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第二節 研究目的

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Academic year: 2022

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第一章 緒論

第一節 研究背景及動機

2004 年 12 月 9 日是第一次聯合國國際反貪腐日(UN International Anti-Corruption Day),國際透明組織特別選訂這一天,在全球同步公布 2004 年「全球貪腐趨勢指數」

(Global Corruption Barometer, GCB),藉此強調國際合作來打擊貪腐的重要,並且呼 籲各國政府儘速簽署《聯合國反貪腐公約》(UN Convention against Corruption),讓它 成為有效的貪腐制約工具。這項公約目前有十三個國家簽署,至少需要三十個國家支持才 會發生效力。

「全球貪腐趨勢指數」於 2003 年 7 月首度公布,於 2004 年甫將台灣納入評比。台灣 在機關與部門評比的部分,與國際的排行不太一樣,調查顯示台灣的國會貪腐問題最為嚴 重,其次才是政黨,有六成八(68.30%)的民眾認為國會的貪腐問題嚴重,而有六成三

(63.40%)認為政黨貪腐情況最嚴重。此外,法院(43.90%)與海關(43.70%)緊追在後,

分別有四成四的民眾認為其貪腐情況嚴重。至於戶政、非政府組織的貪腐問題則是相對較 為不嚴重。

在預期貪腐未來發展的部分,四成(40.30%)的民眾認為貪腐情況會繼續增加,認為 會減少者僅佔一成六(15.80%),值得注意的是,有三成二(32.40%)的民眾認為不變。

在行賄經驗的部分,大多數(98.10%)的民眾回答其本人或家人沒有此一經驗,只有極少 數(1.40%)的受訪者表示曾經有行賄的經驗。

目前我國已邁入開發國家之林,為因應民意之期望,「廉潔、效能、便民」乃成為邁 向現代化政府活力泉源。綜觀國際政治環境,國家清廉度與競爭力間存有密切關係,清廉 度高的國家,施政受到民意支持 與肯定,相對國家競爭力自然提升,可見完善廉政措施,

乃政府施政品質的保證。因此「肅清貪污,清流共治」已成為新政府施政的主要目標,亦 是全民所賦予殷切之期望。

另依據法務部委託台灣透明組織所做「九十二年度台灣地區廉政指標民意調查」報告 台灣透明組織余致力教授 92.10.23 研究發現,民眾對各類公務員清廉程度之評價,用 0 到 10 表示清廉度(10 代表非常清廉),列名第一者為公立醫院醫療人員,平均數達 6.30 分,比 90 年 9 月的調查上升一名;第二名為一般公務員,平均數為 6.02 分,比 90 年 9 月的調查上升五名;排名較前面的還包括環保稽查人員(5.83)、消防稽查人員(5.70)、

監理人員(5.66)。其中與財政部有關之稅務稽查人員九十二年排名第六(5.65),與前二 年調查比較九十年排名第五,九十一年排名第四均下降;金融放款人員九十二年排名第九

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(5.05),與前二年調查比較九十年排名第十,九十一年排名第八略低;海關人員排名第 十二(4.88),與前二年調查比較九十年排名第十四,九十一年排名第十一略低;整體而 言,財政部九十二年稅務、海關、金融人員清廉度,除稅務人員平均數(5.65)在平均水 準(5.04)之上外,另金融人員平均數(5.05),海關人員平均數(4.88)均在平均水準 之下。

復從八十六年至九十二年台灣透明組織所做「台灣地區廉政指標民意調查」報告發 現,歷年來民眾對公務員清廉程度認知及評價平均水準普通(5.36),惟值得注意的九十 二年清廉指數(5.14),為歷年最低指數,顯見民眾對公務員清廉評價偏低,如何提升公 務員廉潔效能,已為當前政府部門政風業務之重點。再由財政部所屬稅務稽查人員歷年來 清廉指數分析,歷年平均指數(5.65),雖在平均水準(5.36)之上,惟仍屬民眾「認知 普通」程度;金融人員歷年來清廉指數平均指數(5.45),雖亦在平均水準(5.36)之上,

亦屬民眾「認知普通」程度;海關人員歷年來清廉指數平均指數(5.00),則在平均水準

(5.36)之下,屬民眾「認知偏低」程度,殊值警惕。

又世界經濟論壇於2004年10月13日公布「2004—2005 年全球競爭力報告」,台灣表 現優異,今年成長競爭力指數排名高居第四。排名較去年的第5名晉升一名,在亞洲地區,

台灣與排名第7的新加坡繼續領先各國,

世界經濟論壇 2004 年「成長競爭力指標」排名成長競爭力構成三大指標「總體經濟 環境〈總體經濟穩定度、國家信用等、節制政府浪費〉」、「公共政策〈合約&法律、貪污〉」、

「科技〈創新、資訊通訊技術〉」。在總體經濟環境方面,台灣由去年排名第 18,大幅成 長至第 9 名。

「公共政策」是台灣退步最多的指標排名,其中「合約與法律」項目,較去年退步 7 名,在全球僅排名第 31 名;「貪污」排名第 24 名,較去年退步 5 名。政府大力進行肅貪、

掃黑,但給國際負面形象仍然存在,雖然我國在成長競爭力指標排名第四,惟在國際競爭 趨勢下,高度貪污及索賄國家,阻礙國際投資意願,對整體國家經濟發展顯著不利,未來 政府必須強力執行「掃除黑金行動方案」,並嚴厲整治不法貪瀆公務員,台灣在「貪污」

項目落後的排名才能提昇。

再根據近年來財政部所做關務、稅務廉能政風問卷調查結果顯示:海關人員整體清廉 及滿意度與過去幾年比較,有改善 54.0%,未改善 4.8%;對稅務人員清廉整體滿意度的看 法,滿意非常滿意 32.6%,普通 35.2%,不滿意非常不滿意 27.8%。整體而言對財政部施 政滿意度仍有一段落差,影響整體工作士氣與政府形象,鑑於財政部所屬關稅、國稅機關 廉能形象,屢為外界所垢病,無論在國際競爭力評比排名,或國內相關組織廉能政風問卷 調查,均有待努力改善空間。因此,謹就財政部所屬關稅、國稅機關為範圍,瞭解政風機 構是否能適時發揮政風功能?如何提升機關廉潔效能塑造優質廉能形象?政風未來的工

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作目標在那裡?政風之核心價值是什麼?所以首先必須瞭解環境,檢討現況,設定方向,

