自辦市地重劃相關法律問題之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 自辦市地重劃相關法律問題之研究. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：陳立夫博士研究生：黃詩蘋. 中. 華. 民. 國. 107 年. 8 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(2) 謝誌論文之路，非常漫長。因為工作、雜務以及時間與個人能力的限制，成果或許不能盡如人意，但終究還是完成了這個階段性任務，此刻心情，五味雜陳。對於一路支持我的師長、學長姐、同學、朋友以及家人，著實充滿感謝。因為我的思緒太過跳 tone、缺乏條理，寫作過程中常常使得指導教授立夫老師非常頭痛，感謝老師不厭其煩的指導，協助我在渾沌中慢慢地理出頭緒。陳明燦老師、蔡進良老師在口試時的指正，佳聖學長、志殷學長在期初、期末報告對於論文架構與內容給予的建議，亦使我獲益良多。當面對期末報告、口試、論文各項雜事而感到惶惶不安時，謝謝珮榕學姐如及時雨般給我建議與鼓勵，法音學姐、陳家班學妹的幫助與碩專班同學們的義氣相挺，也銘感在心。最後要感謝我的家人與泓源，在我黑暗原力爆發、懷疑與否定自己的時候，願意包容因為壓力而變得任性、敏感的我，陪伴我慢慢消化負面情緒，給我繼續努力的勇氣。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 人生路途，過了一關還有一關。期許在研究所的這段經歷，能夠化為未來人生旅程的養分，幫助我持續成長前行。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 黃詩蘋謹誌 2018.8.24. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(3) 摘要早期市地重劃主要為政府公辦，後為引進民間力量擴大辦理重劃，66 年間平均地權條例修正增訂第 58 條獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃之規定，授權主管機關訂定「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，為民間自行辦理市地重劃之法源依據。近年來，自辦市地重劃案件爭議頻仍。司法院大法官於 105 年間作成釋字第 739 號解釋，指出前開辦法關於籌備會發起成立與其權限之規定，超出法律授權範圍，違反法律保留原則；主管機關核定擬辦重劃範圍及重劃計畫書相關規定，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。部分大法官則於個別意見書中指出，市地重劃對於人民財產權與居住自由之影響，較都市更新過之而無不及，然自辦市地重劃法治化程度、規範周密度與精確度遠不及都市更新，法制落後造成其規定與運作結果有諸多違憲之處。. 政治大內政部雖於 106 年間修正發布獎勵辦法部分條文，然觀其內容，並未回應獎立勵辦法法制化程度不足之問題，且修正條文本身在法制面上亦非全無疑義。鑑於. ‧ 國. 學. ‧. 自辦市地重劃制度與人民權益至為密切，爰本文擬按自辦市地重劃各階段工作事項之先後，依序就獎勵辦法關於擬辦重劃範圍劃設、發起重劃至核准重劃計畫書間程序、土地改良物拆遷補償、重劃土地分配、抵費地登記等條文內容進行探討。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本文分為五章。第一章緒論，說明研究動機、研究目的、研究方法與研究架構。第二章簡要說明自辦市地重劃之意義、法令沿革、各階段程序及應辦事項、重劃會組織與主管機關監督責任。接續於第三章探討現行關於擬辦重劃範圍劃設相關規範密度是否足夠，重劃會成立後仍得調整變更擬辦重劃範圍之規定是否妥適；以獎勵辦法規範重劃會組織、職權，主管機關作成核定擬辦重劃範圍及重劃計畫書前應踐行之正當行政程序，以及得對籌備會、重劃會為解散、撤銷其決議等裁罰性處分，是否符合法律保留原則。第四章則探討由重劃會執行重劃範圍內土地改良物拆遷補償、計算負擔與土地分配設計等各項工作，且循私權爭議途徑處理相關爭議，對於重劃區內相關權利人權益保障之影響，並釐清依據獎勵辦法辦理抵費地登記，是否符合土地登記相關原則。最後於第五章總結本文研究成果，提出對於自辦市地重劃法制未來改正之建議。. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(4) 目錄第一章. 緒論 ..................................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機 .......................................................................................................... 1. 第二節. 研究目的 .......................................................................................................... 6. 第三節. 研究方法 .......................................................................................................... 6. 第四節. 研究架構 .......................................................................................................... 7. 第二章. 自辦市地重劃概述 .............................................................................................. 8. 第一節. 自辦市地重劃之意義 ....................................................................................... 8. 第二節. 自辦市地重劃法令之沿革 ............................................................................... 9. 第三節. 自辦市地重劃辦理程序 ................................................................................. 11. 第四節. 自辦市地重劃之組織、職權與主管機關之監督 ........................................... 17. 發起重劃至核准重劃計畫書間相關規定探討 .................................................. 24. 學. 第三章. ‧ 國. 第五節. 政治大小結 ................................................................................................................ 23 立前言 ................................................................................................................ 24. 第二節. 擬辦重劃範圍之劃設與核定 ......................................................................... 26. 第三節. 至重劃計畫書核准間相關規定之法律保留問題 ........................................... 30. 第四節. 小結 ................................................................................................................ 34. sit. y. Nat. 自辦市地重劃其他相關問題之探討 .................................................................. 35. io. er. 第四章. ‧. 第一節. 第一節. 前言 ................................................................................................................ 35. 第二節. 土地改良物拆遷補償相關問題 ..................................................................... 36. 第三節. 重劃土地分配相關問題 ................................................................................. 40. 第四節. 