行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
臺灣總督府土地放領政策之形成與執行──以「豫約賣
渡」為中心--子計畫三：台灣總督府土地放領政策之形成
與執行--台灣事業公債、造林組合
計 畫 類 別 ： 整合型 計 畫 編 號 ： NSC 101-2410-H-004-150- 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學台灣史研究所 計 畫 主 持 人 ： 李為楨 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：曾獻緯 碩士班研究生-兼任助理人員：盧泓文 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢中 華 民 國 102 年 10 月 31 日
中 文 摘 要 ： 本計畫從財政需求的角度，討論臺灣總督府土地施政的財源 問題。主要討論：（1）在土地調查事業進行過程中，台灣事 業公債如何被討論、如何成立、其發行及流通如何運用到土 地調查事業等經過，（2）土地放領執行過程中，公債如何被 應用及修正、及其在臺灣總督府財政收支中所扮演的角色。 中文關鍵詞： 土地調查、豫約賣渡、土地放領、台灣事業公債、大租權補 償 英 文 摘 要 ： 英文關鍵詞：
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
□期中進度報告
■期末報告
（計畫名稱）
臺灣總督府土地放領政策之形成與執行──以「豫約賣渡」為中心--子計畫三：
台灣總督府土地放領政策之形成與執行--台灣事業公債、造林組合
計畫類別：□個別型計畫 ■整合型計畫
計畫編號：NSC 101 － 2410 － H － 004 － 150 －
執行期間： 2012 年 8 月 01 日至 2013 年 7 月 31 日
執行機構及系所：政治大學台灣史研究所
計畫主持人：李為楨
共同主持人：
計畫參與人員：曾獻緯、盧泓文
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 ___ 份：
□移地研究心得報告
□出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年■二年後可公開查詢
中 華 民 國 年 月 日
附件一一、前言 本整合型研究計畫的發想源自於一次本研究團隊所舉行的讀書會討論。2011 年 3 月起本研究團隊與碩博士研究生，固定舉行自名為「檔案研究會」，是自發 性的讀書會，目的在於透過讀書會的集思廣益以正確地讀解臺灣總督府公文類纂 或臺灣省行政長官公署的檔案。在某次臺灣總督府公文類纂的檔案討論中，我們 討論到總督府土地政策的問題，對於目前的研究累積，發現有許多的研究空白， 深感有進一步討論的必要，固有此整合型計畫的提議。 本整合型研究計畫主要係以日治時期臺灣總督府的「豫約賣渡」（公有土地 的預約放領）政策的形成與執行為研究課題。廣義而言，該項政策並非是個別獨 立的政策，作為臺灣總督府土地政策之一環，其擴及統治、產業等政治經濟層面， 以及臺灣地主階層、日本資本家的資本勢力消長。而本子計畫三「臺灣事業公債」， 則是從財政需求的層面，討論臺灣總督府土地施政的財源課題，其中最為重要者 為「臺灣事業公債」的成立、運用與發行過程。 二、研究目的 本子計畫之目的，在整合型計畫的結構中探討的是財源籌措的問題。有關臺 灣總督府財政的研究，自臺北帝國大學教授北山富久二郎的研究之後，可說並未 見有較值得稱道的研究成果，本子計畫三的目的主要是對此研究史上不足之處進 行重要的填補。日治初期總督府台灣治理上臺灣土地整理對大租戶權收購之問題， 首先需明確大租戶的權利，而後才能進行收購。對於土地調查與大租權收購之財 源，在臺灣總督府財源有限的情況下，以發行公債的方式支應。1899 年 3 月經 由帝國議會通過、天皇裁可公布的「臺灣事業公債法」以 3,500 萬圓定案，用於 鐵道敷設、築港、土地調查三大事業及監獄新建、廳舍建築二像附帶事業。此公 債之發行係以臺灣銀行及國庫存款部承擔，其凸顯出臺灣銀行之創設與營運初期， 由於尚未獲得臺灣人社會充分的信任，使得銀行只能著重於政府事業之融資之現 實，亦可看出臺灣社會對公債募集之認識與涉入尚淺等問題。此外，公債發行的 推動者後藤新平，如何構想台灣事業公債、其發行的過程為何，目前仍屬研究空
