德國外籍看護人員相關規定與現況

德國在2005 年通過外國人就業條例，並在聯邦就業部門設置 ZAV 部 門（Zentrale Auslandsund Fachvermittlung），處理外籍家事勞工的業務，德 國政府對於外籍照顧者的態度較為保守，法規也較為混亂，以現況來說，

外籍照顧者的來源大致分為三類：

(1) 合法進用：有照顧需要的家庭，可任用全職外籍看護者 3 年，到德 國工作的外籍看護須具備大學學歷及相關培訓資格，雇主須繳交就 業保險與規定工作保障的合同，合法的外籍照顧者一年享有 26-30 天的假期，每週工時約38.5 小時，月薪約 1,200 至 2,500 歐元，與 本國勞工同工同酬之待遇。為避免本國照顧人力以及工會抗議聲浪，

2002 年起政府每年僅開放 1,000 至 3,000 位其他歐盟國的外籍照顧 者。

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(2) 自雇者：歐盟會員國中若滿足某些條件的自雇者，可至德國從事 1 年的居家照顧工作，且同時期可擁有數個個案，不須住在受照顧者 家，另需繳納稅收和社會保險（德國聯邦勞動和社會事務部，2005）。 一般來說，如果有歐盟護照，不需要簽證就可以在德國成為自雇者，

若非歐盟居民，則需申請可從事自雇工作的居留許可。想要在德國 從事自雇者，大多需要有大學學歷，德國將自雇者的職業劃分為三 類，包括「登記在案的職業」、「類似職業和專業性職業」、「活動類 職業」，照護人員屬於「類似職業和專業性職業」之一，必須具有相 應的教育背景或者大學學歷，還需要提供照護工作的進修培訓證明，

政府機關通常會對每個案例進行審核⁶。

(3) 非法進用：由於德國嚴格區分照護工作和家務工作的內容，合法的 家務工不得從事任何照護工作，有需求的德國人只好轉向照顧灰色 市場尋求解套，也就是非法進用外籍看護，他們持3 個月的旅遊簽 證，透過私人的中介機構在德國工作，沒有工作許可證及社會保險 金，非法的外籍家庭看護可提供 24 小時的居家照顧，同時可協助 家務工作，月薪約只要500 到 1,000 歐元，包含住宿和伙食費用（余 佳蔚，2019）。文獻指出每年約 50,000 到 100,000 人藉由非法途徑 至德國工作，實際數字應該更多（Mollenkopf et al.，2010）。依據德 國漢斯．柏克勒基金會（Hans Böckler Stiftung）的推測，全國不受 法律保障的中東歐外籍家庭看護或逾20 萬人（戴達衛，2019）。

綜而言之，德國為平息紛亂的照顧市場與減緩照顧者負擔，小額開放 合法的外籍照顧者，然因需求帶動及成本考量，沒有工作簽證的外籍人士 爭相至生活水準高的德國，並在國內形成灰色的照顧市場，欲尋求廉價勞

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資料來源：https://www.wir-gruenden-in- deutschland.de/fileadmin/user_upload/Downloads/Downloads_Chinesisch/CHIN_Freiberufler-Kategorien.pdf

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動力的家庭可在該市場內透過仲介尋找非法勞工。不過，倘若雇主考量沉 重的罰緩，理應不會雇用非法看護工，但外籍看護工非法進用的人數卻為 合法外籍照顧人力的數倍，表面看起來，目前德國長期照護政策雖以本國 照顧人力為主，卻與實際照顧市場現況大相逕庭（Lutz et al., 2010）。為了 管理非法外籍看護以及提升其勞動條件，其實 2005 年德國即立法規定家 庭可合法雇用外籍家庭看護，但必須向政府登記，且禁止24 小時工作，並 不得提供個人身體照顧服務，但登記效果不佳，形同虛設（Theobald &

Hampel，2013）。Theobald（2011）認為德國政府刻意忽視外籍家庭看護的 議題，導致非法看護市場蓬勃興起，成為公開祕密，此祕密被德國社會默 許的原因是大家都知道私人雇用移工照顧老人可減少機構式照顧之公共 支出。王品（2015）指出德國成為大量非法外籍看護在私人家戶中工作的 典型國家，是因為三項因素的加總：正式部門的照顧服務發展有限、不設 限的現金給付政策被民眾用來當作支付非法外籍看護的薪資，再加上大量 集中在低技術領域的勞動環境。

六、 歐洲國家

-芬蘭

芬蘭 65 歲以上人口早在 1950 年代末期即已突破 7%，目前的比例超 過19.4%，預計 2030 年將達到 26%，是全歐洲老化速度最快的國家，照護 的需求量逐年上升。

芬蘭於1982 年訂立了「社會福利法」為其法源依據，保障所有國民皆 享有政府提供的正式照顧服務權利，如訪問看護、居家服務、飲食或移動 服務、居家照護津貼等，照顧機構開始獲得中央補助。1984 年保健福利國 家補助金的改革，建構了地方政府保健福利服務，國家提供費用架構，也 就是說提供高齡者、障礙者、長期療養者居家照護支援（支付居家照護津 貼），80 年代此階段逐漸建構社會保障體系。

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1993 年的重大改革，中央給予地方政府更大自主性，各地方政府開始 採用多元方案，包括去機構化，延後入住機構的時間，加強居家服務，原 先機構式為主的長照政策，轉向民間採購照顧服務、發放照顧劵和照顧津 貼、減稅等多元方式增加服務量，並發展家人照顧的「非正式照顧」，至此 芬蘭的照顧政策從由政府直接大量提供全國一致標準的照顧服務轉向市 場化。綜言之，芬蘭由地方政府負責規劃及分配照顧服務，長照服務的提 供者則轉向民間、公私混合的方向，並且呈現公部門漸減、私部門漸增的 趨勢。為維護照顧的品質，芬蘭政府分別於2000、2008、2013 年制訂品質 方針，規範地方的照顧服務，但無強制性，僅作為依循之依據。