主管機關對於拆遷補償及土地分配介入程度探討 ....................................... 46. 第五節. 抵費地登記相關問題 ..................................................................................... 49. 第六節. 小結 ................................................................................................................ 52. n. 第五章. al. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議 ........................................................................................................ 53. 第一節. 結論 ................................................................................................................ 53. 第二節. 建議 ................................................................................................................ 55. 參考文獻 ........................................................................................................................... 57. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(5) 第一章. 緒論. 第一節研究動機市地重劃係將一定區域內畸零細碎、形勢不整之土地予以交換分合整理，配合興闢公共設施，使重劃後各宗土地皆面臨道路且可立即建築使用，以促進土地經濟利用，或作為實現都市計畫目標的手段。早期市地重劃主要為政府公辦，後鑑於政府人力、財力不足，為引進民間力量擴大辦理重劃，於 66 年間修正平均地權條例第 58 條，增訂獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃之規定。惟關於自辦市地重劃的意義與實質內容，平均地權條例並未多所著墨，僅予簡要定義為：土地所有權人自行組織重劃會辦理重劃，至於實施程序、重劃會的組織、職權、異議處理及救濟皆規範於該條授權訂定之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」（以下簡稱獎勵辦法），作為自辦市地重劃業務之依循，該辦法未規定部分，始準用市地重劃實施辦法 1。因此，自辦市地重劃法制，原則上以獎勵辦法之規定為中心。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 依據獎勵辦法之規定，自辦市地重劃各項重劃業務，原則由理事會為之，再將其辦理結果提請由全體土地所有權人組成之會員大會進行審議，以多數決方式議決。然而，實務運作上爭議頻仍，常遭質疑理事會與會員大會為少數人把持，充斥黑箱作業 2。觀諸近年來獎勵辦法之修正，內政部試圖建立地方主管機關審核之準據，以杜絕自辦市地重劃虛增人頭之弊端 3，部分縣市政府則宣示以公辦市地重劃為主，並將建議中央修法，提高土地所有權人同意比例，適度限縮重劃會權責、政府代標抵費地，明定重劃會解散重整的程序時機，甚或訂定地上物補償查估成果抽查機制等 4。公民團體亦對於政府准予實施自辦市地重劃，強制土地所有權人參與，卻無須實質參與其實施過程，多所質疑 5。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1. 2. 3. 4. 5. Ch. engchi. i n U. v. 獎勵辦法第 2 條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」林旺根，102 年，「現行都市土地整體開發法制之檢討-以比較臺、日市地重劃與區段徵收法制為中心」，『全國律師』，17(12)：54-86。蔡志揚，102 年，「自辦市地重劃的美麗與哀愁」，『全國律師』，17(12)：8-13。參閱監察委員尹祚芊、馬以工，「據訴，財團法人天主教會臺中教區所屬南屯天主堂坐落臺中市南屯區永定段 563 地號等 9 筆土地，遭臺中市政府強行參與市地重劃，且該府似有偏袒重劃會違法主導重劃程序之嫌，嚴重損及權益，涉有違失等情乙案」調查意見。尹祚芊、馬以工，102 年，「102 內調 0008 調查報告」，第 8 頁，臺北市：監察院。朱立倫：市地重劃公辦為主，中時電子報，102 年 9 月 11 日， http://www.chinatimes.com/newspapers/20130911000554-260107，檢索日期 107 年 8 月 15 日。羅真，大風吹，吹真實在土地上生活的人－民間自辦市地重劃爭議，公民行動影音紀錄資料庫，105 年 3 月 11 日，http://www.civilmedia.tw/archives/30069，檢索日期：107 年 8 月 15 日。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(6) 至 105 年間，司法院大法官進一步對於自辦市地重劃爭議事項做成釋字第 739 號解釋，謂當時獎勵辦法第 8 條第 1 項、第 9 條第 3 款及第 6 款、第 20 條第 1 項、第 26 條第 1 項規定，即發起成立籌備會人數門檻、籌備會申請核定擬辦重劃範圍及重劃計畫書並公告重劃計畫書與通知土地所有權人等規定，與平均地權條例第 58 條第 1 項規定意旨不符，超出同條第 2 項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則；關於核定擬辦重劃範圍之程序及核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關設置適當組織為審議，給予利害關係人陳述意見機會或舉行聽證，並將核定處分送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人，均不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。內政部爰依據該號解釋之指摘，於 106 年 7 月 27 日修正發布獎勵辦法部分涉及違憲之條文。依修正後獎勵辦法之規定，自辦市地重劃程序始於擬辦重劃範圍內土地所有權人人數及其所有土地面積超過 10 分之 3 以上發起，申請主管機關核准成立籌備會。籌備會為籌組成立重劃會，接續辦理擬辦重劃範圍勘選與調查現況，申請都市計畫與地籍資料，舉辦座談會說明重劃意旨，研擬重劃會章程草案，通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人召開重劃會成立大會，審議重劃會章程草案，互選代表成立理事會及監事會，再由籌備會將重劃會章程草案、會員與理事、監事名冊、重劃會成立大會及理事會紀錄送請主管機關核准成立重劃會。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 重劃會成立後，續將擬辦重劃範圍提請會員大會審議，檢具相關圖冊申請主管機關核定重劃範圍。待重劃範圍核定，獲得重劃區內私有土地所有權人人數及其所有土地面積半數以上同意，並將重劃計畫書草案提請會員大會審議通過後，向主管機關申請核准由重劃會按重劃計畫書續行辦理自辦市地重劃各項業務。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 重劃計畫書經核准後，重劃會得視需要申請主管機關辦理重劃範圍邊界鑑界、. i n U. v. 分割測量及登記，得經會員大會之決議，送請主管機關公告禁止或限制土地移轉、分割或設定負擔，建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。於重劃範圍公共設施工程開工後，辦理重劃結果分配設計前，委託不動產估價師查估重劃前後地價，提經會員大會通過後，送請主管機關提交地價評議委員會評定。重劃區內妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物，由理事會查估補償數. Ch. engchi. 額並提送會員大會審議，據以辦理公告及發給補償。委由技師辦理重劃工程規劃、設計與監造，於報請工程主管機關核定後辦理發包。俟計算負擔總計表送主管機關核定後，續由理事會依規計算各土地所有權人重劃後得分配土地面積，研擬重劃分配結果草案，經提送會員大會通過後辦理公告。重劃分配結果經公告確定後，再檢附重劃前後土地分配清冊等圖說，申請主管機關辦理地籍測量與土地登記，並著手辦理重劃前原設定他項權利、租賃契約、限制登記等清理工作。辦竣土地登記，且各公共工程經主管機關接管後，報請主管機關審核核發各土地所有權人重劃負擔總費用證明書，以書面通知土地所有權人到場交接土地，並辦理差額地價之發給與收繳。最後，於抵費地出售償還重劃 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(7) 支出相關費用後，辦理財務結算及撰寫重劃報告，報請主管機關解散重劃會。