公民投票 環評制度與重大開 公民投票、環評制度與重大開
發案的設置 發案的設置
丘昌泰教授 丘昌泰教授
國立台北大學公共行政暨政策學系
研究問題的提出 研究問題的提出
澎湖率引進公投機制 作為 的先決條件
• 澎湖率引進公投機制，作為EIA的先決條件
，這種作法到底會對今後重大開發計畫產 生何種影響？
• 民眾是否有能力決定重大開發案議題？
• 民眾是否有能力決定重大開發案議題？
• 是否經過公民投票同意的重大開發案就可 以順利化解所有的環境爭議？
• 如果公民投票無法化解環境爭議，則我們
• 如果公民投票無法化解環境爭議，則我們
未來的出路在哪裡？
EIA源於1970美國環境政策法 EIA源於1970美國環境政策法
自 年美國政府頒佈具有「美國環境憲法 之
• 自1970年美國政府頒佈具有「美國環境憲法」之 稱的國家環境政策法（National Environmental
簡稱 ）提出環評制度以 Policy Act of 1970, 簡稱NEPA）提出環評制度以 來，環境影響評估已被視為解決開發行為場址設 置衝突的有力工具
置衝突的有力工具。
• 國家環境政策法的前言指出：「宣示國家政策，
以促進人類與環境間之豐饒且令人愉悅之和諧；
努力提倡防止或減少對環境與天體生命之傷害，
並增進人類之健康與福祉。」
• 全國性的重大開發案之場址設置，如核能 全國性的重大開發案之場址設置 如核能 設施、高速公路、大型開發區等，由於該 議題很容易被政治人物操作成為全國性的 議題很容易被政治人物操作成為全國性的 政治議題焦點，贊成與反對的「政策立場 很容易演變成為「政黨立場 或「道德
」很容易演變成為「政黨立場」或「道德 立場」之爭，使得EIA無法發揮弭平爭議，
有效地化解環境衝突的效果。
• 在環評制度之前，引進公民投票的機制似
• 在環評制度之前，引進公民投票的機制似 乎成為執政當局化解環境爭議的「最愛」
2009 年9月26日舉行的澎湖博奕公投就
，2009 年9月26日舉行的澎湖博奕公投就
開創了這樣的先例。
我國環評制度之歷史發展 我國環評制度之歷史發展
年 月 日行政院第一八五四次院會
• 1983年10月13日行政院第一八五四次院會
決議：「今後政府重大經建計劃、開發觀
光資源計劃，以及民間興建可能污染環境
之大型工廠時，均應事先做好環境影響評
之大型工廠時 均應事先做好環境影響評
估工作，再行報請核准辦理，並由衛生署
納入方案 此可謂我國推動環境影響評
納入方案。」此可謂我國推動環境影響評
估制度的濫觴。
年 月 日公佈 加強推動環境影響
• 1985年10月17日公佈「加強推動環境影響 評估方案」，選擇台中火力第一、第二號 」 機發電計劃、北部區域第二高速公路計劃
，及木柵垃圾焚化爐工程等三件開發計劃 及木柵垃圾焚化爐工程等三件開發計劃
，由衛生署邀集有關機關及學者專家組成
審核小組 「試辦 環境影響評估報告審
審核小組，「試辦」環境影響評估報告審
核之工作。
民眾參與環保政策的聲浪日漸高漲 行政
• 民眾參與環保政策的聲浪日漸高漲，行政 院遂於1987年頒佈「現階段環境保護政策 綱領」，第三章第八節將「加強環境影響 評估工作」列為當時我國政府施政的主要 評估工作」列為當時我國政府施政的主要 項目。
1991年4月1 日行政院核定「加強推動環境
• 1991年4月17日行政院核定「加強推動環境
影響評估後續方案」，環境影響評估制度
的運作經驗更為豐富。
• 1994年12月31日，通過《環境影響評估法 1994年12月31日，通過《環境影響評估法
》，過去一直處於「行政命令」位階的環 評制度終於取得「法律」位階，成為強勢 評制度終於取得 法律」位階，成為強勢 性的環保法律；該法共計四章三十二條，
立法宗旨為「為預防及減輕開發行為對環 立法宗旨為 為預防及減輕開發行為對環 境造成不良影響，藉以達成環境保護之目 的 。
的」。
• 1995年10月25日公佈《環境影響評估法施 行細則》 共計五十三條
行細則》，共計五十三條。
• 1999年12月22日、2002年6月12日、2003
