公有或國有土地的相關研究

土地問題一直以來都是國內研究者持續不斷的討論課題，無論是管理處分或改良利 用等各種業務，隨著當時政治、社會、經濟狀況改變，及國有財產法不斷的修正調整，

皆有研究者依當時最值得關切的土地問題提出不同的見解，目前土地法第 4 條規定中，

將公有土地分為國有、直轄市有、縣（市）有及鄉（鎮、市）有等 4 類，且國有土地在 前述 4 類土地中，筆數最多，面積最廣，價值亦為最高，所以國內研究者對於該類土地 之研究，多以公有土地或國有土地為研究標的，以下將相關文獻做一分類整理分析。

一、公有或國有土地的管理處分研究

國有公用土地因受國有財產法第 28 條規定不得擅為收益或處分，對於經管國有非公 用土地的國有財產局而言除了擔負管理角色外，處分業務亦是重要業務之一，包括國有 財產法第 49 條至第 52 條之 2 規定之讓售業務，以及同法第 53、54 條規定的標售業務，

皆係將國有非公用土地的所有權釋出給私人或特定之機關（構），「有人此有土，有土斯 有財」的觀念下取得土地所有權似乎符合國人的傳統習性，但國有財產署僅依國有財產 法第 12 條規定代表國家管理國有非公用財產，土地是資源？還是資產？阿道．李奧波

（Aldo Leopold）提出「土地倫理」概念，他認為如果把土地只當成財產，那麼處置財 產是「權宜」的問題，與「是非」無關，更不用說涉及「倫常」¹⁰。但政府往往只把國 有土地視為「資產」處置，藉以解決當前財政缺口之不足，實則應由全民共享之「資源」

相對的減少。目前對公有或國有土地除依土地法第 10 條第 1 項規定依法取得所有權為私 有土地外，如無法取得土地所有權，人民必須使用土地時，依民法第 421 條規定：「稱租 賃者，謂一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」國有財產署將國有非公 用土地供他人使用、收取租金之行為即為「出租」，出租國有非公用土地依其使用性質可 分為基地、耕地、林地、養殖及礦地等，均可依據人民的需求訂定相關的租賃契約供合 法使用，但有許多已經在使用卻無法依規定申請承租者，則往往視為違法占用處理，而 占用情形在國有財產法中為明訂其處理原則下，已變成國有財產署或其他政府機關最難 妥善處理的一大土地管理問題。

綜上所述，部分研究者對於公有或國有土地之管理處分方面多有其探討及見解，以 下為有關此類之研究文獻如表 2-2。

10 何國基（2007）。國有土地管理政策的治理模式分析－以國有耕地放租問題為例：3-4。

表 2-2 公有或國有土地管理處分相關文獻彙整表

有耕地放租問題為例 式，其土地政策的管制到管理如何走向公

單位:筆數

312,484 313,392 314,074 316,421 321,952

17,984 18,390 22,088 39,879 32,764 0

2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

占用數

2,226.25 2,518.99 2,616.37 2,558.21 5,042.84 0

2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

占用數

圖 2-7 國有財產署管理出租國有土地統計表 資料來源：財政部國有財產署（2012a）

國有土地雖可分為公用及非公用土地兩大類，但實際上兩者間的統籌運用、土地流

發展方向。

例 源開發作為各種產業之專用區，建構提升利

提供民間公營機構使用。5、由國產局辦理改良利用。前 3 種以國有公用土地為主的類型，

建置「產業用地供給資訊平台」，提供民間企業查詢所需產業用地資訊，使國有土地的 開發利用結合地方產業發展，為政府有效創造優質投資產業環境的方式。林懋傑（2004）

從頂埔高科技園區或高雄縣衛武營特定專用區等開發案中，發現土地開發模式之發動者 均為地方政府，中央政府僅扮演從旁協助與配合之角色，原因在於地方政府首長除有藉 以合作開發政策施展其施政理念，主要還是當地政府比較充分瞭解當地的投資環境與條 件，為達到開發招商吸引民間企業投資之目地以促進地方產業發展、改善經濟環境及提 升就業率，此時中央政府應建立一套獎勵誘因並適度鬆綁相關法令規定，讓地方政府有 更大的決策空間及執行政策所必要之權限，鼓勵地方政府能因地制宜發展地方產業，所 以此時政府部門釋出公有或國有土地參與開發利用是最恰當時機。但是目前中央與地方 目的事業主管機關合作或委託開發政策，其開發設置目的及法令依據隸屬各部會不同所 屬機關（構），層級權責均不同，造成各部會間之資源、客源之競爭及執行績效上有所 競合，在公有或國有土地資訊的蒐集彙整上也無明訂統合機關，尚有資訊無法完全精確 整合的缺憾，仍有待行政院出面籌畫及協調。

圖 2-8 傳統型與 PFI 推動模式示意圖

資料來源：行政院公共工程委員會（2012）

行政院目前相當重視公有或國有土地的開發利用，並且參考國外有關與民間合作開

發業務的實務經驗，期望民間企業能夠增加參與國家各項公共建設的行列，但相關法令 與資訊尚未配合修正及公開透明化之前，實務上仍有許多加強之處，本研究中冀望能探 討出國有非公用土地改良利用業務中執行之困境與問題，並研擬具體之解決對策作為政 府施政之參考。

綜上，針對有關國（公）有土地改良利用業務的研究者的結論與建議，保留土地所 有權而僅以提供合法使用權給予民間企業經營利用，政府除能減少對於國有土地的管理 成本外，又能發揮國有土地應有之效能並能繼續維持收益，符合政府對於國有非公用土 地「只租不售」之政策，兼具國家資源永續經營之理念。