日本高等教育整編背景與趨勢/ 30

日本高等教育整編背景與趨勢

梁忠銘 臺東大學教育學系教授

一、前言

第二次世界大戰之後，日本國內 對於高等教育需求增加，原因包括： （1）農村土地改革，社會階層結構流 動 擴 大， 對高 等教 育 的需 求相 對 擴 大；（2）伴隨企業白領階層增加，企 業的錄用、升遷、薪資制度中的學歷 主義成形，加劇學歷需求；（3）中學 的義務教育化及高中的大眾普及化， 高中升學率 1955 年達到 52%，使得有 資格就讀大學者增加；（4）修畢義務 教育到升入高等教育的距離，由原來 的 5 年縮短為 3 年，增加高等教育入 學需求；（5）戰後高等教育機構合併 成單一型的四年制大學，縮短了人們 對大學的社會心理距離感，亦是高教 入學需求的擴大原因之一。 日本於 1960 年代展開一連串科技 人才培育政策，並制定放寬私校設置 條件、促進高教擴招等措施，這使得 日本國內大學、短期大學的數量迅速 增加，在 1960 至 1970 年間，日本大 學數量從 525 所增加至 921 所，其中 短期大學從 280 所增加至 479 所。而 高等教育的入學率，也從 1960 年的 10.3%，增加至 1970 年的 24%，成為 亞洲第一個高等教育進入大眾化的國 家。70-80 年代，日本的高等教育入學 率穩定地保持在 36-37%之間，1995 年 成長至 45.2%，2005 年又進一步上升 至 51.5%，又進一步上升至 51.5%，進 入普及化階段。並在 2013 年達到了 55.1 %(天野郁夫、楊思偉譯，2008)。 日本高等教育大眾化主要是靠犧 牲教學品質換取經營平衡，以達「數 量擴充」的目標，而這些數量擴充最 初是以專門學校的方式出現。其次， 在高等教育擴充下，許多專門學校和 短期大學紛紛升格、改制的結果，促 使高等教育普及化，但也造成大學錄 取率增加 ，使能力不足的學生也能輕 易考取大學，形成大學畢業生學力不 足、大學高職化，更造成就業上的問 題。因此，日本大學校院的急速擴充， 並未能相對的使畢業生在職場上獲得 更好的工作職位及收入，因為多數人 的「學歷升格」，但能力並未相對提昇 所致（天野郁夫，1986）。 另外，天野郁夫(2008)也指出，由 於大學設置基準下降，加上國家減少 對私立學校的管控，以及因財政困乏 而對國公立大學的消極態度，使得私 立學校有了更多發展，1955 年私立學 校佔大學的 59.7%、佔短大的 81.1%； 1991 年時私校更是大學佔 73%，佔短 大的 91.9%，在這樣的情況下，由於面 對社會需求方面，因為面臨學校存續 與發展問題，如學雜費等等，所以私 立大學擁有很強烈的經營敏銳性，來 吸引學 生入學，達 到 經營安 定和發 展，這樣的特質加強化了私立學校競 爭體質。此外，私立學校在與國公立 學校對抗競爭的關係之中，由於受限 資金與資源調度，在教學與研究可能 較為落後，為了強化與國立之間的差 異性與獨特性，往往傾向發展新的專 業和機能領域，以提高其相對特殊地

位，以求其在競爭環境中，得以脫穎 而出，以爭取更好排名及社會聲望， 造就私立大學主動改善內部發展體質 (天野郁夫、楊思偉譯，2008)。 但是，由於日本 1980 年代以後， 受到少子女化和國際化的影響，加上 高等教育普及化衝擊與資源配套不足 等問題影響，導致招生與經費窘困情 形日益嚴重，高等教育機構過剩與經 營惡化是必然的結果。最大原因，首 先是因為 18 歳人口急遽的減少，1992 年度尚有 205 萬的 18 歳人口，但 2007 年度只有 130 萬。在這十數年之間就 學人口的減少，僅造成升學率快速的 上昇，危機尚未產生。但是，依據日 本私立學校振興共濟事業團(2007)的 說明，2007 年日本全國的私立大學有 39.5％、私立短期大學有 61.6％已經招 生不足，有 64 所大學和 34 所的短期 大學法人，已經陷入「經營困難狀態」 必須立即改善，其中有 15 所大學已經 接近倒閉的程度。同時，持續有増加 的傾向。在財務狀況方面，2007 年度 的資料顯示，大學有 34.5%、短期大學 有 47.1%，財務狀況收支已經無法平 衡。在招生方面，2009 年度招生不足 的情形已更加惡化，私立大學有 265 校（46.5%）、短期大學有 246 校（69.1%） 招生不足。而 2012 年度 18 歳人口已 經剩下 120 萬人以下，大學、短期大 學的升學率已經超過 50％，而且就學 人口不會有大幅上昇的情形，大學和 短 期 大學 已經 很明 顯 的呈 現供 給 過 剰，想必如果只是學校的自助努力， 將很難解決現有的問題，大學的整編 和 淘 汰已 經是 不 可迴避 ( 文部 科 學 省，2013 )。

