國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務管理碩士在職進修專班碩士論文
指導教授：李玉芬 博士
國有非公用土地經營利用之探討 -以臺東數位電影商城招商開發案為例
研究生：彭俊德 撰
中華民國一零二年六月
國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務管理碩士在職進修專班碩士論文
國有非公用土地經營利用之探討 -以臺東數位電影商城招商開發案為例
研 究 生： 彭俊德 撰 指 導 教 授： 李玉芬 博士
中 華 民 國 一零二年六月
謝誌
進入職場工作已近二十年，偶爾還會想念以前學生時的點點滴 滴，但沒想過以在職進修的方式回學校讀書，甚至在自己家鄉的大學 攻讀碩士，兩年的時光匆匆而過，與來自不同公部門的同學一起學 習，互相鼓勵扶持，再全班一起畢業踏出校門，覺得這一次的求學經 驗真是有趣又值得。
本論文能順利完成，必須感謝指導教授李玉芬老師在撰寫的過程 中不厭其煩的細心指導，讓我在浩瀚無邊的研究領域裡能依循論文應 有架構逐步完成寫作，每次 meeting 時面對老師的熱情又親切的指 導，無形中激勵我要繼續依著期程準時完成論文，才是給予老師最好 的回應。
另外還要感謝蔡西銘老師、靳玲玲老師、侯松茂老師、孫本初老 師、彭堅汶老師、柯志昌老師、謝志龍老師及劉麗娟老師，打從心底 佩服各位老師面對學生各式各樣的提問，總能以精闢又獨到的見解輕 鬆回應，進而訓練增進學生獨立思考、邏輯分析的能力，在此對各位 老師致上由衷的感謝與敬意。
在進修期間，尤其是撰寫論文的過程中，特別感謝財政部國有財 產署北區分署臺東辦事處及臺東縣政府的長官及承辦人員在繁忙業 務中抽空接受訪談，並針對本論文研究議題提供充實完整的資料，亦 感謝本班一起進修的同學們，在學習過程中互相加油打氣，使得學 業、論文得以順利完成，當然，我也必須感謝臺東辦事處處主任及第 二股情義相挺的同仁們，讓我公、私務之間得以兼顧的情形下順利畢 業取得碩士學位。
最後，我懷著感恩的心，感謝我敬愛的雙親、摯愛的妻子玉琴、
愛子彥誠和彥智，由於你們對我的體諒、包容與支持，讓我無後顧之 憂的完成學業，特將此論文獻給你們。
彭俊德 謹誌
2012.6.30於國立台東大學
國有非公用土地經營利用之探討 -以臺東數位電影商城招商開發案為例
作者：彭俊德
國立台東大學公共與文化事務學系
摘要
2009 年行政院決定大面積國有土地不出售，可以透過都市更新、設定地上權 或其他方式提供合法使用權的原則下，在 2010 年臺東縣政府挑選位於臺東市區舊 火車站前之國有非公用土地作為「臺東數位電影商城」之開發標的，應屬中央與 地方政府合作開發大面積國有土地的成功案例。但雙方政府機關間應如何擬定策 略或措施擴展合作開發各項興辦事業呢?據此，本研究以深度訪談法，探討目前臺 東縣執行開發作業的困境、營運期間可能遭遇問題、及可行機制對策。
研究結果發現，一、目前臺東縣執行國有非公用土地開發作業之現況，包括 1.國有財產署對於國有土地管理成效不彰、2.國（公）有土地遭占用情形仍然嚴重、
3.法令僵化限制土地利用、4.臺東縣投資廠商意願不高、5.土地使用與開發計畫間 之配合不易、及 6.地方基礎建設不足等；二、在現行相關法令規定未明確規範情 況下，臺東數位電影商城營運期間，可能產生的問題有 1.建物價值遞減與後續管 理維護問題、2.地上權權利金分收原則合理與否問題、3.權利金調整機制問題、及 4.開發責任歸屬問題；三、臺東縣國有非公用土地開發利用的可行對策，有 1.建立 土地資料庫，強化統籌功能、2.由地方政府發展地方特色產業、3.國有土地以提供 使用權為主、4.強化作業規範、簡化作業流程等可行機制。
本研究建議，國有財產署應在永續經營的理念下，儘量將國有非公用土地提 供合法使用權予其他政府機關或民間開發利用，達到強化管理、活化運用的目的，
而臺東縣政府則應考量施政需求妥善規劃國有土地，多尋求民間之資金及技術投 入地方興辦所需產業，有助於加強地方公共建設及活絡經濟之效果。
關鍵詞：國有土地，非公用土地，開發
The Management and Utilization of National Non-public Land － To Take the Project of the Recruitment of Investors for Taitung Movie Theater &
Shopping Center for Example
Peng, Chun-te
Abstract
In 2009, the Executive Yuan determined that large national land was not for sale and only through the metropolis renewal, the reset of superficies, or some other measures could the burgage be legally offered; based on this, Taitung County Government, in 2010, picked the national non-public land in front of the site of the former Taitung Train Station as the target of the development project of “Taitung Movie Theater & Shopping Center,” which is regarded as a successful case in which a county government cooperates with the central one to develop a large national land. But how should both sides work together to make up strategies or measures for the development of all the business? Thus, this research, with in-depth interviews, explores the difficulties Taitung County Government has met during the project, the possible problems in operation, and the proper solutions to them.
The results are as follows:
First, some difficulties Taitung County has met while developing national non-public land are included. 1. National Property Administration isn’t doing a good job on the management of national land. 2. The problem with the illegal occupation of national/public land is still serious. 3. The inflexibility of law limits the utilization of land. 4. There’s no strong will among Taitung’s local investors. 5.
There’s no good match between the land utilization and the development project. 6.
The fundamental construction in Taitung is insufficient.
Second, under the situation that the current law for the related case is still vague, Taitung Movie Theater & Shopping Center may meet some problems during the future operation. 1. The value of the building may decrease and the management and maintenance in the future could be a problem. 2. Whether or not the distribution of the premium for the superficies is reasonable could be a problem. 3. The adjustment system of the premium could be problem. 4. Which side is responsible for the development could be a problem.
Third, some proper solutions to the problems with the development of national non-public land may be as follows. 1. The authorities can build up the land database and enforce the function on overall planning. 2. The local government can develop some businesses based on local features. 3. As for national land, only burgage is mainly offered. 4. The authorities can improve the regulations and simplify the processes for the system.
This research suggests that National Property Administration, considering sustainable management, should offer as much burgage as possible to other government offices or civilian organizations for some proper development or utilization, which will allow the management to grow stronger and the utilization to be more flexible. In addition, Taitung County Government, considering the practical requirements, should seek more civilian investors and techniques for local businesses, which will bring positive effect on the enhancement of local public constructions and the activation of local economy.
