第五章 第五章 第五章
第五章 我國在 我國在 我國在 我國在「 「 「 「兩國論 兩國論 兩國論」 兩國論 」 」危機中處理機制分析 」 危機中處理機制分析 危機中處理機制分析 危機中處理機制分析
生活在臺灣的我們，無論日子過得是好是壞，在心中總有個揮之不去的 陰影─即是中共何時會對臺動武？因為一旦中共對臺採取軍事行動，臺灣即 使能抵擋得住，也將會蒙受慘重的生命財產損失。尤其臺海兩岸自 1995-1996 年導彈危機以來，中共對於兩岸統一的方式與進程，愈來愈強調以軍事手段 來達成。 （邱強，2002：38）就如同美國國防部於 1999 年 10 月完成一份《人 民解放軍在二十一世紀的戰略作戰：太空及戰術飛彈發展》的分析報報指出，
中共如果以武力犯臺，將以全部戰術導彈的半數，突襲臺灣空防和指管通情 等陣地。 （朱延智，2000：23）另為防止美國等國家的介入，共軍已有能力運 用高精度的中短程戰術導彈，與陸基、空射及潛射型巡航導彈，攻擊美軍在 日本的軍事基地，及在西太平洋活動的航母戰鬥群。
面對臺灣長期處於中共軍事威脅中，我們不能只仰賴美國的介入甚或保 護，自己的國家自己救、自己的道路自己開，因為萬一美國為其國家利益考 量而出賣我們時，我們將何以自處？是以，儘管目前並未爆發重大的軍事危 機，但我們仍應針對中共對我們未來威脅可能造成的危機因素，列為一個重 要的議題，組成專案小組，召集各方面專家學者，共同研擬因應之道。是以，
我政府在相關危機處理體制，是否能針對上述可能之危害先期預防，並訂定 相關規定，當發生上述之事件時，現行之國家安全及危機處理體制能否有效 啟動，並發揮預期的應變與處理功能，或仍有待加強改進。因此，本章則以 我國在「兩國論」中有關危機處理機制進行檢討分析。
第一節 第一節 第一節
第一節 我國危機處理體制與法規 我國危機處理體制與法規 我國危機處理體制與法規 我國危機處理體制與法規
長期以來，我國面臨中共的威脅，從未因臺海兩岸日漸頻繁的經貿、文
化、學術交流而有所稍減，再加上臺灣位處西太平洋國際航運與經貿的戰略
樞紐，尤其是近年來與世界各主要國家，無論在運用正式與非正式方式實施
政治交流，或以經貿、文化與科技交流實施，已逐漸提昇臺灣在國際上之知 名度與地位。基此，若國際恐怖組織運用臺灣的地理位置，作為其從事對特 定國家的恐怖行動的基地或跳板，亦不無可能。911 恐怖攻擊事件後，我政 府除須因應曾出不窮的國際危機事件外，尚須因應臺海兩岸可能的軍事突發 事件、或國內重大災害與財政金融重大變故等。是以，我政府在相關危機處 理體制，是否能針對上述可能之危害先期預防，並訂定相關規定，當發生上 述之事件時，現行之國家安全及危機處理體制能否有效啟動，並發揮預期的 應變與處理功能，或仍有待加強改進。因此，本節則以危機處理機制與相關 法規進行檢討分析。茲分述如下：
一 一 一
一、 、 、 、我國國家安全會議組織功能與定位 我國國家安全會議組織功能與定位 我國國家安全會議組織功能與定位 我國國家安全會議組織功能與定位
我國國家安全會議於 1967 年 2 月 26 日，由總統依動員戡亂時期臨時條 款第四項之規定，制定「動員戡亂時期國家安全會議組織綱要」據以成立，
取代自 1954 至 1967 年即設立「國防會議」的功能。 （林正義，1998：43）
（
（ （
（一 一 一 一） ） ） ）體制精簡 體制精簡 體制精簡 體制精簡
國家安全會議成立之初，其下設國家總動員、政地政務、國家建設研究 及科技發展指導等四個委員會、以及國家安全局與秘書處等六個機構（如附 圖五） ，期間對國家安全的規劃與推展，實具有相當的貢獻。其組織成員依「動 員戡亂時期國家安全會議組織綱要」第 5、6 條之規定：總統為主席時，由副 總統代理之；其他出席「經常會議」人員包括副總統、總統府秘書長、參軍 長、行政院長、副院長、國防部長、外交部長、經濟部長、財政部長、參謀 總長、國安會秘書長、國安會各委員會主任委員，以及總統指定之人員（如 立法、司法、考試、監察各院院長、國民大會憲政研討會副主任委員、光復 大陸設計研究委員會主任委員、國民大會秘書長、行政院有關部會首長及其 他有關人員等） 。另外，中國國民黨秘書長則經常與會，似著重其協調功能，
而非政策功能代表性。 （林正義，1992：4-4）
