目前臺東縣執行國有非公用土地開發作業之現況

臺 東 數 位 電 影 商 城 招 商 開 發 案 的 順 利 推 展 ， 對 於 臺 東 縣 內 許 多 大 面 積 之 閒 置 或 低 度 利 用 的 國 有 非 公 用 土 地 ， 對 於 中 央 政 府 而 言 無 非 是 能 夠 配 合 政 策 之 需 要 ， 加 強 推 動 該 類 土 地 的 活 化 利 用 產 生 收 益 ， 以 補 政 府 財 政 之 不 足，另 一 方 面 對 於 地 方 政 府 而 言，臺 東 縣 政 府 能 夠 順 利 取 得 使 用 國 有 土 地，

後 續 完 成 對 外 招 商 作 業 ， 在 本 研 究 的 訪 談 過 程 中 ， 大 多 數 的 訪 談 者 都 抱 持 者 正 面 的 看 法 ， 認 為 雙 方 合 作 有 助 於 產 生 雙 贏 效 果 ， 但 在 訪 談 後 發 現 ， 對 於 在 臺 東 縣 內 的 國 （ 公 ） 有 土 地 進 行 開 發 或 改 良 利 用 作 業 ， 在 國 有 財 產 署 及 臺 東 縣 政 府 兩 機 關 之 受 訪 者，因 其 主 管 法 令 及 執 行 政 策、業 務 各 有 相 異，

在 執 行 時 仍 有 不 同 的 困 境 。

一、國有財產署方面

（ 一）國 有土 地管 理成 效不彰

臺 東 縣 轄 內 土 地 面 積 計 3,515.25 平 方公里 ，面 積僅次 於南 投縣 及 花 蓮 縣 ， 為 全 國 面 積 第 三 大 縣 ， 其 中 公 有 土 地 面 積 為 3,069.87 平方公 里，所 占 比 率 約 為 88％，筆 數為 15.7 萬餘筆，這些 公有 土地 分布於 縣

內 16 個鄉（ 鎮、市）公 所管 轄範 圍 內，並 由中 央及地 方各 政府 機關依 不 同 權 屬 管 理 使 用 ， 可 分 為 國 有 、 縣 有 及 鄉 鎮 市 有 土 地 ， 其 中 屬 國 有 財 產 署 經 管 之 國 有 土 地 面 積 約 為 272 平方公 里， 筆數 約為 8 萬 餘筆 左 右 ， 依 國 有 財 產 法 及 土 地 法 規 定 ， 各 級 政 府 機 關 為 公 務 或 公 共 所 需 國 有 土 地 得 申 請 撥 用 取 得 土 地 使 用 外 ， 國 有 財 產 署 所 經 管 的 國 有 非 公 用 土 地 大 多 以 管理（ 出 租、委 託 管 理 或 申 請 綠 美 化 ）處 分（ 讓 售 或 標 售 ） 或 改 良 利 用 （ 委 託 經 營 或 招 標 設 定 地 上 權 ） 等 方 式 ， 依 據 相 關 法 令 規 定 提 供 予 法 人 或 自 然 人 取 得 合 法 使 用 權 ， 但 這 部 分 提 供 使 用 土 地 的 比 例 僅 占 所 有 國 有 非 公 用 土 地 約 35％ 左右（表 4-1） 。

表 4-1 臺東 縣國有 非公 用土 地管 理 情形一 覽表

管 理 區 分 筆 數 比 例 面 積 （ m²） 待 勘 查 9,813 12.03％ 33,496,875.36 代 處 理 1,341 1.64％ 2,924,540.35 閒 置 5,179 6.35％ 31,676,016.44 保 留 17,150 21.02％ 47,379,916.59 占 用 19,443 23.83％ 35,258,784.59 出 租 27,226 33.36％ 119,100,684.27 借 用 27 0.03％ 30,200.26 委 託 經 營 52 0.06％ 208,199.91 委 託 管 理 1,266 1.55％ 1,344,545.90 採 取 土 石 0 0.00％ 0.00 設 定 地 上 權 0 0.00％ 0.00 改 良 利 用 104 0.13％ 714,682.28 總 計 81,601 100％ 272,134,445.95