內政部 106 年間修正發布獎勵辦法，已針對大法官多數意見指謫違憲條文予以修正，提高籌備會成立門檻，由重劃會申請核定擬辦重劃範圍，增訂行政機關核定擬辦重劃範圍與核准實施重劃前應踐行正當行政程序。然而，內政部對於部分大法官於其個別意見書中指出，市地重劃對於人民財產權與居住自由之影響，較都市更新過之而無不及，自辦市地重劃法治化程度、規範周密度與精確度遠不及都市更新，法制落後造成其規定與運作結果有諸多違憲之處等問題 6，則未有相關檢討或回應，甚至 106 年間修正部分條文，在法制面上亦非全無疑義。鑑於自辦市地重劃制度與人民權益至為密切，且部分大法官已指出土地所有權人依據獎勵辦法自行辦理市地重劃，其法制化程度不足之問題嚴重性，故本文將依序就獎勵辦法關於主管機關核准重劃計畫書前各階段程序，重劃會執行土地改良物拆遷補償、土地分配、抵費地登記等若干條文規定進行探討。. 政治大. 首先，本文擬就獎勵辦法關於主管機關核准成立重劃會、核定擬辦重劃範圍以至核准重劃計畫書間之相關條文，由其規範密度、程序先後與是否符合法律保留原則等面向進行探討。市地重劃之辦理，致使土地所有權人依法須以可建築土地抵付重劃負擔，亦可能因得分配土地面積過小，僅得領取現金補償而喪失土地所有權，又主管機關所為核定擬辦重劃範圍之行政處分，將致使遭強制參與重劃土地及受影響土地所有權人得以特定，基於憲法第 23 條規定意旨，應限於為增進公共利益之需而辦理。現行獎勵辦法對於自辦市地重劃範圍劃設，僅就重劃範圍邊界劃設為簡要的原則性規定，是否足以確保擬辦重劃範圍內土地確有為公共利益需要而強制以重劃方式進行整體開發之必要？. 立. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 按獎勵辦法所定土地所有權人發起自辦市地重劃之流程，重劃會早於重劃範圍核定前，即經主管機關核定成立，且重劃範圍尚可能於核定擬辦重劃範圍或計畫書報核階段有變動之可能。然重劃會既以一定範圍內全體土地所有權人為會員，則其成立當以重劃範圍得以確定為前提，獎勵辦法關於申請核定成立籌備會至核准重劃計畫書間，各階段程序規定之先後順序是否妥適？. 6. Ch. engchi. i n U. v. 市地重劃對於人民財產權與居住自由之影響，較之都市更新，可謂有過之而無不及。然兩相對照，市地重劃法治化的程度遠不及都市更新，不僅市地重劃迄未制定專法規範，與都市更新條例迥異；即占市地重劃案件絕大宗（約 3 分之 2）之自辦重劃所依據之「獎勵重劃辦法」，其規範之周密度與精確度，亦遠不及都市更新法規。尤其，自辦重劃之程序設計頗令人費解，申請核准實施之「同意要件」亦與母法明顯出入。無怪乎實務上爭訟不絕、抗爭不斷。參湯德宗大法官提出，黃虹霞大法官、蔡明誠大法官、林俊益大法官加入之釋字第 739 號解釋部分協同意見書第 8-9 頁。市地重劃的基本理念與都市更新相近，但其法制雖也與時遞移，在規範的密度上仍有相當距離，二法未來宜走向整合。參蘇永欽大法官提出釋字第 739 號解釋部分協同、部分不同意見書第 20 頁。土地重劃法制落後，造成其規定與運作結果有諸多違憲之處；立法者應全面檢視，以個別立法方式，完整規範重劃制度，使其運作得以健全，並使人民權利獲較周全之保障。參羅昌發大法官提出、黃虹霞大法官加入釋字第 739 號解釋部分協同部分不同意見書第 2 頁。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(8) 依據法律保留原則，涉及人民財產權權利之限制，得由法律加以規定，或以法律具體授權主管機關制定法規命令為補充規定，倘對於人民權利保障屬極為重要事項，則應由法律自為規定。重劃會之成立，無須以全體土地所有權人同意為必要，然一旦經主管機關核准成立後，即按獎勵辦法規定，以會員大會多數決方式形成決議，依該辦法及重劃會章程規範全體會員間權利義務關係，影響至為重大。又司法院大法官釋字第 739 號解釋明確指出，行政機關未踐行正當行政程序，即予核定擬辦重劃範圍及重劃計畫書，由重劃會據以自行辦理市地重劃，有違憲法保障財產權意旨，則該等程序有無以及規範密度，既為獎勵辦法違憲與否之判斷標準，對於人民權利保障之影響，亦難謂不重要。甚至主管機關得依據獎勵辦法規定，對於籌備會、重劃會為警告、撤銷決議或解散之處分。上述限制人民權利，為符合憲法保障財產權意旨所必要之正當行政程序，以及主管機關得為裁罰性處分之規定，僅以法規命令位階之獎勵辦法作為規範，是否符合法律保留原則？. 政治大. 其次，本文擬探討自辦市地重劃計畫書經主管機關核定後，由重劃會依據獎勵辦法辦理重劃範圍內土地改良物拆遷補償、土地分配及抵費地登記等事宜之相關規定。重劃範圍內妨礙土地分配或重劃工程進行而應行拆遷之土地改良物，按獎勵辦法規定，係由理事會查定補償數額，經提請會員大會審議通過後，續辦公告及補償事宜，對於補償數額有異議者，得於公告期間提出異議，依序由理事會協調、主管機關調處，再訴請民事法院裁判。惟土地改良物拆遷涉及財產權剝奪與損失補償，補償數額則將納入土地所有權人應負擔重劃負擔，以會員大會多數決機制予以審議，是否得確保應行拆遷與否之認定及查估補償皆依規辦理？又土地改良物所有權人非必然為土地所有權人而具重劃會會員資格，交由重劃會會員大會審議決定拆遷補償結果，亦恐有侵害土地改良物所有權人權益之虞。. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. 重劃土地分配結果之內容，決定重劃範圍內各土地所有權人重劃後得否獲配土地，與其獲配土地面積大小及位置等條件，對於土地所有權人財產權權益影響甚鉅。關於自辦市地重劃土地分配，依據獎勵辦法之規定，係由理事會逕行擬定分配結果草案，經送請會員大會審議通過辦理公告，公告期滿後即為確定，不服分配結果者應循該辦法所定異議調處及民事訴訟程序解決。現行通說認為，自辦市地重劃土地分配結果，乃土地所有權人間透過會員大會的機制，進行協議而獲致共識所形成，為高度私法自治行為。然土地所有權人於分配結果形成過程中，除於會員大會中得審閱理事會所擬分配結果草案內容外，未有事前參與機會，亦無獲取相關資訊的管道，又重劃土地分配設計及計算負擔相關規定及公式頗為複雜，逕以私法自治的方式決定自辦重劃土地分配結果，循民事訴訟途徑尋求救濟，對於土地所有權人權益保障是否已足？. Ch. engchi. i n U. v. 又如上述，自辦市地重劃範圍內土地改良物拆遷補償與重劃土地分配，係由理事會自為辦理查估、負擔計算與分配設計，將查估補償與土地分配結果提請會員大會審議後逕行辦理之，無須報經主管機關核准。然平均地權條例第 58 條第 3 項既明定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(9) 上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」何以核定成立重劃會、擬辦重劃範圍及重劃計畫書等事項，須報經主管機關核准，拆遷補償與重劃土地分配卻得逕依獎勵辦法之規定，以會員大會多數決決定，而無平均地權條例第 58 條第 3 項應報經主管機關核准規定之適用？自辦市地重劃抵費地，為重劃區內土地所有權人以可建築土地折價抵付重劃負擔之土地，包含於重劃土地分配結果內，一併辦理土地登記。然依據獎勵辦法規定，抵費地所有權部並無權利人之記載，僅於管理者欄位登載以直轄市、縣（市）主管機關為其管理機關。因抵費地係為抵付重劃負擔，自土地所有權人原有土地中扣除，致使其獲配土地面積縮小，其登記與土地所有權人權益關係重大，於出售後辦理移轉登記予承受人，則涉及土地買賣交易安全，倘現行獎勵辦法關於抵費地登記相關規定，在適法性上有所疑義，即可能導致土地所有權人以其土地折價抵付重劃負擔，以及抵費地出售之交易行為陷於違法，爰有加以探討必要。. 政治大綜上所述，現行作為自辦市地重劃主要依循之獎勵辦法，自籌備會成立迄重立劃計畫書核准間相關規定，以及對於拆遷補償、土地分配、抵費地登記等重劃業. ‧ 國. 學. ‧. 務之執行方面，皆有諸多法制面上疑義仍待釐清，致主管機關核准土地所有權人自行組織重劃會，以及由重劃會執行各項自辦市地重劃業務，產生違法與侵害財產權之疑義。爰此，本文將藉由行政法相關原理原則，依序就前述問題進行分析探討，以期對我國自辦市地重劃制度之改進有所助益。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(10) 第二節研究目的本文擬探討目前以獎勵辦法為中心之自辦市地重劃法制上相關問題，希望能夠釐清主管機關核准重劃計畫書前各階段程序規定，以及拆遷補償、土地分配、抵費地登記等重劃業務執行面相關條文之法制上疑義，進而提出建議，作為後續主管機關研修平均地權條例及獎勵辦法之參考，以改進現存問題。. 第三節研究方法本研究以「文獻分析法」為主，將蒐集自辦市地重劃相關法律、立法資料、法規命令、行政函示、法院判決及期刊、專書、論文等資料，運用法學方法以及一般法律原理原則進行分析，探討獎勵辦法關於主管機關核准重劃計畫書前程序及實體規定，以及土地改良物拆遷補償、重劃土地分配及抵費地登記等規定在法制上是否尚有不備之處，有無符合憲法保障財產權之意旨。最後綜整分析結果，評析現行自辦市地重劃制度，進而提供建議改進方法。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(11) 第四節研究架構本論文架構共計五章，除本章「緒論」提出現行自辦市地重劃相關法令規定在法制上之疑義，闡明本篇論文研究動機，簡要說明本文研究目的、研究方法以及研究架構外，其餘各章章名及其內容如下：第二章為「自辦市地重劃概述」，首先說明自辦市地重劃之意義，以及我國自辦市地重劃法令沿革，再彙整現行平均地權條例、市地重劃實施辦法及獎勵辦法相關條文，逐一說明自辦市地重劃各階段程序應辦理事項，最後介紹自辦市地重劃之組織與職權，以及主管機關在辦理過程中擔負之監督責任。