二、 日本高等教育整編背景

實 際 上 日 本 高 等 教 育 整 編 的 背 景，並不只是少子女化影響如此單純 的因素所導致，應與日本高等教育整 體以及國際情勢與社會發展有直接關 聯。日本第二次大戰結束 (1945 年) 後 高等教育的設立，主要是以三個時期 為主。 第一個時期 為 戰後的 數年之 間，主要是因為戰後美國強力介入， 進行高等教育的全面改革並進行整編 （梁忠銘，2007）。 第一次整編原因，主要是因為第 二次世界大戰無條件的投降。此次的 整合編併的規模其實是日本教育制度 整體的變革，無疑的是非常重要的一 環。日本戰敗以後，由聯合國最高司 令總司令部（General Headquarters of the Supreme Commander for the Allied Powers：GHQ-SCAP）負責日本的佔 領政策的執行，其中教育改造問題主 要是由「美國教育使節團」主導（堀 松武一、入江宏、森川輝紀，1985）。 第二個時期的成長為 1970 年代日 本經濟高度成長期間，高等教育機構 的需求大增，政府也積極的配合社會 和產業急速的發展所需，積極的增設 私立大學設立。但是，隨著 1980 年代 高度的工業發展，形成社會的少子女 化現象的產生。1980 年代末開始，教 師採用的人數持續十數年間，呈現非 常大規模減少。日本的大學再編、整 合的問題，再度成為焦點為 1998 年 6 月 30 日大學審議會。依據 1987 年臨 時教育審議會的建議，於 1987 年 9 月 成立負責以調査審議「大學之基本事

項」之機構，改變以往「大學重要事 項」在個別的教授會或評議會審議之 方式，委由「大學審議會」機構來通 盤的討論。大學審議會的設置，使得 國家與大學之間的政策形成過程關係 發生重大的變化，主要的改變在於， 以往是依據尊重大學自主性的發展原 則，但是因為「大學審議會」諮詢機 構的成立，使得當時國家教育的發展 方向，能將下列方針：1.競爭原理的導 入：自然淘汰論（自由化）、評鑑（自 我 內 部評 鑑與 外部 評 鑑） 制度 的 實 施。2.大學公費投入的削減：依據國家 戰略予以重點配分。3.大學管理營運改 革：Top down 的管理體制建立、校外 者之意見反映等，使産學共同發展之 限制條件的鬆綁。4.減量化：公務人員 的削減與入學員額的削減。…等諸項 政策能夠反映在大學的改革（山崎博 敏，2003）。 大學審議會首先於 1998 年 6 月發 表「關於 21 世紀的大學型態與今後的 改革方策—在競爭的環境之中個性閃 耀的大學」的中間報告，在其第二部 分 提 及「 大學 應依 據 適切 的評 鑑 結 果，因應實際情形，進行檢討改組轉 換 」（ 全 國 大 學 高 專 教 職 員 組 合 ， 2001）。同年 10 月大學審議會發表諮 詢報告書（答申），具體提及「有關於 國立大學今後的研究所規模的擴大有 必要作為發展重點，相對的學部階段 的規模的縮小也有必要檢討」，…「因 應 快 速發 展的 學術 發 展與 社會 、 經 濟，今後的社會，特別有必要的是對 於細分化的學術領域加以統合、再編」 （大學審議會，1998），發展卓越的教 育研究據點「依據客觀、公正的標準， 在一定期間內對研究費或設施設備， 作必要的評鑑」（大學審議會，1998）。 引起規模較小的大學對於未來「存續」 的經營發展，發生強烈的不安。同時 又因為少子女化的原因，使得 18 歲人 口急速的減少，直接衝擊大學入學人 口，產生入學名額不足的危機，再加 上新自由主義的風潮的盛行，主張福 祉、教育等公共服務的領域，國家應 該撤離（全國大學高專教職員組合， 2001）。此外，強調發展卓越的教育研 究據點，應採取集中、重點式的經費 分配方式，使得大學本身，不得不思 考如何成為具有競爭優勢的大學，至 少要能在競爭之下「延續」下來。特 別是以往為了防止城鄉過度的差距， 在都道府縣，各有一所教員養成學部 或大學的原則之下，國立的教育大學 在財政、學生教師比各方面，都有比 較優渥的補助措施，將直接受到重大 的衝擊（佐藤修司，2003）。 其實 1998 年前後，日本進行的各 項大學改革，特別是有關於「獨立法人 化」與「大學的整合編併」的本質，並 非只是行財政改革的一環。就如 1998 年學審議會的諮詢報告書「關於 21 世 紀的大學像與今後的改革方策—在競 爭的環境之中個性閃耀的大學ー」(文部 省，1998)，所指的大學改革方針，強調 大學的發展機制，將透過競爭、評價、 個性（特色）與強調科學技術的立國， 採取重點的財政分配、管理營運體制的 修正。也就是將「競爭原理」全面徹底 的導入。同時將「知識體系企業化」， 以是否有「市場價值高的知識、技術」 的學院為優先發展的原則（全國大學高 專教職員組合，2001）。

