文/圖 林澔貞 ■ 林務局羅東林區管理處處長
一、前言
根據世界貿易組織(WTO)2000年統計資料 顯示，觀光產業已成為全世界最主要的一項經 濟活動，全球觀光產業總產值於1999年已超過 4,400億美金，佔全球商業貿易總額的32.8%，
並以每年6.7%的成長率逐年成長，其中自然旅 遊的市場約佔總觀光市場的7%，且每年以10%- 30%的比例快速成長中。
隨 著 經 濟 發 展 ， 台 灣 國 內 旅 遊 亦 隨 之 成 長；就在人們為旅遊業面臨難得的機遇而欣喜 時，值得高度重視的問題卻也包含旅遊業對環 境 造 成 的 近 期 和 長 期 的 危 害 。 當 國 內 旅 遊
「質」的提升無法趕上「量」的增長，觀光旅 遊所導致的「環境生態」及「社會文化」問題 不斷上演，觀光衝擊課題更待克服。隨著全球 逐步邁入重視休閒生活的時代，各地旅遊活動 也轉以永續發展為前提。
台灣擁有豐富多變而獨特的自然景觀與資 源，熱帶、亞熱帶、溫帶、亞寒帶等型態的植 物群落間，孕育著豐富多樣的野生動物社會，
蘊藏著璀璨多元的歷史與文化，也相對提供了 優雅動人的自然景觀與遊憩環境。林務局經營 國有林，辦理森林育樂業務，推展森林生態旅 遊及環境教育，在不破壞自然環境資源、對當 地居民經濟有所助益、並增進遊客遊憩體驗等 前提下，以永續的思維、生態的方法，融合民 眾的需求與環境價值，發揮森林公益及經濟效 果，此亦為國家森林與自然資源致力經營的方 向之一。
林務局自2000年開始發展森林生態旅遊，
最初由基礎設施改善或增設著手，包含森林遊 樂區內育樂設施之改善增設、步道系統建構 等。2003年由生態旅遊管理者角色出發，提供 森林生態旅遊服務，包含規劃評鑑森林遊樂區
台灣森林生態旅遊及環境教育發展
概況
生態旅遊遊程、調查森林遊樂區主題特色、建 立森林遊樂區環境監測作業，維持生態環境品 質等；2005年進一步深化森林生態旅遊管理者 之服務內涵，包括強化森林環境教育功能、推 動無痕山林運動、充實森林生態旅遊資訊、發 展森林育樂主題活動等；2009年至今，進一步 考量生態旅遊參與者的觀點，建立生態旅遊策 略聯盟合作模式、創新森林育樂服務內涵，並 於實際旅遊市場中直接規劃行銷生態旅遊產 品。
二、發展目標
「生態旅遊」(Ecotourism)概念的形成可追 溯至1965年，Hetzer認為所謂「生態上的旅 遊 」 應 具 備 四 個 內 涵 ： 環 境 衝 擊 最 小 化 (Minimum Environmental Impacts)、尊重當地文 化並將衝擊最小化(Minimum Cultural Impacts)、
給 予 當 地 最 大 經 濟 利 益 的 支 援( M a x i m u m Economic Benefits to Host Country)及遊客滿意 最大化(Maximum Recreation Satisfaction)(Miller, 1993)。生態旅遊這種新的旅遊形態，近年來已 成為國際上新興的熱門旅遊項目；然而，生態 旅遊一詞雖已得到世界廣泛應用，但是對其概 念定義仍存在爭議，有的沿續綠色旅遊和自然 旅遊的概念，將其定義為一種旅遊產品。林務 局推動生態旅遊以認識自然，欣賞自然，保護 自然，不破壞其生態平衡為基礎，以森林生態 為戶外遊憩與環境教育的核心資源，以自然生 態景觀和人文風土景觀為客體，使旅遊者於自 然、真實的情景中，陶冶性情、淨化心靈的旅 遊活動，提供遊客欣賞或觀察其中的野生動植 物景觀，獲得第一手自然體驗與學習機會，同
