開放陸生來臺政策制定之過程與現況分析／ 44

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開放陸生來臺政策制定之過程與現況分析

周欣怡高雄市立前金國民中學專任教師

一、前言

「開放陸生來臺」之政策始於 2006 年開始被提及，但因當時政治環境因素的影響，一直被消極地擱置。後於 2008 年，政權轉移，再加上面臨少子化之趨勢，使部分大專院校面臨招生不足，甚至倒閉的情形發生。高等教育生源嚴重缺乏與私立大專院校的招生壓力，成為馬英九政府上任後決定先開放大陸學生來臺就學的原因。經過多年協商折衝，立法院終於在 2010 年 8 月 19 日通過《大學法》、《專科學校法》及《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》等俗稱的「陸生三法」。隨著此政策的開放，100 學年度（2011 年），臺灣各大學開始招收陸生就讀學士、碩士或博士學位；同年 9 月，首批大陸學生來臺修讀高等教育學位，正式開啟兩岸高等教育交流的里程碑。但是，陸生來臺政策從當初被期待成提昇臺灣高教水平、甚至挽救多數受少子化所苦，導致招生不足危機的多重功能政策，在歷經了三年的執行後，卻因為學生素質及招生人數的不如預期，引起多方的討論。此政策自然需重新省視，以考量如何能夠滿足最大多數人的利益。本文主要以 Fowler 的「階段模式」來探討陸生來臺政策形成的過程，以及此政策執行的現況與分析，Fowler 將政策過程分為六大階段：議題界定

(issue definition) 、議程設定 (agenda setting)、政策形成(policy formulation)、政策採用(policy adoption)、政策執行 (policy implementation) 與政策評鑑 (policy evaluation)，此六大階段採循序漸進方式前進。以下本文即採用此模式分段敘述：

二、政策制定背景

過去，因高中及大學的數目並不多，可容納的學生數少，造成僧多粥少的情形發生，使學生升學壓力十分沉重。因此，「廣設高中大學」成為當時國人殷切期盼的教改目標。直至現今，臺灣的高等教育過度擴張，使供給量多於需求量，再加上面臨少子化的危機，高中職學生進入大學已不再是夢想，而大學也因招不到學生而放低入學標準，使其學生素質逐漸低落。 2002 年臺灣加入 WTO，成為第 144 個會員國。在全球化浪潮及加入 WTO 的大環境下，臺灣逐步走向全球化發展，向外開放已勢不可擋。高等教育勢必也要走向國際化。另外，自臺灣解嚴後，政府開始積極重視兩岸間的交流互動，人民接觸的頻率有提升之趨勢。其中，文教交流活動日益頻繁。近年因中國大陸經濟迅速發展及教育水平愈來愈發達，及中國大陸政府提倡「支持留學、鼓勵回國、來去自由」之政策，使中國大陸學生自費至國外留學比例愈來愈高，現今已是世界最大教育輸出國，成為鄰近的日本、韓國，乃至於

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歐美主要國家積極爭取學生的對象。

三、議題界定

對於「開放陸生來臺就學問題」的發展，較具體的討論始自 2006 年，報章媒體首次提及陸生來臺四字，且立法院立委也要求教育部盡快研議此相關議題。 2007 年在北京舉辦第三屆國共兩岸經貿文化論壇時，大陸官方中國教育部副部長袁貴仁喊話，將「開放臺灣的大學到大陸招生」，在會中引起熱烈的迴響，許多臺灣的校長也都十分贊同。我國多數大學院校對於中國大陸開放臺灣大學院校招收大陸學生多抱持著樂觀其成的態度，多數大學認為此舉不但可以解決學生缺額不足的問題，而且也有助於兩岸之間的交流與發展。故國內有許多大學校長與專家學者建議應立即研擬相關條文與配套措施，鼓勵陸生來臺。 2008 年總統大選結束後，國內政治情勢轉變，原本政府對於兩岸政策大多採保守態度，但政權轉移後，新政府則對於兩岸間的政策轉為較積極之態度，陸生來臺的建議提出對象從「社會」轉變為「官方」。馬英九總統在教育政策綱領中也提及為加速高等教育的國際化與自由化，將承諾藉由擴大兩岸學術及教育交流，總統更公開表示最快將於 2009 年承認大陸學歷，並開放陸生來臺就學。對於開放陸生來臺就學的議題，馬英九總統提出開放陸生來臺就學有三大好處： (一) 吸引大陸年輕優秀學生來臺，可招收一流大陸學生，刺激臺灣學生良性競爭，提升學習競爭力，對臺海未來發展有所幫助。 (二) 開放陸生來臺就學，提供兩岸的學生彼此交流與認識，讓兩岸青年學子及早交流，增進彼此了解，有助於未來的合作。 (三) 陸生來臺就學，讓臺灣的大學增加生源，解決目前臺灣部分大學招生不足的問題。為落實馬英九的教育政見「擴招境外學生，促進國際交流」，教育部擬定擴大兩岸學術交流計畫，包括限定名額開放大陸學生來臺就讀學位、審慎漸進開放採認大陸學位，以及開放國內大學赴大陸開設推廣教育及在職進修學位。