圖五：我國國家安全會議組織
資料來源：1.（施啟揚，1993：3-6） 。 2.（王世塗，1996：41） 。
1972 年 7 月，國家安全會議組織綱要修訂後，裁撤「國家總動員委員會」
及「戰地政務委員會」 ，其相關業務則劃歸國防部辦理。1991 年， 「國家建設 研究委員會」及「科學發展指導委員會」亦遭裁撤，國家安全會議之下僅存 國家安全局及秘書處。 （古方雄，1996：45）至此，國家安全會議之功能已逐 漸式微，難再成為總統諮詢國家安全政策的顧問角色了。
1991 年 4 月，第一屆國民大會廢止「動員戡亂時期臨時條款」 ，同時制 定憲法增修條文，其中第九條明文規定： 「總統為決定國家安全有關大政方 針，得設國家安全會議及所屬國家安全局」 。國家安全會議自此即在恢復憲政 常態體制下正常運作。 （施啟揚，1993：3-5）殆 1994 年 12 月，立法院通過
「國家安全會議組織法」 ，國安會正式邁向組織法制化的第一步。
（
（
（
（二 二 二） 二 ） ） ）組織與運作 組織與運作 組織與運作 組織與運作
依據國家安全會議組織法，其會議法定成員包括總統府、行政院及國家 主 席
（ 總 統 兼 ） 秘 書 長
科 學 發 展 指 導 委 員 會 (1991年 6月 裁 )
國 家 建 設 研 究 委 員 會
戰 地 政 務 委 員 會 (1972年 5月 裁 ) 國 家 總 動 員
委 員 會 研
究 處 國 安
全 家 局
秘 書 處 人 事 室
政 風 室 會 計 室 主 席
（ 總 統 兼 ） 秘 書 長
科 學 發 展 指 導 委 員 會 (1991年 6月 裁 )
國 家 建 設 研 究 委 員 會
戰 地 政 務 委 員 會 (1972年 5月 裁 ) 國 家 總 動 員
委 員 會 研
究 處 國 安
全 家 局
秘 書 處 人 事 室
政 風 室 會 計 室
安全會議三個層面， （王世塗，1996：41）代表總統府系統的有總統、副總統、
總統府秘書長、參軍長；代表行政院系統的有院長、副院長、內政部長、外 交部長、國防部長、財政部長、經濟部長、陸委會主委、參謀總長；代表國 家安全會議系統的則有國家安全會議秘書長及國家安全局長等 15 人，而必要 之人員則由總統指定。另內部組織設秘書處、國安局及諮詢委員 5-7 人；諮 詢委員專司國防、外交、國家統一等重大政策規劃與研究，以提供總統決策 之參考。
1基此，國家安全局乃統籌管制國家情報之蒐集與運用，為「集中制」
的型態。
在組織運用方面，總統依憲法為國家元首，並為國家安全會議主席，為 國家安全事務的決策者，會議採「合議制」 ，主席與成員無隸屬關係，透過會 議程序，就國家安全大政方針，相互提出意見，經由討論形成共識，決議後 交由行政院相關部會攜回依法處理，並由行政院對立法院負責，受立法院監 督。 （施啟揚，1993：18-19）在國家安全會議組織法第八條，更明定國家安 全會議及其所屬國家安全局應受立法院之監督。
另在立法院之監督方面也作了相應之律定，但是在制度與功能層面上仍 多爭議。公民直選我國第九任總統後，總統民意基礎提高，尤其主導國家安 全政策，並運用國家安全會議處理重大危機事件，將是時勢所趨。 （林正義，
1998：147）因此；未來應從我國政治體制上根本解決國家安全會議之角色定 位，同時解決民意監督的技術問題，在功能上，尤應充分發揮「決策諮詢」 、
「政策忠告」與「行動執行」等多重功能。 （王世塗，1996：46）據此方能有 效地因應國家安全與危機處理之需求。
綜整相關資料，國家安全會議在成立之前五年，召開會議次數較多，但 也只有 31 次，平均每年約 6 次。1972 年通過組織綱要修定、暨故總統 蔣 經國先生擔任行政院長後，召開會議次數遞減，中國國民黨中央常務委員會
及行政院院務會議每星期固定召開的運作方式，取代國家安全會議所應發揮 的功能。 （林正義，1998：53）
（ （
（ （三 三 三） 三 ） ） ）地位與職掌 地位與職掌 地位與職掌 地位與職掌
