刊名:就業安全半年刊 發行人:劉佳鈞

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刊名:就業安全半年刊 發行人:劉佳鈞

出版機關:勞動部勞動力發展署

地址:242新北市新莊區中平路439號南棟4樓 電話:02-8995-6000

總編輯:謝青雲

編輯委員: 尤舜仁、游勝璋、楊國聖、呂美慧、黃俐文、

陳昌邦、謝德銘、周素蘭 執行編輯:許慈敏、張美芳

出版日期:中華民國104年6月 創刊日期:中華民國91年7月

出刊頻率:半年1期訂價:220元

展售處:

1.五南文化廣場臺中總店



(臺中市中山路6號,04-2226-0330,www.wunan.com.tw)

2.國家書店



(臺北市松江路209號1樓,02-2518-0207,www.govbooks.com.tw)



委製單位:安迪強森國際有限公司 GPN:2009102107ISSN:20702833 本刊同時刊登於勞動力發展署網站:

www.wda.gov.tw

姓名標示─非商業性─禁止改作 3.0臺灣版

本 著 作 採 「 創 用 C C 」 之 授 權 模 式 , 僅 限 於 非 營 利 、 禁 止 改 作 且 標 示 著 作 人 姓 名 之 條 件 下 , 得 利 用 本 著 作 。 欲 利 用 本 書 全 部 或 部 分 內 容 者 , 須 徵 求 勞 動 部 勞 動 力 發 展 署 同 意 或 書 面 授 權 , 聯 絡 電 話 :

(02)8995-6000。

全球化下的青年發展-趨勢與挑戰 青年失業及其勞動力發展對策

臺灣青年的長期失業趨勢、原因與對策 三創潮流對我國青年的影響-創業篇 教育、自造者及想像力

青年職涯發展與促進就業

身心障礙者就業協助之家庭支持知覺問卷運用於

職業重建服務之策略探討

從三個故事探討職務再設計措施

積極留住青年人才-淺談僑外生評點制

自造者運動燃火花創客基地蓄勢待發

明師高徒世代傳承



大專就業學程及青年就業旗艦計畫執行經驗分享- 學涯LastMileto職涯FirstMile創造搶手人才

創新並深耕在地文化與永續經營-花東寶玉石技術沿革與展望

專題

身心障礙者 及特定對象 就業

跨國勞動力 管理

勞動力發展 創新

就業服務

職業訓練 06 13 23 30 37

42 48

54

60

76

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94

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目次

6 月號

JUN. 2015 第十四卷 第一期

E m p l o y m e n t S e c u r i t y

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根據國際勞工組織估計,103年會員 國15歲至24歲青年失業率為15%,其中 歐元區的青年失業率為22%,故當前世 界各國都將解決青年就業問題列為政府 施政的優先議題。而我國也將促進青年 就業列為重要施政重點,依據行政院主 計總處所發布失業率的統計分析,觀察 近年來各年齡層失業情形,高失業率主 要集中於青少年齡層,即使因整體經濟 情勢逐漸好轉,103年度平均失業率下 降至4%以下(3.96%),但15歲至29歲年 齡層的失業率仍然偏高,主要係因青年 朋友處工作初期或調適階段,不清楚職 涯發展方向工作異動較頻繁所致。

6月到8月是青年學子踏出校門、進入 職場的「求職準備期」,但依據勞動部 15-29歲青年勞工就業狀況調查統計結果 指出,有超過5成4以上的青年勞工在初 次尋職時曾遭遇困難,如「經歷不足」

占30.6%、「不知道自己適合做哪方面工 作」占30.1%。

為積極促進青年就業,勞動部與經 濟部、教育部等11個部會持續辦理促進 青年就業方案,以「協助職涯探索,強 化職涯扎根功能」、「增進工作技能與 共通核心職能」、「促進職場體驗」、

「協助產業結構調整與升級」、「提供 創業服務」、「協助排除就業障礙,

促進就業媒合」及「待業青年就業促進 服務」等七大面向為工作重點,3年預 計投入140億經費,協助15萬名青年就

業;103年已協助9萬3,241名青年就業。

於此,本期主題訂為「青年之勞動 力發展」,內容邀約各專家學者,為青 年就業議題,提供了多方論析;尤其是 近年創客空間的崛起,帶動了所謂第三 次產業革命,每個人只要具有創意且有 付諸實踐的決心,就可能開啟自己的事 業。創客空間是一個新的概念,大約從 2008年起,開始在美國成形,例如,

美國波士頓的工匠庇護所(Artisan’ s Asylum),以及以麻州為起點、且在美 國多處成立分支機構的TechShop;此 外,柏林Wedding創客空間、深圳柴火 創客空間,也都是創客族實現夢想的基 地。創客空間具有開放的特性,並且 可結合專業領域的共同交流場域,讓有 意實踐創作夢想的愛好者都可以進入使 用,把想法變成實際,做出原型產品

(Prototype)實現創意,同時也開啟 了自己的事業版圖朝夢想邁進!本期亦 對創客空間有特別專論分析。

在專題方面共有5篇專文發表,包 括國立臺灣大學社會工作學系教授古允 文論述「全球化下的青年發展-趨勢與 挑戰」、國立政治大學勞工研究所教授 成之約及國立中央大學法律與政府研究 所助理教授許雲翔共同發表「青年失業 及其勞動力發展對策」、文化大學勞工 關係學系副教授李健鴻論析「臺灣青年 的長期失業趨勢、原因與對策」、中華 經濟研究院助理研究員黃勢璋及研究助

編者序

理何澤欣專文「三創潮流對我國青年的 影響-創業篇」及臺灣數位文化協會執 行長馮瑞麒論述「教育、自造者及想像 力」等,為青年就業議題提供了精闢的 論點與政策方向。

在職業訓練分類方面,則邀約了本 署北分署自辦訓練科花蓮職訓場助理研 究員林家瑜專述「創新並深耕在地文化 與永續經營-花東寶玉石技術沿革與展 望」、朝陽科技大學就業學程專案辦公 室業務督導員蔡承佑談論「大專就業學 程及青年就業旗艦計畫執行經驗分享- 學涯Last Mile to職涯First Mile創造 搶手人才」、本署桃分署訓練推廣科助 理員林純卉及書記林芳瑩共同撰述「明 師高徒世代傳承」等3篇。

在就業服務方面,則有本署就業服 務組科長洪圭輝解析「青年職涯發展與 促進就業」1篇專文。

在 身 心 障 礙 者 及 特 定 對 象 就 業 方 面,則有國立成功大學健康照護科學研 究所張瀚云、郭乃文共同探究「身心障 礙者就業協助之家庭支持知覺問卷運用 於職業重建服務之策略探討」及國立臺 灣師範大學復健諮商研究所副教授邱滿 艷、研究生陳由娣、呂沅峻、旁聽生傅 玉燕、南部視覺障礙者生活自理班學員 陳冠良等5人合撰「從三個故事探討職 務再設計措施」等2篇。

在跨國勞動力管理方面,有本署跨 國勞動力管理組科員張元怡撰述「積極

留住青年人才-淺談僑外生評點制」1 篇。

在勞動力發展創新方面,則有本署 創新中心助理研究員程官駿論析「自造 者運動燃火花-創客基地蓄勢待發」1 篇專文。

依行政院主計總處統計資料顯示,103 年15至29歲失業者為20萬9,000人,較102 年22萬3,000人,減少1萬4,000人;另以平 均失業率觀之,103年為9.06%,較102年 9.41%,下降0.35%,青年失業率已有下降 趨勢,顯示政府協助青年就業已具成效。

本署將持續推動「促進青年就業方案」,並 運用「明師高徒計畫」、「產業人才投資方 案」等提升青年就業技能,提供搬遷、租 屋及異地就業交通費等跨域就業津貼,鼓 勵青年勇於嘗試跨域就業。此外,為協助 青年運用創意就業,提供可發揮展才的舞 臺,今年已規劃由所屬5分署設立各具特 色的創客基 地,希望透過創客空間與機 具設備資源分享,發掘創客並激發創客動 機,協助青年實踐創意、實現夢想,創造 出人生無限的可能與價值。

[約稿:本刊每年6月及12月出刊,歡迎投 稿。來稿經審核採用,稿費每千字(以中 文字計核)850元,字數不限,最高以5千 字計酬,本單位有刪稿權,請於每年3月 及9月前投稿,聯絡信箱barjulo3@gmail.

com]

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全球化下的青年發展- 趨勢與挑戰

古允文/

國立臺灣大學社會工作學系教授

全 球 化 下 的 青 年 發 展 - 趨 勢 與 挑 戰

● 全球化下的青年發展-趨勢與挑戰

● 青年失業及其勞動力發展對策

● 臺灣青年的長期失業趨勢、原因與對策

● 三創潮流對我國青年的影響-創業篇

● 教育、自造者及想像力

本期專題

本期專題

 壹、前言

臺灣青年發展問題並非始自今日,筆者等人在2004年的厚生白皮書《守護臺灣的諍言》

(詹火生等,2004)中,即以「春風少年兄的夢」為題,有如下的這一段提醒:

尊重並傾聽年輕世代的聲音與築夢:

「無助」是這一代青少年的普遍寫照,他們經歷了教育改革,在各種新的教育措施中摸索,面對更多元的考試 和升學考驗。有了更多的新名詞和新作法,也面對了更激烈的競爭,未來更不可知,考驗勢必比考試還艱鉅。

升學機會固然多了,好的機會卻有限,最令人憂心的是就業的難度明顯上升。他們將比上一代面對更困難的就業

市場,失業、裁員、無法充分就業、難以獲得高薪等情形,將是他們普遍的經驗。不論用「七年級生」、「E世

代」、「Y世代」來說明,都看得出來這個新世代人口群正面對許多困擾。年輕的生命像是小樹,如何能在險惡

的環境中生存呢?年輕人的夢到底要如何實現?他們這一輩固然有更多的資源,卻也有更大的壓力;表面上看是

幸福的,實際上是辛苦的。可能一事無成,可能在艱辛奮鬥,總是有著複雜的心境。當然,沒有任何一個人在春

風少年期是沒有困難,是可以一帆風順的。而成人的世界是否能夠更接納年輕世代的聲音,未來青少年政策,應

該讓青少年來告訴我們他們想要什麼?福利朝接納的方向,而不給予封閉價值的判斷,而是陪同他們一同思考各

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如今十年的光陰過去了,社會因為318 太陽花學運而動盪不安,連帶造成對政府信 任的崩盤,不論我們如何解讀學運的形成,

都無法否認過去十年來所累積的青年問題才 是背後的真正結構性因素,造就了龐大的共 鳴動員力量。那麼,在全球化趨勢日益明顯 的今日,青年的生涯發展處境究竟面臨何種 趨勢與挑戰?構成本文的主軸。



貳、 二十一世紀青年發展的 趨勢

西方國家自1980年代開始即因青年就業 與失業問題漸浮現,進而開始研究此一失業 現象。到了1990年代,投入青年研究的學 者日多,青年研究逐漸成為被重視的研究領 域。而臺灣近年來因經濟全球化、產業結構 改變及高等教育擴張,也漸漸出現獲有高等 教育學歷青年的失業現象,並出現青年從學 校到職場間的生涯轉銜不順利情況。

青年生涯轉銜及青年就業議題之所以被 稱為是OECD國家在二十一世紀所要處理的 首要問題,主要乃因為青年的生涯轉銜與就 業不順利。而青年的生涯轉銜與就業是否順 利,至少涉及五層面的問題,而凸顯了此一 議題的重要:(1)一旦青年無法順利進入 勞動市場成為全職工作者,則傳統福利國家 設計的原則與前提:「透過就業取得福利資 格權及累積風險期保障的資源」,將無法被 滿足,而影響福利制度的總體運作。(2)

青年如未能就業於勞動市場,而青年/年輕 世代作為福利國家的主要財政負擔者,不但 無法負擔財務來源(稅收),反將成為福利

國家的福利需求者,增加福利負擔。(3)青年 若未能就業於勞動市場,不但將影響到青年 人的身分認同。又一旦青年成為貧窮者或長 期失業者,恐更成為福利依賴者或底層階級

(underclass),進而形成社會分層與凝聚 力。(4)若社會分層甚至對立的出現,將 影響社會治安與基本的社會秩序。(5)青 年失業直接挑戰人們傳統認知的—不值得救 助的貧民之概念,進而錯亂人們對能力、責 任、貧窮的認知。

青年議題的被重視,基本上是從青年不 能 順 利 進 入 勞 動 市 場 、 取 得 全 職 工 作 開 始 的 。 不 少 的 研 究 者 強 調 青 年 就 業 環 境 的 改 變。如O´Higgins(2001)即指出,人們 對失業者的刻板印象必須改變,即失業者、

貧窮者不再限於是老人、身心障礙者、久病 者、低教育者等不具工作能力的人口群。而 青年,雖然一般的認知為:青年不但具有工 作能力、往往又受過高等教育,甚至具有專 門技術。但是現今的青年,卻或有比青壯年 人口更易於處於失業、收入偏低或收入不足 的 情 形 , 甚 至 在 長 期 失 業 率 上 , 青 年 人 並 不必然低於青壯成年人,甚至於在日本、荷 蘭、盧森堡、義大利等國家,青年的長期失 業率更高於青壯成年人(O´Higgins, 2001:

50-52)。

類似的情形在臺灣大約從二十一世紀起 始之後也開始出現與惡化,但剛開始時臺灣 社會對青年發展問題的解釋卻歸因到青年個 人身上,於是在大眾傳播媒體出現各式各樣 的青年標籤,例如:

臺灣大學生多「生白族」、「草莓族」

、「月光族」

「……所謂『草莓族』,就像草莓一樣,有著光鮮 亮麗但不耐放、不持久,一碰即軟,一軟即爛。除了『

草莓族』外,『月光族』稱呼這些年輕人也是一個龐大 的族群。所謂『月光族』是指臺灣青年中有一部分人,

不論從事什麼工作,他們都會將每月的收入花光。最令 許多臺灣父母難以接受的則是他們的孩子由『草莓族』

、『月光族』進一步成為『生白族』—生活白癡族……

。」(華南新聞,王小雯,2006/06/17)

單身寄生族吃住靠父母 旅遊過生活

「……年輕世代普遍將職涯與婚姻無期限延後,競相 成為職場逃兵,有的依賴父母打拚的財產,追求安逸或個 人興趣,有的到處旅行、打零工,他們心目中的英雄是運 動員、演員、搞笑藝人、電視名人,嚮往成為美容師或電 玩設計師,許多人將頭髮染成棕橘色,更換工作頻率高,

完全無上一代對工作的忠誠與熱誠……」(民生報,高泉 錫,2001/10/01)

歸巢小孩與尼特族「長不大」現象漸起

「按照傳統觀念,西方國家小孩高中畢業後,不管升 學與否,都該離家養活自己了;東方國家雖不見得有此慣 例,負責小孩至大學畢業甚至成家之前也非特例,但一般 來說,二十歲以後即是獨立自主的時候了。然而,這個世 代的美國與日本社會,均出現大學畢業或已二十多歲仍回 家讓父母養的『不長進』現象,在美國稱此為『歸巢小 孩』(Boomerang Kids),日本則是尼特族(NEET)……

」(大紀元,徐崇哲,2005/01/15)

價值觀大轉變!飛特族職場來去如風 啃老 族吃定老爸老媽

「根據教育部統計的資料,去年有33萬人從大專院校 畢業,然而這些具有一定學歷的青年學子,不一定都會成 為典型的全職工作者。由於經濟快速成長,價值觀改變,

人力市場出現兩種新的族群,一種是失業在家給父母養的 啃老族,另一種則是從事非典型工作的飛特族。」(鉅亨 新聞,查淑妝,2006/06/27)

這4篇新聞是從媒體描寫青年世代生活 的 眾 多 文 章 中 摘 錄 出 來 的 , 由 此 , 我 們 似

乎可以發現二十一世紀的青年世代,充斥著 許多令人憂心的行為模式。從早期形容青年 世代有光鮮外貌,但虛有其表,不能忍受痛 苦,脆弱又容易受到傷害的「草莓族」;形 容青年世代奢華、不懂理財等消費習慣的「

月光族」;到形容青年追求自由、缺乏自我 責任,對工作毫無忠誠的「飛特族」;形容 青年世代不能吃苦、老覺得自己懷才不遇、

頻頻換工作的「跳蚤族」;後來,又以「單 身寄生族」、「尼特族」來描繪青年世代完 成學業後,卻在家依賴父母,不出門工作的 現象。2006年6月1111人力銀行在一場名為

「怠業『啃老族』VS.待業『飛特族』─青年 就業現況調查」的記者會中,聲稱在青年世 代中普遍存在著「不願工作、依賴父母」的

「啃老」現象,並請來數位青年現身說法。

諸如此類的報章雜誌、網路新聞都在告訴閱 讀者,往昔我們視為國家未來支柱的青年人 口,已漸漸走向奢華、浪費、脆弱、挫折忍 受力低、重享樂、不努力的境界。

這些對於青年世代的描繪成功的造成了 成年世代對於未來的驚慌,也促使成年世代 對於青年世代行為模式的不滿與責怪,多數

全 球 化 下 的 青 年 發 展 - 趨 勢 與 挑 戰

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的成年世代將這些行為視為青年人恣意妄為 的表現而群起撻伐。但當前青年人所展現的 行為模式,真的是青年恣意妄為的個人選擇 嗎?家庭教養模式、教育理念以及環境的轉 變扮演了什麼角色?除了撻伐,是否該有所 反思?