策勵未來,為重要的研究課題之一。

機關組織特性的差異,直接影響政風效能之良窳,如上所述執行公權力之國稅機關,

握有行政裁量准駁權,易造成違背職務賄賂行為;關稅機關,因組織型態封閉,易造成關 說、鑽營、行賄等貪污行為;要遏阻不良風氣及行為,塑造廉能組織,就必須建立廉政專 責機構,方能提振政風效能。目前我國並無廉政專責機構,是由法務部為總成機關,在政 府部門執行防貪、反貪業務方面,係由法務部下設政風司,總理全國政府機關政風業務之 指揮監督;而政風機構在機關內具監督者之特性,使其易遭致組織其他成員排斥,又政風 機構背負歷史包袱,組織成員對政風人員易抱持既畏且敬、避之惟恐不及的心態,導致形 成雙方之間的藩籬,無法短期間取得組織成員信賴。故如何讓組織成員瞭解並接受政風機 構之功能與評價-發揮「防疫功能-使機關更健康」,發掘及預防貪瀆不法行為,建立廉潔 效能的健康工作環境。「橋樑功能-使機關更和諧」,擔任積極溝通協調角色,適時研提 興革建議,使機關弊絕風清,團結和諧。「安全功能-使機關更安全」,提升機關安全危 機意識,消除機關安全死角,使機關人安、物安、事安、心安。讓機關首長、同仁信賴肯 定政風機構存在的功能與價值,是本研究主要探討之背景。

回溯政風之演變,我國政府自民國四十三年七月在全國各公務機關設置安全單位(安 全處、室),秉持首長之命辦理保防及機關安全防護工作;民國五十七年九月,為有效端 正政風而增列政風調查職掌,以遏止貪污;民國六十一年八月行政院為精簡機關組織,乃 將安全處(室)併入人事單位,負責人事查核業務,為有別於人事管理業務,爰將人事查 核業務部門簡稱為人事處、室(二);民國六十八年七月行政院訂頒「端正政風整肅貪污 方案」後,各機關人事查核單位即依該方案之分工,負責該機關貪污案件之預防與發掘工 作;民國八十一年九月為提升政風工作推動績效暨有效解決人事查核單位多年以來的「正 名」問題,乃透過立法改制為政風機構。是以,自四十年代之「安全」、「保防」、「人 事查核」時代至今日之「政風體系」。

鑑於機關業務特性差異,會直接影響機關廉潔效能,如只為了在工作上獲取經濟上的 收入,只關心與工作無關的問題,易發生違背職務貪污索賄行為。如遇人事升遷甚至於敏 感性職務調動,而充斥關說、奔走、鑽營、買官、賣官之不良習氣,影響所及,則為上行 下效,在工作上想盡辦法需索,而發生貪瀆舞墨案件。如個人意志與機關組織意識不同步 時,心態若無法充分配合,容易導致官商勾結,共圖不法行為之情事。故貪污行為直接影 響政風效能,阻礙組織發展,降低組織競爭力,本研究認為有必要從文獻中針對政風機構、

貪污之定義與內涵,相關國家廉政制度比較分析加以探討。

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環顧政風歷史背景,隨著潮流演變,迫使政風也必須要隨之改變,然而為探求政風 機構與機關文化間之牽連性,則須以問卷調查的方式,尋找出政風的未來在哪裡?經由不 斷的研究,深入了解政風將來定位,透過問卷調查,以分層隨機抽樣方式訪問機關老一輩、

少壯以及新進三個層面,廣徵彼等對政風之反映建言,依循民國七十年進入機關服務,即 將屆退休及甫任公務員等員工,聽取不同層級對政風之觀感。

問卷之內容以站在受訪者立場,可能對政風機構產生負面認知設計問項,深入檢討剖 析,切實了解政風在機關裡正負面形象?例如民國七十六年,廢除忠誠調查,是時輿論界 一直在撻伐披著神秘的面紗,打小報告的性質。因此,自我剖析,其目的乃在不同時空下,

探求政風單位存在機關之價值形象?員工對政風單位的印象?是以,首先必須訂明問卷調 查內容,俾助受訪員工選擇,並輔以分區集中填寫問卷之方式,讓員工毫無顧忌的主動講 出他們的看法。次查,辦理政風問卷調查目的,為期能讓各外界明瞭,政風機構是否已開 始進行轉型?了解政風單位是否已跟隨時代的轉變而專業化?並藉由問卷調查中,廣獲正 面之建言,詳予彙整,助益政風工作方向之調整,勇於面對問題並解決問題。所以,本研 討主題應是值得研究的,亦為本文研究之動機。

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第二節 研究目的

相關文獻資料對政風單位的角色及功能在國內尚少研究,且研究僅對機關外部進行,

並未對機關內部之執行面進行實證研究;故有必要對其做深入之探討。故本研究透過文獻 探討、問卷調查,深入探討政風機構對機關組織的影響,與機關員工對政風機構的觀感與 期待,本研究將達成下列之研究目的:

一、由相關文獻資料探討政風機構對機關內員工廉潔效能行為之影響力:

公務機關因與民眾權益息息相關,或會因職權行使產生所謂「失序」的行為,諸如違 反紀律、貪污、瀆職、洩密等不法情事,如果不及時預防、修補就會像被打破的窗戶 般蔓延擴散,更形加重犯罪的強度,若機關政風效能不振對機關必有極大之影響:

(一)對公務機關而言,未能及時修好「第一個被打碎的窗戶玻璃」,結果員工是在不良 氣習的環境中,貪瀆、違法事件就容易滋生與蔓延。

(二)一些違反紀律的「小事」。因為這類「小事」不好管,大家覺得是小事,很難查察,

而且就是查了也不見得會顯現效果,所以多不願意提出檢舉,總希望能用道德勸說 的方式,促使這類事情自動消失,最後鄉愿的結果將使事情更加嚴重。

(三)惡(陋)習成風,整個機關環境便易失序,大部分員工將因為正義不彰而怨聲載道。

原本安分守紀的員工可能也因長期耳濡目染而行為走樣,甚至鋌而走險、發生侵占 公款、公然索賄等不法行徑,最後將使機關組織文化變質產生集體貪瀆不法之情事。

(四)其實「破窗理論」與「政風預防工作」具有同樣精神意函,在組織管理上,未能將 惡化之事件斷然處置,日積月累、病入膏肓或積弊成惡習之後,日後要導正時,則 需花費數倍成本及精神,恐無法達到預期效果

二、透過問卷調查,以面訪方式,瞭解受訪者對政風人員的觀感與期待,及其政風機構存 在的價值及將來之定位:

(一)是否瞭解貴機關政風室同仁之工作內容或業務職掌?

(二)政風單位給您的正、負印象為何?