白。基於此認識，本計畫從財政需求的角度，討論臺灣總督府土地施政的財源問 題。主要討論：（1）在土地調查事業進行過程中，台灣事業公債如何被討論、如 何成立、其發行及流通如何運用到土地調查事業等經過，（2）土地放領執行過程 中，公債如何被應用及修正、及其在臺灣總督府財政收支中所扮演的角色。 三、文獻探討 日本領臺之初，臺灣土地制度仍延續清代治理時的「一田二主」慣習，甚且 徵收地租的文件毀於戰火，在以土地稅收為主要財政收入來源的時期，這樣的土 地制度與徵稅資料使得租稅收入相當不確實。而日本甫統治臺灣之初，為了土匪 （抗日）的鎮壓，耗費鉅額的經費，初期的總督樺山資紀、桂太郎、乃木希典皆 因治績不佳而離臺，第 4 任總督兒玉源太郎在 1898 年 2 月底上任前，其實受到 了日本政府當局相當大的期待。當時臺灣不只文官武官不合，行政與司法官僚亦 相互地傾軋，而又有土匪（抗日人士）活動激烈，各種統治尚未確立，臺灣實際 仍處於渾沌的狀態。臺灣財政的獨立自給是總督兒玉源太郎施政大綱之一，實際 上也是當時日本中央政府的期待。眾所周知，兒玉源太郎以其信任的舊部後藤新 平為民政長官治理臺灣，展開所謂兒玉-後藤時代。於是兒玉源太郎總督的就任， 制定文治方針、確立司法制度、改革行政機關、淘汰冗員、選拔優良人才，可說 是奠定統治的基礎。1然而，對日本經營而言，當務之急當在臺灣財政的獨立與 謀求經濟發達，而兩者實互為表裡、相互支持。財政的獨立若從來開源面來看， 則是產業的振興與租稅的穩定。而這在近代個人所得稅與營業稅不發達的時代， 自然寄望於土地的收入，即土地稅。 臺灣總督府為消除如前述之不合時宜的土地所有權制度，以及便利徵收地租， 1898 年（明治 31）7 月臺灣總督府以律令第 14 號公布「臺灣土地調查規則」， 開始實施大規模土地調查。土地調查事業所需的經費龐大，臺灣總督府必須尋找 財源。於是土地調查事業實施的第一年即計畫籌募「臺灣事業公債」之議案，成 1 持地六三郎，《臺灣殖民政策》（東京市 : 富山房, 1912 年），頁 108。
案後到帝國議會經過激烈的辯論，後藤新平甚至因此親赴東京遊說。在總督兒玉 源太郎，民政長官後藤新平之力爭下，日本中央刪減了提案的 6000 萬圓發行額， 決定以 3500 萬圓通過賦與臺灣總督得發行事業公債之「臺灣事業公債法」法律 案，使土地調查事業和興建縱貫鐵路、基隆築港三項事業，均可發行公債。於是 所需土地調查事業所需資金乃可不虞匱乏，再加上抗日活動的平定，使得事業進 行順利，原定十年的土地調查事業，在七年半後即告完成。 然而目前對於「臺灣事業公債」的理解，多僅止於於上述之一般性見解，但 是對於臺灣事業公債的成案到帝國議會中如何被否決討論、臺灣總督府如何應對 如何攻防、及其後事業公債如何募集、如何運用，這些問題仍為研究空白。而臺 北帝國大學文政學部教授所著《「豊かな」臺湾の財政》，亦並未解明這些問題。 近年林煒舒（2009）以其碩論檢討了日治初期臺灣歲計制度之建立，將臺灣事業 公債法與臺灣財政獨立 20 年計畫一併討論，認為臺灣事業公債法的通過，意味 著兒玉源太郎必須達成臺灣財政獨立的計畫，至於如何達成，則是放在歲計制度 的改革與設計中來探討是非常有趣的研究。惟依舊無法填補臺灣事業公債募集以 及如何運用到土地調查事業的研究空白。 同時與本研究相關的先行研究理論次元上可舉出矢內原忠雄（1929）與凃照 彥（1975）的研究，實證次元上則可舉李文良（1996、2000、2001）之碩博士論 文與期刊論文。 如整合計畫內容所述，就論理的次元而言，矢內原忠雄可說是從日本資本主 義歷史發展的較高次元，評述臺灣總督府的土地政策。所述「國家權力是原始性 資本積累的助產士」，亦即總督府以國家權力協助日本資本取得土地，當為原始 性資本積累的助產士之觀點，可說是吾人經濟史研究的理論出發點。不過，近年 來的實證研究也顯示，總督府的土地政策未必如矢內原所提示般的強制性，而有 其柔軟操作的一面。 李文良運用第一手的臺灣總督府相關史料檔案，以更貼近決策層級的觀察， 探討相關的決策過程，其研究成果確為近年臺灣史研究躍進的象徵。李文首先推