而 針 對 這 種 青 年 失 業 與 就 業 市 場 的 改 變,西方學者已經指出必須對這種結構改變 有新的認識、必須接受這種改變是一種結構 性的改變(Petersen and Mortimer, 1994

)。Hess等人(1994: 6-9)更提出總體性的 分析,指出1990年代以來的青年失業現象是 一種結構性的結果,而這樣的現象與人口結 構及勞動供需因素、國家薪資政策、教育及 訓練政策、總體的經濟表現不佳等四方面的 結構與政策相互關連。正如Tannock(2003

)也指出,固然青年在服務業打工與工讀有 其傳統,但現今的結構大不相同。由於製造 業、工業的萎縮與服務業的擴張,提供給青 年的工作機會多屬服務業的。而服務業間即 存在著相當差異存在(如金融服務業與家事 服務業),且服務業的就業風險又較大,青 年在就業之初不易進入高階的服務業,即使

得 以 獲 得 就 業 機 會 , 卻 又 面 對 著 服 務 業 的風險(Castel, 2003)。Levitan等人

(1993:18-20)也分析美國的勞動資料 指出,青年(16-24歲)因就業不穩定而 陷入「工作貧窮」(working poor)的 比率也較青壯年人口(25-64歲)為高。



參、 全球化、產業轉型與 青年就業

綜合以上西方國家的研究成果,我們可 以看到青年的就業議題一方面受到來自就業 市場的風險的加劇,尤其服務業的擴張及勞 動市場彈性化致使青年更易處於失業以及不 穩定的就業型態與經濟不安全的地位;另一 方面,來自青年的個人能力與家庭資源亦受 到 重 視 。 我 們 予 以 統 整 如 圖 1 。 在 圖 1 中 , 最外層為全球化的影響,依序為區域化、國 家產業與社會經濟變遷、社會資本與人力資 本。

一國(地區)的就業機會,深受國際 經濟活動的影響,尤其在經濟全球化的時 代中,各國的經濟表現深受國際貿易及跨 國投資的影響。一般而言,國際貿易將直 接 影 響 該 國 國 境 ( 輸 入 國 ) 內 的 生 產 活 動,輸入國將因外國產品的大量輸入而製 造產業受到影響及對就業機會有所影響。

甚至在國際投資的情況下,即使發生在某 一國境內的生產活動,其利潤將歸屬於國 外的投資者。當然,全球化也可能造成他國 就業機會對本國開放(如臺商),或本國就 業機會開放予他國國民(如外勞)。的確,

全球化對就業所造成的效果與影響並不是單 向的、也不易用少數的向度來呈現。不過,

全球化的意義並不限於移動或流動、移出或 移入,而是快速的變動。在與其他工業先進 國家相比較下,臺灣在全球中是一個高度全 球化的國家,對外貿易對臺灣的重要性是絕 對的,臺灣的外貿依存度(入口與出口總值 佔GDP的比例)自1980年代起即維持在75%

以上,2004年以後更超過100%。高度全球 化對臺灣國境內經濟活動及就業機會的影響 效果,當將直接影響臺灣青年的就業機會。

另外,臺灣對外貿易、對外投資與國際間的 勞動力移動,又呈現高度的區域集中特性,

尤其集中於美國與中國。在中國大陸成為「

世界工廠」之際,臺灣也同時出現企業結束 臺灣的工廠而出走中國,造成兩地就業機會 的實質改變。

而在這些全球化與區域化產業變動/分 工的情況下,最後呈現出來的是國境內的地

區產業結構。然而,所謂的地區(或國家)

產業,固然受到全球化與區域化的影響,而 也受到國境內變遷發展的影響,而最後則以 經濟、社會與就業結構的外貌呈現。臺灣就 業機會從工業轉向服務業的趨勢相當明顯,

對青年人口更是如此。固然,服務部門的就 業職位未必都是不好的,但較佳位置的服務 行業工作,往往需具備若干的證照與實務服 務經驗(如專技人員與保險財務經理人等)

, 青 年 人 可 能 具 備 上 開 資 格 與 資 歷 的 可 能 性較低,則相對地,青年所從事的服務業則 易偏向於低階服務業,即家事服務業(如餐 飲)或初階之商業零售服務業(如銷售員、

客服人員)。而這些低階服務業卻具有低技 術、低薪與低工作保障、甚至是部分工時與 非典型就業的特性,則可見青年工作環境的 改變。



肆、 個人因素或是結構因素

筆 者 等 人 在 國 科 會 補 助 「 社 會 排 除 、 青 年 失 業 與 非 典 型 就 業 研 究 」 ( 古 允 文 等,2007),成功收集到2,493名青年受訪 者的回覆。我們以此資料分析作為探究青年

▲圖1:全球化下的青年就業能力與機會關連

全 球 化 下 的 青 年 發 展 - 趨 勢 與 挑 戰

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世代對青年失業、就業狀況與態度的討論,

試圖與社會大眾的普遍認知進行對話。

社會大眾的一般認知裡認為青年世代對 於 工 作 的 意 願 薄 弱 、 不 願 吃 苦 、 缺 乏 現 實 感、寧願處於失業狀態也不願外出工作,喜 歡依靠父母供養,認為青年的失業狀況是自 發性選擇及逃避心理所造成的結果。但資料 分析顯示,發現就業狀況與青年性別、畢業 學校、科系類別、是否負擔家計、家庭經濟 階層、父母就業現況等因素有所關連。而其 中是否負擔家計、家庭經濟階層、父母就業 現況等統計結果,顯示家庭資源越豐厚的青 年無論在失業經驗、就業現況、及失業時間 長短上皆有較優勢的表現,即家庭無法提供 就業協助或急需青年分擔家計的青年有較高 的比例出現失業經驗、現在正處於失業狀態 或失業期間較長。上述分析結果似乎間接的 駁斥了青年失業與青年好逸惡勞,喜好依靠 父母供養而不願外出工作的假設。

同時,在就業意願與青年失業之間的討 論上亦呈現出反向的關係,即多數有失業經 驗的青年儘管有很高的就業意願,也很難脫 離失業或非典型就業的處境。提醒著我們當 社會大眾將青年的失業狀況歸結於青年就業 意願低落、不肯努力、好逸惡勞時,我們應 該同時考量其他非自由意志選擇因素在其中 的影響力。

另一項為社會大眾所詬病的青年就業現 象,是社會大眾認為當代青年有頻繁轉職的 現象,且該現象是由於青年對於工作缺乏忠 誠度、挫折耐受性低的態度所造成,因此一 遇 到 挫 折 就 傾 向 以 離 職 為 解 決 之 道 。 在 探 究青年目前未就業因素時,發現多數青年之 所以目前為投入就業職場並非是沒有就業意 願,而是在就業過程中暫時停頓,投入就業 準備工作,雖屬於自發性質的選擇結果,但 其意義卻與無工作意願的失業不同。又在離 職或轉職原因的探討上,多數青年表示其離 職或轉職的因素與工作無法滿足需求有關。

當代青年對於就職與離職之間的選擇有更多 的自主性,對於就職不再奉行畢業應立即就 業的思考脈絡,亦較重視就業前的準備與規 劃,而不願貿然的進入工作場域。因此,一 旦工作與事前的規劃出現落差,無法滿足需 求時,青年容易傾向更換工作以調整落差。

此 外 , 社 會 大 眾 普 遍 認 為 青 年 崇 尚 自 由,因此喜歡投入約束較少、工作時間較為 彈性、自由的工作型態。我們檢視青年對於 具 有 約 束 較 少 、 工 作 時 間 彈 性 化 的 非 典 型 就業工作的態度時,發現青年並非如社會大

眾預期的對於非典型就業工作抱持著正向的 態度,多數的青年依舊認為契約式、勞動派 遣,或按件按時計酬等工作是較不穩定、缺 乏福利保障、薪資偏低的工作類型。又探討 青年就業選擇考量時,發現當代青年仍以薪 資、工作保障為首要的職業選擇考量。綜合 兩結果,間接指出青年仍認為長期、穩定性 高、薪資有保障的傳統工作型態為其理想的 工作選擇,並未出現有鍾愛契約式、短期性 等非典型就業型態的傾向。

各項分析均直接或間接指出社會大眾對 於當代青年的普遍認知有所偏頗,有過度歸 因於青年個人因素的傾向。



伍、 結論:政府政策的挑戰

從就業市場的風險來看,青年勞動市場 的 就 業 風 險 是 實 然 、 具 體 的 , 而 不 僅 僅 是 媒體或少數人士的擔心。就青年失業率與青 年非典型就業的情況來看,有一定數量的青 年,在已過去的就業生涯中,失業期間、非 典型就業期間占可就業期間的比例頗高。而 這種就業風險固然與個人的學歷相連結,亦 與社會階層有關連。即社會階層透過學歷、