(三)目前政風單位業務的觀感與早年之人事查核(俗稱人二)、保防、安全等單位之觀 感有無改進提升?

(四)政風機構在工作上變革不夠的原因?

(五)政風機構有無讓人詬病的地方?

(六)政風機構存在機關內的效益及組織文化價值的正、負面影響?

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(七)機關內整體政風狀況的好壞?

(八)機關內若發生風紀案件的主要原因?

(九)遇有同仁不法行為「會」或「不會」主動提供政風機構調查?

(十)政風人員能否促進機關的廉潔風氣?

(十一)政風人員應扮演何種角色才能提升機關廉潔的組織文化?

(十二)政風組織或權責應如何調整或改革才能增進政風機構的功能?

(十三)政風人員最需要具備條件?在服務上應加強哪些事項?

(十四)政風機構應如何融入機關組織文化,共同推動機關廉能工作?

三、針對受訪者人口統計變數與組織文化暨對政風機構意見,進行交叉分析:

(一)擔任不同職務、不同公務年資、不同官職等、不同性別、不同教育程度對政風機構 工作內容或職掌之瞭解程度:

主管要比非主管,年資愈深比年資愈淺,職等愈高比職等愈低,男性比女性,教育 程度高比教育程度低者更瞭解政風機構工作內容或職掌。

(二)擔任不同職務、不同公務年資、不同官職等、不同性別、不同教育程度對目前與早 期政風機構的觀感:

主管要比非主管,年資愈深比年資愈淺,職等愈高比職等愈低,男性比女性,教育 程度高比教育程度低者,對目前與早期政風機構的觀感認為有進步。

(三)擔任不同職務、不同公務年資、不同官職等、不同性別、不同教育程度對政風機構 認為有無讓人詬病地方:

主管要比非主管,年資愈深比年資愈淺,職等愈高比職等愈低,男性比女性,教育 程度高比教育程度低者,因與政風機構接觸較多,故對政風機構詬病也較多。

(四)不同機關受訪者對政風機構工作內容或職掌之瞭解程度:

以國稅、關稅等二類人員之看法做交叉分析。

(五)不同機關受訪者對目前與早期政風機構的觀感:

以國稅、關稅等二類人員之看法做交叉分析。

(六)不同機關受訪者對政風機構認為有無讓人詬病地方:

以國稅、關稅等二類人員之看法做交叉分析。

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第三節 研究架構

本研究首先確認研究主題、動機與目的,其次相關文獻蒐集與整理,接著提出研究架 構及擬定問卷,並經過預試後,再正式發放問卷施測,俟問卷回收後,依序進行假設驗證 及分析,最後提出結論與建議。有關本研究之研究流程如圖1-3-1所示。

圖 1-3-1 研究流程圖 確認研究主題、動

機與目的

文獻蒐集 與整理

建立本研究 架構

擬定問卷 預試訪談

修正問卷內容

正式施測 問卷蒐集與分析 結論與建議

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第二章 文獻探討

相關文獻對於政風機構與機關廉潔效能之間的關係探討不多,在機關內會因其地 域、語言、界線、權力階層、親近、酬賞及懲罰、意識型態等,產生風紀問題;「風紀」

乃機關為維持健全發展,運用教育、訓練、獎懲、調職等方式,使其屬員遵守之行為標準,

在此標準要求下,方能達成任務。至於公務員風紀,含括違法行為,分成公務員職務上違 法行為,如放棄或濫用職權行為、賄賂行為及私人違法行為,如賭博、竊盜、詐欺等;公 務員違紀行為,即違反公務員服務法及其相關規定,如品操和工作紀律規範;此外公務員 需在服裝儀容、言行舉止、禮貌態度上符合禮儀要求,不得兼營商業,工作態度要應認真 負責等,均屬之。而風紀問題容易成為管理上的「黑洞」。即任何機關疑難雜症:「這是機 關長久以來累積的問題」,任何改進建議、變革努力都將煙消雲散。根據 2004 年財政部對 所屬機關所做廉能問卷調查發現,因業務屬性不同,其機關特性亦不同,如稅務機關稅務 員對查緝逃漏稅工作熱忱會因績效壓力逐漸喪失,且稅務人員具有賦稅裁量權,官商之間 易因需求關係,形成貪污賄賂圖利空間,影響機關清廉形象。關務機關新進海關人員必須 經特種考試及格晉用,為封閉式金字塔人事組織,人員流動性不大,靠師徒制經驗傳承,

亦因具有查緝及賦稅裁量權,歷年來發生風紀案件,多屬集體性貪污賄賂。證諸上述機關 特性及業務範圍之差異,對機關廉潔效能確具有深遠的影響。

本研究擬以財政部所屬關稅及國稅機關為例,針對「廉政指標」、「風紀弊案」、「構面 關係」為架構,蒐集相關文獻進行探討(如圖 2.1.)。

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圖 2. 1.文獻探討架構圖

財政部關稅及國稅所屬機關為例

廉能指標

貪污定義

政風機構

貪污定義 制度比較

政風功能 指標調查

形成原因 統計分析

功能 評價

結論與建議

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第一節 政風機構

政風就是政治風氣的簡稱,也就是一個國家政府官員的倫理狀況及清廉度。但政治 風氣是一個中性的名詞,辭海、辭彙等辭書,發現並沒有「政風」這個名詞。「政風」是 現代的用語,如以古文觀之為「政風」下個定義,政風之「政」:政者正也,子率以正,

孰敢不正。政風之「風」:風者氣之動也,風行則草偃。季康子問政於孔子,孔子回答說:

「『政』者,正也。子帥以正,孰敢不正。」所以政風人員從事政風工作,必先正己而後 正人,如己正,則人自正。而「風」者,氣之動也。也就是氣的變化而形成風。孔子曾對 季康子說:「君子之德風;小人之德草;草上之風必偃。」(管高岳,2003)

政風清廉,意指實施「廉政」所成,廉政是政治文明的標誌,從抽象的角度看,腐 敗屬於「强者的掠奪」,它植根於人性之中,因而具有普遍意義。社會人類學的理論認為:

人有動物性,也有社會性,二者相反相成。人的動物性表現出為了自己不顧一切的行為趨 向,而人的社會性則對前述趨向進行制約。人必須有動物本能才能生存於自然界,而必須 制約動物性才能共同生存。而「貪腐」是一種現象:掌握公共權力和公共資源的官員濫用 權力謀取私利,將公共資源據為己有或肆意揮霍。這種行為直接傷害了社會公平和正義,

使官員所在的政治集團慢慢地失去民眾的支持並走向對立面,最後導致政權倒台。一般而 言,貪腐現象具有如下四個特徵:

一、主體强勢性:貪腐的主體是掌握了公共權力和公共資源的官員,在社會中,這一階 層屬於强勢集團。這種强勢,由二方面構成:一是個體的優勢。二是地位的優勢。

官員們掌握公共權力的强勢,比較方便使權力失去制約,决定了反貪腐的難度和傳 染性。

二、行為趨利性:腐敗行為形形色色,但它們都有共同的趨向:獲利。精英的獲利超出了 制度規定的範圍,超過了當時民眾認可程度,即可視為貪腐。

三、成立相對性:貪腐行為的發生總在一定的時空框架内,它的成立受當時的社會條件制 約和决定。

四、現象普遍性:貪腐,是一種痼疾,在歷史上、現實中,在國內國外,在各個階級主政 的政權中,都無一例外地出現,並且各個階級主政的政權,都曾致力於反腐敗的事情 上。

綜而言之,貪腐的主體是官員,其指向是利益,其行為的成立决定於具體的社會環境,

其現象是普遍的。

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而研究政風,有必要先對「貪腐」之定義有所探究,貪腐的定義,意指「罪惡意象

(image of evil)」,有翻譯為「貪污」,也有譯為「腐敗」或「腐化」,名詞雖異,

惟均含有道德內涵,我們對中文之貪污、腐化有其不同的解意,為能釐清貪污、腐化等瀆 職行為之意涵,茲從中外學者文獻定義探討其意涵。貪污,國際透明組織(Transparency International,TI)將貪污界定為:「濫用受委託的權力謀取私利」(the misuse of entrusted power for private benefit;Pope,2000:2)。事實上,在這樣的定義下,

貪污不只侷限在指涉政府官員濫用職權而已,它還涵蓋了任何人濫用職權以獲取不當利益 的行為。我國八十五年修正之「貪污治罪條例」第四條第五條與第六條之內容結構則包括 賄賂、圖利、侵吞、舞弊等部分,較偏重於敍述成因面。腐化,學者 Robert C.Brooks 所 下的定義「腐化行為是破壞對某一種公共或民事秩序制度的責任,公共或民事秩序制度是 普世利益優先於個別利益,為了個別利益而破壞普世利益,就是腐化」(Brook,1910:41)。

「社會科學字典」對腐化所下的定義為「在公共生活裡,以公共權力取得私人利益、陞遷 或特權,或取得一個團體或階級的好處,該種方式且破壞了法律或優良的道德行為標準」。

從以上定義觀之,腐化之目的多為取得私人利得,且與制度有關,較偏重於結果面。

另機關組織特性的差異,亦直接影響政風效能之良窳,如執行公權力之國稅機關,握 有行政裁量准駁權,易造成違背職務賄賂行為;如關稅機關,因組織型態封閉,易造成關 說、鑽營、行賄等貪污行為;要遏阻不良風氣及行為,塑造廉能組織,就必須建立廉政專 責機構,方能提振政風效能。目前我國並無廉政專責機構,是由法務部為總成機關,在政 府部門執行防貪、反貪業務方面,係由法務部下設政風司,總理全國政府機關政風業務之 指揮監督,並依據政風機構人員設置條例第一條規定:「為端正政風,促進廉能政治,維 護機關安全」,於各級政府部門設置政風機構,茲將政風組織沿革,政風業務職掌、政風 組織定位、政風組織功能分述如下:

一、政風組織之沿革

政府自民國四十三年七月在全國各公務機關設置安全單位(安全處、室),秉持首 長之命辦理保防及機關安全防護工作;民國五十七年九月,為有效端正政風而增列政風 調查職掌,以遏止貪污;民國六十一年八月行政院為精簡機關組織,乃將安全處(室)

併入人事單位,負責人事查核業務,為有別於人事管理業務,爰將人事查核業務部門簡 稱為人事處、室(二);民國六十八年七月行政院訂頒「端正政風整肅貪污方案」後,

各機關人事查核單位即依該方案之分工,負責該機關貪污案件之預防與發掘工作;民國 八十一年九月為提升政風工作推動績效暨有效解決人事查核單位多年以來的「正名」問 題,乃透過立法改制為政風機構。

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揆諸文獻與法務部相關資料,將政風機構發展沿革而言,乃是以1992年為一分水 嶺,1992年以前,政風機構係為「思想查核」單位,著重於機關內部保防工作、避免敵 人滲透破壞,協助調查局蒐集各項情資,肅貪、防貪成為其次或者是附帶的工作;1990 年以後,國內外政經情勢轉變,政風機構擺脫調查局指揮監督,獨立運作走出一條屬於

「行政監察」單位的思考,不僅要在機關內部求生存與發展,更要有具體的績效,以爭 取外界的認同,其矛盾與扦格,不言可喻。

二、政風業務職掌事項

依據政風機構人員設置條例第五條及其施行細則第四、五、六、七、八、九、十條所 訂職掌事項如下:

(一)政風法令之擬訂事項(施行細則第四條)。

1、擬訂、修正各項政風法令。

2、訂定端正政風及防制貪污工作實施計畫。

3、蒐集、編印相關之政風法令。

4、訂定政風工作手冊。

(二)政風法令之宣導事項(施行細則第五條)。

1、宣導業務相關之政風法令。

2、貫徹執行政風法令。

3、講解廉政肅貪案例,表揚優良政風事蹟。

(三)員工貪瀆不法之預防、發掘及處理檢舉事項(施行細則第六條)。

1、預防貪瀆不法事項:

(1) 評估易滋弊端之業務,研訂具體防弊措施。

(2) 追蹤管制防弊措施執行情形。

(3) 協調修正不合時宜之法令規章。

(4) 研析發生之貪瀆案件,訂定具體改進措施。

2、發掘貪瀆不法事項:

(1) 查察作業違常單位及生活違常人員。

(2) 稽核易滋弊端之業務。

(3) 調查民眾檢舉及媒體報導有關弊端事項。

(4) 辦理機關首長交查事項。

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3、處理檢舉事項:

(1) 設置檢舉貪瀆專用信箱及電話,鼓勵員工及民眾檢舉。

(2) 依據獎勵保護檢舉貪污瀆職有關辦法,審慎處理檢舉貪瀆案件。

(3) 受理檢舉案件,涉有刑責者,移送檢察機關或司法調查機關依法處 理;涉有行政責任者,依有關規定作行政處理;查非事實者,予以 澄清。

(四)政風興革建議事項(施行細則第七條)。

1、調查分析機關政風狀況,研擬改進措施。

2、根據民意反應,提供業務單位研擬便民措施。

3、針對現有防弊缺失,研擬加強改進措施。

(五)政風考核獎懲建議事項(施行細則第八條)。

1、訂定政風督導考核計畫,其內容包括:

(1) 防弊措施執行情形。

(2) 法令制度、作業程序有關缺失改進情形。

(3) 政風法令之宣導及執行情形。

(4) 違反政風案件及其處理情形。

(5) 政風檢舉案件處理情形。

2、辦理政風督導考核及獎懲建議事項。

(六)公務機密維護事項(施行細則第九條)。

1、訂定公務機密維護規定。

2、宣導公務機密維護法令及做法。

3、推動資訊保密措施。

4、處理洩密案件。

(七)其他有關政風事項(施行細則第十條)。

1、政風工作年度計畫之策劃、擬訂、預算編列及推動執行等事項。

2、危害或破壞本機關事件之預防事項。

3、協助處理陳情請願事項。

4、機關首長或上級政風機構交辦事項。

5、與政風有關之其他事項。

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三、政風組織之定位

按政風機構人員設置條例第六條規定﹕「各機關政風機構比照各該機關人事機構設政 風處或政風室。未設政風處 (室) 之機關,其政風業務由其上級機關之政風機構統籌辦 理」。而組織之設置與人事、會計、統計、法制、秘書、總務等單位,同屬行政輔助單位,

政風機構任務的獨特性,因此其在組織設計上仍與一般內控型的行政組織有所差異。蓋政 風機構的組織特色在於其「雙重隸屬監督」(或稱「雙重領導」)的屬性,即各機關政風機 構,一方面隸屬於所在行政機關,他方面又隸屬於上級政風機構,與主計、人事體制相同;

而這樣的設計是著眼於公務人員操守、機關預算及人事等類業務須具備相對的獨立性,以 避免行政首長的不當干涉,是行政生態上所為之特殊制度設計。

此外,因政風機構「雙重隸屬監督」的組織屬性,亦引發了政風機構究竟為「業務部 門」抑或為「幕僚部門」的爭議。若以法務部為全國政風機構的主管機關,並由「政風司」

負責是項業務,則政風司為法務部之「業務部門」,應無疑義;但就各機關政風處(室),

以名稱觀之,且實際負責業務多為對內事項,則似乎又可解釋為「幕僚部門」。而對政風 機構未來較有利的組織定位應是朝向「業務部門」發展,因政風業務之推展,並非僅限於 機關內部事務,如協助處理人民陳請請願等事項,亦為與民眾進行直接之業務往來,再者,

廉潔為各行政組織之共同目標,故本研究認為政風機構為「業務部門」較為妥適,並且有 利於政風機構未來之發展。

四、政風機構之功能

(一)、防疫功能―使機關更健康:由政風機構的法定職掌工作項目觀之,政風機構在機 關中,基本上是協助機關首長從事防貪工作,具有組織的防疫功能。因此,政風 機構就好像身體的「免疫系統」,能維持並保護人體的健康,抵抗外來細菌病毒 的入侵。如同,我們需均衡攝取營養,培養運動習慣,以強化身體免疫系統功能,

讓身體更加健康

(二)、橋樑功能―使機關更和諧:如果員工工作發生溝通上誤解,產生誣控濫告情事的 發生,影響單位內部整體的和諧與團結。政風的另一個功能就是擔任員工與員工

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誤解,甚至遭到媾陷等,透過政風機構調查,予以洗冤旁白,化解不必要的誤會,

使機關內部更為團結與和諧。

(三)、安全功能―使機關更安全:安全的工作環境是每一個員工所企盼的,任何機關一 旦發生影響安全的事件,員工人人自危,無法安於工作,工作績效與機關形象均 將化為烏有。然而安全工作範圍很廣,分由不同單位執行,例如員工安全由人事 部門負責;消防、設施與設備安全由事務部門負責等,要是沒有一個統籌協調的 單位,各行其事,就會影響整體力量的發揮,政風機構就是透過「安全防護會議」, 負責統籌協調的角色,協調相關業管單位共同協助解決,使機關更安全。

(16)

第二節 貪污之定義與內涵

在前一節所述機關業務特性差異對政風效能之影響,如只為了在工作上獲取經濟上的 收入,只關心與工作無關的問題,易發生違背職務貪污索賄行為。如遇人事升遷甚至於敏 感性職務調動,而充斥關說、奔走、鑽營、買官、賣官之不良習氣,影響所及,則為上行 下效,在工作上想盡辦法需索,而發生貪瀆舞墨案件。如個人意志與機關組織意識不同步 時,心態若無法充分配合,容易導致官商勾結,共圖不法行為之情事。故貪污行為直接影 響政風效能,阻礙組織發展,降低組織競爭力,本文認為有必要針對貪污之定義與內涵加 以描述。

一、貪污的定義與內涵﹕

貪污(corruption)是一項歷史久遠、全球普及的社會病態行為,也是社會科學各學 門長期關注與研討的重要課題。然而,正如同許多其他社會科學詞彙一樣,學者們對貪污 的定義並無一致的共識。

傳統對「貪污」一詞最簡潔也可能是最常被引用的定義乃是:「濫用公權力以謀取私 利」(the misuse of public power for private profit;Senturia,1993)。不過,隨 著二十世紀末在「政府再造」(Reinventing Government)風潮的影響下,政府業務大量 地民營化與簽約外包,使得民間企業受政府委託執行公權力的情況日益普遍,公權力不再 只是由人民委託(entrust)賦予政府官員,而有可能是經由政府官員手中再度委託至民 間企業。因此,為求周延,國際透明組織(Transparency International,TI)將貪污界 定為:「濫用受委託的權力謀取私利」(the misuse of entrusted power for private benefit;Pope,2000:2)。事實上,在這樣的定義下,貪污不只侷限在指涉政府官員濫 用職權而已,它還涵蓋了任何人濫用職權以獲取不當利益的行為。這樣的定義與亞銀

(Asian Development Bank, ADB, http://www.adb.org/anticorruption)對貪污的定義 有雷同之處:「濫用公共或私人職位以謀取個人利益」(the abuse of public or private office for personal gain)。

相形而言,台灣學界近年來針對貪腐相關議題進行研究所發表的學術論著則略顯單 薄。透過國家圖書館「遠距圖書服務系統之期刊論文」與「全國圖書書目資訊網」資料庫,

分別鍵入「貪污」、「貪腐」、「行賄」、「賄賂」、及「透明組織」等關鍵詞進行蒐尋後,尋 獲 60 餘篇相關文章(1993 年-2002 年)與 34 本專書(1947 年-2000 年),這些有限的 文獻提供了有志瞭解與研究貪腐議題學人的一個重要基礎。