第三章為「發起重劃至核准重劃計畫書間相關規定探討」，其內容主要探討獎勵辦法關於自辦市地重劃擬辦重劃範圍劃設原則，以及重劃範圍於重劃計畫書核定前仍有變動可能，是否妥適。又以獎勵辦法規範重劃會內部單位職權、會員權利義務等事項，核定擬辦重劃範圍與重劃計畫書前所需踐行之正當行政程序，以及主管機關得為之裁罰性處分，是否符合法律保留原則。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第四章為「自辦市地重劃其他相關問題之探討」，探討現行獎勵辦法規定，由重劃會執行重劃範圍內土地改良物拆遷補償、計算負擔與土地分配設計等各項工作，並循私權爭議途徑處理相關爭議，對於重劃區內相關權利人之保障是否足夠，以及現行抵費地登記規定，是否符合土地權利變更登記之意義。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第五章為「結論與建議」，於本章總結前述各章之分析結果，並提出對於我國自辦市地重劃制度改進之建議。. Ch. engchi. i n U. v. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(12) 第二章. 自辦市地重劃概述. 第一節自辦市地重劃之意義我國土地重劃制度依實施地區、目的與適用法令之不同，分為市地重劃及農地重劃 2 種。其中市地重劃係實施於已發布都市計畫細部計畫範圍內土地，藉由土地之交換分合、界址調整，以及公共設施用地之取得以及開闢，使一定區域內原本畸零細碎、形勢不整之土地，成為立即可使用之可建築用地，為實現都市計畫重要手段。市地重劃區內土地所有權人，基於受益者負擔之原則，就重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等 10 項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記等 4 項土地抵充外，必須按其土地受益比例共同負擔不足之土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，以重劃區內未建築土地折價抵付。扣除重劃負擔後剩餘土地，再依各宗土地地價數額比例分配重劃後土地予原土地所有權人。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 重劃後進行土地分配時，將重新規劃各宗土地之界址，使土地所有權人重劃後獲配之土地，皆為形勢整齊之宗地，可立即建築使用。在重劃過程中同時進行重劃區內公共設施各項工程，使重劃區具備完善之道路、溝渠、自來水、電力等基本設施及公用事業管線，提供重劃區內居民或使用者所必須之公共設施服務。除提升土地利用及經濟價值外，因重劃所取得之大面積公共設施用地，大幅節省政府財政支出。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 依據辦理主體之不同，市地重劃區可分為政府辦理「公辦重劃」，以及由土地所有權人自行組織重劃會辦理「自辦重劃」2 種。其中自辦市地重劃之法源依據為平均地權條例第 58 條，其目的係為促進土地利用、擴大辦理市地重劃，給予低利貸款、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用、優先興建公共設施、免徵或減徵地價稅與田賦等優惠，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。. Ch. engchi. i n U. v. 自辦市地重劃保有市地重劃「受益者負擔」、「交換分合」之特色，惟因辦理主體並非政府機關，爰其程序及救濟途徑等原則依循平均地權條例第 58 條第 2 項授權主管機關訂定之獎勵辦法規定辦理，該辦法未規定者，則適用市地重劃實施辦法相關規定。. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(13) 第二節自辦市地重劃法令之沿革平均地權條例關於重劃之相關規定，最早出現於 47 年 6 月 24 日修正公布之「實施都市平均地權條例」第 35 條：「直轄市及縣（市）政府得視都市發展之需要，選擇無建築物地區，徵得該地區私有土地全體所有權人 3 分之 2 而其所有土地面積亦超過重劃區內土地總面積 3 分之 2 者之同意，舉辦土地重劃；其重劃區內，供公共使用之道路、溝渠、廣場等所需土地，由該地區土地所有權人，按其土地受益比例共同負擔。其餘土地，依各宗土地原定地價數額，比例分配與原所有權人。」7該條例於 53 年 1 月 27 日修正，變更前開規定條次為第 41 條，下修土地所有權人人數及所有土地面積同意比例為 2 分之 1，並增訂由主管機關書面通知土地所有權人及他項權利人限期聲請辦理土地權利變更登記，逾期未辦理者則逕為變更登記並換發土地權利書狀。. 政治大. 實施都市平均地權條例於 66 年 1 月 18 日更名為平均地權條例，土地重劃規定由修正前僅 1 條，增修至 12 條之多。該次修正刪除主管機關辦理重劃前需先行徵得一定比例以上私有土地所有權人人數及所有土地面積同意之規定；增訂供公共使用之道路等公共設施用地，由土地所有權人按受理比例共同負擔，以及獲土地所有權人過半數同意，得申請優先辦理重劃等相關規定；又因土地重劃實施程序及作業方法至為複雜，爰根據歷年實際辦理經驗，增訂條文俾政府與人民均有所遵循 8，包含禁止重劃地區內土地移轉、分割等行為，土地所有權人以未建築土地抵付工程費用、重劃費用與貸款利息或以現金繳納，於都市發展較緩地區辦理土地重劃，明定重劃後重行分配與原土地所有權人之土地視為其原有，承租土地或地上權等他項權利因重劃不能達到原租賃或設定目的時之處理原則，重行分配土地交接與逾期不交接之強制執行，以及換發土地權利書狀等規定，同時授權主管機關訂定土地重劃實施辦法（75 年間修正授權訂定法規命令名稱為市地重劃實施辦法）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 平均地權條例 66 年間修正時，考量土地重劃可提高土地利用價值，促進都市發展，解決都市公共設施保留地問題，宜鼓勵民間擴大辦理，爰增訂第 58 條獎勵土地所有權人自行組設團體辦理重劃之規定 9，給予低息或免息之重劃貸款，減免地籍整理規費及換發權利書狀費用，優先興建重劃區及其相關地區公共設施，免徵或減徵地價稅與田賦，以及其他有助於土地重劃之推行事項，為目前自辦市 7. 8. 9. 66 年間「實施都市平均地權條例」修訂為「平均地權條例」前，我國市地重劃法令散見於「土地法」、「土地法施行法」、「實施都市平均地權條例」與「都市計畫法」等相關法令，惟其辦理主體皆為政府機關，至 66 年間平均地權條例修正，始為獎勵自辦市地重劃之法律依據，爰本文僅探討平均地權條例中有關市地重劃相關規定之沿革。行政院 65 年 5 月 25 日臺六十五內字第四三○二號函請審議「實施都市平均地權條例修正草案」案修正草案總說明十八，立法院議案關係文書院總第 248 號政府提案第 1556 號，第 8 頁至第 9 頁，立法院法律系統。行政院 65 年 5 月 25 日臺六十五內字第四三○二號函請審議「實施都市平均地權條例修正草案」案修正草案總說明十八，立法院議案關係文書院總第 248 號政府提案第 1556 號，第 46 頁至第 47 頁，立法院法律系統。 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(14) 地重劃最早之法源依據。平均地權條例 75 年 6 月 17 日修正時，復將第 58 條原稱土地所有權人自行組設團體明定為「重劃會」，並明定重劃會辦理重劃時，應經重劃區內私有土地所有權人人數及所有土地面積超過區內私有土地總面積半數以上者同意，經主管機關核准後實施之 10；91 年 5 月 14 日修正時，則配合行政程序法有關法律保留原則之精神，增訂第 58 條第 2 項，授權主管機關就重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項訂定法規命令。因平均地權條例第 58 條僅為自辦市地重劃原則性規定，實務上尚難僅依該條規定執行，內政部於 68 年間訂定發布「獎勵都市土地所有權人辦理重劃辦法」，該辦法包含總則、土地重劃會之組織及職權、重劃業務、獎勵及附則等 5 章計 40 條條文，作為辦理自辦市地重劃實施之依循。該辦法名稱又經修正為「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，於 77 年、81 年、89 年、95 年、101 年間迭經修正。後因司法院大法官釋字第 739 號解釋指摘該辦法部分條文違憲，內政部復於 106 年 7 月 27 日修正及刪除該辦法部分條文。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 綜上所述，自辦市地重劃法源依據始於 66 年間增訂之平均地權條例第 58 條，該條又於 75 年及 91 年間增訂須經一定比例土地所有權人同意並報請主管機關核准之辦理條件，以及授權主管機關訂定法規命令事項，然因平均地權條例第 58 條僅為概括性、原則性規定，爰實際上土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，皆依據獎勵辦法之規定辦理。