日本幼稚教育現況與挑戰之初探
楊思偉 南華大學幼兒教育系講座教授兼人文學院院長 李宜麟 國立屏北高中教師一、前言
日本教育在 20 世紀初葉，就已經 普及至小學教育，後來隨著各級教育 發展，幼稚教育也成為基礎教育之一。 但日本幼稚教育，多年來面臨少子化、 核心家庭化（小家庭化）、都市化、資 訊化和國際化的挑戰。首先，少子化 造成幼稚園數量逐年遞減，為達成教 育公共化的理念，必須提供公平合理 的教育資源分配，因此偏鄉地區公立 幼稚園的增設逐年遞增；相對的，也 造成日本幼稚教育財政的窘境。核心 家庭化（小家庭化），造成幼兒在成長 過程中，接觸過少的人、事、物，特 別是日本傳統社會著重個體在組織內 的團結性和協合性下，此情況不利幼 兒人際關係發展。都市化所導致的許 多社會問題，例如：家庭功能的喪失、 家庭結構的解體、社區教育資源和力 量的下降等，皆影響幼兒在家庭的發 展。另外，快速的資訊化，也使得日 本幼稚教育，須面臨更新資訊和系統 的困境。為成為全球國際幼稚教育的 領先者，日本幼稚教育與國際化的接 軌，是身處國際競合地位的日本，更 需努力的方向。現今日本學者一般認 為，在日本社會脈絡下，日本幼兒普 遍存有：缺乏自制力和社交能力、不 良的生活和飲食習慣、運動能力低落、 社會規範意識薄弱以致難以融入群體 生活、無法適應小學生活等問題。 對此，日本文部科學省在＜作爲 國家戰略的幼稚教育政策＞指出：幼 稚教育作為國家政策之戰略，應給予 高度重視，宜強化幼稚教育財政投資， 以促進幼兒階段堅強的生存能力。該 報告具體主張的政策有：幼兒園、保 育所功能的一元化，給予所有幼兒接 受幼稚教育的機會和對 3 歲以上幼兒 實施免費幼稚教育（大島理森，2005）。 但目前卻礙於財政問題，而使該主張 無法實現，卻也凝聚出重視幼稚教育 的共識。 因此，日本近期的幼稚教育改革 具體方向有：擴大幼教機構的教育作 用、為所有適齡兒童提供教育機會、 提高幼稚園教師素質和專業水平、提 高家庭和社區的教育力、利用社區人 才和教育機構促進幼兒發展、設立幼 保一體化的綜合機構、強化幼稚園和 保育所的合作、強化幼稚園和小學的 銜接、確保幼童發展和學習的連續基 礎以提高幼稚教育和小學教育的質量 （文部科學省，2005a、2005b、2009）。 在教育為百年大計，且幼稚教育 為各個教育階段之最重要基礎之理念 下，國家人力資源的培育，應以幼稚 教育為首要。本文因篇幅所限，擬對 日本幼稚教育的現況發展與挑戰進行 初步分析，將有助於理解日本幼稚教 育之特色與發展趨勢，也可作為國內 幼稚教育發展之參考。二、現行幼稚教育制度
日本幼稚教育在學制中，尚未列 入義務教育階段，但整體學前教育已 經非常普及，日本學前教育之學校型 態原分為幼稚園、保育所（托兒所） 等兩類（翁麗芳，2010：1）。日本政 府雖想推動幼托整合，但最後因財政 問題無法推動，而改推動教保一體化 （非一元化），另設「幼保連攜認定幼 稚園」（以下簡稱認定幼稚園）制度。 現行幼稚園為文部科學省所管轄，保 育所為厚生勞動省管轄，認定幼稚園 則是由文部科學省和厚生勞動省聯合 管轄。因此，日本幼稚教育體系，可 分為幼稚園、保育所（保育園）和目 前正在推動的認定幼稚園，其三者在 法律依據、教保內容、設置主體、人 員、設施、營運經費、保育費皆有不 同（如表 1）。 