資 料 來 源 ： 財 政 部 國 有 財 產 署 北 區 分 署 臺 東 辦 事 處 2013 年 1 月處 務 會報

（ 2013）

國 產 法 對於 土 地之 管 理 ，首 在 提 供 合法使 用 權 源。（ A3a1）

整 體 來 說，每 年 國 有 財 產 署 所 屬 的 北 區 分 署 臺 東 辦 事 處 以 人 員（ 包 括 正 編 人 員、約 僱 人 員 及 論 件 計 酬 人 員 ）不 到 50 人 的編制 來管 理整 個 臺 東 縣 內 的 國 有 土 地 ， 其 業 務 量 本 已 相 當 的 吃 重 ， 對 於 執 行 原 有 的 國 有 財 產 管 理 處 分 業 務 已 造 成 不 利 的 影 響 ， 例 如 歷 年 未 辦 結 案 件 尚 未 結 清 、 人 員 更 替 無 法 熟 稔 法 令 辦 理 案 件 等 情 況 下 ， 又 行 政 院 及 財 政 部 等 近 年 來 開 始 著 重 國 有 財 產 的 新 興 業 務 ， 如 改 良 利 用 業 務 的 公 開 招 標 設 定 地 上 權 、 委 託 經 營 、 綠 美 化 、 與 地 方 政 府 合 作 開 發 大 面 積 國 有 土 地 等 案 件，或 管 理 處 分 業 務 中 的 標 租、土 地 法 第 73 條之 1 逾 期未 辦理 繼 承 登 記 財 產 及 抵 稅 地 標 售 案 件 等 ， 對 於 承 辦 國 有 業 務 之 人 員 而 言 ， 舊 有 的 業 務 還 來 不 及 處 理 完 畢 ， 後 頭 又 有 其 他 新 的 業 務 往 上 堆 疊 ， 無 疑 是 雪 上 加 霜，再 加 上 隨 時 會 有 陳 情 案、檢 舉 案 等 具 時 效 性 需 趕 辦 案 件 ， 或 其 他 政 府 機 關 辦 理 撥 用 國 有 土 地 等 需 配 合 辦 理 案 件 ， 所 以 國 產 業 務 相 互 之 間 就 有 排 擠 作 用 。

在 有 限 的 承 辦 人 力 情 況 下 ， 只 能 先 就 具 有 時 效 性 、 急 迫 性 或 重 點 性 的 業 務 下 先 行 辦 理 ， 難 以 全 面 顧 及 所 有 業 務 如 期 完 成 ， 導 致 外 界 誤 認 為 國 有 財 產 署 的 行 政 效 率 不 彰 ， 實 際 上 則 是 執 行 新 興 業 務 時 ， 雖 然 能 將 國 有 土 地 提 供 給 政 府 或 民 間 合 法 使 用 ， 減 少 管 理 國 有 土 地 的 壓 力 與 成 本 ， 但 人 力 不 足 及 業 務 量 龐 大 的 影 響 下 ， 仍 不 能 有 效 妥 善 的 管 理 國 有 土 地 且 順 利 執 行 所 有 國 產 業 務 。

人 力 不 足 確 會 對 國 有 土 地 的 管 理 運 用 造 成 不利 影 響 。 在 人 力 不足 且 逐 年 下 修 的 情 形下 ， 對於 例 行 的 出 租 土地 管 理 、 政府 機關的 撥 （ 借） 用 及申 購 案 的 處 理 即有 無 法應 付 的 情 況 ， 更遑 論 各 類 環 境 清理 、 檢舉 案及 改 良利 用 案 件 日益 增加。（ A1a1）

在 有 限 人 力 情 形 下 ， 就 各 項業 務 僅 得 就 較 具 時 效 、 急 迫 性 或 重點 性 的 工 作 先 行處 理 ， 無法 全 盤顧 及 ， 勢 必排擠 案 件 承辦 期程， 更無 法 專 人 規劃 辦 理 活 化不 動 產計 畫 。（ A3a1）

（ 二）國 （公 ）有 土地 遭占用情 形仍然 嚴重

臺 東 縣 內 權 屬 為 國 有 土 地 者 面 積 及 筆 數 龐 大 ， 加 上 零 散 分 布 ， 相

對 於 縣 有 地 或 鄉 （ 鎮 、 市 ） 有 地 之 數 量 及 面 積 較 少 ， 且 經 管 機 關 相 對 也 單 純 ， 這 類 土 地 多 由 經 管 機 關 作 為 辦 公 廳 舍 或 公 共 建 設 使 用 ， 所 以 縣 有 地 或鄉 （ 鎮 、 市 ） 有 地 較 少 有 遭 占 用 情 形 發 生 ， 而 臺 東 縣 內 國 有 財 產 署 經 管 之 國 有 非 公 用 土 地 遭 占 用 的 情 形 大 約 占 23％ （ 2012 年底 止 ），但 國 有 土 地 數 量 太 多、分 布 遼 闊，人 力 不 足 管 理 不 易，雖 然 國 有 財 產 署 歷 年 來 不 斷 陸 續 清 理，可 是 被 占 用 情 形 卻 不 曾 斷 絕 過（ 表 4-3），