就業位置與就業類型,再製了不利的地位。

這樣的研究結論,在理論層面上更回應 了經濟全球化中的社會分層化現象。即在經 濟全球化的經濟競爭中,勞動市場已發生了 相對應的彈性化改變,但勞動市場的彈性化 改變,卻不是同等的對所有的人、所有的青 年有同等不利效果,而是對較弱勢青年的就 業產生較大的不利影響,特別是透過教育機

制再製不利、擴大不利。

若是如此,政府政策就不能只是著重在 青年個人層面的就業力問題,必須進一步提升 到結構層面,尤其是勞動市場存在著階層及部 門的區隔,個人於勞動市場中的就業機會、薪 資、保障深受所處的勞動市場特性及工作組織 結構的影響。如何建構友善青年的勞動市場,

將是政府政策難以避免的挑戰。

參考文獻

◆ 古允文(2007)。《社會排除、青年失業與非典型就業研究》。

臺北:國家科學委員會。

◆ 詹火生等(2004)。《守護臺灣的諍言--2004年厚生白皮書:醫 療、社福和環保政策》。臺北:財團法人厚生基金會。

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全 球 化 下 的 青 年 發 展 - 趨 勢 與 挑 戰

(9)

青 年 失 業 及 其 勞 動 力 發 展 對 策

成之約/

國立政治大學勞工研究所教授

許雲翔

/國立中央大學法律與政府研究所助理教授

 壹、前言

2003年時,一群經濟學者共同出版了「誰偷了我們的工作:1996年以來臺灣的失業問 題」(李誠、薛琦&吳忠吉,2003),書中指出臺灣主要面臨了景氣循環所造成的失業,也就是 循環性失業。一項顯明的證據,即是各年齡組的失業率在2000年後普遍上升(如圖1之1995與 2003年),特別是35歲以上的中高齡失業率。相對而言,15-24歲青年失業雖然嚴重(如圖1之 2003年),應是短期摩擦性失業問題,可以透過就業服務措施改善,李誠等人指出青年相對於 中高齡失業比重的逐年下降,(如圖2在1993年後之15-24/45-64一線)即是明證。因而就年齡 組群來看,失業對策應著力在中高齡失業勞工,以積極勞動市場政策(Active Labor Market Policy, ALMP)協助其重返職場。在這群經濟學者的政策主張中,以政府臨時性人力僱用概念 所進行的公共服務擴大就業計畫,成為2003年後的勞動政策主軸之一。

在此書出版的十餘年後,從圖1中高齡(35歲及以上)失業率自2003年後的變動,我們可 以發現其失業的確有所改善,2008及2013年均由2003年的高點降至4%以下。而如李誠所指

本期專題

青年失業及其勞動力發展對策

出,(2003:10)圖2的青年/壯年及青年/中 高齡組群失業比重在1993年後的確逐年拉 近,但2003年後,青年就業情勢丕變。青 年相對於壯年失業比重仍持平,但青年相 對於中高齡失業比重則是逐步攀高,(實際 數值可參見圖1)其中20-24年齡組失業率在 2013年達到最高。我們可以說,青年失業 情勢,並非是摩擦性失業,而是勞動市場 結構性失業問題。失業者教育程度愈高,

失業週期愈長,具大專學歷以上者普遍陷入長期失業(平均失業週數達27週及以上),高中職 及以下者反具有較短失業週期,此一供需失衡問題在2009年後益加凸顯。(如圖3)

誠然,這樣的變化實非前述學者當時所能預見,高等教育在2000年後的擴張,其所造成 的結構性影響實為遞延性,直到青年進入勞動市場才會發生。同時,隨著政策制訂過程更為 著重循證基礎(evidence-based),失業對策的選擇上也產生了典範移轉。社會融入(social inclusion)雖仍是重要的政策邏輯,但更強調干預是否有效(effectiveness),有沒有辦法建 立更好的連結,讓青年順利進入勞動市場。 (Heinrich & Holzer, 2011)我們可以觀察到政策 典範從過去所強調的政府角色、預算投入,轉而著重計畫產出的在實證上的效果,同時政策 設計強調利害關係人協同合作,因而針對性及量身定做的小規模計畫,蔚為勞動市場政策的 主流。(對照如表1)這些發展意味著有必要重新檢視2003年後的勞動市場發展及對策,特別是 針對20-24歲年齡組的青年。

▲圖1:年齡組失業率,1995-2013

資料來源:行政院主計總處,人力資源調查。

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(10)

▲圖2:青年/壯年及青年/中高齡失業率比重,1993-2013

資料來源:行政院主計總處,人力資源調查。

▲圖3:教育程度別平均失業週數,1993-2013

資料來源:行政院主計總處,人力資源調查。

27週

大專及以上 高中(職)

國中及以下

本文首將檢視我國2003年後的勞動市場 趨勢,特別針對20-24歲年齡組的就業與失 業狀況,就其中顯露的若干特性,敘明為結 構性失業的理由。隨後,我們將從循證的角 度,提出針對此一年齡組合宜的勞動力發展 對策。



貳、 勞動市場趨勢:20-24 歲年齡組的結構性失業

結構性失業意指勞動者長期、持續性處 於失業的狀態。對這些求職者而言,適合他 們的工作就是消失了,因而要花一段時間才 能找到其他工作,或接受較低階的工作。不 過,結構性與摩擦性失業有著類似的特性,

勞動者都需經歷一段市場上的磨合期;甚至 與循環性失業近似,都是因為產業沒有這樣 的 勞 動 需 求 才 導 致 失 業 。 但 結 構 性 失 業 起 因於產業或勞動力結構的改變,這樣的勞動 需求並不是因為景氣循環而消失,更為嚴峻 的,是後者出現結構性改變,也就是勞動供 給持續性的無法配合需求,因而部分尋職者 長期處於失業狀態,而非僅因勞雇之間認知 差異等個人因素。這樣的結構

性因素造成長的失業週期 (傳統 定義為27週及以上),意味政府 難以僅藉由加強媒合、就業服 務等策略協助失業者,也無法 再訴諸擴大就業等短期反景氣 循環方案,而是要從供需間的 結構性問題著手。

一 般 而 言 , 結 構 性 失 業 具 有 下 列 特 性 : ( 一 ) 失 業

週 期 拉 長 ; ( 二 ) 勞 動 參 與 持 續 下 降 ; ( 三 ) 失 業 長 期 、 持 續 性 的 增 加 , 為 時 超 過 1 0 年。(Janoski, Luke, & Oliver, 2014:8–9) 下 文 將 根 據 上 述 特 性 , 分 析 我 國 勞 動 市 場 情勢,焦點將放在20-24歲青年所面對的情 境:

一、 失業者處於失業狀態的週期拉長,尤 其是具有高學歷的失業者

若按人力資本理論預測,教育程度愈高 愈容易找到工作,即便失業,其所經歷的時 間也較短。然而我國近年勞動市場卻呈現截 然不同的面貌,以圖3之2013年度而言,教 育程度愈高,平均失業週期也愈長,大專程 度 以 上 失 業 者 平 均 週 數 已 超 過 長 期 失 業 標 準。在2008年前,我國勞動市場基本上仍按 人力資本理論預測,失業者學歷愈高失業週 期愈短。不過,教育程度別的平均失業週數 在2009年出現反轉,並在2011年後拉大低/

高學歷者的差距。檢視美國近年經濟危機對 勞動市場的影響後,柏克萊加州大學經濟學 者DeLong (2010) 認為,若這樣的失業情勢

Unit:%

Unit:週

青 年 失 業 及 其 勞 動 力 發 展 對 策

(11)

持續2至3年,原本就算是循環性失業,也會 轉變成結構性失業。

至於高學歷較長的失業週期對青年族群 有何影響?若按照李誠等人的分年分式,依 1995、2003、2008及2013年交叉觀察年齡 組別的失業比例,(如圖6、如圖4)20-24歲青 年失業者具有高學歷者的比例逐年上升,至 2013年超過六成的20-24歲失業者具有大專 以上學歷,也就是說,相較於其他年齡組,

此一族群有較高的風險進入長的失業週期,

需要特別關注。

二、 20-24歲具大專以上學歷者持續低度勞 動參與

若再細究20-24歲年齡組群的教育程度 觀察,相較於同年齡組具國中以下、或具高

中(職)學歷者,具大專以上學歷者在過去近 二十年中持續有著較低的勞動參與率。(如 圖5)Janoski等人認為(2014:13),低度勞 動參與也是一種形式的結構性失業,意指某 一群體系統性的拒絕,或被排除參與勞動,

