（一）台灣整體生活圈向都市中心的集中趨勢有趨於緩慢的情況

第六章 結論與建議

近年來「永續發展」的概念成為各國都市發展規劃的主要原則，而對於都市 發展型態與永續性之間的關係也有許多相關的討論分析，雖然對於緊密都市是否 為符合永續性的都市發展型態之探討仍存有爭議，但是過度的蔓延發展型態的確 會產生一些經濟、社會、環境方面的問題。

由於台灣地區地狹人稠，其都市發展相較於國外的都市是呈現比較高密度的 發展，但不代表其並無都市蔓延的現象存在，以往台灣對於都市蔓延之研究多注 重在都市蔓延情況之分析，對於哪些因素會造成都市往外圍蔓延發展之研究較少 有其相關之研究，因此，本研究之目的在於對台灣整體都市蔓延之影響因素作分 析。

本研究以台灣地區三十六個生活圈作為研究對象，進行實證性研究。可以分 成台灣整體都市蔓延的情況分析以及蔓延形成原因探討兩大部分。再根據實證結 果討論在台灣地區的都市發展策略規劃時，對應注意的內容研擬相關策略。

第一節 結論

本研究的目的在於對台灣地區都市蔓延形成原因作探討分析，根據台灣地區 三十六個生活圈之實證分析結果得到以下結論。

一、台灣整體都市蔓延情況

關於本研究以三十六個生活圈做蔓延程度衡量結果來看，得到以下幾點結 論。

（一）台灣整體生活圈向都市中心的集中趨勢有趨於緩慢的情況。

根據 SI 值的增加量來看，整體的 SI 增加量雖然還是負值，但在此 20 年間 有漸漸增加的趨勢，這說明了台灣整體都市發展趨勢，以時間來看，向都市中心 的集中趨勢有趨於緩慢的情況。

（二）台灣地區在民國 80 年間至 85 年間較其他時期呈現趨向蔓延的趨勢 從民國 75 年至民國 95 年間，以民國 80 年至民國 85 年間 SI 增加量明顯高 於其他期。說明了此時期相較於其他時期，台灣地區整體的都市發展有向外蔓延 發展的趨勢。

（三）都會型的生活圈大致呈現蔓延的趨勢，且以台北、高雄生活圈為主。

都會型生活圈（台北、台中、高雄生活圈）在民國 75 年至 95 年間，總 SI

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加量最多，而台中生活圈之 SI 增加量較少，比起台北、高雄生活圈其蔓延的趨 勢較低。

（四）臨接都會區之次中心型生活圈呈現蔓延發展的趨勢，其餘的呈現緊密發展 的趨勢。

次中心型生活圈（基隆、桃園、新竹、嘉義、台南）有呈現蔓延也有呈現緊 密的發展趨勢。基隆、桃園、台南此三個生活圈從民國 75 年至民國 95 年間呈現 蔓延的趨勢，而新竹、嘉義生活圈是呈現緊密的趨勢。這可能是因為基隆、桃園 鄰近台北都會區，而台南鄰近高雄生活圈，由於可及性的提高，可經由便捷的高 速公路快速到達都會區之原因。

（五）地方型生活圈大致仍呈現緊密發展的趨勢

二十八個地方型生活圈中只有四個生活圈呈現蔓延的趨勢，其餘的生活圈從 民國 75 年至 95 年其蔓延指數均呈現減少的趨勢，這代表了地方型生活圈可能還 處於向都市中心移動集中化的趨勢。

二、台灣都市蔓延之影響因素 根據模型實證結果得到以下結論：

（一）可及性增加會增加都市蔓延發展程度

實證結果顯示了高速公路對於台灣地區都市蔓延形成具有正向影響關係，這 與國外研究結論相符和，高速公路的興建會增強人口往外圍移動之力量。另外一 方面，省道並無此種增強效果。