經 歸 納 國 有 土 地 遭 占 用 的 原 因 主 要 有 下 列 幾 項 ：

1.國 有 土 地 面 積 遼 闊 ， 人 力 不 足 管 理 不 易 。 2.民 眾 守 法 觀 念 不 足 。

3.公 權 力 不 彰 導 致 占 用 情 形 難 以 根 絕 。 4.國 有 土 地 閒 置 ， 使 民 眾 有 占 用 之 機 會 。

表 4-3 歷 年臺 東縣 國有非 公用 土地 被占用 情形 一覽表

16,662 17,629 18,323 18,901 19,443

4,194 5,014

4,132 3,813 3,636 3,526

18,014

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000

2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年

筆數 面積(公頃)

資 料 來 源 ： 研 究 者 自 行 整 理

土 地 遭 占用 、 閒 置 或 低 度 利 用 之 原 因 之 一 ，但 主 要 原 因 就 實 務上 經 驗 而 言， 應 為 政策 性 因素 或 公 產 管 理 機關 並 無 適 當利用 計 畫 。（ A3a1）

國 有 財 產 署 對 於 占 用 情 形 之 處 理 ， 多 以 出 租 、 標 （ 讓 ） 售 、 委 託

管 理 、 委 託 經 營 、 自 行 拆 除 、 騰 空 返 還 、 強 制 拆 除 、 撥 用 （ 僅 限 於 政 府 機 關 有 公 務 或 公 共 使 用 需 要 時 ） 及 訴 訟 排 除 等 採 取 多 元 化 方 式 處 理 ， 依 法 讓 占 用 人 取 得 合 法 使 用 權 或 所 有 權 ， 如 承 租 、 委 託 經 營 或 標

（ 讓 ） 售 等 ， 依 法 令 限 制 不 得 處 理 者 再 要 求 騰 空 返 還 或 循 司 法 途 徑 處 理 ， 來 確 保 國 有 土 地 的 權 益 不 致 受 損 。 然 而 原 國 有 財 產 的 管 理 處 分 及 收 益 政 策 ， 近 年 來 以 執 行 改 良 利 用 業 務 之 政 策 方 向 後 ， 對 於 國 有 財 產 署 經 管 之 閒 置 或 低 度 利 用 的 國 有 非 公 用 土 地 ， 亦 朝 向 標 租 、 公 開 招 標 設 定 地 上 權 及 與 地 方 政 府 合 作 開 發 大 面 積 國 有 土 地 等 方 向 辦 理 ， 此 類 業 務 在 程 序 面 及 實 體 面 上 無 法 與 出 租 及 出 售 作 業 容 易 普 及 推 廣 ， 以 本 研 究 之 臺 東 數 位 電 影 商 城 為 例 ， 本 合 作 開 發 案 僅 提 供 5 筆 閒置 之大面 積 國 有 非 公 用 土 地 使 用 ， 如 本 案 土 地 係 為 遭 占 用 之 土 地 ， 臺 東 縣 政 府 則 有 可 能 礙 於 處 理 占 用 地 的 期 程 太 過 冗 長 ， 且 容 易 產 生 爭 議 ， 最 後 放 棄 本 合 作 開 發 案 或 另 覓 更 適 當 之 地 點 ， 對 於 地 方 建 設 與 雙 方 合 作 開 發 意 願 毫 無 助 益 可 言 ， 坦 言 之 ， 國 有 土 地 的 占 用 問 題 不 僅 難 以 解 決 ， 且 不 利 於 各 項 國 產 業 務 的 推 展 與 執 行 。

人 力 不 足之 影 響 為 無 法 對 國有 土 地 落 實 有 效 的 清 查 及 管 理 ， 而導 致 增 加 國 有 土 地 遭占 用 、閒 置 或 低 度 利 用 之狀 況， 而推 動 國有 土地 合 作 開 發能 促 進 需 地 機 關找 尋 占用 、 閒 置 或 低 度 利用 之國 有土 地 而增 加國 有 土 地 利用 價 值 。（ A4a1）

就 解 決 土地 占 用 問 題 ， 宜 從地 上 已 有 建 築 改 良 物 者 ， 全 面 出 售予 建 物 所 有權 人 ， 不應 有 出售 面 積 限 制 或 其 他禁 止處 分情 形 ；簡 易占 用 部 分 或形 狀 畸 零 不 整 之 低 度 利 用 國 有 土 地 採 標 售 方 式 辦 理 ， 並 放 寬 標 售 現 有 之 限 制 ，臻 而 減 少占 用 情形 ， 吸 收 外 資 投 入意 願， 活化 土 地利 用、 增 加 國 庫收 入。（ A5a1）