Keywords：National land，Non-public land，Development
目 次
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 研究目的 ... 7
第三節 研究範圍與限制 ... 8
第四節 重要名詞解釋 ... 10
第二章 文獻探討 ... 11
第一節 臺東數位電影商城招商開發案概述 ... 11
第二節 國有非公用土地開發流程 ... 16
第三節 公有或國有土地的相關研究 ... 30
第三章 研究設計 ... 41
第一節 研究流程與架構 ... 41
第二節 研究方法 ... 44
第三節 研究工具 ... 48
第四節 資料整理分析與結果呈現方式 ... 53
第五節 研究的信度與效度 ... 55
第六節 研究倫理 ... 58
第四章 研究分析與發現 ... 60
第一節 目前臺東縣執行國有非公用土地開發作業之現況 ... 60
第二節 臺東數位電影商城營運期間可能遭遇之問題 ... 76
第三節 臺東縣國有非公用土地開發利用的可行對策 ... 87
第五章 結論與建議 ... 99
第一節 結論 ... 99
第二節 建議 ... 103
參考文獻 ... 105
附錄一、財政部「強化國有財產管理及運用效益方案」 ... 109
附錄二、財政部國有財產局加強運用國有土地結合目的事業主管
機關推動產業發展計畫 ... 123
附錄三、國有財產法 ... 129
附錄四、國有財產法施行細則＜節錄＞ ... 138
附錄五、國有非公用土地設定地上權作業要點 ... 139
附錄六、土地法＜節錄＞ ... 147
附錄七、臺東數位電影商城合作改良利用契約書 ... 149
附錄八、訪談紀錄 ... 154
表 目 次
表 1-1 國有財產局結合產業合作開發一覽表………5
表 1-2 國有財產局 2011 年施政績效評估意見及結果（行政院評估意見 及結果）………6
表 2-1 計畫範圍一覽表………12
表 2-2 公有或國有土地管理相關文獻彙整表………31
表 2-3 公有或國有土地改良利用相關文獻彙整表………36
表 2-4 各種公有土地開發模式與不動產證券化結合運用情形表……38
表 3-1 受訪者基本資料一覽表………45
表 4-1 臺東縣國有非公用土地管理情形一覽………61
表 4-2 歷年臺東縣國有非公用土地申請案件數一覽表………62
表 4-3 歷年臺東縣國有非公用土地被占用情形一覽表………64
表 4-4 土地使用分區一覽表………71
表 4-5 國有不動產收益分收比例計算參考表………79
表 4-6 委託經營權利金試算表………81
圖 目 次
圖 1-1 最近 5 年處理國有非公用土地售價統計圖………3
圖 2-1 開發前後對照圖………11
圖 2-2 合作案件三方關係示意圖………18
圖 2-3 委託案件三方關係示意圖………19
圖 2-4 辦理流程圖………29
圖 2-5 最近五年處理被占用國有非公用土地筆數統計表………33
圖 2-6 最近五年處理被占用國有非公用土地面積統計表………33
圖 2-7 國有財產局管理出租國有土地統計表………34
圖 2-8 傳統型與 PFI 推動模式示意圖………39
圖 3-1 研究流程圖………42
圖 3-2 研究架構圖………43
圖 4-1 國有土地提供使用權架構圖………66
圖 4-2 臺東縣交通網絡圖………74
圖 4-3 國家建設儲備用地清查作業程序………89
第一章 緒論
社 會 各 界 對 傳 統 以 出 售 為 導 向 之 國 有 財 產 處 理 方 式 ， 時 有 諸 多 輿 論 批 評，另 一 方 面 馬 英 九 總 統 於 2008 年 競選期 間所提 12 項基 礎建設 競選 政見，
均 與 國 土 規 劃 及 利 用 有 關，其 中「 都 市 及 工 業 區 更 新 」、「 產 業 創 新 走 廊 」、
「 農 村 再 生 」、「 高 雄 自 由 貿 易 及 生 態 港 」、「 臺 中 亞 太 海 空 運 籌 中 心 」及「 桃 園 國 際 航 空 城 」 等 更 涉 及 公 有 土 地 之 開 發 運 用 ， 所 以 如 何 靈 活 運 用 及 提 供 適 當 之 國 有 土 地 ， 以 應 各 級 政 府 之 公 共 建 設 之 需 ， 又 能 符 合 經 濟 發 展 、 社 會 公 益 及 永 續 環 境 三 者 之 兼 顧，財 政 部 於 2008 年訂 定「強化 國有 財產 管理 及 運 用 效 益 方 案 」，其 目 的 有 三，第 一 為 讓 國 有 財 產 業 務 型 態 轉 型，其 次 為 讓 國 有 土 地 提 升 開 發 效 益 創 造 永 續 財 源 ， 最 後 為 引 進 民 間 資 源 提 高 就 業 機 會 。
第一節 研究動機
臺 灣 省 全 國 土 地 總 面 積 約 為 360 萬 餘公頃 ，經 完成地 籍測 量及 登記 後 之 土 地，其 中 屬 公 有 土 地（ 全 國 法 規 資 料 庫，2011）1部 分 已 登 記 面 積 者 為 226.81 萬 餘 公 頃 （ 中 華 民 國 統 計 資 訊 網 ， 2011） ， 而 國 有 土 地 之 面 積 約 為 224 萬 餘 公 頃 ，佔 全 國 土 地 總 面 積 62.22％， 總 價 值 亦 高 達 4 兆 8,327 億 餘 元（ 財 政 部 國 有 財 產 署，2012a），其面積 及產 價甚為 龐大，若 再細 分 為國 有 公 用 及 非 公 用 土 地 之 區 別 ， 國 有 公 用 土 地 係 以 撥 用 或 第 一 次 土 地 登 記 時 ， 由 各 級 政 府 機 關 或 國 營 事 業 單 位 管 理 使 用 ， 其 性 質 僅 供 公 務 用 、 公 共 用 或 事 業 用 ， 尚 不 得 擅 為 處 分 收 益 ， 另 外 由 財 政 部 國 有 財 產 署 2（ 以 下 簡 稱 國 有 財 產 署 ） 直 接 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 ， 除 可 供 收 益 或 處 分 外 ， 若 能 妥 善 運 用 管 理 、 建 立 機 制 ， 對 於 臺 灣 地 區 地 狹 人 稠 的 情 況 下 ， 能 提 供 政 府 機 關 或 民 間 企 業 規 劃 開 發 ， 對 於 國 家 整 體 建 設 與 產 業 發 展 ， 應 有 相 當 之 助 益 。
1 詳 附 錄 四 、 土 地 法 。
2 原 財 政 部 國 有 財 產 局 ， 為 因 應 政 府 組 織 調 整 ， 於 2013 年 1 月 1 日 起 機 關 全 銜 變 更 為 財 政 部 國 有 財 產 署 。
早 期 政 府 對 於 公 有 土 地 的 處 理 政 策 與 態 度 ， 隨 著 整 體 社 會 的 經 濟 環 境 做 轉 變 ， 國 有 土地 租 售 處分 政 策 ， 常作為 政 府 調節各 項經 濟景 氣 之 工 具之 一（ 王樹 穩，2007），例如 1990 年 7 月行政 院前院 長郝 柏村 宣示公 有 土地 只 租 不 售 之 原 則，究 其 原 因 為 1987 年國泰 人壽 公司以 高於 低價 3.6 倍 的價 格 ， 標 得 今 六 福 皇 宮 現 址 的 國 有 非 公 用 土 地 ， 引 起 不 動 產 上 揚 效 應 所 做 之 抑 制 對 策，隨 後 在 1993 年公 布施行「公有土 地經 營及 處理 原則」，規 定國 有 土 地 以 保 留 公 共 使 用 不 予 出 售 為 原 則 ， 使 國 有 非 公 用 土 地 所 有 權 不 再 大 量 釋 出，以 降 緩 國 內 房 地 產 市 場 過 熱 現 象。