（二）所得的增加與都市蔓延間呈現正向關係。

實證結果顯示了所得增加與都市蔓延間存在著正向關係，台灣地區是因為整 體所得的提升所造成的都市向外圍發展，而與國外高所得族群向外遷移的發展模 式並不相同。

（三）就業結構不同會影響都市蔓延發展程度

實證結果顯示了三級就業人數佔二三級總就業人數比例越高，其蔓延增加之 程度會越高。

（四）都市內公共設施水準越低會增加都市蔓延發展程度之假說並不成立 實證結果顯示了此項變數並不顯著，因此此項假說並不成立，這可能是變數 無法代表實際公共設施水準所致。

（五）都市的房價與都市蔓延程度可能存在一定相關性

從房價波動的觀點來解釋台灣地區在民國 80 年間至 85 年間較其他時期呈現 趨向蔓延的趨勢，可以看出大略在民國 79 年至民國 85 年間，主要都市的房價在 此時期呈現了高峰時期，而到了民國 85 年後，主要都市的房價變為趨於平穩的 趨勢，而 SI 增加量增加的趨勢也跟著房價趨勢減緩。這顯示了台灣地區的都市 發展趨勢與房價之間存在著一定程度的相關性。

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第二節 政策建議

對於都市蔓延的相關討論來看，雖然都市蔓延所產生之各面向問題仍未有一 定之結論，但過度的蔓延發展大多會對我們居住的環境造成衝擊。因此，不僅是 美國政府將抑制都市蔓延之目標納入了都市發展決策之目標內，其他各國也對此 議題予以重視。

而本研究根據之前的研究內容結論，對於現今台灣地區的發展現況與規劃概 念提出了以下幾點建議。期望透過以下之手段，抑制台灣地區過度向外圍蔓延發 展之情況產生。

一、大眾運輸導向策略之實施

私人運具以及高速公路的普及，對於都市蔓延的形成具有關鍵性之決定原 因，因此透過大眾運輸導向之策略以期達到減低都市蔓延發展之目的。以大眾運 輸系統廊帶為主軸線，進行土地開發與利用，透過有計畫的規劃手段與運輸路線 作結合，設計出一個適合大眾運輸型態的土地利用方式，以減低私人運具的使用 率。

以台灣地區來看，台鐵的完工連結了台灣西部地區的主要都市，配合各廠站 週邊土地的規劃，以大眾運輸系統取代對高速公路的依賴性。配合台鐵的運輸功 能，主要都會市鎮應建設捷運系統來作為都會區內部的主要運輸系統，以替代私 人運具的功能。目前台北都會區的捷運聯絡網絡已有部分完成，其餘的亦在建設 之中，而高雄都會區也正在積極建造都捷運系統當中，而台中都會區相較於其他 兩個都會區其建設計畫時程較慢，雖然台中都會區相較於台北、高雄都會區蔓延 發展之程度較低，但以都市發展階段來看，應加緊對其捷運之興建進度以減低台 中都會區之後趨向外圍蔓延發展之程度。

二、住宅政策的調整

雖然實證結果顯示了所得增加與都市蔓延間存在著正向關係，但台灣地區這 一二十年來，老百姓所得水準的提高造成都市向外擴張，可能原因是在於人們所 得提高後，有多餘的錢去房地產之投機購買或購入第二棟房子作為休閒用途，因 而造成整個城鄉結構的擴張。另外，向郊區遷移的居民很多是無法負擔都市中心 高房價的低所得族群，與國外是以高所得階層往外圍遷移的模式不同。

而台灣地區都市內部高房價之特殊現象，主要是來自於住宅市場的特殊性所 導致，由於預售屋制度使得建商興建房屋的門檻降低，造成建商對於房市的炒作 操控，而台灣現行土地政策多是變更原有的土地使用型態以解決地價高漲的問 題，但隨著農地釋出成效不彰的結果，應就都市周邊農地變更使用的土地開發方 式尋求一個合理的開發模式。以住宅市場而言，除了以變更農地使用為住宅用地

之增加土地供給的政策之外，可考量以原有土地適度集約使用作為另一個提供住 宅用地的方法。

因此，政府的政策應該注重在有效提供都市內部的住宅供給，透過政府的政 策力量，結合都市更新計畫，興建國民住宅或平價住宅，因應現行都市地區高房 價得問題，對於都市邊緣以存在之高空屋率住宅社區，提出相關之管理計畫，以 避免土地資源之浪費使用。