時兼顧森林環境的永續經營，關心區域文化內 涵，促使國土資源保育與地方永續發展。
林務局森林育樂發展目標為「以森林生態 旅遊與環境教育為重點，兼顧自然保育與戶外 遊憩發展等面向，提供國人及遊客以欣賞、參 與和培養敏感度等方式來與自然溝通互動，把 森林中愉快的事傳達給人；透過適切的環境規 劃設計、經營管理等系統建置作為，與社會經 濟面連結，致使對生態保育和地方文化、產業 有所貢獻」。透過規劃整合森林遊樂區及步道 系統，完備生態旅遊軟、硬體網絡；依其資源 條件，在永續經營、生態保育、與振興山村經 濟等原則下，規劃運用知性活動、環境教育、
志願服務、社區參與等認識、體驗、解說、學 習、自我實現等多元參與歷程，引領遊客以正 確的方式親近大自然，閱讀生態環境特色，體 驗森林的價值。
三、發展歷程及策略
台灣森林育樂業務之發展主要包含森林遊樂 區、全國步道系統、自然教育中心、國家森林志 工、社區林業等面向，相關發展可追溯至1958年 政府公布之「台灣林業政策及經營方針」，其中 第21條指示應積極發展森林遊樂事業。
半世紀前，台灣觀光資源的開發，多重視 硬體建設，少有軟體同步發展之思考；闢建便 捷的道路讓遊客方便到達，卻鮮少考慮景觀、
地質的脆弱性與稀有性；多數以自然為主的遊 憩地點，面臨無法充分掌控自然景觀資源的特 性、開創與環境本質無關的活動、人人都是專 家，所以隨性的發展、缺乏環境監測、導致周 邊社區文化變質等共同問題。進入21世紀後，
林務局森林育樂業務之發展，朝向森林生態旅 遊軟、硬體之系統化網絡建置，包含規劃全國 步道系統、推動生態旅遊及策略聯盟、創意遊 程、推展社區林業，更積極設置發展自然教育 中心、林業文化園區，擴大志願服務等公眾參 與等。
(一)森林遊樂區
為推展森林遊樂業務，1964年林務局成立
「森林遊樂事業小組」籌劃森林遊樂的發展。
1965年林務局請各林區管理處提報可供作森林 遊樂區地點，被提出者有陽明山、烏來、大壩 尖山、鐵砧山、合歡山、太平山、鯉魚潭、恆 春半島、雪山、玉山等。1966年林務局開始編 列森林遊樂預算，多用於環境美化、林道整建 為主。1971至1972年間，林務局加強阿里山、
墾丁、合歡山、鯉魚潭、武陵等地遊樂設施整 建，尤其1972年1月省政府公布墾丁森林遊樂區 組織管理辦法，開啟森林遊樂區獨立管理辦法 之先例。其他如合歡山滑雪場、阿里山賓館、
觀日樓等陸續完成，至此奠定了台灣高山地區 森林遊樂的基礎。
1980年林務局與台灣大學森林系陳昭明教 授合作，將台灣具潛力之森林遊樂區分為三種 基本類型，包括近利用者型遊樂區(＜1000m、
＜60km)、中間型遊樂區(1000-2400m、60- 120km)、資源型遊樂區(＞2400m、＞120km)。
近利用者型較優勢的有娃娃谷、明德水庫、獅 頭山、鐵砧山、知本、蝴蝶谷、羅山瀑布、池 南、鯉魚潭、天祥等9處；資源型包括大壩尖 山、墾丁、啞口、向陽；中間型則包括霧社、
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
著重林木生產 著重造木保安 著重森林永續
林業政策「以林養林、
伐植平衡」，林業施政 強調「多伐木、多造林 多繳庫」。
著重自然資源的保育，包括水資源、
森林資源及土壤資源
強調環境污染防治、環境保育 與保護，最終目標是維護自然 生態平衡及完整