至 2000 年 因房地 產市 場又 過於 低 迷 ， 於 是 限 制 出 售 政 策 再 次 開 放 ， 除 針 對 國 有 非 公 用 土 地 加 強 標 售 外 ， 另 外 再 修 訂 國 有 財 產 法 第 52 條之 1 專案讓 售以及 同法第 52 條之 2 特 殊讓 售 之 規 定，於 2004 年再 頒布「 加強 四年標 售計 畫」，至 此國 有財 產署 對於 國 有 非 公 用 土 地 處 分 出 售 等 同 全 面 開 放 ， 也 引 發 民 意 代 表 及 社 會 輿 論 強 烈 質 疑 國 有 財 產 署在 賤 賣 國 產 ， 並 把 大 面 積 之 國 有 土 地 流 入 財 團 之 手 ， 助 長 財 團 炒 作 房 地 產 之 嫌，在 2008 年行 政院核 定「強化 國有 財產 管理 及運 用效 益 方 案 」，以「 公 地 公 用、發 揮 效 能 」及「 變 產 置 產、永 續 財 源 」為 目 標 ， 強 調 短 期 有 效 運 用、長 期 開 發，以 創 造 永 續 財 源（ 財 政 部，2008）3。2009 年 行 政 院 決 定 500 坪以 上的 國有 土 地不出 售、 大面積 國有 土地 可以 透 過都 市 更 新、設 定 地 上 權 或 其 他 方 式，增 加 收 益（ 行 政 院，2009）4，對 於 國 有 非 公 用 土 地 得 出 售 政 策 再 度 限 縮，國 有 財 產 署 於 2010 年 起得依 國有 財產法 第 49 條、第 52 條之 1 及第 53 條等 規定辦 理之 讓售及 標售 案件，因得 符合 面 積 上 限 規 定 之 案 件 數 銳 減 ， 致 使 處 理 國 有 非 公 用 土 地 售 價 迅 速 降 低 （ 圖 1-1） ， 難 以 補 足 政 府 之 財 政 缺 口 。
3 詳 附 錄 一 、 強 化 國 有 財 產 管 理 及 運 用 效 益 方 案 。
4 2009 年 10 月 8 日 行 政 院 第 3165 次 會 議 紀 錄 。
單位:千元
34,616,218
30,267,792
37,805,458
24,225,446
19,072,617
0 5,000,000 10,000,000 15,000,000 20,000,000 25,000,000 30,000,000 35,000,000 40,000,000
2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 圖 1-1 歷 年國 有非 公用土 地售 價統 計圖
資 料 來 源 ： 財 政 部 國 有 財 產 署 （ 2012a）
以 往 國 有 財 產 署把 國 有 非 公 用 土 地 之 出 租 、 出 售 視 為 核 心 業 務 ， 為 改 變 社 會 各 界 對 國 有 財 產 署 僅 會 辦 理 出 售 國 有 非 公 用 土 地 的 舊 觀 ， 大 面 積 國 有 土 地 應 保 留 供 各 級 政 府 機 關 施 政 之 用 ， 並 考 量 整 體 開 發 利 用 ， 遂 依 國 有 財 產 法 第 47 條第 2 項 規定，「財 政 部國有 財產 局得以 委託、合 作或信 託方 式 ， 配 合 區 域 計 畫 、 都 市 計 畫 辦 理 下 列 事 項 ︰ 1.改良 土地 。2.興建 公 務或 公 共 用 房 屋 。 3.其 他非 興建 房屋 之 事業。 」依 該規定 概可 分為 公開 招 標設 定 地 上 權 提 供 民 間 開 發 、 參 與 都 市 更 新 辦 理 開 發 、 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 開 發 及 釋 出 土 地 權 利 與 民 間 合 作 開 發 等 方 式 辦 理 ， 其 中 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 開 發 之 方 式，自 2003 年起，雖 已開始 與各 級政 府機 關以 合作 或 委 託 開 發 國 有 土 地 ， 至 2008 年 10 月起因 應「強 化國 有財 產管理 及 運用 效 益 方 案 」 所 訂 定 策 略 措 施 ， 國 有 財 產 署 積 極 與 地 方 政 府 洽 商 合 作 或 委 託 開 發 大 面 積 國 有 土 地，以 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 及 國 有 財 產 法 第 47 條等 規 定 ， 試 圖 引 進 民 間 資 金 ， 配 合 地 方 需 求 帶 動 產 業 發 展 ， 並 避 免 國 有 非 公 用 土 地 閒 置 、 低 度 利 用 甚 或 遭 到 占 用 ， 以 求 更 有 效 率 的 經 營 與 利 用 （ 財 政 部 ， 2008）5。
5 詳 附 錄 一 、 強 化 國 有 財 產 管 理 及 運 用 效 益 方 案 。
政 府 將 大 面 積 國 有 非 公 用 土 地 以 提 供 合 法 使 用 權 的 方 式 ， 企 圖 吸 引 民 間 業 者 以 企 業 化 經 營 觀 念 ， 運 用 其 人 力 、 資 金 及 技 術 共 同 參 與 國 有 財 產 之 經 營 管 理 業 務 ， 以 達 到 國 有 非 公 用 土 地 多 元 化 使 用 之 目 的 與 效 益 ， 雖 然 在 2003 年 起 開 始 執 行 與 各 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 開 發 國 有 土 地 業 務 ， 並 至 2011 年 底 止 已 陸 續 簽 訂 合 作 契 約 17 案（ 表 1-1），大 半 都 位 於 經 濟 發 展 、 交 通 建 設 及 國 際 化 程 度 較 高 之 都 會 地 區 ， 相 較 於 東 部 地 區 之 開 發 案 件 數 則 尚 有 一 段 差 距 ， 顯 示 民 間 企 業 並 不 青 睞 這 些 地 區 進 行 開 發 以 避 免 投 資 虧 本 。 整 體 而 言 ， 中 央 與 地 方 政 府 的 合 作 開 發 案 件 執 行 成 效 及 效 益 似 乎 與 行 政 院 評 估 之 績 效 結 果 尚 有 待 加 強 之 處 （ 表 1-2）， 國有 財產 署為快 速 推廣 合 作 開 發 案 件 之 進 程 ， 另 外 核 定 「 加 強 運 用 國 有 土 地 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 推 動 產 業 發 展 計 畫 」 （ 財 政 部 國 有 財 產 署 ， 2012a）6， 希 望 在 未 來 4 年 間 達 成 與 相 關 目 的 事 業 主 管 機 關 簽 約 20 案的目 標，以符合 行政 院要 求 落實 大 面 積 國 有 土 地 活 化 檢 討 等 機 制 ， 繼 續 協 助 各 機 關 辦 理 活 化 運 用 ， 讓 閒 置 或 低 度 利 用 之 資 產 發 揮 效 能 ， 共 同 創 造 國 家 資 產 最 大 效 益 之 目 標 。
6 詳 附 錄 二 、 加 強 運 用 國 有 土 地 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 推 動 產 業 發 展 計 畫 。
表 1-1 國 有財 產署 結合產 業合 作開 發一覽 表 辦 理
情 況
合 作
對 象 案 名 簽 約
時 間
已 營 運 者
交 通 部 觀 光 局
臺 北 市 區 土 地 委 託 招 商 興 建 營 運 旅
館 -美 麗信酒 店 2003 年 7 月 交 通 部 觀 光
局
臺 北 市 區 土 地 委 託 招 商 興 建 營 運 旅
館 -臺 北花園 大酒 店 2005 年 7 月 臺 南 市 政 府 西門市 場改 造經營 2004 年 6 月 臺 灣 菸 酒 公
司
臺 北 啤 酒 文 化 園 區 國 有 房 地 改 良 利
用 2009 年 7 月
臺 北 市 政 府 原 菸 酒 公 賣 局 中 山 配 銷 處 國 有 房 地
活 化 再 利 用 案 2010 年 8 月 嘉 義 市 政 府 配 合 嘉 義 市 先 期 交 通 轉 運 中 心 OT 案
臨 時 停 車 場 合 作 改 良 利 用 案 2011 年 10 月
尚 未 營 運 者
臺 灣 鐵 路 管 理 局
新 北 市 新 板 橋 車 站 特 定 區 （ 特 專 四 ）
國 際 觀 光 旅 館 興 建 營 運 招 商 案 2008 年 7 月 臺 東 縣 政 府 臺東數 位電 影商城 2011 年 1 月 宜 蘭 縣 政 府 宜 蘭 縣 南 澳 農 場 招 商 興 建 營 運 渡 假