表 1 日本幼稚園、保育所、幼保連攜認定幼稚園的區分 幼稚園 保育所 幼保連攜認定幼稚園 性質 學校 兒童福利設施 學校兼兒童福利設施 依據法令 幼稚園設置基準 兒童福祉法 幼保一體認定幼稚園 的班級編制、職員、 設備及經營的基準 設置主體 國家（含國立大學 法人）、地方公共 團體、學校法人 無限制 國家、自治團體、學 校法人、社會福利法 人 教 保 內 容 對象 滿 3 歲至就學前兒 童 零歲至入學前，欠缺 保育的兒童 3 歲以上至就學 前的兒童 零歲至入學前， 欠缺保育的兒童 開設日數 39 週以上（有寒暑 假） 約 300 日 同幼稚園 教保時間 以 4 小時為基準 以 8 小時為原則 11 時開始、星期六可 營運（彈性運用原則） 教育內容 幼稚園教育綱要 保育所保育指針 幼保連携型認定幼稚 園教育・保育綱要 教 保 人 員 配置基準 1 班 35 人以下 零歲：3 位學生 1 位 教保人員 1 至 2 歲：6 位學生 1 位教保人員 3 歲：20 位學生 1 位 教保人員 4 至 5 歲：30 位學生 1 位教保人員 1 班 35 人以下 未滿 1 歲：3 位 學生 1 位教保人員 1 歲以上未滿 3 歲：6 位學生 1 位教 保人員 3 歲以上未滿 4 歲：20 位學生 1 位教 保人員 4 歲以上：30 位 學生 1 位教保人員資格 幼稚園教諭 專修證照（研究所 畢業）、 1 級證照（大學畢 業）、 2 級證照（短大畢 業） 保育士（國家資格） 園長、幼稚園教諭+ 保育士資格。教導滿 3 歲以上的幼兒，最 好同時具有幼稚園教 師和保育士資格。教 導未滿 3 歲的教師， 具有保育士資格即 可。 任免依據 《教育職員免許 法》 《兒童福祉法》 《教育職員免許法》 《兒童福祉法》 財 源 與 支 付 費 營運費用 私立（私學助成 金） 公立（提撥交付 稅） 私立（國庫負擔金） 公立（提撥交付稅） 依市町村訂定保育 費，依所得調整負擔 費用 認定幼稚園：私學助 成金 保育費 各幼稚園自訂保 育收費（政府依家 長所得發放就園 獎勵補助費） 設施設備基準 《幼稚園設置基 準》 《兒童福祉設施之 設備及營運相關基 準》 ＜幼保連攜認定幼稚 園的班級編制、職 員、設備及經營的基 準＞ 入所契約 家長（監護人）與 幼稚園設置者訂 立契約 市町村與家長（監護 人）訂立契約（依家 長或監護人之意願） - 資料來源：整理自文部科學省（2014a），文部科學省（2014b），文部科學省（2015b），文部科學省（2015c），文部 科學省（2015d），翁麗芳（2013）。
三、幼稚教育配置現況
日本 2016 年幼稚園數為 11,252 所， 其中國公立為 7,076 所，私立為 4,176 所，私立占總園數 6 成（文部科學省， 2016a）；另外，認定幼稚園有 2,822 所， 其中國公立為 2,370 所，私立為 452 所 （文部科學省，2016b）。又根據《2014 年日本幼稚教育現況調查》研究，說 明現況如下： (一) 市村町設有公私立幼稚園、保育 所的情況設有幼稚園和保育所的 市町村有 1,357 個，占 77.9%。未 設幼稚園和保育所的市町村有 22 個，占 1.3%（文部科學省，2015a： 4）（如表 2）。表 2 市町村設有公私立幼稚園、保育所情況 市町村規模 合計 未滿 5 千人 5 千至 1 萬 人 1 萬至 5 萬 人 5 萬人以上 設置幼稚 園和保育 所 23.1%(61) 61.5%(152) 87.8%(596) 99.5%(548) 77.8%(1,357) 設置幼稚 園 6.4%(17) 3.2%(8) 0.7%(5) 0.4%(2) 1.8%(32%) 設置保育 所 62.5%(165) 34.8%(86) 11.5%(78) 0.2%(1) 19.0%(330) 未設有幼 稚園和保 育所 8.0%(21) 0.4%(1) - - 1.3%(22) ※( )為市町村的村數 資料來源：文部科學省（2015a：4）。 另外，自 2005 年至 2006 年，市 町村在幼稚園和保育所的設置雖有大 幅增加，但此後至 2014 年皆呈現穩定 狀態。再者，市町村幼稚園的設置， 自 2005 年至 2006 年，在個數和比例 上皆呈現減少狀態，但 2007 年卻又增 加，2008 年至 2012 年呈現遞減狀態， 2014 年又微幅上升。