年1月8日修正部份條文，使我國的環評制
度更臻完善。
EIA過程與民眾參與 EIA過程與民眾參與
許多重大開發案件的設置固然基於多數民
• 許多重大開發案件的設置固然基於多數民 意同意的案件，基於民主政治「多數決」 」 的原則，少數本應有服從多數之義務，然 而，在台灣社會中，少數的利害關係人往 而 在台灣社會中 少數的利害關係人往 往基於「住民自決」的法理依據，採取比 較激烈的抗爭手段 博得社會輿論的同情 較激烈的抗爭手段，博得社會輿論的同情
，並且視為正當，使得重大開發案件的推 動陷入進退維谷的困境
動陷入進退維谷的困境。
• 環保學界對於環評制度中民眾參與之問題
• 環保學界對於環評制度中民眾參與之問題 與困境相當關切，實務界則始終持著「牧 民 心態 輕視環評過程中民眾參與的重 民」心態，輕視環評過程中民眾參與的重 要性，以致於形同具文，毫無實質意義。
• 環評報告中有關社會民意的調查大都相當
草率，不符合社會科學調查方法的報告比
草率，不符合社會科學調查方法的報告比
比皆是，更何況環評委員大都是自然科學
背景出身 對於這個問題也往往「睜一隻
背景出身，對於這個問題也往往「睜一隻
眼，閉一隻眼」，以至於當地民眾意向調
查並未受到應有的重視，而不得不以自力
救濟的方式表達他們對環評報告的不滿。
• 《環境影響評估法》第七條、第十二條的公共參 與機制相當完善 已可比美西方環保先進國家的 與機制相當完善，已可比美西方環保先進國家的 環評法制，
然雖充分反映出民主精神 由於立場各異 舉行
• 然雖充分反映出民主精神，由於立場各異，舉行 公聽會時，利害關係人往往陷入「各自表述」的 困境，無法妥協出彼此都能接受的共識，特別是 困境，無法妥協出彼此都能接受的共識，特別是 較具「敏感性」的大型經建計畫案件，若有民眾 群起抗爭，加上政治人物的推波助瀾，整個環評 群起抗爭 加上政治人物的推波助瀾 整個環評 機制立刻陷入政策癱瘓（policy paralysis）的地 步，動彈不得。
• 這種泛政治化現象，使得環評機制的「專業性」
被「政治性」所取代，「政治判斷」乃取代「專 業知識」成為評判環評案件能否順利過關的關鍵 因素。
環保運動、住民自決與公民投票 環保運動、住民自決與公民投票
民族自決投票（ l bi it ）：國家前途的投票
• 民族自決投票（plebiscite）：國家前途的投票。
• 住民自決投票：公民投票，爭議性公共政策的投票
。
。
• 在台灣環保運動發展歷程中，「環保公投」是從「
住民自決」運動逐漸發展而來的。
住民自決」運動逐漸發展而來的
• 環保公投運動：以2004.12.31公投法為法源的公投
。
• 住民自決運動：並無公民投票法根據，只是住民為 了呈現當地住民的意識而發動的投票運動，往往不 被執政當局所接納 自決投票結果亦無實質的法律 被執政當局所接納，自決投票結果亦無實質的法律 效果。
住民自決運動 住民自決運動
1986年的鹿港居民反杜邦運動 住民自決運動的濫觴
• 1986年的鹿港居民反杜邦運動：住民自決運動的濫觴
• 1994年的貢寮鄉民反核四運動：貢寮鄉舉辦台灣第一次的 住民自決投票，在58 4％投票率中，約有96 45%民眾反 住民自決投票，在58.4％投票率中，約有96.45%民眾反 對核四廠。
• 1994年台北縣的反核四公投，18.6%投票率中約有87.5%
民眾反對核四廠，且愈靠近貢寮鄉的鄉鎮市，則反核比例 愈高。
• 1994年的台中港四鄉鎮反拜耳運動；
• 1994年的台中港四鄉鎮反拜耳運動；
• 1996年台北市的反核四公投，58.7%投票率中有51.5%民 眾反對。
眾反對
• 1998年宜蘭縣的反核四公投，44.4％投票率中有63.9%民 眾反對核四廠。
年 月 日的坪林鄉舉行 是否開放
• 2003 年9月13 日的坪林鄉舉行「是否開放 北宜高速公路坪林行車控制中心為一般交 流道」的諮詢性公投，最後投票率為
64 27%，其中九成七投票者贊成此提案，
64.27%，其中九成七投票者贊成此提案，
