研究動機

社 會 各 界 對 傳 統 以 出 售 為 導 向 之 國 有 財 產 處 理 方 式 ， 時 有 諸 多 輿 論 批 評，另 一 方 面 馬 英 九 總 統 於 2008 年 競選期 間所提 12 項基 礎建設 競選 政見，

均 與 國 土 規 劃 及 利 用 有 關，其 中「 都 市 及 工 業 區 更 新 」、「 產 業 創 新 走 廊 」、

「 農 村 再 生 」、「 高 雄 自 由 貿 易 及 生 態 港 」、「 臺 中 亞 太 海 空 運 籌 中 心 」及「 桃 園 國 際 航 空 城 」 等 更 涉 及 公 有 土 地 之 開 發 運 用 ， 所 以 如 何 靈 活 運 用 及 提 供 適 當 之 國 有 土 地 ， 以 應 各 級 政 府 之 公 共 建 設 之 需 ， 又 能 符 合 經 濟 發 展 、 社 會 公 益 及 永 續 環 境 三 者 之 兼 顧，財 政 部 於 2008 年訂 定「強化 國有 財產 管理 及 運 用 效 益 方 案 」，其 目 的 有 三，第 一 為 讓 國 有 財 產 業 務 型 態 轉 型，其 次 為 讓 國 有 土 地 提 升 開 發 效 益 創 造 永 續 財 源 ， 最 後 為 引 進 民 間 資 源 提 高 就 業 機 會 。

第一節 研究動機

臺 灣 省 全 國 土 地 總 面 積 約 為 360 萬 餘公頃 ，經 完成地 籍測 量及 登記 後 之 土 地，其 中 屬 公 有 土 地（ 全 國 法 規 資 料 庫，2011）¹部 分 已 登 記 面 積 者 為 226.81 萬 餘 公 頃 （ 中 華 民 國 統 計 資 訊 網 ， 2011） ， 而 國 有 土 地 之 面 積 約 為 224 萬 餘 公 頃 ，佔 全 國 土 地 總 面 積 62.22％， 總 價 值 亦 高 達 4 兆 8,327 億 餘 元（ 財 政 部 國 有 財 產 署，2012a），其面積 及產 價甚為 龐大，若 再細 分 為國 有 公 用 及 非 公 用 土 地 之 區 別 ， 國 有 公 用 土 地 係 以 撥 用 或 第 一 次 土 地 登 記 時 ， 由 各 級 政 府 機 關 或 國 營 事 業 單 位 管 理 使 用 ， 其 性 質 僅 供 公 務 用 、 公 共 用 或 事 業 用 ， 尚 不 得 擅 為 處 分 收 益 ， 另 外 由 財 政 部 國 有 財 產 署 ²（ 以 下 簡 稱 國 有 財 產 署 ） 直 接 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 ， 除 可 供 收 益 或 處 分 外 ， 若 能 妥 善 運 用 管 理 、 建 立 機 制 ， 對 於 臺 灣 地 區 地 狹 人 稠 的 情 況 下 ， 能 提 供 政 府 機 關 或 民 間 企 業 規 劃 開 發 ， 對 於 國 家 整 體 建 設 與 產 業 發 展 ， 應 有 相 當 之 助 益 。

1 詳 附 錄 四 、 土 地 法 。

2 原 財 政 部 國 有 財 產 局 ， 為 因 應 政 府 組 織 調 整 ， 於 2013 年 1 月 1 日 起 機 關 全 銜 變 更 為 財 政 部 國 有 財 產 署 。