第三，關於市町 村保育所的設置，自 2005 年至 2006 年期間，雖有大幅的降低，但 2007 年 至 2012 年卻呈現穩定狀態，直至 2014 年又有微幅上升狀態。第四，未設有 幼稚園和保育所的市町村自 2005 年至 2008 年逐年遞減，雖在 2010 年有上升 趨勢，但 2012 年至 2014 年呈現逐年 下降情況（如表 3）。 表 32005-2014 年市町村設置幼稚園和保育所的概況 2005 2006 2007 2008 2010 2012 2014 設 置 幼 稚 園 和 保 育所 72.7% (1,744) 79.1% (1,457) 78.2% (1,428) 78.7% (1,425) 78.9% (1,381) 78.8% (1,373) 77.9% (1,357) 設置幼稚園 3.0% (73) 1.6% (30) 2.4% (44) 1.8% (33) 1.5% (27) 1.5% (26) 1.8% (32) 設置保育所 22.6% (543) 17.7% (327) 18.0% (328) 18.1% (328) 17.9% (313) 18.1% (316) 19.0% (330) 未 設 有 幼 稚 園 和 保育所 1.7% (40) 1.6% (29) 1.5% (27) 1.4% (25) 1.7% (29) 1.5% (27) 1.3% (22) ※( ) 為市町村的村數 資料來源：文部科學省（2015a：3）。
(二) 公私立幼稚園在市町村設置的情況 市町村規模未滿 5 千人者和 5 千 至 1 萬人者，以僅設立公立幼稚園居 多。市町村規模 1 萬至 5 萬人者，以 僅設私立幼稚園居多。市町村規模 5 萬人以上者，以公私立幼稚園者居多。 簡言之，公立幼稚園的設立，多數以 偏鄉地區為主，而私立幼稚園的設立 多數發展在都市地區（文部科學省， 2015a：5）（如表 4）。 表 4 市町村公私立幼稚園設置概況 市町村規模 合計 未滿 5 千人 5 千至 1 萬 人 1 萬至 5 萬人 5 萬人以上 公私立幼 稚園 5.1.%(4) 3.8%(6) 27.8%(167) 59.5%(327) 36.3%(504) 公立幼稚 園 80.8%(63) 63.8%(102) 28.5%(171) 4.2%(23) 25.9%(359) 私立幼稚 園 14.1(11) 32.5%(52) 43.6%(263) 36.4%(200) 37.9%(526) ※( ) 為市町村的村數 資料來源：文部科學省（2015a：5）。 另外，設有公私立幼稚園的市町 村自 2005 年至 2006 年雖有大幅的增 加，但自 2006 年以後則呈現穩定狀態， 但在 2012 年有微幅下降的情況。其次， 僅設有公立幼稚園的市町村，自 2005 年至 2012 年逐年遞減，但 2014 年又 呈現微幅上升。第三，僅設有私立幼 稚園的市町村，於 2005 年至 2006 年 期間，雖有小幅增加，爾後 2006 年至 2008 年呈現穩定，2010 年至 2014 年 逐年提升（如表 5）。 表 5 2005-2014 年市町村公私立幼稚園的發展概況 2005 2006 2007 2008 2010 2012 2014 公私立幼稚園 30.9% (562) 37.3% (554) 37.2% (548) 38.3% (558) 37.6% (529) 37.0% (518) 36.3% (504) 公立幼稚園 35.3% (642) 28.4% (423) 28.1% (414) 27.0% (393) 26.3% (370) 25.7% (360) 25.9% (359) 私立幼稚園 33.7% (613) 34.3% (510) 34.6% (510) 34.8% (507) 36.2% (509) 37.2% (521) 37.9% (526) ※( ) 為市町村的村數 資料來源：文部科學省（2015a：5）。