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 10. Ch. engchi. i n U. v. 內政部 68 年訂頒「獎勵都市土地所有權人辦理市地重劃辦法」規定，自辦市地重劃籌備會應以徵得重劃區內土地所有權人全體同意為原則，施行以來各方反應不佳，咸認市地重劃為促進都市土地利用提高土地價值之有效措施，若以全體同意為要件，將使自辦市地重劃難以推展，爰於 75 年間改採多數決，增訂平均地權條例第 58 條第 2 項規定，放寬須經全體同意之限制。參侯裕元，98 年，「我國自辦市地重劃相關問題之研究」，第 32 頁，國立臺北大學不動產與城鄉環境學系碩士論文：臺北市。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(15) 第三節自辦市地重劃辦理程序依據獎勵辦法第 6 條規定，自辦市地重劃辦理程序始於發起重劃成立籌備會，終於報請解散重劃會，以下謹彙整平均地權條例、市地重劃實施辦法及獎勵辦法相關規定，簡要說明各階段程序應辦事項。. 一、重劃會之發起及籌備會成立自辦市地重劃程序，始於擬辦重劃範圍內土地所有權人發起成立籌備會。依據獎勵辦法第 8 條規定，申請成立籌備會，應獲得擬辦重劃範圍土地所有權人總數 10 分之 3，及其於該範圍所有土地面積合計逾該範圍土地總面積 10 分之 3 同意，檢具申請書、擬辦重劃範圍圖及該範圍土地所有權狀影本，向主管機關提出申請，於經核准後接續辦理重劃會成立前各項前置作業。. 二、勘選擬辦重劃範圍. 治政大籌備會成立後，應勘選擬辦重劃範圍，調查擬辦重劃範圍現況，申請都市計立畫與地籍資料。自辦市地重劃範圍，除有明顯天然界限或都市計畫另有規定範圍 ‧. ‧ 國. 學. 外，原則上不得小於一個街廓，又擬辦重劃範圍剔除已有經權責機關核定具體利用或處分計畫之公有土地後，其範圍必須仍屬完整，且擬辦重劃範圍土地不得有經政府擬定開發計畫、有重大建設、經指定以區段徵收方式開發，或位於都市計畫檢討變更地區且涉及都市計畫變更之情形（獎勵辦法第 5 條、第 8 條、第 9 條）。. y. Nat. er. io. sit. 三、研擬重劃會章程草案. 籌備會應於召開重劃會成立大會前，研擬重劃會章程草案。依獎勵辦法第 10 條規定，重劃會章程應載明事項包含重劃會名稱及會址、重劃範圍、會員大會召開之條件及程序、會員之權利及義務、理監事之名額與選任及解任、理事會及監事會權責、出資方式、財務收支程序及財務公開方式、章程之訂定及修改、不服重劃土地分配結果訴請司法機關裁判之期限、逾期不訴請裁判之處理。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 四、召開重劃會成立大會獎勵辦法第 9 條之 1 規定，籌備會經核准成立後，應於召開重劃會成立大會前，載明擬辦重劃範圍及總面積、公共設施用地負擔項目及其概略面積、土地所有權人參加重劃之土地標示及面積、舉辦重劃工程項目、預計重劃平均負擔比率、重劃經費負擔概算及負擔方式，通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人舉辦座談會說明重劃意旨，同時函請直轄市或縣（市）主管機關列席。舉辦座談會後，籌備會則應依據獎勵辦法第 11 條規定，通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人，函請直轄市或縣（市）主管機關列席召開重劃會成立大會，審議重劃會章程草案，互選代表組成理事會及監事會，分別負責執行業務。 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(16) 五、申請核准成立重劃會籌備會召開重劃會成立大會後，應於核准成立之日起 6 個月內，檢附重劃會章程草案、會員與理監事名冊、重劃會成立大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核准成立重劃會。未能如期申請者，得申請展期 2 個月，惟以 2 次為限（獎勵辦法第 11 條第 4 至 6 項）。. 六、申請核定重劃範圍獎勵辦法第 20 條第 1 項規定，重劃會於擬辦重劃範圍經會員大會審議通過後，應備具申請書，檢附擬辦重劃範圍及位置圖、都市計畫地籍套繪圖、載明土地所有權人及已知利害關係人之擬辦重劃範圍土地清冊、公共設施用地負擔項目及其概略面積等文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定重劃範圍。該條第 2 項及第 3 項復規定，主管機關受理申請後，應檢送擬辦重劃範圍都市計畫地籍套繪圖，通知擬辦重劃範圍內全體土地所有權人及已知利害關係人陳述意見，並於機關公告欄與網站公告。此等申請案件，主管機關應以合議制方式審議，符合規定者則予核定重劃範圍，並將核定處分送達重劃範圍全體土地所有權人及利害關係人及對外公告，經審核未符規定者則予駁回。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 擬辦重劃範圍內公共設施用地經扣除原公有道路、溝渠、河川用地及未登記等抵充土地後，未達重劃範圍扣除抵充土地後面積之 20%者，應重新調整擬辦重劃範圍，經調整後仍未達 20%者，不足部分得依一定順序經全體土地所有權人同意列為共同負擔，或由部分土地所有權人自行負擔後，核定重劃範圍（獎勵辦法第 22 條）。. er. io. sit. y. Nat. 七、徵求土地所有權人同意 a. n. iv l C n 平均地權條例第 58 條第 3 項規定，重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內 hengchi U 私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，經主管機關核准後實施之。因此，擬辦重劃範圍經核定後，重劃會即著手調查土地所有權人參與重劃意願，並取得土地所有權人同意書，作為向主管機關申請核准實施市地重劃之檢附文件。獎勵辦法第 7 條規定，徵求土地所有權人同意以及前述座談會、重劃會成立大會等各項會議通知，應以書面掛號交寄並取得回執或由專人送達簽收。未能送達者，準用民事訴訟法規定，向法院聲請裁定准為公示送達，或於報經主管機關同意後，連續刊登報紙 3 日並於重劃所在地公所公告。土地所有權人同意書應依據獎勵辦法第 26 條第 1 項規定，載明重劃範圍及總面積、公共設施用地負擔項目及其概略面積、參加重劃土地標示及面積、重劃工程項目、預計重劃平均負擔比率、重劃經費負擔概算及負擔方式；又依同辦法第 26 條之 1 規定，除土地所有權人親自至主管機關確認同意無誤者外，應檢附 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(17) 同意人印鑑證明書，或經依公證法等相關規定辦理公證或認證之同意書。惟一定期間內因繼承以外原因取得重劃範圍內土地所有權，且所有土地面積未達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積者，或未達該直轄市、縣（市）畸零地使用規則規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積者，不計入同意或不同意人數及土地面積比例（獎勵辦法第 26 條第 3 項）。. 八、申請核准實施市地重劃重劃會於主管機關核定擬辦重劃範圍後，應依據市地重劃實施辦法第 14 條第 3 項所定應記載事項，擬具重劃計畫書草案提請會員大會審議。經審議通過後，檢附申請書、重劃計畫書草案、載明土地所有權人及已知利害關係人之重劃範圍土地清冊、土地所有權人同意書、土地所有權人意見分析表等資料，向主管機關申請核准實施市地重劃（獎勵辦法第 25 條）。. 政治大. 主管機關受理申請後，應依獎勵辦法第 27 條規定，檢送重劃計畫書草案予土地所有權人及已知之利害關係人，以公開方式舉行聽證，斟酌全部聽證之結果，以合議制方式審議，說明採納及不採納之理由而為准駁決定。經核准實施市地重劃案件，主管機關應將核准處分、重劃計畫書、聽證會紀錄及審議紀錄送達全體土地所有權人及利害關係人，並於機關公告欄及網站公告，再由重劃會於重劃計畫書核定後公告 30 日，通知土地所有權人及已知利害關係人；不予核准者則應敘明理由駁回。. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 九、測量、調查及地價查估. n. al. er. io. 獎勵辦法第 28 條規定，重劃會於重劃計畫書經公告確定後，得視需要向主管機關申請辦理重劃區範圍邊界之鑑界、分割測量及登記；復得依該辦法第 29 條之規定，經會員大會決議後送請主管機關分別或同時公告禁止或限制土地移轉、分割或設定負擔，以及建築改良物之新建、增建、改建或重建，採取土石或變更地形。. Ch. engchi. i n U. v. 重劃會於重劃範圍公共設施工程開工後，辦理重劃結果分配設計前，委託不動產估價師依據市地重劃實施辦法第 20 條規定，調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價，再參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價，再由理事會將查估之重劃前後地價提經會員大會通過，送請主管機關提交地價評議委員會評定之（獎勵辦法第 30 條）。. 十、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工獎勵辦法第 31 條規定，妨礙重劃土地分配結果或工程施工之土地改良物或墳墓，應予拆遷補償。