將永續發展原則、價 值觀與實踐納入教育 各層面，與公正、和 平及發展等相融合 1972年著手整建墾丁森林遊樂區
1974年著手規劃阿里山森林遊樂區
自然 教育 中心 規劃建置合歡山、大雪山、八仙山、
池南、滿月圓、富源、東眼山、雙流、
奧萬大等森林遊樂區
「 森 林 遊 樂 區 設 置 管 理 辦 法 」 頒 布 ， 陸 續 規 劃 建 置 森 林 遊樂區。
林業政策及經營方針為
「保安與生產並重」，
1958年台灣省政府訂定 台灣林業經營方針第21 條：發展林地多用途，
建設森林區域，增進國 民康樂。
森林經營以國土保安之 長遠利益為目標，不再 以開發森林作為國家財 源，「保安功能」為林 業政策及經營方針重點 同時考慮限量伐木、注 重自然生態保育、發展 森林遊樂。
保育教育 生態教育 永續發展教育
圖1 森林經營管理及環境教育發展內涵之重心移轉
阿里山、廬山、溪頭等，共計53處。惟上述53 處中有22處需經入山管制，或部分被劃入風景 特定區或成為台灣省旅遊局成立後之風景區，
也有與內政部國家公園相鄰甚或重疊將其排除 者。森林遊樂之發展提供了國人休閒遊憩及觀 光旅遊機會，土地之經營管理亦因各機關相繼 成立後，造成不少機關間磨合問題。
以目前林務局轄屬森林遊樂區觀之，1964 年開始整建合歡山森林遊樂區，1967、1969年 分別著手整建墾丁、武陵森林遊樂區，1974年 開始規劃阿里山森林遊樂區，1977年太平山森 林遊樂區開始整建，隨後陸續整建內洞、知 本、池南等森林遊樂區，50餘年來隨著台灣經 濟飛躍成長，國民所得不斷增加，使得國人在 物質生活逐漸提升與改善之餘，有更多閒暇時 間追求生活之滿足。1985年修正之「森林法」
第17條更明訂：「森林區域內，得視環境條 件，設置森林遊樂區；其設置管理辦法，由中 央主管機關定之。」至1989年行政院農業委員 會訂定「森林遊樂區設置管理辦法」，完備森 林遊樂區規劃發展之法令依據。1994年東眼 山、雙流、奧萬大等國家森林遊樂區陸續開放 民眾參觀，迄今林務局已開放供國人旅遊的森 林遊樂區共有18處，發展策略如下：
1. 通盤檢討落實維護：透過通盤檢討，落實森林 遊樂區規劃及整建、維護，塑造森林遊樂區特 色；整合並有效利用森林自然環境，形塑具獨 立特色之森林遊樂區。
2. 兼顧環境服務品質：有效維持服務管理系統、
服務程序與服務資源，強化服務品質控管。進 行環境及遊憩資源衝擊監測，配合管制策略，
降低遊憩衝擊，維護生態環境永續。
3. 便捷查詢旅遊安全：充實森林遊樂區各項旅遊 資訊，提供便捷之查詢系統。建置森林遊樂區 安全維護制度、醫療服務及緊急救難體系，提 升旅遊安全。
4. 多元活動深化內涵：透過多元自然體驗、互動 參與行為，如森林主題活動、生態解說、環境 教育等方式，引發遊客對自然生態環境之關注 與愛護，發揮森林遊樂區設置目的。
5. 靈活行銷循環營運：兼顧環境資源、市場需 求，靈活行銷經營森林遊樂區；積極建立良性 公私夥伴關係，以企業經營理念提升公共設施 及服務水準，減輕政府財政負擔。
(二)全國步道系統
森林育樂業務發展初期，囿於經費、遊客 需求及法令約束等因素，著重森林遊樂區規劃 設置。1998年林務局在森林遊樂區發展略具雛 形，而國人戶外健行、登山風氣日漸提升時，