園 區 2002 年 12 月
臺 南 市 政 府 臺 南 縣 虎 頭 埤 國 有 土 地 委 託 招 商 興
建 營 運 旅 館 案 2004 年 5 月 羅 東 鎮 公 所 招商興 建營 運商場 2007 年 6 月 臺 南 市 政 府 安平港 歷史 風貌園 區濱 海遊 憩區 2008 年 11 月 新 北 市 政 府 樹林產 業專 用區招 商案 2010 年 8 月 臺 北 市 政 府 臺 北 市 原 菸 酒 公 賣 局 南 港 瓶 蓋 工 廠
國 有 房 地 開 發 案 2011 年 7 月 新 北 市 政 府 淡水天 生段 遊憩區 公有 土地 招商 案 2011 年 8 月 新 北 市 政 府 林口中商 36 招商 案 2011 年 9 月 經 濟 部 加 工
出 口 區 管 理 處
臺 中 軟 體 園 區 開 發 案 2011 年 12 月
資 料 來 源 ： 研 究 者 自 行 整 理
表 1-2 國 有財 產署 2011 年施政 績 效評估 意見 及結果 （行 政院 評估 意 見及 結 果 ）
關 鍵 策 略 目 標 關 鍵 績 效 指 標 評 估 結 果
（ 一 ）活 化 國 家 資 產，創 造 資 產 價 值 (業 務成 果)
1.多 元 化 運 用 國 有 土 地
▲
2.多 元 化 方 式 釋 出 都 市 更 新 範 圍 內 之 國
有 財 產 ★
（ 二 ）改 進 管 理 流 程，提 升 服 務 效 能 (行 政效 率)
3.加 強 國 有 財 產 管 理 電 子 化 及 業 務 標 準
化 作 業 ★
（ 三 ）活 化 公 用 資 產，提 升
運 用 效 能 (財 務管 理) 4.統 籌 調 配 及 活 化 運 用 國 有 公 用 資 產 ★ 註 ： 「 ★ 」 表 示 綠 燈 ， 績 效 良 好 ； 「
▲
」 表 示 黃 燈 ， 績 效 合 格 。資 料 來 源 ： 財 政 部 國 有 財 產 署 （ 2011）
其 中 臺 東 縣 政 府 在 2010 年為 解決 臺東縣 內無 電影院 之窘 境並 一併 發 展 臺 東 市 區 內 舊 臺 東 火 車 站 附 近 商 圈 ， 以 利 帶 動 地 方 經 濟 發 展 ， 但 臺 東 縣 政 府 經 管 之 縣 有 土 地 無 適 當 之 標 的 可 提 供 開 發 商 圈 使 用 之 情 況 下 ， 於 是 選 定 舊 火 車 站 前 屬 國 有 財 產 署 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 並 積 極 洽 談 ， 經 雙 方 簽 訂 合 作 改 良 利 用 契 約 後 ， 由 臺 東 縣 政 府 負 責 辦 理 公 開 招 標 作 業 ， 經 過 5 次 流 標 且 屢 次 修 正 招 標 權 利 金 底 價 後 ， 終 於 在 2011 年 10 月 間由 臺東 娛 樂城 股 份 有 限 公 司 一 家 投 標 並 得 標 ， 臺 東 數 位 電 影 商 城 開 發 招 商 案 有 其 初 步 進 展 。 但 概 觀 本 開 發 招 商 案 ， 中 央 政 府 為 提 昇 國 有 非 公 用 土 地 的 活 化 利 用 創 造 永 續 財 源 ， 地 方 政 府 亦 扮 演 重 要 角 色 ， 尤 其 以 東 部 地 區 經 濟 活 動 、 消 費 人 口 、 交 通 便 利 性 等 因 素 皆 不 如 北 、 中 、 南 部 地 區 的 情 況 下 ， 在 地 方 財 政 拮 据 時 積 極 配 合 推 動 招 商 ， 而 針 對 地 方 政 府 欲 進 行 之 公 共 建 設 能 否 吸 引 廠 商 願 意 進 駐 投 資 開 發 亦 是 關 鍵 之 一 ， 中 央 或 地 方 政 府 應 如 何 擬 定 策 略 規 劃 或 激 勵 措 施 創 造 更 明 確 的 誘 因 吸 引 廠 商 投 資 開 發 。
第二節 研究目的
國 有 財 產署 與 臺 東 縣 政 府 合 作 辦 理 臺 東 數 位 電 影 商 城 招 商 開 發 案 ， 創 造 中 央 與 地 方 政 府 建 立 合 作 夥 伴 關 係 的 局 面 ， 共 同 開 發 國 有 土 地 並 同 時引 進 民 間 資 源 ， 提 升 地 方 經 濟 發 展 。 但 以 往 中 央 或 地 方 政 府 在 臺 東 縣 轄 內 與 民 間 企 業 合 作 進 行 的 大 型 開 發 案 件 ， 如 交 通 部 觀 光 局 東 部 海 國 家 風 景 區 管 理 處 辦 理 的 金 崙 溫 泉 區 BOT 開發 案、內 政部 營建 署城鄉 發展 分署 辦 理的台 東 縣 知 本 溫 泉 專 用 區 徵 求 民 間 參 與 公 共 建 設 案 先 期 計 畫 或 臺 東 縣 政 府 辦 理 的 臺 東 知 本 綜 合 遊 樂 區 開 發 案 及 美 麗 灣 渡 假 村 開 發 案 等 ， 皆 受 不 同 因 素 之 干 擾 未 能 繼 續 推 展 開 發 案 ， 相 對 的 ， 臺 東 數 位 電 影 商 城 屬 於 較 為 小 型 的 開 發 案 ， 是 否 仍 會 遭 遇 與 大 型 開 發 案 難 以 順 利 推 展 的 相 同 困 境 ？ 冀 望 透 過 本 研 究 之 討 論 ， 預 期 達 到 下 列 目 的 ：
一 、 探 討 目 前臺 東 縣 內 執 行 國 有 非 公 用 土 地 開 發 利 用 作 業 之 現 況。
二 、 探 討 現 行 國 有非 公 用 土 地 開 發 利 用 之 相 關 法 規 及 規 範 ， 檢 視 臺 東 數 位 電 影 商 城 未 來 遭 遇 之 問 題 。
三 、 研 擬 執 行臺 東 縣 國 有非 公 用 土 地 開 發 利 用 的 可 行 機 制 。
第三節 研究範圍與限制
一、公 有 土 地 依 土 地 法 第 4 條規 定 區分為 國有 土地、直轄 市有 土地、縣（市）
有 土 地 或 鄉 （ 鎮 、 市 ） 有 之 土 地 ， 除 國 有 土 地 依 據 國 有 財 產 法 規 定 管 理 處 分 外 ， 其 餘 直 轄 市 有 土 地 、 縣 （ 市 ） 有 土 地 或 鄉 （ 鎮 、 市 ） 有 之 土 地 可 依 各 地 方 政 府 訂 定 頒 布 之 財 產 管 理 自 治 條 例 規 定 處 理 ， 涉 及 數 量 及 範 圍 龐 大 ， 不 易 針 對 各 類 別 之 土 地 逐 一 討 論 。
依 國 有 財 產 法 第 4 條規 定， 國有 財 產分為 公用 財產及 非公 用財 產， 而 非 公 用 財 產 係 指 公 用 財 產 以 外 可 供 收 益 或 處 分 之 一 切 國 有 財 產 ， 包 括 不 動 產 、 動 產 、 有 價 證 券 及 權 利 ， 國 有 財 產 以 國 有 非 公 用 不 動 產 之 數 量 及 價 值 為 最 大 宗 ， 具 有 其 代 表 性 。
綜 上 所 述 ， 因 礙 於 有 限 時 間 下 ， 僅 限 於 國 有 財 產署 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 為 本 研 究 範 圍 ， 且 所 蒐 集 統 計 之 資 料 以 至 2012 年底 為準。
二 、 改 良 利 用 業 務 可 分 為 委 託 經 營 、 參 與 都 市 更 新 、 公 開 招 標 設 定 地 上 權 及 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 或 委 託 開 發 等 方 式 辦 理 ， 尤 其 中 央 與 地 方 政 府 合 作 或 委 託 開 發 國 有 非 公 用 土 地 須 由 委 託 人 （ 國 有 財 產 署 ）、