意即多數坪林居民贊成把原來作為「行車
控制中心 的交流道更動為一般交流道
控制中心」的交流道更動為一般交流道。
月 日高雄小港區里民舉行反對設
• 2003.12月7日高雄小港區里民舉行反對設 置感染性醫療廢棄物焚化爐公民投票，投 票率為六成一，反對設置者佔九成七，要 求市長謝長廷信守不核發使用執照等承諾 求市長謝長廷信守不核發使用執照等承諾
。
環保公投 環保公投
以公投法為法源依據的案例 無疑地是剛舉行過
• 以公投法為法源依據的案例，無疑地是剛舉行過 的澎湖博奕公投，2009年1月23日立法院以71票 對26票於通過《離島建設條例》博奕條款之修正 對26票於通過《離島建設條例》博奕條款之修正 案，第十條之二謂：
• 「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦
• 「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦 理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應 經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受 經有效投票數超過二分之一同意 投票人數不受 縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。」
• 並無投票人數的最低門檻限制，換言之，只要三並無投票人數的最低門檻限制 換言之 只要三 個人投票，勝負結果就完全底定，可見制法者的 心態其實是混的心裡。
公投法有嚴格的門檻規定 公投法有嚴格的門檻規定
提案人數門檻：公民投票案提案人數 應達提案
• 提案人數門檻：公民投票案提案人數，應達提案 時最近一次直轄市長、縣（市）長選舉選舉人總 數千分之五以上。
數千分之五以上
• 連署人數門檻：公民投票案連署人數，應達提案 時最近一次直轄市長、縣（市）長選舉選舉人總 數百分之五以上
數百分之五以上。
• 通過與否人數門檻：公民投票案投票結果，投票 人數達全國 直轄市 縣（市）投票權人總數二 人數達全國、直轄市、縣（市）投票權人總數二 分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者
，即為通過。即為通過
• 投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超 過二分之一同意者，均為否決。
澎湖博奕的民調與公投結果比較 澎湖博奕的民調與公投結果比較
反對 支持
民意調查 98/9/18 49%（女性 38%
民意調查 98/9/18
TVBS民調
49%（女性 53%）
38%
公民投票 98/9/26 56%(17359) 44%(13397) 公民投票 98/9/26 56%(17359) 44%(13397)
低放射性廢棄物最終處置設施場址 設置的公投
立法通過 低放射性廢棄物最終處置設
• 2006.4.28立法通過《低放射性廢棄物最終處置設 施場址設置條例》，地方公投的項目僅限於「低 放射性廢棄物最終處置場的設施 依第三條係 放射性廢棄物最終處置場的設施」，依第三條係 指「除備供最終處置之用過核子燃料或其經再處 理所產生之萃取殘餘物以外之放射性廢棄物
理所產生之萃取殘餘物以外之放射性廢棄物。」
• 1.選址小組先公告兩個以上的「建議潛在場址 」
；
• 2.由各縣 (市)自願提出申請，再由選址小組審查2.由各縣 (市)自願提出申請 再由選址小組審查
。
• 3.遴選二個以上並經主辦機關核定及公告之場址 然後經當地縣（市）公民投票同意之建議候選
，然後經當地縣（市）公民投票同意之建議候選 場址。
第十一條：「核定建議候選場址之公告 應於期
• 第十一條：「核定建議候選場址之公告，應於期 間屆滿後三十日內該場址所在地縣（市）辦理地 方性公民投票，不受公民投票法第二條之限制。
方性公民投票 不受公民投票法第二條之限制 經公民投票同意者，得為候選場址。