知臺灣總督府在土地施政過程中，承認「緣故關係」，可說是總督府逐漸明白臺 灣人在土地利權的複雜情形與無法忽視的實力的表現。而從法律史的觀點，以「緣 故關係」為中心，主張臺灣總督府在林野施政時，基於政治考量，對清代墾照、 「占有事實」、「緣故關係」採取柔軟的對應態度。允許舊利權所有者仍延續其利 權（僅為使用權，非所有權），而後在完成土地開墾後繳納象徵性的現金給政府 後取得所有權。此即「緣故關係」制度的設計。李文認為此「緣故關係」制度確 為一過渡性設計，臺灣總督府可藉此減緩林野整理事業過程中，官民因對土地觀 念的差異所引起的摩擦或對立。 然而，在臺灣總督府的林野政策乃至整體的土地政策當中，如同李研究所見， 「緣故關係」可說意味著臺灣總督府在執行其土地政策時，對臺灣人既有利權容 認的應對，但是不可或忘其仍有試圖引進並扶植日本資本的積極作為，而此可說 反映同時期日本資本主義的階段性需求，此兩個面向應用如何的理論框架去統整， 則是理解臺灣總督府的林野政策乃至土地政策的重要課題，亦乃為本整合型計畫 之總體目標。 四、研究方法 首先以史料及相關資料的整理爬梳為主。所關注的史料在於以臺灣總督府的 土地調查事業與財政問題、臺灣事業公債的成行及募集與運用等相關檔案史料與 統計資料的蒐集與整理耙梳。由於臺灣事業公債的成案須經日本國會的通過，故 除臺灣總督府相關檔案外，尚須蒐集日本內閣相關檔案、帝國議會的紀錄、後藤 新平相關檔案文書等史料。 其次是相關統計資料的運用。蒐集總督府的財政收支內容等相關資料，整理 與輸入後進行相關統計或財務分析，期能與檔案所呈現的故事相互佐證。 預計可能遭遇到的困難在於有關臺灣事業公債的先行研究極少，許多相關史 料的蒐集與耙梳須從零做起，資料的蒐集與整理可能先耗費相當多的時間。可能 解決途徑便是計畫開始執行便及早與研究團隊成員及研究生討論相關資料的蒐
集方向與可能的所藏地，密集檢論蒐集資料的內容，當可應變解決，甚至獲得詮 釋觀點的啟發。 五、結果與討論 本研究的完整論文尚在撰寫中，論文完成後期能投稿至具審查之學術期刊。 目前研究主要的結果可提示如下。日本領台後每年補助台灣財政 600 萬圓，然而 兒玉源太郎與後藤新平到台灣上任總督與民政長官之時，正值大藏大臣（相當於 財政部長）井上馨採行緊縮政策對台灣的財政補助減半剩 300 萬圓，台灣財政缺 口立現，對於兒玉、後藤施政而言是非常大的財政壓力。台灣事業公債便是在此 背景下產生。 實際上發行公債的構想，早在後藤新平擔任衛生局長期，於明治 31 年（1898） 年 1 月 28 日上呈給大藏大臣井上馨的「台灣統治救急案」中便已提出，此時規 劃的公債金額是 1 億 5,000 萬圓。雖然金額極為龐大，但卻是基於統治之初，敷 設台灣各種基礎設施（鐵路、築港、水道、兵舍、砲台、對中國沿岸航路之擴張） 等經費之必要。同年 3 月赴台擔任民政長官後，據兒玉總督的命令，著手制訂公 債的具體方案。不過此時，後藤新平瞭解最初規劃的 1 億 5,000 萬圓的公債金額 時再過於龐大，於是將基本事業限定於鐵道、築港、土地調查三大事業，以及給 水事業、監獄署改建與官舍建築之二種附帶事業，金額大幅減少至 6,000 萬圓， 20 年計畫。 儘管公債金額已降到 6000 萬圓，依舊是龐大的數字，引起朝野莫大的反對， 內閣間派系也因此暗中角力。總理大臣決定將金額減少到 4000 萬圓，又經過帝 國議會一番折衝後，帝國議會最後決定台灣事業公債金額為 3500 萬圓，分 20 年償還，並於明治 22 年 3 月 22 日公佈台灣事業公債法。募集總額與運用如表 1。 表 1 1899 年 3 月帝國會會通過之台灣事業公債內容 使用項目 金額（萬圓） 鐵道敷設費 2,880