基本上，國家安全會議乃是配合我國特有的「雙首長制」所建構之安全 體制，但為監督與防止總統或國家安全會議權限過大等因素，乃將其職權作 相當之限制，相對貶損其功能之發揮。1994 年國家安全會議組織法明確定位 為「備供決策之諮詢機構」 ，它既非權力機關，亦無執行的權責。因此，它的 參與人數員多達 15 人；另在內部組織上，除國家安全局外，其餘成員大多屬 行政組織之編制。為考量國家安全的維護，首賴國防與外交，而當前臺海兩 岸關係發展與國家統一問題，更與國家安全息息相關。因此，國家安全會議 組織法賦予其機關的任務計有七項，分別為：
1.關於動員戡亂大政方針之決定事項。
2.關於國防重大政策之決定事項。
3.關於國防建設及科學發展之研究指導事項 4.關於總體作戰之策定及指導事項
5.關於國家總動員之決策事項 6.關於戰地政務之處理事項
7.其他有關動員戡亂之重要決策事項，及奉總統核交研議及審核事項。 （施啟 揚，1993：3）
從上述之分析強調，即是提醒我國要強化危機預防機制，最重要的即是 成立一個危機預防及處理的總召集機構。因為我國目前的危機處理機制非常 的鬆散，國防部有國防部的危機處理機制，財政部有財政部的危機處理機制、
環保署有環保署的危機處理機制，但大半的危機狀況多是跨部會、跨縣市的，
而且需要大家馬上一起動員起來，不能還好整以暇地公文往返。問題是，各
部會通常只會想到與自己職掌有關範圍內的事，各縣市也習於自多基於本位
主義，一碰上跨部會或是跨縣市的危機，就顯得方寸大亂，更遑論是處理危 機了。所以需要有一事權單位負責統合召集，這可以是總統本人，也可以是 國家安全會議，並且與行政院相關機構共同召集，因為執行、監督與追蹤都 需要行政機構來負責，如此方能彌補國家安全防線的漏洞（邱強，2002：33）
基此，政府應成立專責機構，以進行執行、監督與追蹤之責，俾能有效地預 防危機的發生。
二 二 二
二、 、 、 、我國國家安全危機處理機制 我國國家安全危機處理機制 我國國家安全危機處理機制 我國國家安全危機處理機制
我國「國家安全會議」在法制化前，確有「太上行政院」與因人設事的 詬議，也因此國家安全會議的召開，外界常賦予高度政治敏感性，歷任總統 也對會議的召開多所節制，諸如我國以往曾經面臨韓戰、823 砲戰、中美斷 交等重大事件，以及近年來中共實施軍事與飛彈演習，921 地震及重大疫情 事件等，雖在政府相關單位有效處理之下，情勢得以控制，但多為應急式處 理與臨時任務編組型態，並未形成常設性管理機制。但 1994 年經法制化後，
復經歷次修憲，國家安全危機處理機制已大致確立。目前在我國憲法上所明 文規定的危機處理的法源，有總統的緊急命令權、總統於軍事危機時指揮軍 隊遂行緊急應變的作戰權，以及發布戒嚴等。以下茲摘錄學者蘇進強之論點 如下。 （蘇進強，2003，189-195）
（
（ （
（一 一 一 一） ） ） ）法源依據 法源依據 法源依據 法源依據 1.總統的緊急命令權
憲法第 43 條雖有「緊急命令權」的規定，但由於規定的程序十分嚴格，
總統是否能據以及時而「緊急」的處理危機，仍有仁智之見。事實上，由於
憲法條文中發布緊急命令所需的「緊急命令法」 ，一直未經制定，使緊急命令
權形同具文。1991 年國民大會通過憲法增修條文第 2 條第 3 項，再度將總統
的「緊急處分權」改為「緊急命令權」 。根據該條文「總統為避免國家或人民
遭遇緊急危難或應付財政經濟上的重大變故，得經行政院會議之決議發布緊
急命令，為必要之處置，不受憲法第 43 條的限制。但須於發布命令十日內提 交立法院追認，如立法院不同意時該緊急命令立即失效」 。 （蘇茂林、劉清景，
2001：4-12）憲法增修條文實行至今，僅於 921 地震時，政府為統一事權，
徵用民間人力與機具，曾經發布「緊急命令」 。但也因為緊急命令發布內容的 法制規範不夠明確，致使行政院必須依照緊急命令作補充規定，另行頒布 「921 緊急命令執行要點」 。
2.總統直接指揮軍隊之作戰權
憲法第 36 條規定「總統統帥全國陸海空三軍」 ，但對於遭受軍事攻擊，
或緊急事故發起戰爭行為並未作明確規定，亦即未將「作戰權」與「宣戰權」
作明確區分。憲法第 38 條明確規定總統行使締結條約及宣戰、媾和之權，
但其實施程序依據憲法第 58 條、63 條規定，必須經過行政院會議通過後交 立法院議決，始完成法定程序。 （蘇茂林、劉清景，2001：4-12）在「國防法」