（ 三）法 令僵 化限 制土 地利用

在 所 有 公 有 土 地 中 ， 以 國 有 土 地 最 具 代 表 性 ， 其 土 地 面 積 及 數 量 最 多 又 分 布 於 全 國 各 地 ， 也 因 如 此 ， 國 有 土 地 的 經 營 管 理 問 題 中 ， 未 能 做 有 效 活 化 利 用 產 生 最 大 效 益 仍 被 列 為 目 前 重 要 問 題 之 一 ， 如 果 要 振 興 全 國 或 某 一 區 域 或 某 一 地 區 之 經 濟 ， 土 地 取 得 之 困 難 與 否 乃 為 最

受 關 心 之 焦 點 ， 而 國 有 非 公 用 土 地 之 處 分 ， 採 取 只 租 不 售 之 策 略 ， 已

法 施 行 細 則 ， 而 各 個 業 務 別 又 分 別 訂 定 不 同 依 法 規 命 令 或 行 政 規 則 審 認 辦 理 ， 如 國 有 非 公 用 財 產 委 託 經 營 實 施 要點 、 國 有 非 公 用 土 地 設 定 地 上 權 作 業 要 點 ， 及 財 政 部 國 有 財 產 局 所 屬 各 地 區 辦 事 處 暨 分 處 利 用 國 有 土 地 與 各 級 政 府 機 關 或 公 營 事 業 機 構 合 作 闢 建 平 面 試 收 費 臨 時 停 車 場 工 作 計 畫 等 規 定 ， 這 些 法 規 命 命 及 行 政 規 則 均 是 以 通 案 性 方 式 規 範 國 有 財 產 署 暨 所 屬 的 各 區 分 署 及 辦 事 處 ， 以 相 同 的 審 認 標 準 辦 理 不 同 業 務 別 之 國 產 業 務 ， 所 以 在 未 依 法 定 程 序 提 供 合 法 使 用 權 源 時 ， 擅 自 使 用 國 有 非 公 用 土 地 即 形 成 占 用 情 形 ， 而 各 種 取 得 合 法 使 用 權 之 途 徑 因 業 務 別 有 其 不 同 的 設 限 ， 導 致 國 有 土 地 常 有 無 權 、 無 法 納 入 正 常 管 理 ， 最 後 演 變 成 閒 置 、 低 度 利 用 或 遭 占 用 之 困 境 。

在 本 研 究 訪 談 中 有 受 訪 者 表 示 ， 國 產 業 務 有 諸 多 法 令 皆 需 依 法 行 政、遵 照 辦 理，中 央 政 府 未 個 別 考 量 全 國 各 地 區 又 有 不 同 的 地 理 區 位 、 產 業 結 構 或 土 地 使 用 情 況 ， 即 以 單 一 性 標 準 辦 理 國 有 財 產 管 理 處 分 或 改 良 利 用 業 務 ， 縱 然 各 級 政 府 機 關 需 要 土 地 推 動 地 方 公 共 建 設 ， 也 同 樣 遇 到 不 小 阻 力 ， 像 行 政 院 為 加 強 東 部 地 區 （ 花 蓮 縣 及 臺 東 縣 ） 建 設 需 求 ， 相 繼 通 過 花 東 地 區 發 展 條 例 及 東 部 發 展 條 例 等 規 定 並 編 列 龐 大 預 算 供 地 方 政 府 做 為 施 政 使 用 ， 但 國 有 財 產 的 相 關 法 令 規 定 似 乎 在 此 無 法 提 供 適 切 的 奧 援 ， 在 繁 多 且 嚴 峻 的 法 令 規 定 限 制 之 下 ， 常 常 成 為 將 國 有 土 地 提 供 使 用 的 最 大 阻 礙 。

土 地 因 地理 區 位 不 同 、 使 用 習 慣 不 同 、 地 方 風 俗 民 情 不 同 ， 甚或 因 氣 候 不 同 等而 有 不 同使 用 行為 ， 上 述 限縮或 放 寬 使用 規定之 變更 ， 無 法 適合

土 地 因 地理 區 位 不 同 、 使 用 習 慣 不 同 、 地 方 風 俗 民 情 不 同 ， 甚或 因 氣 候 不 同 等而 有 不 同使 用 行為 ， 上 述 限縮或 放 寬 使用 規定之 變更 ， 無 法 適合