著手調查全省熱門登山步道，2001年起協調各 相關單位，規劃整合台灣登山健行之步道系 統，並就步道規劃、設計、選線、設施服務項 目、管理維護等研訂規範。2002年起擬具「國 家步道系統計畫」以為建置推動，研訂步道系 統設計規範、指標及解說系統設計規範、規劃 國家步道系統藍圖、進行步道資源調查、路體 設施整建等。2005年更導入無痕山林運動，將 適合台灣山林之環境倫理、環境態度、環境行 為等內容，內化至使用者及管理者觀念間，深 化環境倫理，尊重自然的一切功能與價值，期 森林生態旅遊及環境教育發展過程中，落實環 境行為管理，維護優質安全之山林環境。各項 發展策略如下：
1. 訂定設置管理規範：整合各相關單位轄管的既
有步道，串聯森林遊樂區、國家公園、各級風 景區等景觀據點，橫越、貫穿各相關區域。建 立步道選線、定線規範，研訂相關管理規範。
2. 自然人文資源調查：盤點調查步道沿線之野生 生物、人文史蹟等資源，作為藍圖規劃、設施 整建、環境教育、網站建置等運用。
3. 規劃步道系統藍圖：藉文獻回顧、資源調查等 內容，考量步道運用需求及環境實質情境屬 性，規劃台灣步道系統藍圖，以確立步道經營 發展等方針。
4. 維護步道路體設施：依據步道設計管理規範及 藍圖規劃，逐年整建維護步道系統。以原有路 線、土徑步道為主，兼顧排水性、適地適材等 作法，設置符合環境條件且必須之周邊設施。
5. 環境安全管理監測：針對步道使用承載量、活 動範圍、危險因子等，適時配套管理，充實自 然環境、緊急救難等相關之知能與設備，並研 擬必需的救災對策，以為備用。
6. 導覽網頁查詢服務：規劃建置步道導覽網站，
彙整步道發展、現況、自然及人文資源分布、
並記錄台灣登山、山難救難等經驗，建立步道 環境資源資料庫，提供民眾資訊查詢管道。
7. 遊程推廣環境教育：結合步道、森林遊樂區等景 點及周邊山村部落，規劃步道遊程。推動無痕山 林運動，推廣正確環境態度，配套正確環境行 為，引導使用者、管理者與環境永續共存。
8. 公眾參與合作協力：於規劃整建及經營管理、
維護監測等階段，藉由公眾參與、公私協力、
志願服務等方式，促進公私部門合作，開啟多 元參與機制，建立人與自然和諧共存的關係。
(三)自然教育中心
2005年起，因應社會各界對於有意義休閒
遊憩經驗的需求，並在推動國人保育觀念與行 動提升等因素下，強化林務局與社會各界互動 最大平台「森林遊樂區」之環境教育功能(遊 憩、教育、研究、保育、文化)，藉由8處自然教 育中心基地，以「師法自然，快樂學習」為中 心設置宗旨，並以讓更多人瞭解林業、確保高 品質的服務、被認定維護外環境教育的領航者 為發展願景，提供戶外教學(以國中、小學班級 學生為主要對象)、主題活動(以親子及寒暑假營 隊為主)、專業研習(以教師、企業、各類組織團 體之成長研習為主)、特別企劃(針對有意願團體 打造最適合課程活動)等服務，使林務局自然教 育中心成為社會各界親近、愛護自然與保育行 動培養的環境教育實施場域，提供全民優質的 遊憩與教育場域及服務，以實踐森林與環境資 源永續發展的願景。
目前推動重心以森林環境永續經營理念為 核心，從引導大眾認識學習森林生態與功能，
到欣賞體驗森林文化與倫理，乃至參與並實踐 森林經營與技術，進而促使森林資源保育與永 續發展。推動策略如下：
1. 整體規劃：盤點林務局森林育樂等相關業務、
資源，進行森林環境教育整體規劃，研析推動 優、劣勢，並擬訂階段推動策略。修正相關法 規，納入預算擬訂計畫執行。
2. 行動研究：透過團隊「行動研究」方式，針對 場域設施改善、經營管理調整、專業人力建構 及課程方案發展等議題，逐步找出問題、擬定 策略、解決問題。