及「國防部組織法」完成立法之後，已確立我國國防體制與權責，統帥系統 為總統─部長─參謀總長。因此在戰爭決策時，依憲法規定，除宣戰、媾和 案須經行政院會議之決議，及立法院之議決外，餘均可循統帥系統為之。在 緊急狀態時，和戰大計由國家戰略階層決策，進入戰爭狀態之後，即由統帥 系統律定戰爭規模及所望目標及效果，交由軍事指揮官依其專業判斷，研訂 作戰計畫與下達作戰指導。
3.總統發布戒嚴
依據憲法第 39 條規定，總統可發布戒嚴；其程序為「戰爭或叛亂發生，
對於全國或某一地域應施行戒嚴時，總統得經行政院會議之議決，立法院之 通過」依法宣告戒嚴，且「總統於情勢緊急時，得經行政院之呈請，依本法 宣告戒嚴或使宣告之。但應於一個月內提交立法院追認，在立法院休會期 間，應於復會時即提交追認」 。 （蘇茂林、劉清景，2001：4-12）
從上述三項危機管理的法源而言，係循行政院會議之決議─立法院決議
─總統公佈施行的程序，但是如果事態緊急，總統可依行政院之決議，先行 頒布緊急命令，事後再請立法院追認。故最初發動之權責在行政院，但是對 於危機的預防與判斷、處理與執行，行政院或國安會並無固定幕僚來遂行危 機處理的相關事宜，而僅有臨時性的任務編組。
（
（ （
（二 二 二 二） ） ） ）決策與諮詢 決策與諮詢 決策與諮詢 決策與諮詢
依據國防法第 9 條「總統為決定國家安全有關之國防大計，或為因應國 防重大緊急情勢，得召開國家安全會議」 ；國家安全會議組織法第 2 條也明定
「國家安全會議為總統決定國家安全有關大政方針之諮詢機關」 ，第 4 條規定
「國家安全會議由總統任主席，出席人員計有：副總統、總統府秘書長、行 政院院長、副院長、內政部長、外交部長、國防部長、經濟部長、財政部長、
陸委會主委、參謀總長、國安會秘書長、國安局局長及總統指定列席人員」 。
（蘇茂林、劉清景，2001：36）從條文中可以看出國家安全危機的「決策權」
隸屬於總統， 「國家安全會議」的組織功能為總統有關國家安全大政方針決策 時之諮詢機關。而國家安全會議的召開，係行政院長在緊急事件無法於職權 範圍內執行危機處理，或符合緊急命令發布時得以呈請總統召開會議，所以 國家安全會議兼具「會議決策」與「諮詢機關」兩種功能。換言之，總統在 平時即可以藉由國安會獲得有關國家安全決策的參考意見，在發生重大危機 時可以藉由會議機制，召集相關官員制訂或遂行危機處理，其所需情報資訊 則由國家安全會議所屬的國家安全局負責提供及整合。
從上述可知，國家安全會議的功能，係指危機發生之後，總統藉由國家 安全會議的召開，整合各方意見，並在決策之後，責由行政院督導各部會負 責執行。諮詢的功能係因各專業部會隸屬行政院，國防外交與兩岸關係的決 策權依憲法規定由總統負責，但是相關部會在體制上，均須向行政院負責，
因此，跨部會與總統決策體系間的溝通與協調，就有賴國家安全會議發揮「結
合劑」的功能了。
基此，總統召開國家安全會議時，有關國防安全事務，係由國防部長與 參謀總長依據軍事戰略作專業的判斷，並提供總統作戰爭決策之建議，或決 定戰爭指導。就國防部來說，其運作流程為軍政系統依據專業職能，提供國 防政策建議、軍事戰略判斷、動員能力判斷及建議作戰決策；軍令系統提報 敵可能行動、國軍戰略能力、作戰發展預判及建議最佳行動方案；軍備系統 提報武器裝備緊急採購獲得之可能性、可行性，俾將國軍戰力由平時之戰備 能力，提昇至戰時之應戰能力。但在形成國防部提供總統決策之方案前，國 防部可以先召開軍事會議，結合國防三大體系與各軍種之意見，擬定行動方 案於國家安全會議中提出共同討論，提供總統做為決策參考。
（ （
（ （三 三 三） 三 ） ） ）指導與執行 指導與執行 指導與執行 指導與執行
針對前述不同類型危機，各危機處理機構主以行政院之業管部會為主 體，依據各項緊急事件的性質差異提供不同處理建議，做為院長或副院長決 策的參考依據，同樣的，行政院及部會首長參加國家安全會議或高層會議時，
所提出的具體建議，也是總統決策的參考，而總統的決策亦為各部會政策執 行的指導與依據。
依我國目前既有危機處理機制之權責與分工概述如下：有關國防軍事事 務由國防部綜理全責，並由所屬作戰區或作戰司令部，在聯合作戰指揮機構 的指導下，遂行各項軍事行動；重大災變方面，由內政部負責，並召開「中 央防災會報」 ，以統合各部會之災難危機處理政策與資源分配，另由警政署勤 務指揮中心編成 24 小時的「中央災害處理中心」 ，指導各縣市消防、警政與 國軍部隊執行救災任務；在核災變事故方面，由行政院原子能委員會全國核 子事故處理委員會負責，並於災變現場成立「近場指揮中心」 ，就近處理指揮，