• 前項之候選場址有二個以上者，由主辦機關決定 之
之。
• 第一項地方性公民投票之公聽會及投票程序，準 用公民投票法之規定辦理 第一項之場址公民投 用公民投票法之規定辦理。第一項之場址公民投 票應同日辦理，辦理公民投票所需經費由主辦機 關編列預算。選定之建議候選場址所進行之地方 關編列預算 選定之建議候選場址所進行之地方 性公民投票，其結果、罰則與行政爭訟事項依照 公民投票法相關規定辦理。」
專家決策與民主公投的弔詭 專家決策與民主公投的弔詭
民主公投與專家決策是一體的兩面 在公共決策
• 民主公投與專家決策是一體的兩面，在公共決策 過程中各自扮演了不同角色，當然亦需不同的知 識系統，這是任何一個民主國家執政者對於公共 識系統 這是任何一個民主國家執政者對於公共 政策制訂的基本態度。
• 無論是專家與民眾都具有表達自己意見的權力，
並且深信其有能力適切的表達 並不因為專家或 並且深信其有能力適切的表達，並不因為專家或 民眾的身份而有差異。
民主公投所要作的決定是「大方向選擇 的問題
• 民主公投所要作的決定是「大方向選擇」的問題
，運用的是日常生活經驗與普通常識，一旦民眾 決定了大方向，則由學者專家進行細部的政策規 決定了大方向 則由學者專家進行細部的政策規 畫與技術執行，此時必須運用的專業經驗與知識
，專家與民眾分別擔當了不同的角色與功能。
無論公投通過與否，無法阻止民眾 繼續抗爭，不過是轉移戰場。
公投結果是否足以發揮止爭的效果？未必見得
• 公投結果是否足以發揮止爭的效果？未必見得。
• 澎湖公投結束後，博奕聯盟又向其他各縣市政府 提案 如綠島 金門或苗栗等
提案，如綠島、金門或苗栗等。
• 南韓以公投決定核廢料儲存場的選址，固然相當 成功 但在台灣的原住民社會中 即使公投過關 成功，但在台灣的原住民社會中，即使公投過關
，難保不繼續展開另一波的新衝突——場址入選 者與隔壁未入選者之間的鄰避效應與鄰避衝突，
者與隔壁未入選者之間的鄰避效應與鄰避衝突，
• 基此，公投機制的引入可以降低民眾的抗議，使 得開發案的推動更為順利，這類想法很可能過於 得開發案的推動更為順利，這類想法很可能過於 樂觀天真。
• 將公投作為環評制度的先決條件，最大的 弊病在於：
• 以政治手段解決專業問題，不能堅持「政 以政治手段解決專業問題 不能堅持 政 治的歸政治，專業的歸專業」的中立立場
，迫使技術官僚與學者專家直接面對的是
，迫使技術官僚與學者專家直接面對的是 政治壓力而非專門技術。
• 無論是住民自決運動或環保公投運動 都
• 無論是住民自決運動或環保公投運動，都 相當的在地化與草根性，僅限於鄉鎮市或 都會地區的鄰里 而沒有達到縣市層級 都會地區的鄰里，而沒有達到縣市層級。
• 反映出高度的防衛性，係出於自利層次的
維權行動，尚未見到代表公共價值的新社
會運動。
實證調查結果分析 實證調查結果分析
丘昌泰 曾就重大公共設施過程中的專
• 丘昌泰（2006a）曾就重大公共設施過程中的專 家獨裁與民主公投的弔詭進行田野調查，調查題 目為三項
目為三項：
• （一）是否曾為民眾舉行廠址選定的公聽會？
• （二）是否為民眾提供正確且充分的設廠資訊？
• （三）是否贊成針對鄰避設施進行公民投票？
• （三）是否贊成針對鄰避設施進行公民投票？
• 根據問卷調查結果顯示：
• （一）有高達59.2%的民眾沒有聽說過或從未參 加設廠公聽會。
加設廠公聽會
• （二）民眾認為廠商提供的資訊是完全沒有、僅 有一點或僅有一些的比例，合計84 2%。
有一點或僅有一些的比例，合計84.2%。
• （三）是否贊成以公民投票決定電廠的設置？民 眾的意見傾向於肯定支持 高達46 6%的民眾贊 眾的意見傾向於肯定支持，高達46.6%的民眾贊 成，但亦有38.5%的民眾反對；
（四）進一步詢問何以不贊成 民眾普遍認為電
• （四）進一步詢問何以不贊成？民眾普遍認為電 廠設置本來就是相當專業的事，民眾沒有能力去 決定 故不宜以公民投票為之 顯示民眾仍然相 決定，故不宜以公民投票為之，顯示民眾仍然相 當理性。