第三個整編期間為 2001 年以後。 要因應全球化、資訊化，具有「國際競 爭力」的體制（中央審議會，2003）。 延續 1990 年代初期廢止教養學部，同 時配合教 育學 部入學 定員大幅 的削 減，進行以教育學院為主的整合編併。 文部科學省於是在 2001 年 6 月中發表 「大學(國立大學)構造改革的方針」（又 稱為遠山計劃），具體的提出國立大學 的構造改革計劃，的三個方針（文部科 學省，2001）：1.實施國立大學再編整 合。2. 將民間企業經營之思考方式導入 國立大學的營運，實施大學法人化。3. 依據第三者評鑑、導入競爭原理，進行 高等教育的評鑑。據此，依據各大學或 專長領域之狀況，進行跨越縣域之大 學、學部之間的再編、統整。教員養成 系大學進行規模的縮小、再編，單科大 學、醫科學系與其他大學的統整合併， 促使國立大學數量的大幅度削減。同 時，大學重要幹部或經營組織，晉用各 方面専家，經營責任的明確化使大學的 營運能有機動、戰略式的大學經營，並 根據能力主義、業績主義，導入新的人 事系統，思考未來大學可維持獨立營運 的規模與發展，有如企業透過「規模的 經濟」與「範圍的經濟」之思考進行合 併。日本基本上也是以一萬人為「最適 當的規模」，強化其競爭力以維持競爭 的優勢或生存（Cohn,Rhine & Santos 1989；Heaton & Throsby 1997；引自羽 田貴史，2003）。將國立大學機能的一 部份加以分離或獨立，使其財政可以獨 立結算，實施「國立大學法人」。 進而，透過經由專家、民間人士 的 參 與策 劃， 導入 第 三者 評鑑 的 系 統，「大學評鑑、學位授與機構」。並 將評鑑結果公佈，根據評鑑的結果， 將資金做重點的分配。同時透過國、 公、私立大學的整合，擴大競爭的條 件，選出國、公、私立的研究據點， 蘊育出世界最高水準的研究機構。 其中直接衝擊教育大學，是第一 點的部分，也就是國家的高等教育發 展方針，直接明確指示教育大學的發 展，將 進行跨校與 地 區性的 統整合 併。主要的原因當然是少子女化與教 員採用的持續減少，使得教育大學的 存在需要受到質疑。所以 2001 年 11 月 22 日，日本文部科學省發表「有關 國立大學的再編、統合的基本思考方 案」，公佈「有關今後國立的教員養成 系大學學部的方案（報告）」，具體的 提出徹底實施大學重點化，主導大學 整編，並從 2003 年度開始，逐漸的實 施改革。因此在 2005 年 5 月公佈修定 「國立大學法人法」之後，數年間國 立大學整編了 13 組 27 大學個大學， 主要是以統合地方國立大學與醫科大 學為主，透過整合編併達成「綜合大 學化」的目標，確保在大學法人化後， 改善其 經營的合理 性 與競爭 性的強 化，以面對「優存劣汰」的競爭環境， 強化經營基本盤面為主，重組 13 個新 大學（文部科學省，2005；2007）。但 是，經過各種模式的整編，並無法保 證哪一種模式能夠創造出強力優質的 高等教育機構，甚至可以說最後的結 果有可能使得公教育體系，失去教育 機會均等與中立性的機能，使高等教 育衍生新的問題。