受 託 人 （ 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 、 地 方 政 府 或 公 營 事 業 機 構 ） 及 得 標 廠 商 （ 民 間 業 者 ） 三 方 共 同 努 力 及 配 合 才 能 達 成 ， 以 提 升 土 地 利 用 、 增 進 經 營 效 益，2009 年推 動的 中央 與地方 合作 或委託 開發 國有 非公 用 土 地 策 略 ， 更 能 進 一 步 配 合 地 方 政 府 實 際 需 求 進 行 開 發 國 有 非 公 用 土 地 ， 增 加 就 業 機 會 及 活 絡 地 方 經 濟 等 實 質 效 益 ， 因 涉 及 層 面 廣 ， 本 研 究 僅 限 於 中 央 與 地 方 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 開 發 案 件 之 經 營 利 用 階 段 ， 對 於 促 進 地 方 發 展 、 增 加 就 業 機 會 或 稅 收 獲 利 等 方 面 ， 亦 不 在 本 研 究 範 圍 。
三 、 本 研 究 個 案 係 位 屬 東 部 地 區 ， 東 部 縣 市 因 商 機 較 弱 ， 不 若 北 、 中 、 南 部 地 區 部 分 縣 市 基 礎 建 設 及 政 經 發 展 皆 優 於 東 部 地 區 ， 再 加 上 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 早 期 以 BOT 等方 式鼓勵 民間 參與公 共建 設，尤 其以 臺 北 市 政 府 招 商 績 效 更 居 於 全 國 之 冠 （ 王 鼎 鈞 ，2012），而 東部縣 市則
於 近 年 才 開 始 推 動 民 間 參 與 投 資 開 發 ， 且 案 件 規 模 較 為 小 型 ， 故 本 研 究 僅 針 對 臺 東 縣 轄 內 之 國 有 非 公 用 土 地 進 行 探 討 ， 其 歸 納 所 得 之 發 現 及 結 論 難 與 其 他 地 區 等 同 適 用 。
第四節 重要名詞解釋
一、國有土地
本 研 究 係 以 國 有 財 產 署 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 為 主 要 探 討 標 的 ， 故 須 針 對 國 有 土 地 之 定 義 做 依 明 確 之 解 釋 ， 在 土 地 法 第 4 條規 定將 公有 土 地區 分 為 國 有 土 地 、 直 轄 市 有 土 地 、 縣 （ 市 ） 有 土 地 或 鄉 （ 鎮 、 市 ） 有 土 地 等 4 類 ， 而 國 有 財 產 在 國 有 財 產 法 第 4 條 規 定 中 又 區 分 為 公 用 財 產 及 非 公 用 財 產 兩 類 。 公 用 財 產 係 指 公 務 用 、 公 共 用 及 事 業 用 財 產 等 3 種 ，依 國 有財 產 法 第 11 條 規定，公用財 產以 各直 接使用 機關 為管理 機關，直 接 管 理 之 ； 非 公 用 財 產 係 指 公 用 財 產 以 外 可 供 收 益 或 處 分 之 一 切 財 產 ， 依 國 有 財 產 法 第 12 條規 定， 非公用 財產 以財 政 部國有 財產 署為 管理機 關， 承財 政 部之 命 ， 直 接 管 理 之 。
國 有 財 產 所 指 範 圍 依 國 有 財 產 法 第 3 條規 定為不 動產 、動 產、 有價證 券 及 權 利 等 4 種 ，國有 財產 署經 管 之國有 非公 用土地 係屬 不動 產， 且 為 4 種 財 產 中 數 量 最 多 、 價 值 最 高 且 散 布 於 全 國 各 地 ， 其 處 理 方 式 除 以 出 租 、 出 售 、 委 託 管 理 、 委 託 經 營 、 簡 式 合 營 及 設 定 地 上 權 供 私 人 取 得 所 有 權 或 合 法 使 用 權 外 ， 另 可 以 撥 用 、 借 用 、 出 租 、 出 售 、 委 託 管 理 、 委 託 或 合 作 改 良 利 用 等 方 式 提 供 予 其 他 政 府 機 關 使用 （ 財 政 部 國 有 財 產署 ， 2012a）。
二、改良利用
依 據 國 有 財 產 法 第 47 條及國 有財 產法施 行細 則第 48 條、第 48 條之 1、
第 48 條之 3（全 國法 規資 料庫， 2010）7等 規 定 ， 由 國 有 財 產 署 結 合 中 央 或 地 方 目 的 事 業 主 管 機 關 （ 簡 稱 主 管 機 關 ）合 作 開 發 案 件 ， 所 採 之 開 發 方 式 可 分 為 兩 類 ， 一 為 依 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 （ 簡 稱 促 參 法 ） 規 定 辦 理 者 ， 其 相 關 作 業 流 程 、 規 範 及 應 注 意 事 項 ， 須 依 促 參 法 相 關 規 定 辦 理 ； 另 一 為 非 適 用 促 參 法 規 定 辦 理 者 ， 國 有 財 產 署 與 主 管 機 關 合 作 案 件 多 屬 此 類 型 案 件 ， 本 研 究 個 案 亦 屬 此 類 型 案 件 。
7 詳 附 錄 三 、 國 有 財 產 法 施 行 細 則 。
第二章 文獻探討
第一節 臺東數位電影商城招商開發案概述
本研究個案－「臺東數位電影商城」係為國有財產署與臺東縣政府於 2011 年 雙方簽訂合作改良契約之案件，經由臺東縣政府辦理 5 次公開招商流標，終於同 年 10 月間完成招商作業，另由得標廠商與國有財產署北區分署簽定設定地上權契 約取得土地使用權後，已積極興建該電影商城主體建物（圖 2-1），預計於 2013 年 8 月正式營運，針對本個案之辦理相關規定，研究者彙整如下（財政部國有財產署，
2012b）。
開發前 開發後（模擬圖）
圖 2-1 開發前後對照圖
資料來源：財政部國有財產署（2012b）
一、計畫緣起
1960 至 1980 年左右，為臺東電影事業之極盛時期，最盛時期計有 36 家戲院，
1980 年後受到電視、錄影帶興起影響，戲院如同骨牌效應陸續關閉，直至 1985 年 臺東縣大武鄉「大武戲院」落幕，僅存位於臺東市區內之「大同戲院」，很不幸的 臺東縣內唯一的戲院又遭到祝融燒毀，使得臺東縣內大型影視娛樂走入歷史，成 為全臺唯一無電影院的縣市。
而臺東縣政府為復甦臺東縣的電影產業，同時結合在地文化與觀光產業發 展，提升就業機會，減少青、壯年人口外流，擬推動「臺東縣十二項重大建設施 政計畫」之電影城案，經國有財產署提供並選定臺東市中心地形方正區位佳，交 通便捷，深具觀光發展商機之臺東舊火車站前之前臺灣汽車股份有限公司捐贈之
國有房地，以改良利用之設定地上權方式，招商開發包含精品商場、旅館、餐飲 及影城等複合式經營之「臺東數位電影商城」。除計畫創造七星級水準國際數位 3D 映像品質，透過影城播映臺東深度觀光導覽，推廣臺東在地美景及串聯花東觀光 景點，並藉以促使媒體工作團隊至臺東拍攝電影、電視劇，振興臺東文創觀光藝 術美學產業，帶動臺東縣內商機。
二、計畫範圍
位於臺東市鐵花路、光明路交會處所圍區域，土地皆為國有土地，屬財政部 國有財產署管理，詳表 2-1。
表 2-1 計畫範圍一覽表 地段
地號 土地面積 (平方公尺)
使用
分區 建蔽率 容積率 備註 台東市
台東段 551-5 地號
1,590 商業區 不得大
於 80% 不得大
於 300% 台東市細部計畫(土 地使用分區管制要 點)規定二十二、容積 獎勵規定
（一）有關設置公共 開放空間獎勵部 分，依「建築技術規 則」建築設計施工編 規定辦理。
（二）建築物提供部 分樓地板面積供下 列使用者，得增加所 提供之樓地板面 積。但以不超過基地 面積乘以該基地容 積率之 30％為限。
台東市 台東段 551-7 地號
1,019 商業區 不得大
於 80% 不得大 於 300%
台東市 台東段 551-9 地號
68 商業區 不得大
於 80% 不得大 於 300%
台東市 台東段 551-13 地號
24 商業區 不得大
於 80% 不得大 於 300%
合計 2,701 2,160 8,100 資料來源：研究者自行整理
三、計畫目標
（一）配合地方政府施政建設、釋出國有土地使用權，帶動當地觀光及文創 產業。
（二）在永續利用之前提下，有效提高利用效率，增裕政府財政，並避免土 地閒置荒廢。
四、土地使用現況及利用管制規定
（一）地上建物為原臺灣汽車客運股份有限公司車站之相關設施，因無法提 供做為電影商城使用，已辦理拆除。