補償數額由理事會依土地所在地直轄市、縣（市）土地改 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(18) 良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，提交會員大會決議後辦理。對於補償數額有異議或拒不拆遷時，由理事會協調，協調不成則報請主管機關以合議制方式調處。不服調處者應於 30 日內訴請司法機關裁判，重劃會亦得就逾期不訴請裁判且拒不拆遷者，訴請司法機關裁判。倘土地所有權人阻撓重劃施工，理事會應予以協調，協調不成時，重劃會得訴請司法機關裁判。在工程施工方面，依據同辦法第 32 條規定，係由理事會依有關規定辦理自辦市地重劃範圍公共設施工程規劃、設計及監造，並委由合格技師簽證；設計書圖及工程預算應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。監造執行計畫，應送請各該工程主管機關備查。理事會應於施工期間督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並於總工程進度達一定比例時申請查核，由主管機關成立查核小組辦理。. 十一、計算負擔及分配設計. 治政獎勵辦法第 33 條第 1 項規定，自辦市地重劃負擔係依據市地重劃實施辦法大立等規定，計算重劃區內土地所有權人應共同負擔「第五章計算負擔及分配設計」 ‧. ‧ 國. 學. 之公共設施用地負擔、費用負擔，以及公共設施用地負擔中臨街地特別負擔與一般負擔，按重劃前原有土地相關位次辦理分配設計，依公式計算各土地所有權人重劃後得分配土地面積，研擬重劃分配結果草案。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 重劃會應於辦理重劃土地分配前，將計算負擔總計表送請主管機關核定。計算負擔總計表中工程費用為送經各工程主管機關核定之數額；拆遷補償費為理事會查定與提交會員大會通過之數額；重劃費用依重劃計畫書所載金額；貸款利息則以工程費用、拆遷補償費及重劃費用加總後重新計算金額為準（獎勵辦法第 33 條第 2、3 項）。至於重劃土地分配結果確定後，原訂有耕地租約惟經抵充為公共設施用地之原公有道路、溝渠、河川及未登記地，按重劃前租約面積、重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值 3 分之 1 補償承租人所需費用，亦列為重劃共同負擔（獎勵辦法第 37 條）。. Ch. engchi. i n U. v. 十二、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理理事會經研擬重劃分配結果草案後，應依據獎勵辦法第 34 條規定，檢具計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖以及重劃前後地號與地價圖等圖冊，提經會員大會通過，公告公開閱覽 30 日並通知土地所有權人。土地所有權人於公告期間內對重劃分配結果提出異議，由理事會予以協調處理，並將協調處理結果送會員大會追認；協調不成時，異議人得依訴請司法機關裁判。. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(19) 十三、申請地籍整理獎勵辦法第 35 條規定，重劃會於重劃分配結果公告期滿確定後，即於實地埋設界樁，檢附重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前後地號圖，申請主管機關辦理地籍測量及土地登記。經辦竣地籍測量後，主管機關應就重劃後土地分配面積與地籍測量結果不符部分，列冊通知重劃會更正土地分配清冊面積，再行辦理土地登記。俟土地登記辦竣，且重劃區工程經各該工程主管機關接管後，再通知重劃會依規按宗計算各土地所有權人重劃負擔總費用數額，列冊送請審核後，發給市地重劃負擔總費用證明書（獎勵辦法第 36 條）。獎勵辦法第 38 條規定，重劃前已設定他項權利或辦竣限制登記土地，倘於重劃後經分配土地，惟經重劃會邀集權利人無法達成協調者，由登記機關轉載於重劃後分配土地；為合併分配者，以重劃前各宗土地面積比率計算其權利範圍後辦理轉載。重劃後未分配土地者，經重劃會邀集權利人協調不成，則將其地價補償費提存法院，列冊送請主管機關轉送登記機關逕為塗銷登記。. 立. 十四、辦理交接及清償. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 重劃會於土地登記辦竣後，以書面通知土地所有權人及使用人定期到場交接土地，並限期辦理遷讓或接管。逾期不遷讓者，得經理事會通過後訴請司法機關裁判（獎勵辦法第 40 條）；工程完竣後，由理事會申請各該工程主管機關會同驗收合格，經承包商依規繳交保固保證金後，送請各該工程主管機關接管養護（獎勵辦法第 44 條）。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 重劃後實際分配土地面積多於或少於應分配面積者，依市地重劃實施辦法第 52 條規定，就超過或不足部分按評定重劃後地價繳納或發給差額地價。應分配土地面積未達重劃區最小分配面積標準 2 分之 1，則依同辦法第 53 條規定，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償。逾期未繳清應繳納差額地價者，重劃會得依獎勵辦法第 41 條規定，訴請司法機關裁判，並得聲請司法機關限制其土地移轉登記。逾期未領取差額地價，依法予以提存。. Ch. engchi. i n U. v. 重劃前訂有耕地租約之公、私有土地，重劃後分配土地者，由重劃會於分配結果確定後 2 個月內邀集租佃雙方協調，函知有關機關就同意終止租約部分辦理註銷租約，協調不成者則逕為辦理租約標示變更登記。重劃後未受分配土地者，由出租人、承租人各領取 3 分之 2、3 分之 1 補償地價，由重劃會函知主管機關轉請有關機關辦理註銷租約。至於訂有耕地租約，惟因重劃抵充為公共設施用地之原公有道路、溝渠、河川及未登記地，則函請主管機關逕為註銷租約，並按重劃前租約面積、重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值 3 分之 1 補償承租人（獎勵辦法第 37 條）。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(20) 十五、財務結算重劃工程竣工驗收後，自辦市地重劃區內抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款處理，經提報會員大會通過，由重劃會報經主管機關同意出售抵費地，所得價款優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息（獎勵辦法第 42 條）。如重劃會未完成重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領或提存，土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判，又或經法院判決確定應給付之費用尚未給付者，主管機關得依獎勵辦法第 42 條之 1 規定，酌定保留部分抵費地暫緩出售，如重劃會怠於執行該等事務，則得公開標售抵費地，以所得價款代執行之。理事會應於抵費地全數出售前先行辦理結算，報請直轄市、縣（市）政府備查，於重劃區適當位置、公所或村里辦公處公告（獎勵辦法第 45 條）。. 十六、撰寫重劃報告. 政治大. 理事會應於重劃完成後撰寫重劃報告。重劃報告應記載重劃區名稱、重劃範圍面積及參加重劃人數、重劃經過、重劃負擔、重劃工程、重劃效益、地籍整理情形、抵費地處分及經費收支情形、異議情形及處理經過、檢討（獎勵辦法第 14 條、第 19 條）。. 立. ‧ 國. 學. 十七、報請解散重劃會. ‧. sit. y. Nat. 重劃會應依獎勵辦法第 19 條規定，於完成財務結算後檢附重劃報告，送請主管機關備查並報請解散。. n. al. er. io. 綜上所述，自辦市地重劃辦理程序，大致上可以分成 2 個部分，首先為前置作業階段，由主管機關核准成立籌備會、重劃會，再依序核定擬辦重劃範圍及重劃計畫書。此後即以重劃會為主體，依據核定之重劃計畫書著手辦理重劃區內各項公共工程施工、土地改良物拆遷補償、計算負擔與分配設計等重劃核心業務，並於重劃分配結果確定後接續辦理地籍整理、交接、清償、結算等後續工作。. Ch. engchi. i n U. v. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(21) 第四節自辦市地重劃之組織、職權與主管機關之監督自辦市地重劃組織，始於主管機關核准籌備會成立，經籌備會召開重劃會成立大會，審議重劃會章程草案，並互選代表組成理事會及監事會，報請主管機關核准成立重劃會，此後即以重劃會為辦理主體，續行各項自辦市地重劃業務。重劃會以自辦市地重劃區內全體土地所有權人作為會員所組成，扮演自辦市地重劃過程中最為重要之主導角色，然而因市地重劃之辦理，涉及土地所有權人財產權重新分配，爰主管機關對於重劃會之作為，仍有一定程度之介入與監督。. 一、自辦市地重劃之組織與職權自辦市地重劃係由土地所有權人組成重劃會自行辦理。為籌組重劃會，須先行徵得擬辦重劃範圍內土地所有權人人數及所有土地面積超過 10 分之 3 同意，發起成立籌備會，於報經主管機關核准後續辦各項重劃會成立之前置作業（獎勵辦法第 8 條）。