3. 學習典範：整合林務局上下成員成立推動團 隊，或派員隨同專家學者參訪國內外環境學習 中心，透過實境觀察、訪談、資料蒐集、成長
工招募與培訓。2002年配合聯合國「國際志工 年」，訂定「林務局國家森林志願服務計畫」
以落實森林經營之造林綠美化、林政、自然保 育、森林育樂、集水區治理、資源調查等工 作，有效運用社會人力資源、提升服務品質及 行政效能，並促使全民認識森林功能及重要 性，進而關懷鄉土、愛護山林為推展國家森林 志願服務之目的。
2007年起更進而推動步道志工、環境教育 志工，結合步道發展之公共利益與步道志工之 自我意願與自由選擇，或整合自然教育中心環 境解說、環境教育等課程執行，使其有組織、
有目的、有方法共同致力台灣山林環境之永 續。隨著國家森林志願服務發展近20年，志工 人數逐年增加，志工訓練、督導、表揚及志工 管理等機制漸趨重要，另為因應現代社會志工 服務型態日趨多元，國際間志工及相關志願服 務交流頻繁，2010年再修訂「林務局國家森林 志願服務綱要計畫」、「國家森林志願服務計 畫」暨「國家森林解說宣導志工運用管理作 業」，建置志願服務實施方式與管理機制，加 強宣導國家森林志願服務理念，擴大國家森林 志願服務參與對象與層面。推動策略如下：
1. 多元推展擴大參與：參與志願服務為現今社會發 展趨勢，志願服務內容愈來愈多樣化，服務形式 亦日趨多元。以擴大參與層面，達到有效運用社 會人力資源、提升服務品質及行政效能。
2. 規劃志工教育訓練：志願服務經多年來各方努 力經營，服務需求品質不斷提升，有逐漸邁向 專業化的趨勢。規劃志工教育訓練，使志工在 服務中學習，學習中成長。
3. 加強識別行銷推廣：強化國家森林志工識別形 研習、經驗學習等方式，凝聚共識、傳承經
驗、學習典範。
4. 場域設施：場域設施應呼應並傳達中心友善環 境的目標，合乎現地環境與課程方案需求；兼 顧提供不同對象需求，並於使用設施同時映照 友善環境之教育，有效強化教育功能。
5. 資源轉化：將累積所得的自然資源監測調查資 料與技術，轉化為環境教育素材，再由環境教 育成果回饋自然資源管理，為中心積極推展的 循環。
6. 活動方案：除規劃、執行、修訂、精進課程方案 外，自然教育中心以「質的自我要求」取代「量 的盲目追求」，以「學習」為核心，讓教學者的 教學階段與學習者的學習歷程同步轉動。
7. 人力資源：林務局由林業走入教育領域，需要 更多的專業導入。而優質的服務起源於優質的 人力資源，中心運作需連結人力資源培力、經 驗內化傳承與公私協力，強化服務供給。
8. 永續營運：為促成森林環境教育之持續推動，
透過營運模式及使用者付費等推行，同步提升 森林環境教育內涵及服務品質，為組織、消費 者及整個社會創造價值。
(四)森林志願服務
林務局推動森林育樂業務至今，為加強社 會大眾對森林環境及生態保育之認識，初期由 林務局同仁以任務編組成立解說隊，之後甄選 部分社會有志之士，經訓練研習後協助擔任解 說員。從初期辦理各種森林解說活動，之後隨 著要求解說之申請案件日益增加，暨為運用熱 心公益之社會人士參與森林經營，達成保育森 林之目標，於1995年底訂定「林務局國家森林 志願服務計畫實施原則」並自1996年起擴大志
象，加深民眾對國家森林志工服務熱忱及工作 意義之印象，有效凝聚國家森林志工之共識，
更利機關正面形象之建立。
4. 建立志工交流平台：規劃建置志願服務交流網 絡，對外宣傳行銷志願服務(包括解說預約)，