舉例而言,許濱松(1993)一文,對貪污行為的意涵,貪污行為形成的原因,貪污行 為的類型,以及美國、香港、新加坡與台灣對貪污行為的防治,均引用了豐富的文獻與資

(17)

料加以闡明,最後並對我國公務員貪污行為之防治,提出多項改進建議。

江岷欽(1995a,1995b)一文,對貪污之意涵與類型,貪污行為對政治體系所造成的 影響,行政官僚貪污防治之困境,以及亞洲四小龍(香港、新加坡、韓國與台灣)的肅貪 制度與作法,也引用了豐富的文獻與資料加以剖析介紹,全文最後從案件調查與起訴、宣 傳教育、法律增修、業務重點與行政倫理等五個面向,提出許多建議,以做為行政官僚貪 污防治之參考。

宋筱元(1998)一文則是根據若干學者的觀點以及部分實際案例,從個人心理因素、

社會價值觀念、制度因素與民眾行賄四個方面來分析貪污發生的原因,對瞭解貪污行為之 成因,提供了一個廣博的參考基礎。惟其文末亦提及國內對公務員的貪污行為,仍缺乏完 整及有系統的研究,是未來學界應努力的目標。

陶在樸(2000)一文,對國外許多有關貪污的實證研究有簡明扼要的譯介與評論,是 想從事貪污深度研究者必讀的一篇論文。特別是貪污所形成的後果,許多以國家為分析單 位(unit of analysis),使用統計迴歸工具所進行的相關實證研究指出,貪污程度越高 的國家,投資佔 GDP 的比例越低,投資資本的產出效率越低,獲得國外直接投資(Foreign Direct Investments, FDI)的機會越低。該文總結指出貪污是多種成分組成的毒藥

(p.92):

在人道上,貪污腐敗使人性扭曲,並導致人權遭受不斷侵害。

在民主上,貪污損害民主體質,最後使經濟建設的成就化為烏有。

在道德上,貪污腐蝕人心使社會增長墮落。

在經濟上,貪污扭曲市場機能,惡化分配,增加稅民的負擔。

孟維德(2001)更明白指出,貪污是一種政府犯罪,而政府犯罪,是一種不易控制的 犯罪,尤其是當政府高層人士從事此種犯罪時,對其控制尤為困難。

二、貪污的特性﹕

貪污形為既是由來已久,那麼何以會有貪污,其特性又如何,似可做如下之認知﹕

(一)人性使然,孟子主張人性本善,荀子則以人性本惡,至人性究係性善抑或性惡,迄 無定論,實則每一個人善性惡性的成分均有,惟一可以肯定的是「人不為己,天誅 地滅」,這種自私自利的劣根性,是古今中外貪污現象無法澈底根絕的主因。

(二)社會風氣使然,曾國籓云:「風俗之厚薄霧奚自乎?自乎一、二人心之所嚮而已」,

此即云社會風氣之良窳,可由政府官員或各階層,各行業領導者之儉奢而受到影 響。現代社會人心浮華,金權、暴力時有所聞,財團與政府官員間所泛指的利益輸 送亦屢見不鮮,凡此均是腐化政風的誘因。

(三)貪污既由來已久,且普遍存在於各種政治組織中,歸結其所具備之特性約有四項﹕

1、隱密性:貪污活動通常都是祕密進行的,也是由於行為人與相關之當事人具有共同 一致的利益關係,即使遭受調查追訴,仍不會輕易透露有關內情,致使貪污行為不 易為外人知曉。

2、高犯罪黑數:所謂「犯罪黑數」係指所有未為眾所週知或未受司法機關追訴或處罰

(18)

之犯罪數,由於貪污行為具有前述的隱密特性,故一般相信貪污犯罪應有極高的犯 罪黑數存在。

3、擴散性:貪污行為如長期未被發覺或貪污之公務員未遭受行政處分或法律制裁,其 貪污行為常會產生一種示範作用,誘使機關中其他成員之仿效,同流合污,形成所 謂的貪污脈,因此貪污行為是有擴散性的。

4、高損害性:公務員的貪污所造成的損害是難以估計的,除有形的財物受損外,無形 的損害更為嚴重,舉凡人員士氣、行政效能、政府形象、公信力、權威及社會風氣 等都受到極大且難以補償的損害,是以任何一個負責任的政府均不能坐視貪污的存 在,而必須設法加以制止。

三、貪污防治之困境:

民主政治體系貴在政府受人民之授權和監督,而在有限範圍內行使其職權。因此,憲 政結構和法律的各種機制,莫不企求建構一套完善的防腐措施,於公務員行使職權時予以 有效的監督,防止貪污行為的發生。然而,尋求確立課責(accountability) 的完整機制,

至今在各個國家仍然十分困難。究其原因約有如下數項:

(一)專業技術及資訊的增加

公務員通常專精於其工作,外人無法運用他們的知識 ,或者想當然耳地間接揣摩 其決策和活動。同時,行政人員叉握有一般人難以獲得的資訊,因此,公務人員 往往較其監督者更具優勢,得以規避監督。

(二)全職的優勢

大部分的行政人員在其職務上為全職人員,而外來的監督者往往對公務員的工作 一知半解,並且僅能投入有限的時間,故監督者必須以一種固定型態的監督模式,

對公務員進行考核和防治貪污,使得公務人員有機可乘,在監督者力有未逮之際,

進行貪污行為。

(三)人事制度的保護特質

公務機關的人事制度,對於公務員均有極大的保障。懲戒和撤職雖有可能,但過 程相當繁複困難,導致一些情節輕微的貪污行為 (例如使用價值有限的公共資 源,以圖謀私利的小毛病 ),可能不受處罰。然而諸如此類的過錯一旦累積起來,

其影響勢必相當可觀。同樣地,行政規章的誤用,除非其相當嚴重或者為大眾所 關 注,通常亦被不值大費周章深予追究。

(四) 反制法治

唐思 (Downs,1967) 提出「反制法治」 (the law ofcounter control) 的觀點:

「主權者或是高層人員愈是努力控制部屬的行為,則部屬就會付出更多的心力規 避或反制這些控制。」但是,上級的指導愈多,就可能需要更多的幕僚以確保其 合乎職守,幕僚為了控制一個官僚體系,可能創造另外一個官僚體系,意謂著需 要付出更多的努力於組織的控制之上,因而使得監督控制更行困難。

(19)

