阻力。52 可理解的是， 此種最低程度的妥協在她的心目中，往往未必是最佳選擇。儘管如此，聯合執政 三黨間的政策妥協至少可以化解執政困境，解決施政難題。 為了獲致妥協，梅克爾充分發揮她自從政以來所育成的溝通和協調能力；此 種不可或缺的能力尤其表現在與政策路線上差異較大的社民黨的互動中。有趣的 是，梅克爾慣用手機發出簡訊（SMS）的方法，直接與對方（包括：親信、副總 理、閣員、本黨及黨團、聯合執政友黨及其黨團等）聯絡和溝通。不信守約定者， 也會收到簡訊。對此，大聯合政府發言人威廉（Ulrich Wilhelm）採用“藉手機理 政”（Management by Handy）一詞形容之。此外，梅氏還透過面對面的磋商和懇 談，來傳達己見，同時聽取對方意見，俾達到溝通的目的。每週開始之前，她總 是利用星期天下午，與黨政界相關人士通電話，為下週工作完成準備。大體上， 所有在決策過程中扮演重要角色者，皆成為她透過中間人或親自洽商的對象。這 位外柔內剛的女閣揆力圖掌握決策過程前後的每個細節。53 事實上，參與決策的 所有角色早在重要的會議（比如：內閣會議、聯合執政委員會）開議之前，業已 配定，且參與決策者對決策情境及其自身扮演的特定角色，透過梅氏的安排，也 有相當程度的了解。如此一來，她確實能監督及掌控整個決策過程。決策時，梅 克爾不歡迎參與決策的人士突發聯想，提出突如其來的主張；除非這種主張發自 於她本人的創見。是故，決策時提出個人創見性的主張之舉，係梅氏的領導及治 50 參閱 R. Willner, 前引書，頁 71。 51 基本法第 65 條規定：『聯邦總理決定大政方針，並為其決策負責。』 52 參閱 G. Langguth, 前引書，頁 426。 53 參閱 R. Willner, 前引書，頁 73-74。
21 理風格。惟在決策同仁及夥伴對她慎密的思量保有絕對的信賴感下，梅克爾創見 性的主張纔會獲得廣泛支持。事實上，贏得內閣同僚與執政夥伴的信賴與支持， 對這位政治女強人而言，並非難事。54 早在擔任在野黨黨魁之時，梅克爾經過長期經營而造就了女性與男性兩個親 信團，同時也是智囊團。一旦梅氏成為政府領導人，其個人的親信便傾全力輔政。 親信團成員，尤其是女性團員，對她即使未必是誓死效忠，卻堪稱肝膽相照。女 性團員，舉其重要者，包括：聯邦總理辦公室主管包曼（Beate Baumann）、政府 新聞發言人克麗斯提安森（Eva Christiansen）、聯邦總理府部長級官員穆樂爾 （Hildegard Müller）、總理府綜合業務部長波梅爾（Maria Böhmer）、聯邦教育部 長夏萬（Annette Schavan）及巴登威騰堡邦（Baden-Württemberg）環境部長葛妮
爾（Tanja Gönner）。彼等自成一個不讓鬚眉的核心，基於牢而不破的相互信賴關
係，與梅克爾就所有策略上的問題反覆思量，深入研議，擬定方略。團員中，包 曼係梅克爾最得力的左右手。至於男性團員方面，則包括：黨團主席考德爾 （Volker Kauder）、黨秘書長波法拉（Ronald Pofalla）、外交政策顧問賀義思根 （Christoph Heusgen）、聯邦總理府幕僚長麥齊爾（Thomas de Maiziere）、國會聯 絡官辛策（Peter Hintze）和阿特邁爾（Peter Altmaier）、黨團議員克雷登（Eckart
von Klaeden）、文宣專家海爾曼（Thomas Heilmann）及政府發言人威廉。彼等始
終對梅氏忠誠，鼎力相助，在確保她領導權位的同時，節制本身的權力慾。55 梅克爾慣常坐鎮於聯邦總理府，在其辦公室與她的親信團，以小型議事圈的 方式，公開討論國事，情境彷彿如她青少年時期與其父在教士家庭裡交換意見、 討論問題一般。議事時，梅氏展現民主的作風，給予每位參與者寬廣而自由表達 己見的空間，讓彼等“知無不言，言無不盡”；必要時，她會暢述己見，否則僅 示意方向，融合各方見解，產出決策前的共識。由此彰顯出梅克爾以德服人、而 非以威服人的領導風格。聚會中最重要者，便是幾乎每日清晨舉行的早餐會；其 功能在於集思廣益，為她的決策和行動做好準備。梅氏試圖藉其“後室政策” （Hinterzimmerpolitik）來防止國政議題在過早曝光下，便為外界不明底蘊的議 論所扭曲。她主持下的總理府在情報和訊息保密上可謂滴水不漏，府內她與親信 間的議事結果對外不公開，以免外界對她的決策設計做出無謂的揣測。56 基民基社聯盟與社民黨於 2005 年 11 月 11 日透過談判議定、而於同月 18 日 由三黨主席簽署的「聯合執政協議」是梅克爾領導大聯合政府執政的重要工具。 57 雖然聯合執政夥伴之間業已決定組成執政聯盟，攜手合作，共同執政，然而空 54 同前註，頁 71-72。 55 參閱 R. Willner, 前引書，頁 72。 56 同前註。 57 梅克爾大聯合政府的聯合執政協議以“以勇氣和人性，共同為德國而努力”為標題；協議內 容重點包括 13 大項如後：一、勞動與職訓市場；二、工資附加成本；三、預算與稅捐；四、 退休養老；五、家庭；六、保健與養護；七、教育與研究發展；八、交通、環保及能源；九、 國內安全與司法；十、國防；十一、德東建設；十二、聯邦制改革；十三、歐洲政策。詳情 可參閱 Birgit Albrecht/Mario von Baratta etc. 2006 Der Fischer Weltalmanach 2007Zahlen Daten Fakten, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt am Main, 頁 160。