早 期 政 府 對 於 公 有 土 地 的 處 理 政 策 與 態 度 ， 隨 著 整 體 社 會 的 經 濟 環 境 做 轉 變 ， 國 有 土地 租 售 處分 政 策 ， 常作為 政 府 調節各 項經 濟景 氣 之 工 具之 一（ 王樹 穩，2007），例如 1990 年 7 月行政 院前院 長郝 柏村 宣示公 有 土地 只 租 不 售 之 原 則，究 其 原 因 為 1987 年國泰 人壽 公司以 高於 低價 3.6 倍 的價 格 ， 標 得 今 六 福 皇 宮 現 址 的 國 有 非 公 用 土 地 ， 引 起 不 動 產 上 揚 效 應 所 做 之 抑 制 對 策，隨 後 在 1993 年公 布施行「公有土 地經 營及 處理 原則」，規 定國 有 土 地 以 保 留 公 共 使 用 不 予 出 售 為 原 則 ， 使 國 有 非 公 用 土 地 所 有 權 不 再 大 量 釋 出，以 降 緩 國 內 房 地 產 市 場 過 熱 現 象。至 2000 年 因房地 產市 場又 過於 低 迷 ， 於 是 限 制 出 售 政 策 再 次 開 放 ， 除 針 對 國 有 非 公 用 土 地 加 強 標 售 外 ， 另 外 再 修 訂 國 有 財 產 法 第 52 條之 1 專案讓 售以及 同法第 52 條之 2 特 殊讓 售 之 規 定，於 2004 年再 頒布「 加強 四年標 售計 畫」，至 此國 有財 產署 對於 國 有 非 公 用 土 地 處 分 出 售 等 同 全 面 開 放 ， 也 引 發 民 意 代 表 及 社 會 輿 論 強 烈 質 疑 國 有 財 產 署在 賤 賣 國 產 ， 並 把 大 面 積 之 國 有 土 地 流 入 財 團 之 手 ， 助 長 財 團 炒 作 房 地 產 之 嫌，在 2008 年行 政院核 定「強化 國有 財產 管理 及運 用效 益 方 案 」，以「 公 地 公 用、發 揮 效 能 」及「 變 產 置 產、永 續 財 源 」為 目 標 ， 強 調 短 期 有 效 運 用、長 期 開 發，以 創 造 永 續 財 源（ 財 政 部，2008）³。2009 年 行 政 院 決 定 500 坪以 上的 國有 土 地不出 售、 大面積 國有 土地 可以 透 過都 市 更 新、設 定 地 上 權 或 其 他 方 式，增 加 收 益（ 行 政 院，2009）⁴，對 於 國 有 非 公 用 土 地 得 出 售 政 策 再 度 限 縮，國 有 財 產 署 於 2010 年 起得依 國有 財產法 第 49 條、第 52 條之 1 及第 53 條等 規定辦 理之 讓售及 標售 案件，因得 符合 面 積 上 限 規 定 之 案 件 數 銳 減 ， 致 使 處 理 國 有 非 公 用 土 地 售 價 迅 速 降 低 （ 圖 1-1） ， 難 以 補 足 政 府 之 財 政 缺 口 。

3 詳 附 錄 一 、 強 化 國 有 財 產 管 理 及 運 用 效 益 方 案 。

4 2009 年 10 月 8 日 行 政 院 第 3165 次 會 議 紀 錄 。

單位:千元

2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 圖 1-1 歷 年國 有非 公用土 地售 價統 計圖

政 府 將 大 面 積 國 有 非 公 用 土 地 以 提 供 合 法 使 用 權 的 方 式 ， 企 圖 吸 引 民 間 業 者 以 企 業 化 經 營 觀 念 ， 運 用 其 人 力 、 資 金 及 技 術 共 同 參 與 國 有 財 產 之 經 營 管 理 業 務 ， 以 達 到 國 有 非 公 用 土 地 多 元 化 使 用 之 目 的 與 效 益 ， 雖 然 在 2003 年 起 開 始 執 行 與 各 目 的 事 業 主 管 機 關 合 作 開 發 國 有 土 地 業 務 ， 並 至 2011 年 底 止 已 陸 續 簽 訂 合 作 契 約 17 案（ 表 1-1），大 半 都 位 於 經 濟 發 展 、 交 通 建 設 及 國 際 化 程 度 較 高 之 都 會 地 區 ， 相 較 於 東 部 地 區 之 開 發 案 件 數 則 尚 有 一 段 差 距 ， 顯 示 民 間 企 業 並 不 青 睞 這 些 地 區 進 行 開 發 以 避 免 投 資 虧 本 。 整 體 而 言 ， 中 央 與 地 方 政 府 的 合 作 開 發 案 件 執 行 成 效 及 效 益 似 乎 與 行 政 院 評 估 之 績 效 結 果 尚 有 待 加 強 之 處 （ 表 1-2）， 國有 財產 署為快 速 推廣 合 作 開 發 案 件 之 進 程 ， 另 外 核 定 「 加 強 運 用 國 有 土 地 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 推 動 產 業 發 展 計 畫 」 （ 財 政 部 國 有 財 產 署 ， 2012a）⁶， 希 望 在 未 來 4 年 間 達 成 與 相 關 目 的 事 業 主 管 機 關 簽 約 20 案的目 標，以符合 行政 院要 求 落實 大 面 積 國 有 土 地 活 化 檢 討 等 機 制 ， 繼 續 協 助 各 機 關 辦 理 活 化 運 用 ， 讓 閒 置 或 低 度 利 用 之 資 產 發 揮 效 能 ， 共 同 創 造 國 家 資 產 最 大 效 益 之 目 標 。