對內彙整分享志願服務心得，增進志願服務參 與者之自我實現成效。
台灣山林環境之永續，除公部門積極投入 外，更有賴公眾參與及公私協力等管道健全活 化；森林生態旅遊之發展，輔以森林環境教育 及志願服務，透過環境教育，連結森林與人的 網絡，提供第一手學習經驗，增進人們對森林 永續經營的知識、態度、技能，且能認知永續 性的價值，為追求永續發展而解決問題、採取 行動。透過志願服務，拉近民眾與森林的距 離，創造在利他中自利的正循環社會。
四、結語
林務局自18處森林遊樂區之規劃建置，到 全國步道系統之建置發展，再到8處自然教育中 心的建置運作、森林志願服務的活化推動，提 供了民眾親近自然、體驗自然、師法自然的平 台。同時，亦整合森林遊樂區、鄰近步道系 統、結合周邊社區，推展森林生態旅遊，配合 規劃健康養生親子知性、體驗學習、紓壓療癒 等主題遊程，提供國人與大自然親近，向大自 然學習的最佳機會。從實質環境改善，到品質 提升，乃至體驗深化，再到自我成就滿足等不 同層面，實為森林生態旅遊及環境教育所強調 之內涵。當森林生態旅遊及環境教育發展一路 走來，改善基礎設施、資源調查監測、維持環 境品質、學習經驗典範、創意活動行銷為過去
到現在發展重心；展望未來，則以精進服務品 質、精緻活動內涵、提升營運效能、活用數位 資訊、加強策略聯盟、開發創意遊程、帶動全 民參與等面向為重點，加強跨域管理、系統整 合，及機關內外與森林生態旅遊系統之介面及 各權益關係人之互動交流。
步道是連接兩點之間最自然的交通工具，
是最具生態、人文及景觀意義的觀察路線。森 林遊樂區則提供生動的解說及多樣化的體驗活 動，是林業的櫥窗、林業的舞台，無論林政管 理、造林撫育、治山防洪、森林企劃等森林經 營業務都可以近距離、安全而有趣味的呈現在 遊客眼前。自然教育中心則提供了第一手學習 經驗，森林環境教育的專業服務為學校戶外教 學優質首選，更是親子同樂最佳去處，企業回 饋大地的實踐場域，成人專業成長的夥伴單 位。而森林志願服務推動，召募國家森林志工 共同投入維護森林資源、永續經營林業的工 作，多年來在森林遊樂解說服務及推廣自然保 育理念方面成效頗彰，並逐步拓展更多元層 面，規劃更多元之參與管道與工作內容，有效 擴大公共參與之廣度與深度，改善調節所有權
圖2 森林生態旅遊及環境教育整體發展策略示意圖
精進品質
精進森林遊憩服務品質 維持森林生態環境品質
深化內涵
深化森林多元功能內涵 發展森林育樂主題活動
健全基礎
強化旅遊向度系統整合
帶動在地產業活絡發展
提升服務人員專業知能
益關係人之認知與價值觀。將過去環境「使用 者」的心態，轉化提升為「付出者」的深層認 知，以實際行動參與的方式，加深對於森林環 境永續維護的使命感。
森林環境在不同的時間與空間的流轉下，
提供社會大眾生命、生活、生態、生產的來 源，而運用森林作為旅遊資源更是與景觀環 境，人文資源緊密相關。森林生態旅遊及環境 教育是對森林資源的保護，也是能夠滿足人類 對生活不斷需求的系統工程及活動，更是對當
代社會及歷史的傳承和延續。森林生態旅遊及 環境教育之發展，體現了當代社會的經濟影 響，直接影響反映在單個旅遊者於生態旅遊環 境和行為支出增加，而間接影響則體現在提升 其它的旅遊相關消費行為，交叉影響則是其將 帶來諸如「口碑效應」等潛在影響。森林生態 旅遊及環境教育具有綠色生態產業的特性，不 僅有無形的外部經濟效益，更能透過公民意識 提升及綠色產業發展，安適國人身心健康，穩 定社會，實質創造綠色產業商機。