國軍則視需要成立支援中心以協助緊急救助事宜；對於空難、海難等重大事
故，則由行政院相關部會負責執行，中央防災會報負責指導協調，交通部於
中央氣象局設「中央災害處理中心」 （任務編組）指導第一線執行單位防救任
務；若屬重大治安事件，則由檢調體系依法指揮憲警情治機關執行偵防、打 擊犯罪的工作。
三 三 三
三、 、 、 、我國危機處理相關法規 我國危機處理相關法規 我國危機處理相關法規 我國危機處理相關法規
我國危機處理體制可依據危機不同類型區分為：國防安全危機、兩岸關 係危機、外交危機、經濟與金融危機、社會安全危機等五大類型。雖然對於 上述之危機類型沒有明文之「危機處理」法規，經綜整分類後，乃以憲法、
國家安全會議組織法及國家安全法等相關機關組織法（如附錄一、二） 、法律 及法規命令為依據，玆分述如下：
（
（ （
（一 一 一 一） ） ） ）國防安全危機 國防安全危機 國防安全危機 國防安全危機 1.憲法
（1）第 36 條： 「總統統帥全國陸海空軍」 。
（2）第 38 條： 「總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣戰、媾和之權。
2.機關組織法
為使相關法律條文能提供「危機處理」知所需立法依據，乃根據中華民 國憲法增修條文第 2 條第 4 項規定制定〈國家安全會議組織法〉 ；另一憲法增 修條文第 2 條，及〈國家安全會議組織法〉第 8 條制定〈國家安全局組織法〉 。
（1）國家安全會議組織法第 2 條： 「國家安全會議，為總統決定國家安全有 關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全國防、外交、兩岸關係及國 家重大變故之相關事項」 。
（2）國家安全會議組織法第 3 條： 「國家安全會議以總統為主席；總統因事 不能出席時，由副總統代理之」 。
（3）國家安全會議組織法第 4 條： 「國家安全會議之出席人員如下：
A.副總統、總統府秘書長。
B.行政院院長、副院長、內政部長、外交部長、國防部長、財政部長、經濟
部長、行政院大陸委員會主任委員、參謀總長。
C.國間安全會議秘書長、國家安全局局長。總統得指定有關人員列席國家安 全會議」 。
（4）國家安全會議組織法第 8 條： 「國家安全會議及所屬國家安全局應受立 法院之監督，國家安全局組織另以法律定之」 。 （施茂林、劉清景，2001：
36）
（5）國家安全局組織法第 2 條： 「國家安全局隸屬於國家安全會議，綜理國 家安全情報工作及特種勤務之策劃與執行；並對國防部軍事情報局、電訊 發展室、憲兵司令部、行政院海岸巡防署、內政部警政署、法務部調查局 等機關所主管之有關國家安全情報事項，負統合指導、協調、支援之責。
前項有關國家安全情報工作之統合指導、協調、支援事項之規定及其相關 運作之辦法，由國家安全局另定之」 。
（6）國家安全局組織法第 17 條： 「國家安全局為統合協調國家安全情報工 作，得召開國家安全情報協調會報，由國家安全局局長擔任主席，各有關 情報治安機關首長出席，必要時得邀請其他有關機關人員列席」 。 （施茂林、
劉清景，2001：22）
（7）行政院海岸巡防署組織法第 24 條： 「本屬及所屬機關，於戰爭或事變發 生時，依行政院命令納入國防軍事作戰體系」 。
23.法律
（1）國家安全法第 1 條： 「為確保國家安全，維護社會治安，特制定本法。
本法未規定者，適用於其他有關法律之規定」 。
（2）國家安全法第 2 條： 「人民不得為外國或中國大陸地區行政、軍事、黨 務或其他工務機構或其設立、指定機構或委託之民間團體刺探、蒐集、交 付或傳遞關於工務上應秘密之文書、圖畫、消息或物品，或發展組織」 。
（3）國家安全法第 5 條之 1： 「意圖危害國家安全或社會安定，違法第 2 條
2 參見行政院海岸巡防署組織法網站，http://www.cga.gov.tw/south/regulation/5laws-2.asp.