（二）本計劃土地之使用分區為商業區，依臺東市都市計畫及相關法令之管 制規定辦理。
五、辦理機關及期間
（一）合作機關：國有財產署及臺東縣政府。
（二）合作期間：自合作改良利用契約簽訂之日起，至合作標的地上權存續 期間屆滿或契約終止之日止。
六、辦理方式：
（一）由國有財產署北區分署為代表，與臺東縣政府負責合作案件工作計畫 之執行及簽約事宜。
（二）由臺東縣政府規劃本案國有土地已設定地上權方式辦理公開招商，並 研訂招商文件（如廠商資格、投資金額、興建期程等條件，及地上權 契約內容等）洽得國有財產署北區分署意後，由臺東縣政府辦理對外 公開招商。
（三）依本計畫土地設定地上權之存續期間為 50 年。期間屆滿前半年，得經 雙方協商同意予以延長，惟延長期間最多 20 年。
（四）依本計畫設定之地上權，併同地上建物及設施之所有權轉讓予第三人 前，應先獲得國有財產署北區分署同意。
（五）依本計畫設定之地上權，不得分割轉讓；所興建之建物及設施，應作 整體管理營運，其所有權亦不得分割移轉。
七、土地改良物處理方式
地上權契約屆滿前因可歸責於地上權人之事由而終止地上權契約，或地上權 契約屆滿時，地上建物及相關設施除經國有財產署北區分署同意無償移轉為國有 外，地上權人應負責自行拆除騰空，返還土地。地上權存續期間，非可歸責於地 上權人而終止地上權契約時，其地上建物及相關設施之處理方式，由臺東縣政府、
國有財產署北區分署與地上權人三方協議處理。
八、經費籌措方式
（一）國有財產署北區分署除負責提供本案之國有土地及繳納地價稅外，無 需支付或分擔其他費用。
（二）臺東縣政府負責公開招商相關作業所需經費，包括辦理先期規劃、公 開招商作業等項目及一切人事、行政、管理經營費用。
九、收益項目及計收標準
（一）設定地上權權利金：依得標權利金計收。
（二）土地租金：依土地申報地價年息 5％計收。
十、雙方分收比例
（一）設定地上權權利金由臺東縣政府按 40％計算分收後，其餘 60％撥付國 有財產署北區分署解繳國庫。
（二）土地租金：全數歸國有財產署北區分署解繳國庫。
十一、效益評估
（一）本案經招商完成後，設定地上權契約使用期間為 50 年，產生之效益概 算如下：
1.總收益（包括權利金、租金）：145,900,000 元
2.吸引民間投入資金：約 430,000,000 元
3.創造就業人口：約 100 人
4.每年增加稅收：房屋稅：約 8,150,000 元
營業稅：約 1,000,000 元
地價稅：由本局負擔
合 計：9,150,000 元
5.每年節省國有土地管理費用：約 50,000 元
（二）臺東縣 2008 年旅遊人次為 3,853,547 人，2009 年旅遊人次為 4,159,684
（提升 7.9％），對於本案電影商城建造完成後旅遊人次可提升 30％，
達到 540 萬餘人，對於提升臺東觀光產業、創造就業機會及帶動地方 建設發展應有所助益。
（三）另臺東縣政府計畫以具國際觀光特色之電影商城，吸引具有故事性之 傳統產品市集聚集，帶動觀光人潮，繁榮周邊商圈。
第二節 國有非公用土地開發流程
目前提供民間企業能投入中央與地方目的事業主管機關辦理之各項公共建設 開發案件，所採用之開發方式可分為兩類，一為依促進民間參與公共建設法（簡 稱促參法）規定辦理者，係充分結合政府公權力、民間資金、創意及經營效率，
透過 BOT（興建-營運-移轉）、BTO（興建-移轉-營運）、ROT(擴、整建-營運-移轉)、
BOO（興建-擁有-營運）或 OT（營運-移轉）等方式，共同規劃、興建、經營公共 建設，在有效發掘民間產業商機的同時，提升公共建設服務效能，締造政府、企 業與民眾「三贏」而共利、共榮的局面。其相關作業流程、規範及應注意事項，
當依促參法相關規定辦理，且行政院公共工程委員會已建立促參輔導機制及相關 作業文件可參考利用（行政院公共工程委員會，2000）。
而另一非適用促參法規定辦理者，係為國有財產署經管之國有非公用土地與 目的事業主管機關合作案件多屬此類型，雖然自 2002 年起已陸續與各目的事業主 管機關合作開發案件（詳表 1-1），國有財產署為積極推動該項業務，並增加共同 合作推動產業發展之可行性，特針對非適用促參案件建置標準作業流程（國有財 產署，2012c），並期望藉由成功案例經驗之分享，增加各主管機關參與意願，共 同創造優質投資產業環境，吸引民間企業資金投入參與，從而帶動地方各項公共 建設。
在本節中，研究者先就國有非公用土地合作或委託開發案件模式，彙整其所 適用之法令依據、辦理方式及作業流程作一簡介，臚列如下：
一、法源依據（全國法規資料庫，2012b）
國有財產法第 47 條第 2 項規定－財政部國有財產署得以委託、合作或信託方 式，配合區域計劃、都市計畫辦理下列事項：
（一）改良土地。
（二）興建公務或公共用房屋。
（三）其他非興建房屋之事業。
國有財產法施行細則第 48 條規定－依本法第 47 條第 2 項規定辦理之事項，
應訂定工作計畫，報請財政部核定。
國有財產法施行細則第 48 條之 1 規定－財政部國有財產署辦理本法第 47 條 第 2 項第 2 款及第 3 款規定事項，得經財政部核准，指定由具有專業能力之政府 機關或公營事業機構為之。
國有財產法施行細則第 48 條之 3 規定－依本法第 47 條第 2 項規定辦理之事 項，應與委託、合作或信託對象簽訂契約。
國有土地開發利用的法令係依據上述規定辦理，以往國有財產署多為被動方 式辦理國有財產之管理處分業務，現為靈活開發利用國有非公用土地，避免閒置 及提昇國產運用效能，改變為由國有財產署所屬各區分署、辦事處8積極主動洽商 地方政府結合地方相關產業建設發展需要，提供轄區內適當國有非公用土地，以 合作或委託方式辦理國有土地之開發，本研究中之個案－臺東數位電影商城招商 開發案亦屬之。
二、辦理方式（財政部國有財產署北區分署臺東辦事處，2012）
（一）通案部分：財政部已核定合作闢建停車場工作計畫，依該計畫規定，得逕 由國有財產署所屬各區分署、辦事處予地方政府或公營事業機構簽訂契約 辦理。
個案部分：依據個案狀況逐案研訂工作計畫並由財政部核定後，據以簽訂 合作或委託開發契約（目前國有財產署已完成簽約案件數計 17 件）。
（二）合作或委託之對象
1.中央目的事業主管機關。
2.地方政府。
8 原財政部國有財產局所屬各地區辦事處、分處，為因應政府組織調整，於 2013 年 1 月 1 日起機
關全銜變更為財政部國有財產署北區、中區及南區分署，各分處則變更為各辦事處，隸屬於分署之 內部單位。
3.公營事業機構。
（三）土地提供方式
1.合作：國有財產署與主管機關雙方分工辦理國有非公用土地改良利用事宜，由 主管機關負責規劃開發方式、招選適當對象及簽訂投資開發契約，國有財產署 負責與其所招選之對象簽訂國有非公用土地設定地上權契約（圖 2-2）。
圖 2-2 合作案件三方關係示意圖 資料來源：研究者自行整理
2.委託：國有財產署將改良利用國有非公用土地業務全部委託主管機關辦理，包 括予其所招選之對象簽訂國有土地租賃、投資開發契約（圖 2-3）。
繳交 地租 簽訂
合作 改良 利用 契約
簽訂 地上 權契 約 國有財產署
合作機關或機構 得標廠商
繳交權利金
簽訂投資開發契約
圖 2-3 委託案件三方關係示意圖 資料來源：研究者自行整理
三、辦理流程（財政部國有財產署，2012b）（圖 2-4）
（一）計畫形成
1.國有財產署所屬各分署或辦事處（以下統稱分署）標的篩選判斷指標
（1）國有非公用財產管理系統管理區分是否為「閒置」，或為「占用」，但 被占用情形是否屬「國有非公用不動產被占用處理要點」規定得視為空 地者。
（2）經運用國有土地地理資訊系統產製國有土地 KML 檔，套疊 Google Earth 及相關航遙測圖資判讀結果是否閒置且地形方整。
（3）整宗（單筆或併計鄰接國有土地）面積是否大於 1,650 平方公尺（含）以 上。
（4）都市計畫是否有限定採市地重劃或區段徵收方式開發。
（5）是否已受理承租、承購及委託經營申請案，且已辦理通知訂約或繳款
（價）。 簽訂 租賃 或投 資開 發契 約
繳交權利金或地租 國有財產署
合作機關或機構 得標廠商
簽訂國有土地使用契約
（6）是否已有其他機關表達公用需要或申請撥用中。
（7）是否依相關計畫刻正辦理移交他機關管理。