四、議程設定

「開放陸生來臺」之議題成形後，便引起各方提出不同之意見，如 2008 年自由時報的社論中即認為「引陸生救臺校」的主要原因是為拯救私校過度膨脹所導致的生存危機，非但不是循正常退場機制，也無法確保高等教育的品質。另外，也未見政府對陸生來臺問題的具體防弊措施等。整合臺灣團結聯盟於 2009 年 6 月發起「反對中生來臺、承認中國學歷」之聲明、民進黨政策會整理『反對「開放中國學生來臺」理由』與國內反對團體的共同看法，其反對理由大致可分為 6 大點：招不到素質好的學生，

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反而降低大學生的競爭力；無法解決私校招生不足，反而更招不到學生；沒有在臺灣繳稅，卻共享教育資源。開放更會排擠現有教育資源，降低整體教育品質，損及臺灣學生權益；非法打工問題繁多，排擠本地生工讀市場；危及國家安全與社會問題。並提出 3 大主張：我們的教育問題，如私校招生不足，要靠自己設法解決。提升國內大學競爭力，要取法乎上，應延聘歐美先進國家的優秀人才，爭取歐美的優秀學生。強烈主張陸生來臺，應比照歐美或其他國家留學生，不需特別為他們另闢方便之門。全國家長聯盟林文虎副理事長強調開放陸生來臺不得排擠到國內學生的就學機會，須審慎為之。臺灣大學吳瑞北教授則認為將陸生視為一般外國學生，建立合理的收費機制。也有學者認為臺灣面臨香港、新加坡等鄰近國家吸引中國大陸優秀學生之競爭，開放陸生來臺未必有利於臺灣高等教育的發展。教育部則強調「此政策並不涉及意識型態，而是思考國際現實及臺灣長期利益。不會因被批評就改變方向，但會小規模、分階段並嚴謹地做。」教育部為了廣徵各方意見，於 2009 年 12 月起在全國北、中、南各辦理一場「陸生來臺就學與大陸學歷採認研討及座談會」，與各大院校討論。當時的政府為降低各方疑慮，教育部部長鄭瑞城提出「三限六不」之原則，「三限」：限校、限量、限領域；「六不」：考試不加分、不影響本地學生權益，以外加名額招收陸生、不編列陸生獎學金、不允許陸生在校外打工、不可考證照、不可續留臺灣就業和從事公務員等原則進行審慎漸進開放。

五、政策形成

「陸生三法」於 2008 年送請立法院審議，朝野雙方圍繞此項議題的爭鬥長達一年有餘，無法達成共識。因「陸生三法」是直接關係到陸生能否赴臺求學以及是否承認大陸學歷等議題的重大法案，其主要爭議是雙方圍繞「三限六不」的衝突和堅持。針對陸生來臺問題，民進黨團以黨團名義，曾提出《大學法》與《專科學校法》的對案，要求把「三限六不」入法，成為限制陸生來臺的法律規範，並且明訂持中國學歷證明者，不得參與公務人員、專門職員及技術人員和教育人員任用考試。國民黨原先反對「三限六不」入法，但是為了打開僵局，也為了讓「陸生三法」能夠順利通過，於是放棄了原先不讓「三限六不」入法的訴求，進而妥協承諾使「一限二不」入法，亦即限制採認中國大陸醫事學歷、不允許就讀涉及國安系所、不允許考照等入法。最終，陸生三法經過藍綠雙方多次協商後，終於皆於 2010 年三讀通過。