之 1 規定者，處五年以下或有期徒刑拘役，得併科新台幣一百萬元以下罰 金」 。
（4）國防法第 4 條第 2 項： 「作戰時期國防部得因軍事需要，陳請行政院許 可，將其他依法成立之武裝團隊，納入作戰序列運用之」 。
（5）國防法第 7 條： 「中華民國之國防體制，其架構如下：A.總統、B.國家 安全會議、C.行政院、D.國防部」 。
（6）國防法第 8 條： 「總統統帥全國陸、海、空軍，為三軍統帥，行使統帥 權指揮軍隊，直接責成國防部長，由部長命令參謀總長指揮執行之」 。
（7）國防法第 9 條： 「總統為決定國家安全有關之國防大政方針，或惟因應 國防重大緊急情勢，得召開國家安全會議」 。
（8）國防法第 24 條： 「總統為因應國防需要，得依憲法發布緊急命令，規定 動員事項，實施全國動員或局部動員」 。
（9）民防法第 22 條： 「為維護空襲及支援軍事勤務需要，國防部於戰爭發生 或將發生時，得協調中央主管機關會同有關機關，就下列事項發布命令並 執行之：
A.人民及物資之管制疏散。
B.禁止或限制民用航空器、船舶之航行。
C.實施避難及交通、燈火、音響之管制。
D.協助國軍實施防空作戰之監視、通報。
E.協助防空事項調查之提出資料或實施檢查」 。
（10）全民防衛動員準備法第 23 條： 「為因應戰爭、災害需求，直轄市及縣
（市）政府衛生主管機關應結合施政，輔導公、民營醫院完成重要外傷藥
品醫材儲備。對於前項重要外傷用藥品醫材儲備，各公、民營醫院應配合
辦理。有關藥品醫材儲備之品項、數量、更新及動員管制之辦法，由行政
院衛生署會同國防部定之」 。
（11）全民防衛動員準備法第 2 條： 「動員區分階段如下：
A.動員準備階段：指平時實施動員準備時期。
B.動員實施階段：指戰事發生或將發生或緊急危難時，總統依憲法發布緊急 命令，實施全國動員或局部動員時期」 。
（12）緊急醫療救護法第 6 條： 「各級衛生主管機關對化學、輻射、天然災害 級戰爭之預防應變措施，應配合規劃辦理緊急醫療救護有關事項」 。
（13）台灣地區與大陸地區人民關係條例第 1 條： 「國家統一前，為確保臺灣 地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生 之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定」 。
（施茂林、劉清景，2001：2148）
（14）懲治走私條例第 12 條： 「自大陸地區私運物品進入臺灣地區，或自臺 灣地區私運物品前往大陸地區者，以私運物品進口、出口論，適用本條例 規定處斷」 。 （施茂林、劉清景，2001：514）
（15）公庫法第 13 條： 「政府之一切經費，得依據預算，由收入總存款撥入 普通經費存款或特種基金存款後始得支出。彈得依法以緊急命令由收入總 存款撥入普通經費存款支出之，仍應於支出後補行追加預算程序」 。 （汪士 鑑，2003：33）
（
（
（
（二 二 二） 二 ） ） ）兩岸關係危機 兩岸關係危機 兩岸關係危機 兩岸關係危機 1. 憲法 憲法 憲法 憲法
（1）第 36 條： 「總統統帥全國陸海空軍」 。
（2）第 38 條： 「總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣戰、媾和之權。
2. 機關組織法 機關組織法 機關組織法 機關組織法
（1）國家安全會議組織法第 2 條： 「國家安全會議，為總統決定國家安全有
關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全國防、外交、兩岸關係及國
家重大變故之相關事項」 。
（2）國家安全會議組織法第 3 條： 「國家安全會議以總統為主席；總統因事 不能出席時，由副總統代理之」 。
（3）立法院組織法第 10 條 2 項「立法院於必要時，得增設特種委員會。」
（施茂林、劉清景，2001：38）
（4）行政院大陸委員會組織條例： 「本會委員會，每月舉行一次，由主任委 員召集之；必要時，得召開臨時會議。又有關大陸政策及重要大陸工作措 施，需經委員會會議決議之」 。 （施茂林、劉清景，2001：2146）
（
（ （
（三 三 三 三） ） ） ）外交危機 外交危機 外交危機 外交危機 1. 憲法 憲法 憲法 憲法
（1）憲法第 141 條： 「中華民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之 原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合 作，提倡國際正義，確保世界和平」 。 （施茂林、劉清景，2001：10）
（2）憲法增修條文第 10 條第 13 項： 「國家對於僑居國外國民之政治參與，
應予保障」 。 （施茂林、劉清景，2001：14）
2. 機關組織法 機關組織法 機關組織法 機關組織法
（1）國家安全會議組織法第 2 條： 「國家安全會議，為總統決定國家安全有 關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全國防、外交、兩岸關係及國 家重大變故之相關事項」 。