經上述判斷指標評估後屬適宜提供者，應造具清冊，並於備註欄註記是否屬山 坡地、面臨道路。
2.主管機關提案及選定標的初步判斷指標：
（1）規劃面
A.擬引進之產業是否與施政計畫相結合、具市場性。
B.提案內容與推動方式是否已有初步構想。
（2）標的面－宜考量評估下列事項：
A.是否須辦理用地或土地使用項目變更。
B.是否受相關開發法令限制。
C.是否面臨建築線。
D.是否有地上物拆除、占用等問題。
3.洽談合作意願：
（1）分署與主管機關均可主動向對方提出合作請求。
（2）辦事處篩選標的提供主管機關者：
A. 分署應主動依（一）標的篩選判斷指標，篩選轄區內適當標的，造具清冊 後，提供予相關主管機關，並徵詢合作或受託開發之意願。
B. 分署應於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別「XY03」（改良利
用分案列管）。
（3）主管機關已提出規劃及需求，但未選定標的者：
A. 分署應依主管機關之需求及（一）標的篩選判斷指標，篩選轄區內適當標 的，造具清冊提供該機關選定。
B. 分署應於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別「XY03」（改良利 用分案列管）。
（4）主管機關已提出規劃並選定標的者：
A. 分署應洽主管機關提出擬規劃開發之事業項目及初步規劃辦理方式。
B. 分署應於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別「XY03」（改良利 用分案列管）。
（5）分署應主動提供相關業務諮詢、案例及規定予主管機關，或向國有財產 署提請協辦。
4.雙方初步達成合作共識：分署與主管機關洽談後，雙方有初步達成合作共識 者，由主管機關正式發函予分署表達擬合作開發之事業項目、構想及標的。
5.陳報國有財產署同意：分署接獲主管機關表達擬合作開發之事業項目、構想及 標的函後，應查明土地有無其他處分、利用計畫，並檢附不動產登記謄本、
勘查表、都市計畫使用分區證明、地籍圖謄本、建物測量成果圖，及與市區 街道套繪圖等參考資料，陳報國有財產署。
6.國有財產署同意：分署接獲國有財產署同意辦理公函之日起，應續辦理下列事 項：
（1）停止受理承租、承購及委託經營申請案。
（2）已受理承租、承購及委託經營申請案，其尚未通知訂約或繳款（價）者，
依規定辦理註銷。
（3）函請主管機關研擬合作或委託改良利用國有非公用不動產工作計畫之建 議內容。
（4）於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別「XY11」（擬辦理改良利 用方式）。
（二）可行性評估及先期作業規劃
主管機關接獲分署轉國有財產署同意辦理公函後，應視個案情形、產業特性 及規模考量辦理可行性評估及先期作業規劃，得包括下列項目：
1.可行性評估
（1）合作開發目的。
（2）市場可行性。
（3）工程技術可行性。
（4）財務可行性。
（5）法律可行性。
（6）開發範圍內涉及其他公有土地或私有土地取得可行性。
2.先期作業規劃
（1）合作開發目的。
（2）興建規劃。
（3）營運規劃。
（4）開發範圍內涉及其他公有土地或私有土地取得規劃。
（5）財務規劃。
（6）風險規劃。
（7）政府承諾與配合事項項目、完成程度及時程規劃。
（8）履約管理規劃。
（9）移轉規劃。
3.研擬工作計畫及契約書草案：主管機關依評估、規劃結果研擬工作計畫及契約 書草案，送予分署。
4.初步研商工作計畫及契約書草案內容：分署接獲主管機關所擬之工作計畫及契 約書草案後，應擇期邀集主管機關討論工作計畫及契約書草案內容，並應界定 合作或委託案件，將下列事項納入規範：
（1）合作案件：採設定地上權方式辦理開發。
A.地上權存續期間視需求訂定之，最長 70 年。
B.權利金底價及租金收取標準，除由主管機關依個案情形及事業特性訂定外，
得參照「國有非公用土地設定地上權作業要點」9定之。
C.設定之地上權，不得分割轉讓；所興建之建物及設施，應作整體管理營運，
其所有權亦不得分割移轉。但經分署及主管機關同意後，得併同地上建物 及設施之所有權，全部轉讓或信託予第三人。
（2）委託案件：採租賃方式辦理開發。
A.以國有非公用土地年租金率競標，或作為必要評審項目，其租金率底價及
9 詳附錄五、國有非公用土地設定地上權作業要點。
租金收取標準，由主管機關依個案情形及事業特性訂定。建物租金由主管 機關依個案情形及事業特性定之。
B.出租期限，建築改良物最長 10 年、建築基地最長 20 年、其他土地為 6 年至 10 年。租期屆滿後得續約或議約之條件，由主管機關依個案情形及事業特 性定之。
C.國有非公用土地承租人不得請求辦理設定地上權登記。
（3）視個案情形及產業特性，規範於簽訂委託或合作契約後一定時間內，應 完成公告招商。
（4）研擬效益評估時，應就民間投資金額、創造年產值、增加就業人數、及 政府可課徵房屋稅、地價稅、營業稅等預估數據。
5.工作計畫及契約書草案內容初步達成共識：
（1）辦事處與主管機關就工作計畫及契約書草案內容達成共識後，應一併檢 附不動產登記謄本、勘查表、都市計畫使用分區證明、地籍圖謄本或建物 測量成果圖，與市區街道套繪圖、及擬辦理事業項目之先期規劃報告等資 料，陳報國有財產署（辦事處部分應報由所屬分署核轉陳報）。
（2）分署應於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別「XY12」（報署）。
6.研商工作計畫及契約書草案內容：國有財產署接獲分署陳報工作計畫及契約書 草案後，擇期邀集主管機關、分署及相關產業機關開會研商。
7.工作計畫及契約書草案報財政部核定：雙方合意後，國有財產署即依規定簽報 財政部核定。
8.簽訂委託或合作契約：辦事處接獲財政部核定工作計畫及契約書後，即與主管 機關簽訂委託或合作契約，並於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別
「XY13」（計畫核定）。
9.國有不動產點交：雙方簽訂委託或合作契約後，分署應即將國有不動產交付主 管機關，並於國有非公用財產管理系統辦理加註，加註類別「XY15」（訂約）。
（三）招商
1.主管機關與分署簽訂委託或合作契約後，應依工作計畫所訂作業期程及辦理方 式，規劃招商條件及相關文件：
（1）招商準備作業
A.擬定招商文件：主管機關應視個案情形、產業特性及規模擬定招商文件，
內容得包括下列項目：
（A）公告事項之詳細規範。
（B）投資計畫書主要內容及格式。
（C）案件之評定方式及評審時程。
（D）議約及簽約期限。
（E）投資開發契約草案。
（F）地上權或租賃契約草案。
（G）其他招商需要事項。
B.舉辦招商說明會：主管機關得視個案情形、產業特性及規模研議是否舉辦招 商說明會，並得參酌民間投資人建議事項，研擬是否修正相關招商文件。
C.主管機關應依所推動產業建設適用之目的事業主管法規、政府採購法或其他 法律等相關選商規定辦理招標作業。例如成立評選委員會、甄審委員會、
工作小組或其他依法於招商前應成立之組織等。
（2）公告招商
主管機關依工作計畫所訂辦理方式，並得參酌民間投資人建議等事項，
據以辦理公告招商。
（3）開標
（4）決標
2. 分署應配合主管機關招商作業進度，會同協議招商作業文件，並得派員參與 廠商評選作業。
（四）簽約
1.合作案件：
（1）主管機關與得標人簽訂投資開發契約。
（2）分署與得標人簽訂地上權契約，並辦理地上權登記。
（3）由主管機關依投資開發契約責成得標廠商興建事業相關建物或設施，並 負責履約管理及收取權利金，分署負責收取地租。
2.委託案件：
（1）主管機關與得標人簽訂租賃、投資開發契約。
（2）由主管機關依契約責成得標廠商興建事業相關建物或設施，及管理維護 事宜，並負責收取租金。
3. 分署應配合核發或協助提供相關書面文件或用印事宜。
4.主管機關負責辦理招商後之履約管理及其他經營事項。
（五）興建
國有不動產交付：主管機關與得標人簽訂契約後，應於約定期限內將國有不 動產點交予得標人。
規劃設計、開工、施工及完工等：由得標人負責辦理。
主管機關應審查是否符合契約約定。
（六）營運