三、 日本高等教育整編趨勢

近年，日本高等教育革新也以「競 爭能力」、「人才培育」為核心，思考 未來發展方向。整體教育發展重點受 到「國際化」與「少子女化」的壓力 越劇。日本的高等教育政策，不僅是 在制度上作根本的變革，從國家經營 的方式轉化為國家法人化的經營。在 教育行政管理上，從以往均等、保護 主義轉向為自由競爭、重點主義的體 制，做大幅度的轉變。在教育目標與 課程設計上強調卓越、特色，企圖跳 脫單調、僵硬單一的方式，積極朝向 國際化、資訊化。跳脫以往「國家權 力」與「教育制度」緊密關聯的結合， 改以「教育機能」與「社會機制」作 為教育發展的方針。主要還是要反映 在順應國際潮流與因應全球化所面臨 的 國 際 化 競 爭 之 處 境 （ 教 育 部 ， 2003）。但是，高等教育透過整合編 併，對於「少子女化」「供需失調」現 象未見緩和，呈現膠著的狀態。雖然 高 等 教育 在大 量供 過 於求 的情 況 之 下，將必須面對高等教育機構解體再 編與經營困難校處理的壓力。或隨著 社會的需求，高等教育課程與教育內 容其價值意義將被重新定位，同時也 必須思考其在國家發展上其必要性與 合理性為何？具體來說，要成為一個 合理的教育機構或學院系所，不應是 從其學生數、教職員與行政組織規模 的再編與整合或是削減，重要的是透 過編整的過程，創造出具有強力優質 的教師養成機構。 2010 年以後高等教育 的整編思 維，也從整合編併的思維，轉向發展卓 越和特色教育。並結合生涯學習與國際 教育方向以及產業發展為重點，強調產 官學合作發展卓越和特色，以符應全球 化和國際化發展所需之人才政策，同時 挽救高等教育過度擴張所產生的招生 危機和經營困難校的轉型。 實際上，日本政府已試圖跳脫從 來的各大學的規模架構，或是學生數 的多寡來做教育或研究等根本的改革 與發展。這可從日本文部科學省 2011 年公布的委託研究報告書《大學経営 強化の事例集-大學經營を成功に導く ために》可窺見大概趨勢，提及「國 公私立大學、短期大學等各大學應從 對地域的貢献、發展教育研究的特色、 社會期待人才的育成等角度，進行改 革和經營體制的強化」，向上提升教育 品質的 (2012，日本私立學校振興.共 濟事業團)。 同時，近年透過跨校際與區域性 的整編過程，創造出具有強力國際競 爭力的重點大學，並能培育出維持科 學技術創造立國的人才，營造出對社 會有積極的貢獻，確實達到高等教育 整體再生與創新的發展方式。例如， 2002 年度開始實施的「世界最高水準 的教育研究據點計畫（21 世紀 COE Program；Global COE Program）」、發 展特色的大學教育支援計畫（特色Ｇ Ｐ：Good Practice）」及 2003(平成 15) 年度的「符合現代的教育需求改造支 援計畫（現代 GP：Good Practice）」看 出重點發展的方針，鼓勵高等教育積 極的國際化。2007 年提出《Global 戰 略報告書》對全球化、國際化人才的 培育提出具體建議:(1).國際企劃人才

的育成拡大國際合作事業。(2).加強與 國内各大學相關科系學科合作，建構 新的人才育成系統的検討。(3).符合大 學評鑑所需認證機構 (Accreditation) 的設立。(4).強化海外大學合作人才育 成。(5).招聘海外大學講師，召開國際 人才育成研討會，透過與美國高等教 育機關相關組織間合作，進行人才派 遣。(6).検討海外拓展有功人才的表 揚。(7).實施亞洲經紀人制度、智慧財 產權人才研修。透過産學連携培育年 輕人才培育制度的創設。並於 2007 年 開 始 挹注 預算 ，投 入 高等 教育 全 球 (Global)化人才和創新(Innovation)人才 培育的計畫，2013 年度更是大幅度增 加預算，進行全球(Global)化人才培育 計畫和創新(Innovation)人才培育(文部 科學省，2007 )。 同時，全球化急速進展、因少子 高齢化產生的人口構造變化、能源資 源、食料供給問題、地域間差距的擴 大等問題的急速浮現，社会結構急遽 的變化。使得価値観必須重新調整， 問題解決能力被要求在生涯之中，持 續的被要求學習 (日本私立學校振興/ 共濟事業團，2011)。