分權使得課責的要求更行複雜,因為行政、立法、司法三權分立,各有不同的權 責和利害基礎,雖有相互制衡的關係,到最後因為協調不易,彼此監督變成彼此 喪失監督能力。

(六)政治指導的匱乏

政務官原本是代表多數民意監督事務官員執行法令的設計,但是由於政務官員的 任期短暫,伴隨公務機關人事制度的保護色彩,政務宮對永業文宮的監督極為匱 乏。

(七)機關結構和職能割裂

公務機關結構的分化以及權貴的重疊,使得任何行政行動確切責任歸屬的認定十 分困難。

(八)公共行政的範圍和規模龐大

公共行政的範圍在今日已深入人民生活的各種領域之中,其業務項目繁雜,機關 組織的數量和員額不段擴充,使得監督和控制更為困難。

四、國際經濟合作暨開發組織 (OECD)行政官僚貪污防治之調查﹕

貪污是政府體系與行政運作中,極其複雜而普遍的現象。就國家治理的角度而言,

貪污會危及民主政治的制度運作;因為貪污的存在,無異默許公務人員濫用行政資源與 國家權力,進而降低公民對國家執行法定職務的信心。是故,近年來各國逐漸形成下列 共識:健全的國家治理,必然包括有效的貪污防治。國際經濟合作暨開發組織 (OECD) 於 1997 年,針對十五個會員國 ( 包括比 利時、捷克、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾 蘭、義大利、日本、南韓、墨西 哥、波蘭、西班牙、瑞典以及瑞士 ) 進行大規模的行 政官僚貪污防治之調查,期能透過趨同論證的方式,找出有效的防治貪污之道,協助政 府機關提升其效能與效率 (如表2.2.1所示)。OECD 這份調查結果顯示,多數受訪國家 係採多元化的防貪機制;其中,最主要的防貪的配套方式為「嚴厲的法律懲處與充分的 法律調查、控管」,佐以「防貪的配套措施與行政倫理的在職教育」。同時,受訪國家 所 新採的防貪措施之中,增加「行政透明化」 (administrative transparency) 成為 最普遍的共識與方法;例如行政人員必須依法公開申報財務狀況,以及交代其他職務之 外所取得之利益酬勞。某些受訪國家甚至大幅減少瑣碎無關的過度管制,改採調查「高 風險的政府業務項目」,從財務與銀行的控管機制著手,減少行政貪污的誘發條件,從 環境因素杜絕貪污行為的產生。

(20)

表2.2.1國際經濟合作暨開發組織之肅貪調查及分析

備 註 : ˇ代表「有」, 一 代表「沒有」, + 代表「研議中」

資料來源 :OECD,1999,Public Sector Corruption:An International Survey of Prevntion Measures,OECD,Paris,8

1.肅貪治罪之主

要法律 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 2.其他反貪之法

規 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 3.國會監督 ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 4.調查貪污之專

責機構L ˇ ˇ ˇ ˇ - ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ - ˇ ˇ ˇ ˇ 5.財務審計之最

高權力 ˇ ˇ - ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 6..監察長制度 ˇ ˇ - - ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ - - ˇ ˇ ˇ ˇ 7.懲治貪污之專

責機構 - - - + ˇ ˇ ˇ - - ˇ - - ˇ - - 8.人力資源管理

措施 - ˇ - - ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 9.財務控管措施 ˇ ˇ + + ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 10.組織管理之

政策與考核 ˇ ˇ - + ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ + ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 11.行政透明化

之機制 ˇ ˇ ˇ + ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ - ˇ ˇ ˇ ˇ 12.公務行為規

範與行政倫理 之教育

- ˇ - + ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ + ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ 國家

防貪機制

比利時 瑞士 捷克 德國 西班牙 法國 希臘 匈牙利 愛爾蘭 義大利 日本 南韓 墨西哥 葡萄牙 瑞典

(21)

第三節 貪污形成之原因與類型

一、貪污形成之原因﹕

貪污可謂是公務員的一種違法及脫序的行為,公職人員本應盡忠職守,為民服務,

而竟會有此種不倫理、不道德、嚴重違反其正常角色的行為,其原因深值吾人探究,中 外學者分別從不同角度說明貪污發生的原因,均甚有參酌之價值,僅摘其要者臚述如次:

(1) 危險性大的職位或佔肥缺的人貪污機會隨之增加,發生貪污的可能性也增大。

(2) 行政規則過嚴苛或欠缺公正,法令規定嚴苛、分岐時,一般民眾為自身利益,乃 向承辦人進行關說,要求通融;法令手續過於繁瑣,一般民眾不易瞭解時黃牛便 應運而生,從中穿針引線,與不肖公務員勾結,此時公務員自然利用職權,索取 賄賂,貪污行為因而發生。

(3) 當公務員單獨的或集體的利用或假藉職權,做出違反忠貞價值的貪污行為時,必 然是違反了公眾的裁判及法律所能接受的正當行為。

(4) 現代化牽涉到社會基本價值之改變,促成新的財富與新的權力。

(5) 政治制度產出方面的變革助長了腐化,腐化的意義代表著現代與傳統之間的衝 突,替個人提供做出不符傳統,不合現代規範行為的機會,腐化是用不正當的手 段,將擁有新資源(財富與權力)的人群同化到政治制度裡的辦法,卻促成了腐 化的發生。

(6) 近年來我國曾有若干學者分別從不同角度,不同面向對導致貪污因素加以探討,

綜合而言,貪污的因素主要來自四面因素的影響:

個人的心理因素:

⊙貪財的欲望⊙投機僥倖的心理⊙報復的心態⊙相對匱乏感的心理。

社會價值觀念的因素:

⊙升官發財的觀念⊙統治者的心態⊙重視人情的觀念⊙家族主義的觀念⊙特殊主 義的作祟⊙盛行送禮的習俗⊙團體的壓力。

制度的因素:

⊙政組織及結構的缺陷⊙決策的偏差⊙法令的繁多⊙法庭令考慮不夠周全⊙行政 作為程序的繁複⊙民主政治的不夠成熟⊙人事制度不健全⊙缺乏強有力的肅貪 機構。

(22)

民眾的行賄因素:

⊙眾的違法行為⊙為獲得某些便利⊙為和官員建立關係及表示敬意或謝意,⊙於營 業競爭的需要。

二、貪污之類型﹕

貪污犯罪案件之類型,概可分為共同正犯、教唆犯、及從犯(幫助犯)三種,惟此乃就 刑法學說理論及現行刑法條文之相關規定予以分類,以下則就目前社會上常見之貪污共犯 類型,加以研析歸納,供作參考。