1.營運前準備：由得標人負責辦理；主管機關應審查營運執行計畫、使用執照等 是否符合契約約定。
2.開始營運、營運期間：由得標人負責辦理；主管機關應審查是否符合契約約定。
3.營運屆滿前：契約訂有得標人有優先訂約條款者，主管機關應依契約規定評定 是否符合優先訂約條件。符合者，主管機關與分署研訂續約條件後，通知得 標人續訂新約。
（七）移轉與返還
1.資產總檢查：主管機關應會同得標人進行營運資產總檢查，並初步確認擬無償 移轉為國有之範圍。
2.洽分署是否同意無償移轉為國有：主管機關函送得標人擬無償移轉為國有之財 產清冊與分署，並請分署表示同意與否意見。
（1）分署同意無償移轉為國有者
A.協商資產移轉細節：
（A）主管機關、分署與得標人應協商資產移轉細節。
（B）得標人依協商結果編製移轉財產目錄送主管機關審核。
（C）移轉財產目錄經主管機關審查無誤後，送分署。
（D）三方協議移轉程序及期限。
B.點交：
（A）主管機關應負責督促得標人於限期內完成移轉財產目錄所列財產點交 予分署。
（B）土地有遭棄置、掩埋廢棄物或土壤、地下水污染情形者，應責成得標 人清除、改善及整治後交還土地。
C.移轉：主管機關應負責督促得標人於限期內會同分署依相關法規辦理所有 權移轉及登記事宜。
（2）分署不同意無償移轉為國有者
拆除騰空地上物：主管機關應負責督促得標人於限期內拆除騰空。
點交：
（A）主管機關應負責督促得標人於限期內完成拆除騰空將國有土地交還分 署。
（B）土地有遭棄置、掩埋廢棄物或土壤、地下水污染情形者，應責成得標 人清除、改善及整治後交還土地。
3.塗銷地上權登記：土地有設定地上權者，主管機關應負責督促得標人於限期內 會同分署依相關法規辦理地上權塗銷登記。
依國有財產署所規劃之作業流程，可分為計畫形成、可行性評估及先期作業 規劃、招商、簽約、興建、營運及移轉與返還等 7 大步驟，每一步驟中更細分國 有財產署與目的事業主管機關各自應辦理之事項，如此一來，中央與地方政府承 辦人員對於辦理此類改良利用案件，即可「按部就班」、「照表操課」，增加參與合 作或委託開發案件的意願，提高國有土地改良利用業務辦理之成效。
圖 2-4 辦理流程圖
資料來源：財政部國有財產署（2012b）
無 有
是 否 無
有
是 否
2.可行性評 估及先期 作業規劃
1.計畫 形成
分署篩選適 當標的
目的事業主管機關提 出規劃並選定標的
提供標的供 評估選列
雙 方 洽 商合 作 意 願
有無 意願
結案
可行性評估及 先期作業規劃
主管機關自辦
委託顧問 籌措經費 評選顧問
進行可行性評估、先 期作業規劃
是否 可行
研議工作計畫 及契約草案
結案並通知 辦事處
計畫及契約
報核 簽訂委託或合
作契約及招商
主管機關擬訂招商
文件 依規定成立招商
前之相關組織 公告招商 開標
不動產點交予主管
機關 決標，並簽約
目的事業主管機關提 出規劃但未選定標的
分署篩選適 當標的
結案
合作案件
委託案件
主管機關與得標人簽訂 投資開發契約
分署與得標人簽訂地上 權契約
主管機關與得標人簽訂租賃、投資開發 契約
主管機關辦理履約管 理及督辦興建作業
3.招商
4.簽約
5.興建
6.營運
7.移轉與返 還
簽約後 不動產交付 規劃設計 開工 施工 竣工後營運
營運前準備 開始營運 營運期間 營運期屆滿，辦理 移轉與返還資產
資產總檢查 洽分署是否同意無 償移轉為國有
移轉 點交 完成移轉登
記 是否
同意
點交 騰空地上物
結案
註：紅色字部分屬國產署所屬分署或國產署負責辦理事項、黑色字部分屬目的事業主管機關負責辦理或督導事項、藍色字部分為二單位共同辦理事項。
辦理地上權 塗銷登記
第三節 公有或國有土地的相關研究
土地問題一直以來都是國內研究者持續不斷的討論課題，無論是管理處分或改良利 用等各種業務，隨著當時政治、社會、經濟狀況改變，及國有財產法不斷的修正調整，
皆有研究者依當時最值得關切的土地問題提出不同的見解，目前土地法第 4 條規定中，
將公有土地分為國有、直轄市有、縣（市）有及鄉（鎮、市）有等 4 類，且國有土地在 前述 4 類土地中，筆數最多，面積最廣，價值亦為最高，所以國內研究者對於該類土地 之研究，多以公有土地或國有土地為研究標的，以下將相關文獻做一分類整理分析。
一、公有或國有土地的管理處分研究
國有公用土地因受國有財產法第 28 條規定不得擅為收益或處分，對於經管國有非公 用土地的國有財產局而言除了擔負管理角色外，處分業務亦是重要業務之一，包括國有 財產法第 49 條至第 52 條之 2 規定之讓售業務，以及同法第 53、54 條規定的標售業務，
皆係將國有非公用土地的所有權釋出給私人或特定之機關（構），「有人此有土，有土斯 有財」的觀念下取得土地所有權似乎符合國人的傳統習性，但國有財產署僅依國有財產 法第 12 條規定代表國家管理國有非公用財產，土地是資源？還是資產？阿道．李奧波
（Aldo Leopold）提出「土地倫理」概念，他認為如果把土地只當成財產，那麼處置財 產是「權宜」的問題，與「是非」無關，更不用說涉及「倫常」10。但政府往往只把國 有土地視為「資產」處置，藉以解決當前財政缺口之不足，實則應由全民共享之「資源」
相對的減少。目前對公有或國有土地除依土地法第 10 條第 1 項規定依法取得所有權為私 有土地外，如無法取得土地所有權，人民必須使用土地時，依民法第 421 條規定：「稱租 賃者，謂一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」國有財產署將國有非公 用土地供他人使用、收取租金之行為即為「出租」，出租國有非公用土地依其使用性質可 分為基地、耕地、林地、養殖及礦地等，均可依據人民的需求訂定相關的租賃契約供合 法使用，但有許多已經在使用卻無法依規定申請承租者，則往往視為違法占用處理，而 占用情形在國有財產法中為明訂其處理原則下，已變成國有財產署或其他政府機關最難 妥善處理的一大土地管理問題。
綜上所述，部分研究者對於公有或國有土地之管理處分方面多有其探討及見解，以 下為有關此類之研究文獻如表 2-2。
10 何國基（2007）。國有土地管理政策的治理模式分析－以國有耕地放租問題為例：3-4。
表 2-2 公有或國有土地管理處分相關文獻彙整表
項次 研究者 研究名稱 研究內容摘要
1 蔡信三
（2000）
國有土地被占用問題 之研究
從國有土地被占用問題發生之原因，以歷 年資料探討國有財產署經管之國有土地對 占用之法令規定及處理績效，提出有效解 決占用問題之建議供政府參考。
2 何銘欽
（2000）
由占用處理與防制論 國有土地管理政策
利用經濟理論探討國有土地對經濟面之影 響，以及占用對效益與公平分配的影響，
再從公平正義理論之觀點探討國有土地管 理政策及占用之成因，提出對國有土地管 理和占用處理之建議。
3 謝明傑
（2003）
以知識管理觀點探討 國有土地管理之研究
以知識管理理論中知識流程與促動要素，
檢視國有土地對知識之管理活動內涵，探 討理論與實際管理產生之差異，提出提升 管理績效之對策。
4 江金郎
（2004）
公有土地管理之研究
－以國有土地被占用 問題處理為例
對國有土地被占用之原委及處理上遭遇困 難及相關問題進行探討，提出具體措施與 建議供政府單位施政參考，建立效率化的 管理制度。
5 鄭俊杰
（2006）
國有土地經營管理策 略變革對都市發展影 響之研究－以台中市 干城市地重劃區為例
以個案研究方式探討推動中央與地方在建 構互惠互利有效供用國有土地資源的互動 機制，和共同開發都市發展及經營管理策 略夥伴關係的運作。
6 賴家雄
（2006）
以 AHP 法探討國有財 產管理－土地資產之 決策研究
以質性及量化並用之研究方式，就各國營 事業單位處理市地資產的決策模式，探討 如何建立決策 準則有效利 用龐大土 地資 產，並配合國家政策及公司需要，發揮最 大經濟效益。
7 葉棋楠
（2007）
國有土地出售正當性 問題之研究－文化霸 權觀點
借用葛蘭西文化霸權理論的觀念來解釋國 家出售國有土地正當性，並觀察透過哪些 方法及手段來 達成出售國 有土地的 合理 性，來重新思考國有土地的處理政策。
8 何國基
（2007）
國有土地管理政策的 治理模式分析－以國
探討國有土地的管理政策走向是否朝向美 國學者彼得斯（G. Guy Peters）的治理模