六、政策採用與執行

2011 年，配合《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》、《大學法》、《專科學校法》的修正，教育部訂定了《大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法》，並成立「大學校院招收大陸地區學生聯合招生委員會」(簡稱陸生聯招

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會)，正式開始推動了招募大陸地區學生來臺就讀的計畫，採小規模方式辦理，並定期檢討成效，逐步推動實施。由南臺科技大學主辦所組成的陸生聯招會，主要任務為擬定招生規定及招生簡章，並依招生規定辦理報考、資料審查、成績核算、錄取分發、公告放榜、申訴處理等事項，以及與相關單位溝通招收陸生來臺就學有關事宜。

七、政策評鑑

(一)招生初期（2011 年~2012 年）此案於 2010 年入法，2011 年（100 學年度）正式發佈並開始招收陸生赴臺就讀，初期採認的大陸學歷有 41 校，範圍僅限大陸地區沿海六省，如北京、上海、浙江、江蘇、福建及廣東進行招生。《大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法》第 3 條中限制公立大學院校僅能招收日間博士班與碩士班；私立大學則可招收博士班、碩士班及學士班；另外公私立專科學校則招收二年制的副學士班。根據陸生聯招會統計，第一年核定招收 2141 名陸生來臺就讀，不過報名僅有 1905 人，錄取 1265 人，最後實際註冊僅剩 928 人，各學制（含博士班、碩士班及學士班）的註冊人數比例皆不到 50％（如表 1）。另外，在 2011 年（100 學年度）的「大專校院科系別正式修讀學位之大陸學生數」的統計中，也可以發現陸生來臺主要集中在國立大學，由其以「臺清交政成」等臺灣一流國立大學為主，絕大多數的私立學校是「乏人問津」的。從這樣的報名結果中，我們可以發現我國陸生來臺政策的研擬明顯高估了臺灣高等教育對大陸學生的吸引力。換言之，在臺灣研究資源較為豐富的國立大學，不但在臺灣的研究所市場中佔有優勢，在目前開放大陸學歷之後，很明顯地僅是加強了這樣的表現。對國內其他公私立大學而言，這樣的狀況受限於「三限六不」而無法改善。因在機會與宣傳都有限的狀況下，難以反映出同學的多元選擇性，僅能以臺灣目前的排名狀況來選擇；加上政策對整體人數之限制，實難以提高其他學校的招生人數。 (二)逐步修改相關辦法（2013 年~2014 年）陸生來臺就讀之政策開放後，招生結果不如預期，於是政府逐步修正相關辦法，如《大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法》於 102 年進行第 2 次修法，其第 3 條修正的主要內容為公私立大學校院皆可招收日間學制博士班、碩士班及學士班。另外，在 2013 年的「大學校院碩士班博士班聯合招收大陸地區學生簡章」中，採認的大陸學歷增加至 111 校；2014 年的「大學校院碩士班博士班聯合招收大陸地區學生簡章」中，招生範圍也新增湖北與遼寧 2 省市，共 8 省市。在逐步修改相關辦法後，根據根據陸生聯招會統計，其招生名額大幅提升，陸生來臺人數也比初期增加許多，如 2014 年核定招收 4700 名陸生來臺就讀，實際註冊共有 2553 人（如表 1）。

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雖然註冊人數比往年增加許多，但若以招生人數與實際註冊人數的比例來看，仍僅有大約 50％的人數來臺就讀，招生成果仍不盡理想。雖然註冊人數比往年增加許多，但若以招生人數與實際註冊人數的比例來看，仍僅有大約 50％的人數來臺就讀，招生成果仍不盡理想。表 1 陸生來臺就讀招生錄取數據（2011 年 ~2014 年）年代學制招生名額報名人數註冊人數註冊比例％ 2011 _博 ₈₂ ₄₁ ₂₃ ₂₈ 碩 571 295 181 31.6 學 1488 1569 724 48.7 2012 _博 ₆₇ ₄₆ ₂₅ _37.3 碩 508 430 265 52.2 學 1566 2153 661 42.2 2013 _博 ₂₂₇ ₁₄₁ ₇₁ _31.3 碩 891 722 467 52.4 學（二年制） 955 95 75 7.9 學 1732 1800 1209 69.8 2014 _博 ₃₀₄ ₂₃₇ ₁₄₁ _46.3 碩 1408 814 585 41.5 學（二年制） 1000 95 67 6.7 學 1988 3404 1760 88.5