四、幼稚教育特色
(一) 幼稚教育政策具統一性與連續性 日本學制自明治五年開啟幼稚教 育，將幼稚園視為學校類型，期間經 過無數次的質量調整，直至目前幼稚 教育在機構上的類型已包含幼稚園、 保育所與認定幼稚園（幼保連攜認定 幼稚園），其幼稚教育政策的推展在 因應國際與國內挑戰而與時俱進，其 政策推廣並非一蹴可及，政策特色更 包含統一性與連續性，每項幼稚教育 的政策推動，經過多方審慎評估後， 依據長程目標，另設中程和短程目標， 短程目標下更研擬出每一機構（文部 科學省、都道府縣教育局、當地教育 委員會、公私立幼教機構等）需達成 之具體目標，逐步推動並針對政策執 行成效進行評估，以作為下一步政策 方向的修正依據。 (二) 開始啟程整合幼稚教育與照顧服 務 日本幼稚教育與照顧服務的整合 過程中，雖因財務問題，無法完成「幼 保一元化」，但日本目前現行推動的認 定幼稚園（幼保連攜認定幼稚園），卻 是幼稚教育與照顧服務的整合啟程， 其目的為使日本幼稚教育機構能滿足 目前日本社會中家庭的需求，進而使 每位小孩子都能得到完整的照護與教 育。雖說幼稚園（幼保連攜認定幼稚 園）發展過程中，曾面臨法律定位、 師資質量、軟硬體設施等問題，但幼 稚教育與照顧服務的初步整合，使得 幼稚教育機構在功能上呈現多元性， 幼稚教育人力活化運用的同時，也使 照顧服務與幼稚教育產生連結，幼童 成長階段得以順利銜接。 (三) 幼稚教育機構因應需求數量逐步 普及 透過認定幼稚園（幼保連攜認定 幼稚園）的設立，使得幼稚教育機構 整體數量逐年成長，除因應日本財務 問題外，也初步解決日本現代社會家 庭對於幼稚教育機構的廣大需求。 (四) 推動幼稚教育機構的標準化要求 幼稚教育機構普及化的過程中， 日本政府要求民營認定幼稚園（幼保 連攜認定幼稚園），無論在師資質量、 機構經營、軟硬體設備等方面，須比 照國公立幼稚機構的標準，如此方才 能領取國家經費補助，進而提升民營 幼稚教育機構的質量，以求幼稚教育 的完善發展。五、幼稚教育的挑戰
以聯合國教科文組織而言，其主 張整併幼稚教育及照顧服務成單一行 政系統或創立合作機制，係有利於兒 童中心主義及兒童最佳福祉的實踐。 反觀經濟合作與發展組織(OECD)則認 為，所有提供給學齡前兒童的各類照 顧與教育服務，不論稱幼稚園或托兒 所都應視為同一專業領域，而整合應較具實益。若綜合兩大國際組織意見 可知，幼稚教育與照顧服務似應朝向 「擴大提供」與「普及近便」的原則 發展，並透過中央與地方連結跨部門 服務，促進專業性與一致性（立法院 國會圖書館，2015）。 為因應上述方針，日本推動「幼 保一元化」，但因財政問題，因此無 法推動，現行仍以私立幼稚園和保育 所為主，整體政策改為「幼保一體化」 之概念。然現今幼稚教育挑戰可包含： 幼稚教育經費、教職員負擔和確保專 任教師（保育士）人力等三者，說明 如下： (一) 幼稚教育經費不足 日本推動「幼保一元化」，期待解 決過多待機幼童問題，但因經費無法 一步到位，而改以設立認定幼稚園（幼 保連攜認定幼稚園）模式進行，並給 予私立幼稚園申請補助經費方式，以 提高私立幼稚園軟硬體設施，進而使 國公私立幼稚園軟硬設施標準一致。 但私立幼稚園的補助經費對整體日本 教育財政是一大負擔。所以，如何有 效逐步解決為提昇日本幼稚教育機構 品質所需的經費，是日本幼稚教育當 前面臨挑戰之一。 (二) 幼稚園教職員職務負擔過大 因日本幼稚教育機構內的幼兒保 育服務人員，工作繁重，除每天例行 工作外，尚須進行幼兒課程教學、協 助幼童養成良好生活習慣，課後仍須 準備教案和教具、整理環境、處理親 師生關係、進行工作檢討會議等工作， 致使多數幼稚園教職員工作負擔過大。 