6 詳 附 錄 二 、 加 強 運 用 國 有 土 地 結 合 目 的 事 業 主 管 機 關 推 動 產 業 發 展 計 畫 。

表 1-1 國 有財 產署 結合產 業合 作開 發一覽 表

表 1-2 國 有財 產署 2011 年施政 績 效評估 意見 及結果 （行 政院 評估 意 見及 結 果 ）

關 鍵 策 略 目 標 關 鍵 績 效 指 標 評 估 結 果

（ 一 ）活 化 國 家 資 產，創 造 資 產 價 值 (業 務成 果)

1.多 元 化 運 用 國 有 土 地

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2.多 元 化 方 式 釋 出 都 市 更 新 範 圍 內 之 國

有 財 產 ★

（ 二 ）改 進 管 理 流 程，提 升 服 務 效 能 (行 政效 率)

3.加 強 國 有 財 產 管 理 電 子 化 及 業 務 標 準

化 作 業 ★

（ 三 ）活 化 公 用 資 產，提 升

運 用 效 能 (財 務管 理) 4.統 籌 調 配 及 活 化 運 用 國 有 公 用 資 產 ★ 註 ： 「 ★ 」 表 示 綠 燈 ， 績 效 良 好 ； 「

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資 料 來 源 ： 財 政 部 國 有 財 產 署 （ 2011）

其 中 臺 東 縣 政 府 在 2010 年為 解決 臺東縣 內無 電影院 之窘 境並 一併 發 展 臺 東 市 區 內 舊 臺 東 火 車 站 附 近 商 圈 ， 以 利 帶 動 地 方 經 濟 發 展 ， 但 臺 東 縣 政 府 經 管 之 縣 有 土 地 無 適 當 之 標 的 可 提 供 開 發 商 圈 使 用 之 情 況 下 ， 於 是 選 定 舊 火 車 站 前 屬 國 有 財 產 署 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 並 積 極 洽 談 ， 經 雙 方 簽 訂 合 作 改 良 利 用 契 約 後 ， 由 臺 東 縣 政 府 負 責 辦 理 公 開 招 標 作 業 ， 經 過 5 次 流 標 且 屢 次 修 正 招 標 權 利 金 底 價 後 ， 終 於 在 2011 年 10 月 間由 臺東 娛 樂城 股 份 有 限 公 司 一 家 投 標 並 得 標 ， 臺 東 數 位 電 影 商 城 開 發 招 商 案 有 其 初 步 進 展 。 但 概 觀 本 開 發 招 商 案 ， 中 央 政 府 為 提 昇 國 有 非 公 用 土 地 的 活 化 利 用 創 造 永 續 財 源 ， 地 方 政 府 亦 扮 演 重 要 角 色 ， 尤 其 以 東 部 地 區 經 濟 活 動 、 消 費 人 口 、 交 通 便 利 性 等 因 素 皆 不 如 北 、 中 、 南 部 地 區 的 情 況 下 ， 在 地 方 財 政 拮 据 時 積 極 配 合 推 動 招 商 ， 而 針 對 地 方 政 府 欲 進 行 之 公 共 建 設 能 否 吸 引 廠 商 願 意 進 駐 投 資 開 發 亦 是 關 鍵 之 一 ， 中 央 或 地 方 政 府 應 如 何 擬 定 策 略 規 劃 或 激 勵 措 施 創 造 更 明 確 的 誘 因 吸 引 廠 商 投 資 開 發 。