八、結論與建議

(一)結論 1.「開放陸生來臺」之政策並非單純教育議題，具高度政治化開放陸生來臺之政策是屬於教育範疇的議題，不過由於涉及中國大陸的緣故，觸及兩岸之間敏感的政治性關係，所以開放陸生來臺就讀雖然已邁入第四年，但至今反對的聲浪仍然存在，對於稀釋臺灣教育資源、就業競爭、國家安全等的疑慮，仍有部分反對者並不支持給予陸生更多的優惠的措施。也因此，吸引陸生來臺之因素不足，致使陸生來臺就讀率不盡理想。 2.「三限六不」之限制，應會影響陸生來臺就讀之意願為降低臺灣社會對於陸生來臺所引發的國家安全和社會安全層面上的疑慮，政府推出了「三限六不」之限制，但卻也影響了陸生來臺之意願。綜觀目前四年來的招收名額，實際來臺人數至多也才達到預定招收名額的一半。因此，「三限六不」成為開放陸生來臺政策中最大的爭議點，也引起許多人認為需要全面檢討之聲浪。「三限六不」的提出，不僅影響陸生來臺就讀之意願，也無法達到國際化、兩岸交流，以及吸引優秀人才的原意，更令外界對臺灣的民主自由形象有所折扣。

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3.陸生來臺之人數不如預期，無法有效緩解國內高等教育生源不足之問題根據陸生聯招會統計，2014 年公私立大專院校招收博士班 304 名，實際註冊人數 141 名，比例為 46.3％；招收碩士班 1408 名，實際註冊人數 585 名，比例為 41.5％；招收學士班 1988 名，實際註冊人數 1760 名，比例為 88.5％。從以上招生數據顯示，除學士班招生人數與實際註冊人數的比例有比往年大幅增加外，其餘博士班與碩士班的比例仍非常不理想。再者，2014 年陸生來臺總人數為 2553 名，對於目前高等教育面臨的少子化危機似乎並沒有太多的助益，所增加的人數仍無法緩解生源不足之問題。而且，根據統計結果，大多數的陸生是以臺灣的國立大學為就讀目標，私校的報到率仍偏低，故當初以開放陸生來臺就讀可有效解決高等教育少子化危機之目標，成效似乎不彰。 (二）建議 1.降低國人對陸生來臺之疑慮因大陸學歷採認非單純之教育議題，涉及國家安全、社會發展以及高等教育結構層面之問題，引發國人對陸生來臺之疑慮。政府在執行政策時須採取漸進穩定之原則，配合政府整體大陸政策據以審慎推動，並廣納各方建議，制定妥善的相關配套措施。 2.增加陸生來臺就讀之意願對於「三限六不」之限制，在各界有共識的情況，進一步放寬限制；大陸學歷可逐年擴大採認，以及招生範圍也可逐步擴大至其他省市；針對陸生來臺就讀意願之相關因素進行調查；臺灣各公私立大學，除臺灣大學、清華、交大、輔仁或東吳等校外，在大陸知名度大多不高，很難招得大陸學生或家長的青睞，可擴大招生宣導，或開辦多層次、多元化的大學博覽會，增進大陸人民對臺灣各大學的向心力與認同感等。 3.政府應積極制定或修改相關政策，以符應高等教育全球化之潮流政府應針對此政策之執行成果重新進行全面檢討評估，並因應高等教育全球化之潮流，修改相關政策。 4.改善臺灣高等教育之品質，提升國際間的競爭力提升高等教育的教學品質；積極培育優秀人才；營造優良的學術環境；建立健全的研究制度等，以面對全球化之競爭。 參考文獻  全國法規資料庫（2014）。大學法。取自 http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchR esult.aspx?p=A&t=A1A2E1F1&k1=%E 5%A4%A7%E5%AD%B8%E6%B3%9 5  全國法規資料庫（2014）。專科學校法。取自 http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchR esult.aspx?p=A&t=A1A2E1F1&k1=%E 5%B0%88%E7%A7%91%E5%AD%B8 %E6%A0%A1%E6%B3%95

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