築港費 200 土地整理費 300 監獄新營費（新建費） 80 廳舍建築費 40 總額 3500 資料來源：鶴見祐輔，《決定版 正傳・後藤新平 3 台灣時代 1898~1906》（東京：藤原書店，2005 年），頁 229。 台灣事業公債發行的旨趣書，對台灣土地調查有這樣的說明：「本島之地籍 雖然於光緒 14 年舊政府已有丈量之物，但由於其丈量之不完全，承戰亂之後， 帳簿散亂，已非正確之物，今日謀求完成完全的調查，整理土地，對本島經營是 最需要緊急實施的事業」。2 換言之，台灣事業公債雖然用於最多者是鐵道敷設，但是短期內獲得最大收 穫的當是用於土地調查與土地整理，以及土地調查附帶事業人口調查方面。因為 土地調查結果，田地面積比劉銘傳時期清賦事業的丈量增加了 71%，土地稅收入 在大租權整理之前（1903）最多約為 92 萬圓，土地調查事業完成後（1905）土 地稅收入增加到 298 萬圓。不過值得注意的是土地調查事業中對於廢除大租權的 補償問題，買收大租權是否用台灣事業公債來支付？如何支付？台灣銀行所扮演 的角色等問題皆尚待釐清。這些問題將於執筆中之論文檢討釐清。 參考文獻 1. 北山富久二郎，《「豊かな」臺湾の財政》，臺北市 : 臺北帝國大學文政學部， 出版年不詳。 2. 持地六三郎，《臺灣殖民政策》，東京市 : 富山房, 1912 年。 3. 鶴見祐輔，《決定版 正傳・後藤新平 3 台灣時代 1898~1906》，東京：藤原 書店，2005 年。 4. 林煒舒，《日治時期臺灣歲計制度建立之研究（1895-1899）》，中壢市：中央 大學歷史研究所碩士論文，2009 年。 5. 李文良，《帝國的山林 : 日治時期臺灣的山林政策史硏究》，臺北市 : 臺灣 大學歷史學硏究所博士論文，2001 年。 6. 李文良，〈日治時期臺灣臺灣總督府的林野支配與所有權—以「緣故關係」 2鶴見祐輔，《決定版 正傳・後藤新平 3 台灣時代 1898~1906》（東京：藤原書店，2005 年）， 頁231。
為中心〉，《臺灣史研究》第 5 卷第 2 期（臺北：中央研究院臺灣史研究所籌 備處，2000 年 4 月），頁 35-54。 7. 李文良，《日治時期臺灣林野整理事業之硏究 : 以桃園大溪地區為中心》， 臺北市: 臺灣大學歷史學硏究所碩士論文，1996 年。 8. 李文良，〈日治初期臺灣林野經營之展開過程〉，《臺灣史研究》第 3 卷第 1 期（臺北：中央研究院臺灣史研究所籌備處，1996 年 6 月），頁 143-172。 9. 臨時臺灣土地調查局《臨時臺灣土地調局查第一回事業報告》(臺灣日日新 報社株式會社)，1902 年 11 月。 10. 《土地関係調查書 臺中、彰化》。 11. 《臨時臺灣土地調查事業概要》。 12. 《田收穫及小租調查書》，1905 年。 13. 臺灣總督府財務局《臺灣地租等則修正事業成績報告書 第一冊》(臺北印 刷株式會社)，1920 年 8 月。 14. 臺灣總督府財務局《臺灣地租等則修正事業成績報告書 第二冊》(臺北印 刷株式會社)，1920 年 8 月。 15. 臺灣總督府財務局《臺灣地租等則修正事業成績報告書 第四冊》(臺北印 刷株式會社)，1920 年 8 月。 16. 臨時臺灣土地調查局《臺灣土地慣行一斑 第一編》(臺灣日日新報社株式 會社)，1905 年 3 月。 17. 臨時臺灣土地調查局《臺灣土地慣行一斑 第二編》(臺灣日日新報社株式 會社)，1905 年 3 月。 18. 臨時臺灣土地調查局《臺灣土地慣行一斑 第三編》(臺灣日日新報社株式 會社)，1905 年 3 月。
國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表
日期:2013/10/30國科會補助計畫
計畫名稱: 子計畫三：台灣總督府土地放領政策之形成與執行--台灣事業公債、造林組合 計畫主持人: 李為楨 計畫編號: 101-2410-H-004-150- 學門領域: 台灣史無研發成果推廣資料
101 年度專題研究計畫研究成果彙整表
計畫主持人：李為楨 計畫編號： 101-2410-H-004-150-計畫名稱：臺灣總督府土地放領政策之形成與執行──以「豫約賣渡」為中心--子計畫三：台灣總督 府土地放領政策之形成與執行--台灣事業公債、造林組合 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次其他成果