因而無法呈現失業的真實面貌。失業能進入 統計係指個人有意願且準備工作,在系統性 排除下,這些潛在勞動力是不會進入統計計 算的。

而這樣系統性的原因為何?我們進一步 觀察此一群體中,受訪者成為非勞動力的因 素,教育為20-24歲年輕人的主要原因,同 時呈現逐年上升的趨勢。(如圖6)非勞動力在 20-24歲年齡組的增加,直接效應即是尋職 者因初次尋職而失業的比例上升。(如表1)

▲圖4:年齡組別具大專以上學歷失業者佔總失業者比例,1995-2013

資料來源:行政院主計總處,人力資源調查。

▲圖5:年齡組及教育程度別勞動參與率,1995-2013

資料來源:行政院主計總處,人力資源調查。

▲圖6:年齡組別因教育而未參與勞動比例,1995-2013

資料來源:行政院主計總處,人力資源調查。

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青 年 失 業 及 其 勞 動 力 發 展 對 策

(12)

表 1: 年齡組別失業原因比較

年度

全部失業者 20-24歲年齡組失業者

全部 初次尋職者 非初次尋

職者 全部 初次尋職者 非初次尋

職者 1995 165,038 46,689 118,349 34,446 24,163 10,283 2003 502,921 84,545 418,376 57,001 44,235 12,766 2008 453,034 92,855 360,179 57,544 49,222 8,322 2013 478,005 111,868 366,137 67,552 62,278 5,274

(%) (%)

1995 100 28 72 100 70 30

2003 100 17 83 100 78 22

2008 100 20 80 100 86 14

2013 100 23 77 100 92 8

Unit:persons,%

Unit:thousandpersons

三、 20-24歲青年就業人數長期遞減,失業 人數遞增

進一步研究歷年20-24歲青年的就業與 失業人數變動(如圖7),我們可以發現青年就 業呈現長期遞減,而失業人數遞增的狀況,

這同時解釋了20-24歲青年就業率下降及失 業率上升。而相近的15-19歲年齡組雖然也 有就業人數遞減的現象,但其失業人數也同

步遞減,因而該年齡組失業率在2003年後逐 漸改善,相對的,20-24歲年齡組失業率逐 年惡化。(如圖1)也就是說,20-24歲年齡組 青年具有Janoski等人所歸納出的結構性失 業特性之一(2014:9),「失業長期、持續 性的增加,為時超過十年」,問題解決程度 不易。



參、勞動力發展對策

從上述分析我們可以發現,2003年以降 的勞動市場情境已經顯然不同。過往結合公 共服務等積極性勞動市場政策的作法,的確 相當程度的改善中高齡失業問題,35歲以上 勞動力的就業人數增加,同時失業人數逐年 下降。但相較於此一年齡組別,同為主要勞 動力的20-24歲青年低度勞動參與及失業問 題,在2003年後逐漸加劇。

此一年齡組或因教育而未參與勞動,或 雖有較高學歷,過往較無參與勞動經驗,失 業時多為初次尋職失業,也有著較長的失業 週期。我們可以說,20-24歲青年在勞動市 場上進退失據:就退者而言,教育是20-24 歲年輕人沒有參與勞動的主要原因,在於期 望透過進修提高生產力,未來有較佳工作前 景與薪資,但實際上可能因為缺少勞動市場

經驗,更容易失業(初次尋職失業者);進者 即便進入勞動市場,具有相對較高教育水準 的這群人,卻又有著較高的風險進入長期失 業。

這樣的結構性問題主要來自高等教育擴 張對勞動參與行為的改變,特別是20-24歲 年齡組青年,因而如何在教育部門與勞動市 場間建立更好的連結,會是政策主要的著力 點。這樣的作法與傳統積極勞動市場政策所 強調的政府角色、社會融入、預算投入有所 不同,著重計畫產出在實證上的效果,同時 政 策 設 計 強 調 利 害 關 係 人 協 同 合 作 , 因 而 針對性及量身定做的小規模計畫,如將進入 職場時點提前至高中職階段,或者透過產學 合作模式、學徒制、建教合作計畫拉近供需 兩端的差距,蔚為主流。兩者的比較如下表 2,下文將深入論述現行政策模式的兩種特 性:

表 2: 傳統與現行勞動政策模式比較

項目 現行政策模式 傳統積極勞動市場政策模式

發起者 以產業或學校為主 以政府為主

制度特色 強調利害關係人協同合作 強調政府指導

政策邏輯 循證下的政策有效性 社會融入

規模 參與者少 參與者多

制度設計原則 量身定做(customized) 一體適用(one-size-fit-all)

青 年 失 業 及 其 勞 動 力 發 展 對 策

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一、 協 同 合 作 及 夥 伴 關 係 ( p a r t n e r - ship)的建立

青年的結構性失業亦是困擾OECD會員 國及其他歐洲國家的一大問題。過往採取積 極 性 勞 動 市 場 政 策 者 , 也 配 合 此 一 教 育 與 產業供需失衡的結構性問題,調整其策略,

朝 向 產 學 協 同 合 作 及 夥 伴 關 係 建 立 的 方 向 發 展 。 至 於 如 何 建 立 這 樣 的 協 同 或 夥 伴 關 係,Janoski 等人(2014:171–172)認為 , 重 整 職 業 訓 練 體 系 , 納 入 更 多 利 害 關 係 人 會是個很好的起點。就美國而言,即是在現 有 的 訓 練 體 系 , 如 學 徒 制 上 建 立 雙 軌 訓 練 (dual enrollment),一方面學徒同時入學 社區學院(community college),將公共 職業訓練(general training)改以社區學院 為核心,由學院提供雇主所需的公共訓練;

同 時 結 合 學 徒 制 雇 主 所 能 提 供 的 在 職 訓 練 (OJT),讓學徒能建立實務上的工作技能與 認知。這樣的協同夥伴關係同時結合了職業 訓練、職業教育與工作提供,在觀察美國職 業訓練夥伴法(JTPA)及勞動力投資法(WIA)

後Haveman,Heinrich,&Smeeding (2012) 從循證的角度,也認為這樣的協同關係能夠 有效建立弱勢青年與勞動市場的連結,同時 協助其建立技能及提供工作機會。

這樣的策略需要夥伴間的密切互動,自 然在本質上就會是小規模、密集且量身定做 的訓練模式。其重要性不僅在於提供青年技 能與工作機會,還在於雇主能在與青年、學 校的互動中,重新建立對學校訓練的信任,

也就是學歷作為一種社會資本的重建過程,

這對目前亟欲處理高等教育體系擴張流弊的 我國,格外具有啟發性。而在實務上,我國 勞動部勞動力發展署也在相同的概念下,推 出了一系列產學合作方案,如「雙軌訓練旗 艦計畫」、「產學訓合作訓練」及「補助大 專校院辦理就業學程計畫」,皆著眼於強化 青年與職場的連結。

二、循證政策模式

與此同時,循證政策的概念也進入勞動 政策制訂過程。此一概念的提出與巨量資料 (big data)在政策制訂上的應用有著密切關 係,最為顯明的即是美國勞工部2010年的勞 動力資料品質提案(Workforce Data Qual- ity Initiative, WDQI),以競爭性提案方式補 助各州整合轄內所有教育、就業與失業及社 會福利行政資料,藉助跨行政部門資訊系統 的建立,協助各州政府在政策擬定過程採用 更多的科學數據。循證對公共政策的效益有 四個層面(Hawley & Hsu, 2012):首先,能 夠促進政府決策的有效性;其次,能夠讓績 效評估指標更為精確;再者,在執行層面,

能 夠 讓 政 策 制 訂 者 找 出 迫 切 政 策 問 題 的 答

案;最後,能讓決策制訂過程採用更多資訊 管理技術,施政更加精準。

就 勞 動 政 策 而 言 , 循 證 作 為 的 最 大 目 的,還是在從過去計畫績效中找出前述協同 合作或夥伴關係下的最佳模式或制度安排,

或其他有效的政策干預方式,以進行計畫的 汰弱留強。在財政資源有限,同時又有數項 計畫並列競爭時格外需要透過循證方式進行 排序,如美國2014年甫通過的勞動力創新與 機會法案(WOIA),即是以同一套成果矩陣 評核各聯邦就業相關計畫的實證績效,強制 淘汰現存績效最差的15項計畫,再將15%的 預算資源挪移給州政府權衡地方需要配置。