籌備會應勘選擬辦重劃範圍，調查擬辦重劃範圍現況，蒐集辦理重劃所需相關資料，並邀集擬辦重劃範圍內全體土地所有權人舉辦座談會說明重劃意旨，於研擬重劃會章程草案後召開重劃會成立大會，選任理事及監事，檢送重劃會章程草案、會員與理事、監事名冊、重劃會成立大會及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核准成立重劃會（獎勵辦法第 9 條、第 11 條）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 重劃會包含會員大會、理事會、監事會 3 個部分，其中會員大會由自辦市地重劃區內全體土地所有權人組成，經遴選部分會員擔任理、監事後，交由理事會辦理各項重劃業務並執行會員大會之決議，監事會則負責監督理事會執行重劃業務之內容，以維護全體會員權益。. er. io. sit. y. Nat. （一）會員大會. al. n. v i n 會員大會為重劃會決策機關，對於理事會執行自辦市地重劃業務之結果 Ch engchi U 與相關提案，以全體會員人數及其所有土地面積過半之同意作成決議。會員大. 會之召開，依獎勵辦法第 12 條規定，除依章程規定外，得經全體會員及其所有土地面積超過 10 分之 1 以上連署請求理事會召開。會員不能親自出席會員大會者，得以書面委託他人代理出席。重劃範圍未辦理繼承登記之土地，經法院指定遺產管理人者，得由遺產管理人代為出席會員大會；公有或其他法人所有之土地，由公有土地管理機關、該法人代表人或其指派代表出席會員大會（獎勵辦法第 13 條第 1、2、4 項）。會員大會職權包含重劃會章程修改，選任與解任理監事，監督理監事職務之執行，審議理事會提交之擬辦重劃範圍、重劃計畫書草案、禁止或限制事項、拆遷補償數額、預算決算、重劃前後地價，認可理事會擬具重劃土地分配結果草案，追認理事會對於重劃分配結果異議之協調處理結果，審議抵費地處分，以及理事會、監事會提請審議事項。然而會員大會職權中，關於審議禁止或限制事項、拆遷補償數額、預算及決算、重劃前後地價，追認理事會對於重劃分 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(22) 配結果異議協調處理結果、抵費地處分，得經會員大會決議後，授權理事會逕為處理之（獎勵辦法第 13 條第 3、5 項）。（二）理事會理事會為重劃會執行機關，實際辦理自辦市地重劃區內各項重劃業務，依據獎勵辦法第 11 條規定，由重劃會全體會員互選 7 人以上組成。關於理事會之權責及作成決議方式，規範於同辦法第 14 條，其權責包含理事長選任或解任，召開會員大會及執行其決議，研擬重劃範圍、研擬重劃計畫書草案，查定重劃範圍內應行拆遷土地改良物或墳墓拆遷補償數額，為執行重劃業務所需經費申請貸款，重劃區內各項公共工程之設計、發包施工，監造、驗收、移交接管與工程契約之履約事項等；至土地分配設計階段，辦理重劃負擔計算與分配設計，研擬重劃土地分配結果草案，並就分配結果異議案件予以協調處理；重劃完成後，則撰寫重劃報告與報請解散。理事長由理事間互選 1 人擔任，以理事 4 分之 3 以上之出席，出席理事 3 分之 2 以上同意作成決議，得於執行重劃業務時視實際需要，雇用各種專業人員辦理或委託法人、學術團體辦理。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 因理事會執行重劃各項業務之結果，攸關土地所有權人權益，爰獎勵辦法第 16 條規定，除理事為政府機關或法人，得由代表人或指派代表行使權責外，重劃會理事應親自出席理事會議，不得委託他人代理。此外，獎勵辦法第 11 條第 3 項亦設有所有土地面積限制，原則上理事個人於擬辦重劃範圍重劃前所有土地面積應達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積，都市計畫未規定者，應達該直轄市或縣（市）畸零地使用規則規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積。. er. io. sit. y. Nat. （三）監事會. al. n. v i n Ch 監事會係為維護自辦市地重劃區內全體土地所有權人之權益，監督理事 engchi U 會執行各項重劃業務而設置之組織。依據獎勵辦法第 11 條規定，監事由重劃會全體會員互選組成，其名額不得逾理事名額 3 分之 1，擔任監事者，亦須符合前述擔任理事所有土地面積大小之限制。. 獎勵辦法第 15 條規定，監事會之權責包含監察理事會執行會員大會決議、執行重劃業務，審核重劃會辦理各項重劃事務之經費收支情形，監察重劃會財務狀況與財產等。監事會所為決議，須有監事 4 分之 3 以上之出席，出席監事 3 分之 2 以上之同意。. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(23) 二、主管機關對於自辦市地重劃之監督依據平均地權條例第 58 條第 3 項規定，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃時，應經主管機關核准後實施。又獎勵辦法第 18 條規定，主管機關對於籌備會、重劃會執行各項重劃業務，得予以監督與糾正。因此，自辦市地重劃雖由土地所有權人自行組織重劃會辦理，主管機關於辦理過程中，仍有權對於重劃會之行為與辦理成果為核定與備查，或為警告、撤銷其決議，甚至命其整理或解散之。（一）核准 1.核准成立籌備會直轄市、縣（市）主管機關應依獎勵辦法第 8 條規定，審查自辦市地重劃籌備會發起人檢附擬辦重劃範圍圖、土地所有權狀影本等文件，確認發起人人數與所有土地面積比例及應附證明文件是否符合規定，是否有獎勵辦法所定不應核准情形，核准成立籌備會。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 2.核准成立重劃會. ‧. 直轄市、縣（市）主管機關應依獎勵辦法第 11 條規定，審查籌備會所送經重劃會會員大會審議通過之重劃會章程草案、會員與理事、監事名冊、重劃會成立大會及理事會紀錄，核准成立重劃會。. Nat. sit. y. 3.依重劃會會員連署申請核定召開會員大會. n. al. er. io. 如理事會未依重劃會全體會員人數及所有土地面積超過 10 分之 1 以上連署提供召開會員大會，主管機關得按獎勵辦法第 12 條規定，依會員之請求，核准由會員自行召開會員大會。 4.核定重劃範圍. Ch. engchi. i n U. v. 直轄市、縣（市）主管機關受理重劃會申請核定重劃範圍後，依獎勵辦法第 20 條規定，審查重劃範圍是否符合獎勵辦法所定原則，計算擬辦重劃範圍內共同負擔公共設施用地面積是否達到一定比例，通知擬辦重劃範圍內全體土地所有權人及已知利害關係人陳述意見，以合議制方式審議後核定重劃範圍。 5.核准實施市地重劃直轄市、縣（市）主管機關收受重劃會檢具之重劃計畫書草案及相關文件申請核准實施市地重劃時，應依獎勵辦法第 25 條及第 27 條規定，審查重劃計畫書草案內容，同意參與重劃之土地所有權人人數與所有土地面積比例、出具同意書是否符合相關規定，通知土地所有權人及已知之利害 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(24) 關係人舉辦聽證，並以合議制方式審核，斟酌聽證結果作成准駁決定。 6. 核定公共設施工程設計書圖及工程預算獎勵辦法第 32 條規定，直轄市、縣（市）工程主管機關應依各該地區所定公共設施工程費用規定，審查及核定重劃範圍公共設施工程設計書圖與工程預算，作為各項工程發包施工之依據。 7.評定重劃前後地價獎勵辦法第 30 條規定，直轄市或縣（市）主管機關應在重劃範圍公共設施工程開工後，辦理重劃結果分配設計前，將重劃會委託不動產估價師查估且提經會員大會通過後之重劃前後地價，提交地價評議委員會評定。 8.核定重劃計算負擔總計表. 政治大. 直轄市、縣（市）主管機關須於重劃會辦理重劃土地分配前，按獎勵辦法第 33 條規定，核定重劃會提送之自辦市地重劃計算負擔總計表，作為重劃會辦理重劃負擔計算與土地分配設計依據。. 學. ‧ 國. 立. 9.重劃工程施工查核及接管養護. ‧. 直轄市、縣（市）主管機關應按獎勵辦法第 32 條規定，分別於重劃範圍內公共工程總工程進度達 30%及 75%時，邀集各該工程主管機關成立查核小組辦理施工查核，倘理事會未依規申請查核時，得逕行查核。待自辦市地重劃地區重劃工程竣工後，依據獎勵辦法第 44 條規定，會同理事會辦理驗收，於驗收合格後予以接管並進行後續養護工作。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 10.核發市地重劃負擔總費用證明書. Ch. engchi. i n U. v. 獎勵辦法第 36 條規定，重劃會於辦竣重劃區內土地登記，且重劃區內公共工程經各該工程主管機關接管後，依規定按宗計算每一土地所有權人重劃負擔總費用數額，列冊送請直轄市或縣（市）主管機關審核，核發市地重劃負擔總費用證明書。 11.同意出售抵費地重劃工程竣工驗收後，重劃會應依獎勵辦法第 42 條規定，報經直轄市或縣（市）主管機關核准出售抵費地。惟如重劃會怠於執行重劃業務，主管機關得依同辦法第 42 條之 1 規定，酌定保留部分抵費地暫緩出售。 12.核准解散重劃會直轄市或縣（市）主管機關於重劃會完成財務結算，依規定撰寫重劃報告並將重劃報告送請備查後，依獎勵辦法第 19 條規定核准解散重劃會。