三、都市再生政策之實施

雖然本研究實證結果對於市內公共設施水準越低會增加都市蔓延發展程度 之假說並不成立，但是這可能是由於選取資料樣本並不符合實際狀況所導致，並 不代表都市內部的公共設施水準與都市蔓延程度之間並無相關性。

根據相關理論分析，仍有相當之證據指出都市內部的衰敗是造成都市蔓延發 展之主要原因，因此，透過都市更新之手段對於內部已發展之環境作改善，以增 強都市內部吸引人口回流之力量。以規劃理念來看，現今多以都市再生（urban regeneration）取代都市更新（urban redevelopment）之概念，都市再生不同於都 市更新。後者通常範圍較小，且較著重於實質環境問題的解決，例如衰敗窳漏地 區的重建、維護、保存等實質建設。都市再生的概念在於透過解決都市的經濟、

產業、環境、文化資產及都市保存等綜合性問題，以創造較高效率及價值的生活 居住型態。透過都市再生手段可以將增加在都市中心生活的誘因，將人口留在既 有的都市發展範圍中，以避免都市蔓延擴張。

四、開放空間、農地、自然保育地的保存維護

民國 84 年實施的農地釋出政策，是為了因應住宅以及工商業用地需求的日 益增加，但是都市周邊或者較遠區位的次等農地或不適農作的農地變更做住宅或 工商業使用有助於都市的擴張，卻可能造成更不良的都市環境。

未來在國土計畫法空間架構下，將台灣地區土地劃分為「國土保育地區」、

「農業發展地區」及「城鄉發展地區」等三種國土功能分區，劃設目的如下圖 6-1 所示，並就此三種國土功能分區，視實際需要，劃設公共設施用地及公用事 業用地。因此對於農業發展地區以及國土保育地區之土地資源管理維護，是土地 管理政策應考慮之重點之一。應針對自然敏感地區、歷史文化保育區或者重要農 林生產地區，明確劃定這些地區之範圍，對任何開發活動給予嚴格之限制。

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圖 6- 1國土計畫法之空間架構圖 資料來源：內政部

第三節 後續研究建議

本研究受限於時間與資料之限制，對於探討台灣整體地區之都市蔓延影響因 素之目的結果有限，因此提出以下後續研究之建議。

一、可進一步結合地理資訊系統（GIS），做為衡量都市發展蔓延或緊密發展之 工具。

GIS 可以利用屬性資料的計算，可以得出集中程度的高低，與衛星遙測軟體

（GPS）可以相互搭配，可以較清楚知道空間單元內集中的地方分佈在何處，以 及集中程度的高低。

另外，透過疊圖法¹之運用，作為大區域的都會發展路網結構與人口分佈間 關係判別工具，疊圖法間中各個分析圖層項目包含：聚落空間分佈、路網分佈與 其他資訊等。利用 GIS 可作為辨識人口聚落是緊密或分散之型態工具，以及可 以看出人口分佈與路網結構間之關係，對於釐清運輸網絡與都市發展模型間之因 果關係具有相當之效果。

二、結合產業的分佈作延伸分析討論。

對於產業分佈的動態分析，了解整體都市發展中產業部門是趨於蔓延或緊密 的發展趨勢。從都市發展的理論來看，就業與住宅是都市活動兩大部分，其分佈 具有一定關係。

透過進一步探討產業分佈與人口分佈間之因果關係，分析是產業移動帶動人 口移動或者是人口移動帶動了產業之移動。

三、可聚焦在都會區的蔓延影響因素探討分析。

從本研究結果可以看出，都市蔓延地區多分佈在都會型生活圈，因此可以都 會區作為研究對象，進一步探討其蔓延有關議題之討論。由於都會區相較於台灣 整體地區範圍較小，其資料取得之困難度較低，因此可以多納入其他影響變數，

以達到對都市蔓延之形成原因分析之目的。

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