而透過各種方案績效的比較,Haveman等 人(2012)指認出若干對象明確、且結合工作 提供與訓練的計畫,在建立勞動市場連結上 最為有效。



肆、結論

青 年 失 業 目 前 是 全 球 各 國 政 府 普 遍 面 臨 且 最 急 於 解 決 的 問 題 。 青 年 失 業 除 在 當 下 造 成 衝 擊 , 亦 影 響 青 年 日 後 的 職 涯 發 展 , 歐 洲 及 美 國 的 實 證 研 究 均 發 現 青 年 失 業 提 高 中 年 ( 5 0 歲 ) 後 失 業 的 可 能 性。(Bell & Blanchflower, 2011)受到歐債 危機的衝擊,部分歐洲國家如西班牙,其青 年失業率甚至超過50%。為解決此一問題,自 歐盟至個別國家均提出各項策略,從加強推動 會員國間的學徒制計畫(European Commis- sion, 2012)、訓練生制度,到僱用補助等不 一。共同的看法是並不存在一套普遍可行的作 法(Dietrich, 2012),各國需自行從實證資料中

尋找其適切方案,認定關鍵的影響因素,並據 此調整出最適合的在地青年就業策略。

對我國而言,自2003年以降,20-24歲 青年的就業情勢逐漸惡化。平均而言,20- 24歲具大專以上學歷者持續低度勞動參與,

即 便 參 與 勞 動 , 該 年 齡 組 失 業 人 數 持 續 上 升,就業人數持續減少,這樣的情勢無法僅 透過就業服務改善,而需採取與雇主及學校 協同或夥伴關係的模式,並以循證方式指認 出有效的制度安排或政策干預。其中,重整 職業訓練體系,納入更多利害關係人會是個 很好的起點,如在學徒制或產學合作制度上 建立雙軌訓練。在循證的基礎上,我們可以 制訂各種創新策略,更有效的因應青年所面 對的結構性問題。

參考文獻

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The Economists’ Voice, 7(3), 1–2.

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◆ Haveman, R., Heinrich, C., & Smeeding, T. (2012). Policy responses to the recent poor performance of the U.S.

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◆ Heinrich, C. J., & Holzer, H. J. (2011). Improving Education and Employment for Disadvantaged Young Men:

Proven and Promising Strategies. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 635(1), 163 –191. doi:10.1177/0002716210391968

◆ Janoski, T., Luke, D., & Oliver, C. (2014). The Causes of Structural Unemployment. Malden, MA: Polity Press.

青 年 失 業 及 其 勞 動 力 發 展 對 策

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臺 灣 青 年 的 長 期 失 業 趨 勢 、 原 因 與 對 策

李健鴻/

文化大學勞工關係學系副教授

 壹、全球性的「青年失業危機」與「長期失業危機」

在歷經2008年的全球金融危機之後,全世界各國普遍出現的高失業率問題,形成「全球性 的失業危機」,成為全世界關注的治理難題。根據國際勞工組織(ILO)在2015年1月公布的

「2015年全球就業與社會趨勢」報告指出,2014年的全球平均失業率是5.9%,全球的失業人 數高達2.01億人,比起2013年的全球失業率6.0%,略為下降0.1%,ILO預估在2017年以前,

全球的平均失業率都將會維持在5.9%的水準。

正當全球性的失業危機略有緩和之際,但是全球性的「青年失業危機」與「長期失業危 機」卻顯然尚未明顯改善,因此持續成為世界各國持續關注的焦點議題。在「青年失業危機」

方面,ILO在「2015年全球就業與社會趨勢」報告中強調,2014年的全球青年失業率高達13%

,有多達7,400萬名15-24歲的青年處於失業困境中,而且全球青年失業率是全球成人失業率 的近3倍,顯示全球的青年失業危機仍然十分嚴重。至於在「長期失業危機」方面,依照經濟 合作暨發展組織(OECD)在2014年9月公布的「長期失業報告」指出,OECD的34個會員國 在2014年的長期失業總人數,已經從金融危機以前的870萬人,增加為2014年的1,609萬人,

本期專題

臺灣青年的長期失業趨勢、

原因與對策

比 起 金 融 危 機 以 前 增 加 了 85%之多,惡化的幅度十分 明顯,其中又以希臘、西班 牙、葡萄牙等南歐國家的增 加幅度最為嚴重。

在全世界各區域之中,

又以歐洲的失業情勢最為嚴 峻,歐盟執委會下設的就業 與社會事務委員會,在2015 年1月26日時,特別針對歐 盟的整體失業情勢發表正式

的警告聲明指出:青年失業危機與長期失業 危機,仍然是歐盟在2015年必須面對的二項 重大挑戰,因為歐盟在2014年11月的平均 失業率,雖然維持在11.5%的水準,與2014 年8月相同,但是歐盟的平均青年失業率卻 高達23.7%,比起2014年8月的23.5%上升 了0.2%,更嚴重的是,長期失業率高達將近 50%,也就是長期失業人數占整體失業人數 的將近50%,占全部勞動力人口的比率高達 5.1%之多。事實上,根據歐盟執委會的「就 業與社會事務委員會」提出的長期失業分析 報告指出,從2000年至2012年,在歐盟國 家的全體長期失業者之中,長期失業青年所 占的平均比率始終維持在30%以上,顯示持 續有著高比率的失業青年正面臨著長期失業 的困境,形成歐洲社會十分嚴重的社會問題

(EU,2012:8)。

歐盟執委會指出的「青年失業危機與長 期失業危機並存」的事實,凸顯出在後金融 危機時期的此時,雖然全球的整體失業情勢

已經略有緩和,但是全球性的青年失業危機 與長期失業危機卻仍然十分嚴峻,特別是長 期失業青年的人數持續增加的不利情勢,更 是有賴各國政府積極尋求有效的對策,協助 長期失業青年再就業。有鑒於臺灣社會同樣 面臨著日益惡化的長期失業青年議題,以下 本文將針對臺灣失業青年的長期失業發展趨 勢、青年長期失業的原因,分別加以分析說 明,最後並將提出關於臺灣青年長期失業的 因應對策建議方向。

 貳、 臺灣失業青年的長期失 業發展趨勢

根據主計總處公布的歷年人力資源調查 統計報告顯示:臺灣在2000年的15-24歲青 年失業率為7.36%,至2014年時已經升高為 12.63%,在14年內增加了5.27%,增加幅度 十分明顯。從國際比較的角度來看,臺灣在 2014年的青年失業率雖然低於歐美等先進 國家,但是卻高於亞洲的日本、南韓與新加 坡;再從15-24歲青年失業率與全體平均失 業率相比,自2009年以來,臺灣15-24歲青

(15)

年失業率與整體失業率的比值,都維持在將 近3倍,2012年的比值是2.98倍,2013年的 比值則是3.15倍,創下臺灣歷史上首次突破 3倍的紀錄,2014年再次升高到3.18倍,不 但是臺灣的歷史新高紀錄,而且與OECD國 家相比,除了義大利之外,臺灣的比值高於 所有的OECD國家。綜合上述,不論是從臺 灣本身的歷史發展或是從國際比較的角度來 觀察,臺灣的青年失業問題,都是呈現出相 對嚴重的發展趨勢。

隨著臺灣的青年失業問題日益嚴重,在 臺灣的失業青年之中,長期失業青年的人數 也隨之增加。從表1可以得知,臺灣在2008 年時,15-24歲長期失業青年有5,000人,占 當年15-24歲失業青年總人數的5.3%,同年 還有12,000名的25-29歲長期失業青年,占 當年25-29歲失業青年總人數的11.7%,二者 合計為17,000人。而隨著全球金融危機的發 生,至2009年時,15-24歲的長期失業青年 人數大幅增加至12,000人之多,同年25-29

歲的長期失業青年人數也增加為27,000人,

創下歷史新高紀錄,至2014年時,15-24歲 的長期失業青年人數雖然已經減少為9,000 人,25-29歲的長期失業青年人數也減少為 19,000人,二者合計為28,000人,但是不 論長期失業青年的人數或是占失業青年總人 數的比率,都仍然明顯高於2008年時的長 期失業青年人數以及所占比率,因此整體而 言,從2008年至2014年,在臺灣的失業青 年中,確實出現長期失業青年人數成長的發 展趨勢。

不僅長期失業青年的人數呈現成長的發 展趨勢,在臺灣的長期失業者中,長期失業 青年人數所占的比率也有逐漸增加的情形。

回顧過去10年以來臺灣整體長期失業者的組 成結構變化趨勢,若是從「有無就業經驗」

來分析,根據主計總處歷年的「人力運用調 查報告」顯示,臺灣在2004年時,初次尋職 的長期失業青年人數占全體長期失業者總人 數的13.24%,至2014年時的比率已經升高 為26.81%,10年以來的比率增加13.62%,