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(25) （二）備查 1.列席會議與備查會議紀錄依據獎勵辦法第 9 條之 1 及第 11 條規定，直轄市、縣（市）主管機關得列席籌備會召開之重劃意旨說明座談會以及重劃會成立大會。同辦法第 17 條復規定，重劃會成立後，得派員列席重劃會召開之會員大會及理事會會議，並就該等會議紀錄予以備查。 2.理事會雇用或委託相關人員名冊之備查理事會為辦理重劃業務，得雇用各種專業人員辦理或委託法人、學術團體，並依獎勵辦法第 14 條規定，將雇用或委託相關人員名冊送請直轄市、縣（市）主管機關備查。. 政治大各該工程主管機關應依獎勵辦法第 32 條規定，於自辦市地重劃範圍立內各項公共設施工程施工前，就理事會所送委由合格相關工程技師簽證之. 3.工程監造執行計畫之備查. ‧ 國. 學. 監造執行計畫予以備查。 4.抵費地出售清冊之備查. ‧. io. sit. y. Nat. 重劃會應獎勵辦法第 43 條規定，於抵費地出售後，將出售清冊 2 份送請直轄市、縣（市）主管機關備查。主管機關於同意備查後，檢送清冊 1 份予該管登記機關作為當事人申請移轉登記時之審查依據。. n. al. er. 5.財務結算及重劃報告之備查. Ch. i n U. v. 重劃會應於抵費地全數出售前，先行辦理結算，並將財務結算資料報請直轄市、縣（市）主管機關備查後辦理公告。重劃會於完成財務結算後應撰寫重劃報告，該重劃報告亦應送請主管機關備查（獎勵辦法第 19 條、第 45 條）。. engchi. （三）警告、撤銷決議或解散獎勵辦法第 11 條規定，籌備會倘未於核准成立之日起 6 個月內申請核准成立重劃會，直轄市、縣（市）主管機關得予以解散。另同辦法第 19 條規定，籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，予以警告或撤銷其決議，情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(26) 由前述獎勵辦法所定應經主管機關核定或備查事項可知，應報經核准事項主要集中於重劃計畫書經核准前之各項前置作業階段，對於重劃會依核定重劃計畫書所為各項重劃實質工作，除重劃工程施工查核，工程預算數額、重劃前後地價及計算負擔總計表、負擔總費用證明書、出售抵費地與解散重劃會等事項，須報經主管機關核定外，其餘事項僅須送請主管機關備查。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(27) 第五節小結土地所有權人自行組成重劃會辦理市地重劃，始於平均地權條例 66 年修正時增訂之第 58 條規定，其執行細節則規範於內政部 68 年間訂定、迄今迭經修正之獎勵辦法，為辦理自辦市地重劃時最重要的依據。獎勵辦法之內容包含自辦市地重劃發起至完成重劃、辦理結算及解散重劃會間各項工作，規範重劃會會員大會及理、監事會權利行使與會員權利義務等，亦涉及重劃區內原有土地改良物、租賃契約或他項權利等權利人之權益，並明定主管機關在自辦市地重劃辦理過程中應予核准或備查的事項。於重劃會實際執行自辦市地重劃各項工作前，須經主管機關依序核准成立籌備會及重劃會，核定擬辦重劃範圍及核准重劃計畫書。本文擬於第三章針對獎勵辦法中主管機關核准重劃計畫書前相關程序以及實體規定，逐一檢視並探討其適法性。. 治政大俟重劃計畫書經主管機關核准後，即由重劃會為辦理主體，實際辦理各項重立劃工作。本文擬於第四章接續就獎勵辦法關於重劃範圍內土地改良物拆遷補償、 ‧. ‧ 國. 學. 重劃土地分配等與民眾權益至為相關事項，以及抵費地登記等規定進行探討。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(28) 第三章. 發起重劃至核准重劃計畫書間相關規定探討第一節前言. 平均地權條例第 58 條規定，自辦市地重劃係由土地所有權人自行組成重劃會辦理，自土地所有權人發起自辦市地重劃，至主管機關核准重劃計畫書間，依據獎勵辦法之規定，須依序送請主管機關核准成立籌備會與重劃會、核定擬辦重劃範圍及重劃計畫書，再由重劃會依據重劃計畫書，著手辦理各項重劃工作。為辦理重劃會成立前相關前置作業，依據獎勵辦法之規定，須由擬辦重劃範圍內土地所有權人人數及所有土地面積達總人數及總面積 10 分之 3 以上發起，檢具範圍圖及土地所有權狀等文件，向主管機關申請核准成立籌備會。籌備會為一過渡性、臨時性的組織，經核准成立後，接續就都市計畫、土地所有權人意願、發展潛力、人口成長情形與建地需求量、現況等事項進行勘查及評估，配合都市計畫閭鄰單位劃設擬辦重劃範圍，邀集擬辦重劃範圍內土地所有權人參加座談會以說明重劃意旨，接續進行重劃會章程草案研擬工作。待召開重劃會成立大會，提請審議所擬之重劃會章程草案，經土地所有權人互選代表組成理、監事會，即由籌備會將重劃會章程草案、會員與理監事名冊、重劃會成立大會與理事會紀錄等，送請主管機關核准成立重劃會。重劃會成立後，即由其為辦理主體，續為辦理申請主管機關核准自辦市地重劃前之各項準備工作。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 市地重劃係就一定範圍內土地予以交換分合整理，並興闢必要之公共設施，公共設施用地及重劃所需各項費用，由土地所有權人按其受益比例，以可建築土地抵付。因而，須確定擬辦市地重劃之範圍，始能評估該重劃範圍內公共設施與公共工程之項目、面積、興闢所需費用，以及土地改良物拆遷補償數額多寡，試算重劃區內整體負擔數額與重劃後分回土地面積比例，計算公共設施用地負擔、費用負擔、概計土地所有權人平均重劃負擔比率概計及財務計畫，研擬重劃計畫書。. Ch. engchi. i n U. v. 有關自辦市地重劃擬辦重劃範圍之核定，依獎勵辦法規定，係由理事會先行辦理重劃範圍之勘選，於劃設擬辦重劃範圍後提送會員大會審議，經審議通過後，以重劃會名義檢附擬辦重劃範圍及位置圖、重劃範圍土地清冊等文件向主管機關申請核定重劃範圍。主管機關受理申請後，為使擬辦重劃之訊息為重劃範圍內土地所有權人與利害關係人等知悉，必須於機關公告欄與網站公告相關訊息，同時給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，經以合議制方式審議重劃會所送擬辦重劃範圍之申請案後，作成核定或駁回之行政處分，將處分合法送達予重劃範圍全體土地所有權人與利害關係人，並對外公告。待擬辦重劃範圍經主管機關核定後，理事會即接續辦理重劃計畫書報核之前置作業。平均地權條例第 58 條第 3 項明定，重劃會辦理自辦市地重劃前，必須 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.

(29) 獲得重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，故此階段最重要工作即為調查擬辦重劃範圍內土地所有權人對於參與自辦市地重劃之意願，徵求其同意並取得同意書。為確實使土地所有權人理解參與自辦市地重劃對其權益之影響，同意書內應載明重劃範圍及總面積、公共設施用地負擔項目及其概略面積、參加重劃土地標示及面積、重劃工程項目、預計重劃平均負擔比率、重劃經費負擔概算及負擔方式。土地所有權人就該等內容妥為審閱後簽訂同意書，親自向主管機關表示同意參與重劃之意思、檢附印鑑證明書或將同意書送請公證或認證。理事會完成重劃計畫書草案之撰寫後，應將計畫書草案提請會員大會審議，倘經審議通過，再以重劃會名義檢附前述土地所有權人同意書、土地所有權人意見分析表等資料，向主管機關申請核准實施市地重劃。主管機關核准重劃會依重劃計畫書辦理重劃，將強制重劃範圍內土地所有權人參與重劃，土地所有權人須依市地重劃相關規定，以其可建築土地折價抵付重劃區內公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息等負擔，面臨財產權與居住自由被限制之危險。因此，獎勵辦法規定，重劃主管機關受理重劃會核准實施市地重劃之申請後，必須將重劃計畫書草案送達重劃範圍內全體土地所有權人及已知利害關係人先行審閱，公開舉行聽證會，斟酌全部聽證之結果，以合議制方式審議，說明採納及不採納之理由而為准駁決定。主管機關於作成核准或駁回之行政處分後，應將核准之行政處分、重劃計畫書、聽證會紀錄及審議紀錄送達予全體土地所有權人及利害關係人，並於機關公告欄及網站公告，倘不予核准，則應敘明理由駁回。重劃會於主管機關核定重劃計畫書後，應將計畫書對外公告 30. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 日，通知土地所有權人及已知利害關係人，此後，即以經核定之重劃計畫書作為後續自行辦理市地重劃之依循，由重劃會開始進行重劃各項實質工作。. Ch. i n U. v. 自辦市地重劃之辦理，影響人民財產權甚鉅，如同司法院大法官釋字第 739 號解釋理由書所闡述，主管機關核定重劃範圍與核准重劃計畫書，須符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益，始為憲法之所許。然重劃範圍核定應有之正當行政程序規定固然重要，對於重劃範圍劃設標準之規範密度是否已足，卻未見探討。於重劃範圍未經確定前，即先行核准「一定範圍內」土地所有權人組成重劃會，是否妥適？另外，既然自發起重劃至重劃計畫書核准間相關規定，對人民權益影響舉足輕重，是否得以法規命令規範之？該等問題，皆有待逐一予以探討釐清。. engchi. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.011.2018.A05.