四、結論

日本高等教育的編併的背景，主 要是受到國外壓力與國內社會發展及 經濟條件的變動的影響。首先從二次 戰後，受到國外政治力的介入被動的 進行高等教育制度整合編併的改造。 之後，經過 1970 年代經濟高度成長期 間，高等教育轉為政策結構性的編併 調整。1980 年後期受到少子女化的影 響，加上 1990 年網際網路和國際化急 遽的發展，高等教育機構呈現出供過 於求的現象，開始感受日本高等教育 的國際競爭能力強化的必要性與若感 到面臨招生的困難的壓力。實際上經 過 1980 年代以來，在新自由主義風潮 之下，強調自由競爭原理、依據評鑑 分配國家資源，產官學聯繫、效率化 等原則之下，開始持續進行將近 20 餘 年的大學內部系所改組、校內的再編 統合的過程，減少高等教育的校數。 近年以來，高等教育受到「國際化」 競爭與「少子女化」招生的壓力越顯。 但是，2010 年以後日本高等教育 發展趨勢，整體上來說，最大的改變 在於積極跳脫以往整編思維。高等教 育以「生存能力」、「人才培育」、「地 域貢獻」、「産學連携」、「強化教育」 為政策思惟核心，轉向發展高等卓越 和特色教育著手。並結合生涯學習與 國際教育方向以及產業發展為重點， 強調卓越和特色以及產官學合作，符 應政府因應全球化國際化所需發展產 業競爭所需之人才政策以及挽救高等 教育過度擴張所產生的招生危機和經 營困難校的轉型。近年，更強調國際 化、研究能力的強化，企圖發展出真 正世界級大學，貢獻日本與世界的發 展。高等教育機構開設使用英語學習 的 國 際 學 位 學 程 （ Future Global Leadership Program）和擴充交換留學 的方案、實施暑期課程，對於優秀外 國人留學生提供總長(校長)特別獎學 生制度，充實留學生的支援、進行制 度、環境的建構，培育符合世界級一 流大學品質教育指導的人才的機構。 其思維的轉換將有助於日本以其有限

的人力與資源，發揮高等教育機構的 最大效果，透過其在學術發展，教育 實務工作與教育政策上的效益，取得 其在儒家文圈影響力與網羅國際社會 以及產業發展所需人才之實效。 參考文獻  大學審議會（1998）。『21 世紀の 大學像と今後の改革方策について— 競爭的環境の中で個性が輝く大學』。 日本：文部省大學審議會。  中央教育審議会（2005）。我が國 の高等教育の将来像（答申）。日本： 文部科學省。  天野郁夫(1986)。高等教育の日本 的構造。玉川大學出版部。  天野郁夫、楊思偉譯(2008）。日本 教育體制－結構與變動。台北：五南。  文部省(1998)。「關於 21 世紀的大 學像與今後的改革方策—在競爭的環 境之中個性閃耀的大學ー」，學審議會 的諮詢報告書。  文部科學省（2001）。國立大學構 造改革の方針。日本：文部科學省。  文部科學省（2005）。文部科學白 書（平成 17 年版）。日本：財務省印 刷局。  文部科學省（2007）。文部統計要 覽 。日本：財務省印刷局。  文部科學省（2007）。Global 戰略 報告書。  文部科學省（2013）。少子女化に 対応し教育再生の実現に向けて。下 村臨時委員提出資料。  山崎博敏（2003）。21 世紀におけ る學校教員の養成と確保。教育學研 究，70 卷 NO.2。頁 70。日本：日本 教育學會。  日本私立學校振興共濟事業團 (2007)。私立學校経営相談センター大 學経営強化の事例集～大學経営を成 功に導くために～。文部科學省委託 研究報告大學経営強化調査研究。  日本私立學校振興・共濟事業團 (2011 年)。大學・短期大學の経営基盤 強化事例集。日本私立學校振興・共 濟事業團。  日本私立學校振興・共濟事業團 (2012)。文部科學省 2011 委託研究報 告書《大學経営強化の事例集-大學経 営を成功に導くために》。  全國大學高專教職員組合 （2001）。國立大學の改革と展望。 日本：日本評論社。  佐藤修司（2003）。教員養成學部、 大學の再編をめぐる諸問題。教育學 研究，70 卷 NO.2。頁 63。日本：日 本教育學會。

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