顯示初次尋職的長期失業青年人數占全體長 期失業者總人數的比率,呈現持續增加的趨 勢。

 參、 長期失業青年的尋職困 境:「排除性轉銜」觀點

進一步分析臺灣青年的長期失業原因,

當 前 臺 灣 社 會 對 於 青 年 失 業 問 題 的 主 流 輿 論,採取的是「就業能力」觀點,強調青年 的失業主因是:失業青年比較不足的就業能 力 是 「 良 好 工 作 態 度 」 、 「 穩 定 性 及 抗 壓 性 」 、 「 解 決 問 題 能 力 」 , 但 這 些 卻 正 是 雇主優先重視的能力,正因為失業青年不符 合雇主的用人需求,因此不容易就業(鄭仁 偉,2011)。「就業能力」主流觀點雖然已 經指出尋職青年的失業主因是「就業能力不 足」,但是卻存在著明顯的問題:將失業青 年視為「同質性」的群體,未能正視目前臺 灣已經有愈來愈多失業青年淪為長期失業者 的事實,因此也未能解釋「失業青年的長期 失業原因」為何;而且在「就業能力」觀點 的背後,隱含了一種對於失業青年的假設:

所有失業青年面臨的「轉銜障礙」程度都是 相同的,基於這項假設,因此「就業能力」

觀點並未深入分析當失業青年面臨的「轉銜 障礙」程度不同時,淪為長期失業者的風險 是否有所差異。

其實青年會因為面臨的轉銜障礙程度差 異 , 而 有 不 同 的 轉 銜 就 業 結 果 , 不 完 全 是 青年個人的「就業能力不足」所導致,勞動 市場的結構性限制因素往往產生更為明顯的 影 響 。 青 年 的 轉 銜 就 業 結 果 , 一 般 可 以 區 分為四種型態,第一種是「高成就表現者」

(high performer),意指青年從學校畢 業後的六個月內就順利就業,由於這群青年 在離開學校後的短期內就順利進入勞動市場 就業,面臨的轉銜障礙程度與問題最少;第 二種是「低度整合的新進者」(poorly-in- tegrated new-entrants),意指青年在畢 業後雖然有短暫就業,但是卻容易再失業,

多次進入與退出勞動市場,面臨的轉銜障礙 程度與問題相對高於高度成就表現者;第三 種是「重回教育體系的青年」(return to educations),意指青年在畢業後雖然曾 經短暫就業,但是卻由於職業前景不佳或是 難以適應職場競爭壓力,而重新回到學校就 學,面臨的轉銜障礙程度與問題相對高於低 度整合的新進者。第四種是「落後的青年」

(youth left behind),意指青年在畢業 後長期未能進入勞動市場內就業,成為「長 期遺留在勞動市場之外」的就業落後青年,

這群青年面臨的轉銜障礙程度與問題最大,

而且會超過一年以上始終未能就業,成為長

表1: 臺灣的長期失業青年人數及占失業青年總人數的比率

年度 15-24歲長期失業青 年的人數(人)

15-24歲長期失業青年 占15-24歲失業青年總 人數的比率

25-29歲長期失業青 年的人數(人)

25-29歲長期失業青年 占25-29歲失業青年總 人數的比率

2008 5,000 5.3% 12,000 11.7%

2009 12,000 10.3% 27,000 18.6%

2010 10,000 9.4% 26,000 20.1%

2011 8,000 8.1% 20,000 17.3%

2012 4,000 3.9% 21,000 19.6%

2013 8,000 7.4% 20,000 19.4%

2014 9,000 8.9% 19,000 19.3%

資料來源:主計總處,2008年至2014年,人力運用調查報告

臺 灣 青 年 的 長 期 失 業 趨 勢 、 原 因 與 對 策

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期失業青年(Quintini and Manfre- di,2009)。

在上述尋職青年的四種轉銜型態 中,面臨最大失業風險的青年次群體 是長期失業的落後青年,在歐洲各國 的這群青年具有的共同弱點包括:缺 乏文憑、具有少數族群或是移民家庭 背景、生活在經濟弱勢地區或是偏遠 郊區的生活環境中,而由於這群青年 都已經超過一年以上未就業、未參加 訓 練 活 動 、 也 未 就 學 , 因 此 又 稱 為 「 尼 特 族青年」(Not in Employment, Educa- tion or Training,簡稱NEET)(Scarpetta et.al,2010)。對於為何會有部分的尋職青 年成為「落後青年」,並且淪入長期失業困 境的問題?MacDonald and Marsh(2004

)從「排除性轉銜」(exclusionary transi- tion)的觀點分析指出,青年從學校轉銜到 職場的過程中,其轉銜就業結果主要是受到

「就業機會結構」因素的影響,若是青年處 於「就業機會不足」的勞動市場環境中,特 別是生活在經濟弱勢地區或是偏遠地區的青 年,將容易淪入「社會排除性」的轉銜處境 中,導致青年在轉銜歷程中被排除在勞動市 場之外,難以就業,而且很可能因此淪入長 期失業的困境。

從「排除性轉銜」的觀點,分析臺灣的 失業青年未能轉銜就業的結構性原因,從表 2可以得知:自從全球金融危機發生以後,

從2009年至2014年,在15-24歲失業青年之 中,始終有多達40%至52%的15-24歲失業

青年未就業的原因是「沒有就業機會」,代 表「就業機會不足」已經成為失業青年難以 就業的重要結構性因素,在此所謂「沒有就 業機會」是指:青年雖然進入勞動市場進行 尋職,但是卻由於受到「就業機會不足」的 結構性因素影響而無法就業,因此被迫淪入

「社會排除」的失業處境;在2014年時,

除了「沒有就業機會」因素之外,另外還有 52.93%的失業青年,則是「有就業機會但是 未能就業」,而這群失業青年未能就業的結 構性因素,歸納起來,「高勞動風險」(待 遇太低、地點不理想、工作環境不良、工時 不合適等四項因素,合計占15.22%)與「職 涯發展風險」(學非所用、遠景不佳、興趣 不合等三項因素,合計占7.28%)是二大主 因。綜合上述,「就業機會不足」、「高勞 動風險」、「職涯發展風險」等三項因素,

乃是當前臺灣尋職青年面臨「社會排除」失 業困境的結構性因素,重點是:這些因素並 不是失業青年個人的就業能力不足問題,而 是失業青年個人難以對抗的就業市場環境惡 化的結構性問題。

表2: 臺灣15-24歲失業青年在尋職過程中的未就業因素 (單位:%)

未就業因素 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

沒有就業機會 52.10 40.67 46.90 51.71 52.05 48.07 有就業機會但未就業及

因素 47.90 59.33 53.10 48.19 47.95 51.93

待遇太低 16.52 22.18 30.11 23.81 20.95 25.19

地點不理想 10.33 11.42 10.74 9.22 7.34 7.84

工作環境不良 4.47 7.39 2.96 3.86 4.53 5.37

工時不合適 5.20 3.56 1.89 3.43 3.67 2.01

學非所用 1.87 7.12 3.37 4.66 1.72 2.32

興趣不合 6.49 5.03 3.21 3.86 4.75 3.28

遠景不佳 2.25 2.63 0.82 0.85 0.86 1.68

其他 0.78 0.17 0.42 0.43 0.22 1.72

註:主計總處,2008年至2014年,人力運用調查報告。

 肆、 協助長期失業青年的因 應對策建議

綜合上述,當前臺灣的失業青年正面臨 著長期失業風險,有必要針對長期失業青年 面臨的各種失業風險,協助長期失業青年重 返勞動市場再就業,以下提出協助長期失業 青年的就業政策建議方向:

一、擴大設立「青年職涯發展中心」

有鑒於2014年時已經有26%的長期失 業者是初次尋職青年,而根據勞動部公布的 青年勞工就業狀況調查報告,有33.6%的初 次尋職青年面臨的尋職困難是「不知道自己 適合哪方面工作」,顯示有相當比率的初次 尋職的長期失業青年正處於「生涯未定向」

情境中,因此有必要加強提供適合長期失業 青年的「長期失業青年個人化諮詢」方案。

目前勞動部雖然已經在高雄市與臺中市設立

「青年職涯發展中心」以提供尋職青年職涯 諮詢,但是尚未普遍,有必要擴大設立「青 年職涯發展中心」,提供長期失業青年參加 由青年職涯發展中心舉辦的「工作計劃研討 會」(Job plan Workshop),這是比現 行「就業促進研習活動」更為專精深入的協 助服務,其執行方式為外聘就業諮商專家,

提供個人化的深度諮商討論服務,主要目標 是提供更為密集有效的就業諮商服務,以積 極的諮商協助方式,協助長期失業青年發展 形成自己的職涯目標,進而加強與職涯目標 相關的就業能力與就業觀念,以促進長期失 業青年能夠再整合納入勞動市場內再就業。

二、建立「青年工作卡」制度

有鑒於失業青年在求職時,往往面臨「

適合的職缺少」、「求職管道不足」的尋職 困難問題,因此有必要加強協助求職的管道

臺 灣 青 年 的 長 期 失 業 趨 勢 、 原 因 與 對 策

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與資源。建議可以仿效日本的作法,在擴大 設立「青年職涯發展中心」的基礎上,建立