有關「非正式照顧」的立法緣由，係芬蘭政府觀察到大部分的照顧工 作仍落在家人身上，占照顧比例之60-70%，家人雖然沒有照顧的法律責任，

但社會仍期望家人照顧。爰此，1993 年「社會服務法」的修正及「非正式 照顧」將居家照護之親友照護支援服務獨立出來，2005 年修法後，命名為 非正式照顧支持法 (the Act on Support for InformalCare)。中央政府訂定非 正式照顧者的補助標準及喘息服務等服務，親友照護者可獲得由政府提供 的「親友照顧津貼」，亦即以居家服務為目的，透過家族、已成年親屬、甚 至包括無血源關係的朋友、鄰居皆可給予服務，並得到有償化的酬勞，照 顧內容包括日常協助用餐、吃藥、洗浴、移動起身、監測及精神上支援，

並由地方政府、被照顧者和照顧者間簽立何約執行，合約須明訂報酬給付 方法、休假權利、契約期間、契約中斷等相關規定，但對於非正式照顧者 卻沒有訓練的要求，這也是不足之處（林芝鈺，2019）。

以2016 年制定的規定來看，「親友照護津貼」為每月 387.49 歐元（約 合新台幣 12,958 元），約相當於芬蘭的最低生活費用水平。如果護理需要 大量時間人力時，津貼金額則相對更多，即每月至少774.98 歐元（約合新 台幣 25,915 元），津貼額度也會依居住地有所不同，在赫爾辛基，該項津

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貼可高達1,500 歐元（約合新台幣 50,160 元）元。此外，「親友照護津貼」

需要併入所得繳納所得稅，並須計入退休金核算，為照顧者提供退休保障。

再者，政府也會為親屬照護者投保意外險，例如親友照顧者在照顧的過程 中因車禍受傷可獲理賠。除此之外，保護照顧者身心健康方面也是此制度 的特色，照顧者可享有每月2 或 3 天的休假，當照顧者休假時，被照顧者 可選擇安排至安養院或由地方政府委託之照服員至家中照護的替代措施。

另外，由於照顧者照顧期間無暇做家事及採買等，也提供家事支援給付

（InfoFinland，2020）。在非正式照顧者中，配偶占了最大多數。

另外，芬蘭於2011 年訂定長期照顧假，勞工有照護需求時，可請最多 3 年的長期照顧假，此段期間可領取「非正式照顧」的親友照護津貼，結 束後再回歸職場，雇用者有義務聘用代理人。

根據2001 年至 2012 年的統計，不論機構、居家或支援性服務（如送 餐、交通等）等照顧服務的總量都呈現下降的趨勢，唯獨領取「親友照護 津貼」的非正式照顧大量增加。估計為一名長者提供非正式照顧服務的開 支，每年約為4,900 至 6,000 歐元（約合新台幣 163,856～200,640 元），與 正式及機構照顧約25,300 歐元（約合新台幣 846,032 元）的開支相比，僅 為四分之一（鄧珮頤，2016）。不過非正式照顧者只占 85 歲以上老人照護 者的6%，比例相對來說並不高（Kroger & Leinonen，2012）。事實上，芬 蘭有將近百萬人口63 歲以上（芬蘭法定退休年齡為 63-65 歲），這百萬人 中有近九成仍然健康有活力，可以成為非正式的照顧者，而被政府視為可 貴的人力資源。

除了上述的親友照顧的非正式照顧外，芬蘭的私人照顧系統非常發達，

尤其政府提供老人照護每人每年 3,000 歐元的扣除額給家戶後，開始有商 業化的照顧服務提供給一般老人，目前該國有超過四分之一的居家照護服 務是由非營利組織所提供。芬蘭照顧業者經營的規模普遍很小，大部分業

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者是中年婦女。業者希望和政府簽約較長的期限，以便做較長程的規劃，

其次也希望能夠發展較為平等的夥伴關係，以及有充分的資訊交流。大部 分客戶也對私營居家照顧感到滿意，因為可以縮短等候時間，及時獲得需 要的服務（顧燕翎，2012）。以赫爾辛基市政府為例，赫爾辛基全市共劃分 73 個服務區，每個服務區都有 2 至 3 個護理團隊，每個團隊約有 15 名專 業人員。護理團隊工作強度很大，平均每人每天上門服務10 多次，每次服 務 10 分鐘到半小時不等，在居家服務主要有 4 大方面，每個方面細化為 若干小項，每個小項下列舉一系列具體內容（風傳媒，2016）。

原本屬於社會福利的「家庭協助」和原本屬於醫療服務的「家庭護理」

近年來整合為家庭照顧。家庭協助的重點在生活層面，服務員受過 1 至 2 年職業訓練，家庭護理則由護士或助理護士擔任，負責分藥、打針等。自 1993 年起，訓練方案也隨之調整，家庭協助和家庭護理的工作合而為一。

實務護士(practical nurse)需要經過 3 年訓練（高中畢業則僅需 2 年），可以 操作簡單的護理工作，進入家庭服務。但在機構內，護理與生活照顧仍然 是分離的工作項目。整合性服務雖然讓使用者感到方便，卻同時遭受護理 和社工雙方專業團體的批評，且照顧工作者的負擔也因為服務內容整合而 加重（顧燕翎，2012）。芬蘭政府有計畫的引進農村婦女及家庭主婦在都市 中從事看護工工作，遭到女性主義者批判將私有的女性照顧責任變成公共 化女性照顧責任之現象（Simoonen，1991）。