另外，在認定幼稚園（幼保連攜認定 幼稚園）設立後，私立幼稚園因在軟 硬設施上，須調整至國公立幼稚園標 準，以致私立幼稚園教職員在工作和 進修的負擔有增無減。所以，如何減 輕幼稚教育機構教職員工作負擔，是 日本幼稚教育當前面臨挑戰之二。 (三) 無法確保專任教師（保育士）的 人力資源 因日本幼稚教育機構內的幼兒保 育服務人員，多數在婚後投入家庭， 致使日本幼稚教育機構內的師資就業 年限不長，人力長年不足，特別是在 認定幼稚園（幼保連攜認定幼稚園） 設立後，私立幼稚園在師資上須與國 公立幼稚園教師達成一致水準，導致 私立幼稚教育機構人力更顯不足。所 以，如何確保幼稚教育機構人力的充 足，是日本幼稚教育當前挑戰之三。
六、結語
藉由日本幼兒教育現況與挑戰的 初探，可提出思考的中心問題為-日本 比臺灣先進，甚至比臺灣更早提出幼 托整合的概念，為何臺灣已實施，日 本卻延遲至今才開始初步的整合。但 是我國很快推動幼托整合至今，卻仍 存在許多問題和後遺症，必須繼續滾 動式調整。透過這個相對作法的思考，可發現臺日對於幼托整合的速度差異， 乃來自民族性對於處理事情的態度、 思考和作法的不同。教育政策的推動， 意味一個教育理念的推進，需緩緩徐 之，藉由全民對該項議題進行無數次 深度與廣度的討論後，復再經過一段 長時間的沉澱後再討論，這樣的思考 討論沉澱循環，才會使一個政策所隱 含的觀念，經由大眾討論，浮現檯面， 接受全民檢視。歷經無數次的逐步思 考再修再行的階段，除使該項教育政 策在推動前，經得起時間的考驗，在 政策推動後，更是經得起全民檢驗。 當然，這樣的政策推動過程需要 全民對於該項公共議題具備一定的專 業性與成熟度。所以，花費時間等待 民眾對於該項教育政策在認知和思考 上的成長，有其必要性。同理，當教 育政策進行擬制和推動的過程中，除 需要時間思考、討論和沉澱，鉅細靡 遺地規劃每個層級單位，在此項教育 政策推動上的任務目標、策略、層級 計畫和執行實施方法，並將獲得之成 果和檢討作為下一階段計畫修正依據， 亦是非常重要，因為這樣徐徐緩之的 政策推動過程，可使民眾及幼稚教育 機構逐步適應和調整在政策推動過程 中所產生的變化。因此，日本在幼兒 教育政策上的推動模式，是臺灣幼兒 教育政策在推動時，可借鏡之處。 參考文獻 立法院國會圖書館（2015）。幼稚 教育及照顧法。2015年12月15日擷取 自 http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroduc tionContent?id=62。 翁麗芳（2010）。日本的幼稚教 育、托育及其人才的培育。幼兒教保 研究期刊，5，1-8。 翁麗芳（2013）。日本的托、幼、 小銜接經驗：學前、學校教育與兒童 的學習。2015年12月13日截取自 www.konwen.com/fnd/download.aspx?d lfn=翁教授定稿20130911.pdf。 曹能秀（2015）。近10年來日本幼 稚教育改革政策的演進。2015年12月 15日擷取自 http://www.crn.net.cn/tw/research/20150 1067657260.html。 大島理森（2005）。国家戦略とし ての幼児教育政策。2015年12月17日 擷取自 http://www.morry.jp/action/detail.php?id =28。 文部科學省（2005a）。學前教育 と保育の綜合設施。2015年12月22日 擷取自 http://www.mhlw.go.jp/shingi/2004/12/d l/s1224-10b.pdf。
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