「青年工作卡」制度。「青年工作卡」是一 組「個人化的就業諮詢資料卡」,不僅可以 記錄失業青年的學經歷與就業能力資料,同 時擔任求職顧問的就業服務專業人員也會透 過個別面談方式,詳細記錄青年的工作志向 與職涯目標,若是經過就業服務專業人員評 估,失業青年已具備足夠的就業能力,就會 推薦適合青年與雇主雙方需求的面試機會,

失業青年可拿著「青年工作卡」直接進行求 職面試,但若是失業青年的就業能力仍有待 提 升 , 特 別 是 長 期 失 業 青 年 , 則 可 以 推 薦 長期失業青年至企業參加符合其職涯目標的 就業訓練方案,提升其專業技能,訓練結束 後,可由雇主留用,未獲得雇主留用的失業 青年,再由就業服務人員進行就業諮商,視 就業諮商結果決定再推薦失業青年面試,或 是再參加訓練方案。

三、增加青年就業媒合機制的使用

依照勞動部公布的「2012年青年勞工就 業狀況調查」報告顯示,失業青年對於公立 就業中心與就業e網的知悉度都是只有56%

,顯示失業青年運用公立就業服務機構求職 比例雖然偏低,但是失業青年希望政府提供 的就業服務措施中,卻是以「提供就業服務 及資訊」居第一位,占61.5%,顯示青年對 於就業媒合的需求,十分強烈,但是青年對 於公立就業服務機構提供服務內容的認識不 足,往往使青年勞工喪失媒合成功的機會,

建議政府的「台灣就業通」網站應該建立以

個人化網頁為特色的就業網站,提供青年建 立個人化網頁的自主空間,並且可以自主更 新網頁內容,以吸引失業青年運用「台灣就 業通」網站的參與意願與就業媒合成效,加 強提供失業青年獲得更高品質與多元的求職 服務協助。

黃勢璋/

中華經濟研究院第三研究所助理研究員

何澤欣

/中華經濟研究院第三研究所研究助理

 壹、前言

美國矽谷在九O年代初期,伴隨網路時代的「車庫創業」風潮,孕育出不少網路科技公 司。雖然受到後來的網路泡沫影響,讓許多網路公司應聲倒閉,重創當時的全球經濟;但存 活下來的公司,如:Google、Amazon,現都已經是橫跨全球的網路巨獸。

在現階段多元多樣的社會風氣下,受到2008年金融海嘯後年輕人的22K議題,以及青年 對於未來發展的不確定與不安全感,使得新一代青年的初入職場目標,已經從過去的工程 師、公務人員、金融銀行家等志願,開始跳脫傳統框架而朝向「三創」(創意、創新、創 業)模式前進。其中,從生活經驗中產生的體悟與發想,提出前所未有的概念,稱為創意;

透過塑造具差異性的產品或服務,來實踐創新;當產品或服務能夠建構出可供銷售營運的商 業模式(Business Model),邁入最終階段,則稱為創業。

臺灣其實有很多很棒的概念與創意,甚至在國際上的專利發明也占有一席之地。然而必

本期專題

三創潮流對我國青年的影響 -創業篇

三 創 潮 流 對 我 國 青 年 的 影 響 - 創 業 篇

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須 思 考 的 是 , 早 些 年 臺 灣 獲 獎 的 作 品 與 概 念,與成功商品化的成果並不成比例。換句 話說,從發想到商品化的進程,常常止步於

「創新」,許多值得進一步培養的產品或服 務雛形,因為缺乏成熟的創業環境,鮮少進 入商品化的階段。

近來因為行動網路的普及,來自矽谷的 創 業 風 潮 也 逐 漸 蔓 延 到 全 世 界 。 從 設 立 公 司、開店等實體創業,到網路服務、電子商 務 、 A p p 服 務 等 虛 擬 創 業 , 創 業 的 形 式 越 來 越 多 元 。 為 了 瞭 解 形 成 這 股 風 潮 的 可 能 因 素 , 如 何 將 這 股 風 潮 轉 換 成 就 業 市 場 的 助力,甚至成為經濟發展的推進器,本文將 先 從 韓 國 與 新 加 坡 的 創 業 環 境 談 起 , 觀 察 外國對輔導創業的政策做法;其次則藉由青 年創業的實際案例,了解創業者可能碰到的 困難、需求;最後提出政府的角色及政策建 議,作為未來施政的參考。

 貳、外國經驗

一、韓國

說到江南,大家馬上會想到幾年前紅遍 全世界的「江南Style」歌曲。其實江南是首 爾區首屈一指的商業重鎮,曾是時尚與娛樂 代名詞的江南,現在已是韓國最重要的創新 基地。過去大家對於韓國工業的印象,大多 圍繞在如三星、LG等政府強力扶植的跨國巨 型企業,但是隨著市場生態改變,這些大企 業不再擁有韓國GDP的主導權。

韓國政府為減輕對財閥的依賴,總統朴 槿 惠 端 出 「 創 意 經 濟 」 策 略 , 轉 而 支 持 為

數眾多的小型新創經濟,期待這些新創事業 能帶領韓國走到下一段經濟高峰。「創意經 濟」策略共投資2,000億韓元鼓勵創業,並 投入3,000億韓元輔助企業併購,鼓勵企業 進行新創公司的投資,活化新創業者的未來 性;同時也著手進行租稅優惠、放寬法規監 管等制度面的調整,以協助企業能更容易將 資金投注在有潛力的新創事業。

韓 國 的 創 業 生 態 與 民 族 性 有 很 大 的 關 係,他們「團結」的特質也體現在新創事業 上。整體生態圈以合作取代競爭,同一類型 的創業鏈會彼此調整腳步互相配合,創造出 最大的整合價值。此外,為了保持組織的彈 性,新創事業也進行組織的變形,其目的在 於 組 織 架 構 的 扁 平 化 , 讓 發 想 與 計 畫 能 夠 快速達到決策層,並且能快速做出反應。母 公司則是站在提供資源的角度輔佐,待子計 畫的技術、商業模式成熟,再進行回收與整 合。

結 盟 取 代 競 爭 的 模 式 也 得 到 大 企 業 的 支持。韓國最大的創新育成中心D. Camp 即是由20家銀行於2012年合資成立的非營 利機構,預估3年共出資5,000億韓元;其 中4,000億投資新創事業、1,000億則維持 D. Camp的運作。有關D. Camp的組織 架構,請參考表1。在D. Camp裡,擁有好 想法的創業者能夠擁有簡報、取得投資的機 會,並在一定期間運用中心提供的軟硬體資 源,進行產品開發,甚至提供進軍國際的管 道;因為韓國深知,唯有走向國際才能夠將 餅做大,真正創造有效的營收。

另一方面,韓國最大入口網站NAVER於 2014年出資成立Startup Alliance Korea,

與D. Camp不同的是,前者不提供使用空 間,而是以NAVER本身豐厚的資源與人脈,

媒合創業者、投資者及政府補助方案,甚至 帶領具潛力的新創業者到國外考察取經,以 提高產品與服務在國外的能見度。

二、新加坡

相較於韓國創業環境,資源與活力多來 自於民間的力量,政府則是站在號召與鼓勵 的角色;新加坡官方對新創的態度,則是呈 現上對下的強勢主導方式。因為獨特的政體 環境,其官僚體系擁有世界知名的清廉與效 率,加上天然資源的缺乏,政府對於經濟情 勢的反應十分迅速,不斷改善國內投資環境 來吸引國內外投資。近年來的新創風氣延燒 到新加坡後,政府也快速地推出許多政策方 案,提供新創者必要的協助。

政府的主導力完全實現在「研發創新與 新創事業委員會」(RI EC)。RIEC是由新加 坡總理主導,並且幾乎涵蓋所有重要核心閣 員的組織;另外也設置負責執行國家創新與 創 業 計 畫 的 「 新 加 坡 國 立 研 究 院 基 金 會 」

(NRF),把對創業環境的支持從政策制定的 參與程度具體實踐;在政策工具方面,新加 坡政府從租稅優惠到新創補助,均提出十分 具體的作法,有關新加坡政府協助新創的政 策內容,請參考表2。

表1:韓國的D. Camp 組織架構

D.Day 向投資者簡報產品,獲得資金與進駐的機會 D.Mentor 申請與創業前輩見面,一對一指導

D.Party 舉行派對拓展人際網 D.Match 幫助新創者招募人才

D.Global 提供參加最大新創聯會SXSW和其他國外簡報機會

D.Cision 聚集新創團隊,透過研討、反思創業初衷是否改變,或是 否需調整。

資料來源:30Monthly雜誌(2015/03),「全球創新創意地圖」。

三 創 潮 流 對 我 國 青 年 的 影 響 - 創 業 篇

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