(一)利用經辦業務機會,集體收受賄賂:同一辦公處所人員,基於共同不法之概括犯意,

利用經辦業務之職務上機會收受廠商或民眾(通常為與該業務事項或與該等公務員 之職務上有利害關係者),所給予之賄賂或不正利益,此種集體性之貪污犯罪類型,

較常見於屬封閉性或獨立性之單位,有些是由單位主管帶頭貪污,有些則是該單位 長久以來之「傳統」、「陋規」,而此種公務員於收受廠商或民眾之賄賂或不正利 益後,有時亦因此為違背職務之行為(如縱放人犯、讓違禁物品通關放行)或為包 庇、圖利他人之犯罪。

(二)官員製作不實憑證,詐領經費款項:公務機關執行業務所須支出之必要費用,其報 銷均有一定程序,最重要者,須檢附支出費用之相關原始憑證,作為撥款核銷之依 據,惟因公務機關所須報核之事項繁雜,大都僅作書面審查,極少實地查證,遂使 經辦業務人員有機可乘,以不實之單據憑證混充,藉以詐領公款,另外尚有以浮報 價額數量方式,詐取款項之類型。

(三)公務員與廠商勾結,監守自盜牟利:部分公務員因其職務之故,致有經管機關財務 或代管其他單位寄放物品之機會,惟因此乃有部分不肖公務人員謀與廠商外人勾結 以監守自盜方式,將該批監管或代管之財務侵吞入己後,再以低廉之價格販售圖取 不法暴利。

(四)公務人員集體舞弊,侵占公款朋分:部分公務機關因其業務性質需要或有相關之事 項,有時會有規費或租金等其他收入,此項收入既屬公務機關因執行業務或其他相 關事項所得之入帳,依其性質係屬於公款,則應依規定解繳國庫,惟因管制上常有 漏洞缺失,致使不肖公務人員,得以上下其手侵吞此公款。

(五)利用職務職權機會,直接間接圖利:公務員因為身份職務之關係,可以得知若干不 為外人所知之訊息,以及可運用其身分或職務之機會,便利從事某些特定行為,因 此得以對其主管或監督之事務,直接或間接圖利,或是利用其職務機會與身分關

(23)

係,對於非主管或監督之事務圖利。

(六)洩漏底價圍標綁標,圖利特定廠商:公務機關為因應事務需要,常有辦理營繕工程 或採購定製物品、變賣財物之情行,依其經費額度之多寡,而有各種關於招標之規 定事項,其招標之方式,有公開招標、議價、比價等。惟部分不肖公務員,或基於 消耗經費預算之考量,竟任意曲解法令便宜行事,未依規定辦理招標事宜;或為圖 利特定廠商,限定投標廠商資格,產品之規格,履約之方式等,或只通知少數特定 廠商參與競標,更有甚者,以洩漏底價之方式,使特定廠商得標,不僅圖利他人,

更浪費國家公帑,若遇不肖廠商予以偷工減料,對於公共工程之品質與公眾安全之 危害,影響更是重大。

(七)製作虛偽不實資料,藉以圖利他人:公務員明知為不實之事項,竟予製作或記載於 職務上所掌管之文書,藉以圖利他人,較常見者有監工不實(即偽造不實之監工日 誌)、驗收不實、查勘不實(如未實地前往勘查即予填載或未將實際所見事項予以 註記)三種,工程施工單位,有營繕工程之機關或公營金融行庫之放款部門,則是 較常出現此類貪污弊端之情形。

(八)官員民眾犯意勾聯,共謀詐領費用:由於政府機關辦理土地徵收、拆除地上物或災 害救助等事項,致有發放款項予民眾之情形,而部分不肖公務員卻藉機與民眾勾 聯,以搶種農作物、搭蓋臨時違建或以「幽靈人口」虛增人頭等方式,造冊向經辦 公務單位領取費用,則官員與民眾依其涉案情節分別觸犯刑責。

(九)其他類型:由於公務機關所經辦之業務繁雜,與人民權益又息息相關,致因此所衍 生之貪污犯罪案件類型亦多,另外如:稅務、戶政、監理單位人員與徵信社勾結販 售財稅、車籍資料、港警安檢人員包庇漁船走私物品;公務機關利用舉辦活動機會,

扣留節餘款項或收取廠商回扣;經辦工程有人員介入關說施壓等。

總結而言,發生貪污之原因已頗為複雜,但實際上可以發生貪污的原因,絕不只如此,

無論何時、何處,只要公務員在心理上產生一絲貪念,或在制度上出現任何一點縫隙,貪 污即可能因而發生。本文謹以財政部暨所屬機關為例,針對其所發生貪污之形成原因分析 如下:

三、財政部所屬機關發生之貪污弊案分析

(一)依據財政部政風處統計,九十一年受理貪污檢舉案件 59 件,其中移送偵辦 34 件(經 起訴 4 件,判決 6 件),行政責任 13 件,澄清結案 12 件。九十二年受理貪污檢舉 案件 64 件,其中移送偵辦 24 件(經起訴 9 件,判決 4 件),行政責任 14 件,澄清 結案 26 件。九十三年受理貪污檢舉案件 152 件,其中移送偵辦 37 件(經起訴 6 件,

(24)

判決 4 件),行政責任 56 件,澄清結案 59 件。經深入分析貪污案件比例有逐年上 升趨勢,尤以九十三年成長比例高達 2.5 倍,雖可歸究於政風單位發揮功能,鼓勵 檢舉,積極肅貪所致,惟不可諱言,存在機關貪污索賄案件時有所聞,仍有賴政風 單位主動出擊,查處貪瀆,建立機關清廉形象。

(二)復據上述九十三年弊案統計分析,稅務機關 69 件(澄清結案 20 件,行政處理 11 案),關務機關 91 件(澄清結案 4 件,行政處理 4 案),國有財產機關 28 件(澄 清結案 14 件,行政處理 3 案),財政部行政機關 39 件(澄清結案 26 件,行政處 理 2 案)。弊案發生程度順序,以關務機關最為嚴重,稅務機關次之,國有財產機 關再次之,財政部行政機關較不嚴重。

(三)由上述為例之機關比較分析,弊案發生程度與機關組織風氣之良窳有關,弊案發 生最為嚴重之關務機關,其人事組織封閉,以年資倫理為圭臬,因缺乏升遷機會,

且業務性質特殊專業,裁罰裁量空間大,致不肖官員有機可趁,發生貪污比例自 然偏高。弊案發生次嚴重之稅務機關,負責國家稅收稽徵,又其稅收種類多且雜,

因工作負荷沉重,報酬與業務量不對稱,而稅賦准駁裁決權力大,致易受外界誘

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