（2）國家安全會議組織法第 3 條： 「國家安全會議以總統為主席；總統因事 不能出席時，由副總統代理之」 。
（
（ （
（四 四 四 四） ） ） ）經濟與金融危機 經濟與金融危機 經濟與金融危機 經濟與金融危機 1. 憲法 憲法 憲法 憲法
（1）憲法第 43 條： 「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變 故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，
依緊急命令法，發布緊急命令，為必要之處置，但須於發布命令後一個月
內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效」 。
（2）憲法增修條文第 2 條第 3 項： 「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或 應付財政經濟之重大變故，得經行政院會議決議發布緊急命令，為必要之 處置，不受憲法第 43 條之限制」 。
（3）憲法增修條文第 2 條第 4 項： 「總統為決定國家安全有關大政方針，德 設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之」 。 （施茂林、劉清 景，2001：4-12）
2. 機關組織法 機關組織法 機關組織法 機關組織法
（1）行政院組織法第 14 條： 「行政院為處理特定事務，得於院內設各種委 員會」 。 （施茂林、劉清景，2001：37）
（2）行政院原子能委員會組織條例第 6 條： 「規定其負責有關核子事故緊急 輻射偵測之評估督導事項」 。
3. 法律 法律 法律 法律
信用合作社法第 27 條第 1 項第 8 款： 「信用合作社違反法令、章程或 無法健全經營而損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分：
（1）撤銷各類法定會議之決議。但其決議內容違反法令或章程者，當然無效。
（2）撤換經理人、職員，或命令信用合作社予以處分。 （3）限制發給理事、
監事酬勞金。 （4）停止或解除理事、監事職務。 （5）停止部分業務。 （6）勒 令停業清理或合併。 （7）命令解散。 （8）其他必要之處置」 。 （施茂林、劉清 景，2001：855）
（
（
（
（五 五 五） 五 ） ） ）社會安全危機 社會安全危機 社會安全危機 社會安全危機 1. 憲法 憲法 憲法 憲法
（1）第 43 條： 「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，
須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊
急命令法，發布緊急命令，為必要之處置，但須於發布命令後一個月內提
交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效」 。 （施茂林、劉 清景，2001：4）
（2）第 155 條： 「國家為謀求社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱 殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以是當之扶助與救濟」 。 2.機關組織法
（1）國家安全會議組織法第 2 條： 「國家安全會議，為總統決定國家安全有 關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全國防、外交、兩岸關係及國 家重大變故之相關事項」 。
（2）國家安全會議組織法第 3 條： 「國家安全會議以總統為主席；總統因事 不能出席時，由副總統代理之」 。
3. 法律 法律 法律 法律
（1）國家安全法第 1 條： 「為確保國家安全，維護社會治安，特製定本法。
本法未規定者，適用於其他有關法律之規定」 。
（2）立法院組織法第 10 條： 「立法院依憲法第 67 條之規定，設下列委員會：
A.內政及民族委員會，B.外交及僑務委員會，C.科技及資訊委員會，D.國防 委員會，E.濟及能源委員會，F.財政委員會，G.預算及決算委員會，H.教育及 文化委員會，I.交通委員會，J.司法委員會，K.法制委員會，L.衛生環境及社 會福利委員會」 。
（3）另第 10 條之 2： 「立法院於必要時，得增設特種委員會」 。
（4）集會遊行法第 25 條： 「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制 止或命令解散：A.應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷而擅自 舉行者。B.經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。C.
利用第八條第一項各款集會、遊行，而有違反法令之行為者。D.有其他違 反法令之行為者。前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之。」
（施茂林、劉清景，2001：1454）
（5）警察法第 2 條： 「警察任務為依法維持公共秩序，保謢社會安全，防止 一切危害，促進人民福利」 。 （施茂林、劉清景，2001：1426）
（6）社會秩序維護法第 6 條： 「本法規定之解散命令、檢查命令、禁止或勸 阻，應以書面為之。但情況緊急時，得以口頭為之」 。 （施茂林、劉清景，
2001：1435）
（7）土壤及地下水污染整治法第 13 條： 「主管機關依本法第 11 條第 2 項規 定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：A.場址名稱。B.場址地 址、地號或位置。C.場址現況概述。D.污染物及污染情形。E.其他重要事項。
前項第一款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方 式表示之」 。其中第 1 項第 4 款之污染情形，於控制場址時，應列明可能之 污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。 （施茂林、劉 清景，2001：1289）
（8） 毒性化學物質管理法第廿二條本法第二十四條第二款所定得改善或改製 其他物質者，應限期由運作人提出其改善或改製計畫書，報經原處分機關 核准。 （施茂林、劉清景，2001：1299）
（9）國家總動員法第 5 條： 「本法實施後，政府於必要時，得對國家總動員 物質徵購或徵用其一部或全部」 。 （施茂林、劉清景，2001：：503）
第二節 第二節 第二節
第二節 政府危機處理決策架構 政府危機處理決策架構 政府危機處理決策架構 政府危機處理決策架構分析 分析 分析 分析
危機處理為現代國家政府確保國家安全的主要手段，各國國安體系的主
要功能，亦在制定完善的危機處理決策架構，以預防危機、遏止危機，並在
危機發生後，能迅速遂行危機處理與危機損害管制、危機復原等。我國危機
處理體制概以國家安全會議為法定機構與核心，以負責各種安全決策的制定
與危機管理的諮詢、協調，乃至於情報資訊的整合與監督執行等。在 911 恐
怖攻擊事件之後，國家安全威脅的範疇，除了傳統的軍事與外交之外，已經
擴及恐怖主義等非傳統性的威脅。尤其是恐怖主義結合高科技之大規模毀滅 性武器，加上恐怖組織的網路化，已危及到全人類的安全。 （蘇進強，2003：
174-175）是以，如何在既有的國家安全體制為基礎外，更應在危機處理的組 織、功能予以提昇、強化，是為本節探討之重點。
然從前節次得之，我國自憲法以下，對危機處理相關法令條文，散見於 各法律及機關組織法、內部法規命令及行政規則等，雖然本文盡量蒐整相關 法令規章，但仍難免有所疏漏。我國對於各項危機性質雖然沒有具體明文之 危機處理法規，惟不可否認的是目前國內有關危機處理相關法令已足夠。但 為瞭解重大危機即將發生，甚至真正發生時，在現實科層指揮體系下，是否 能有效運作？通報系統是否通暢？後續執行處理機制運作情形如何？殊值得 探討我國危機處理決策體制。茲分述如下：
一 一 一
一、 、 、 、危機處理決策機制 危機處理決策機制 危機處理決策機制 危機處理決策機制
陳水扁總統曾以美國「預防性的國防」 、 「預防性的防禦」 （preventive defense） ，提出積極性國家安全的「危機管理」概念，希望為兩岸關係開啟 新頁。學者蔡瑋也認為，兩岸當前首要工作是維護和平，在此階段最重要的 是防止衝突，要達到此一目標必須透過信心建立（confidence-building）的過 程，然後才是建構和平（peace-building） ，以及落實和平（peace-enforcement） ， 此階段即建立機制（mechanism-building）時期，這其中包括如何透過國際組 織或非政府間的國際組織斡旋，利用、成立國際機制（regime） ，透過第二、
第三管道進行對話，採取預防性外交及國防等。 （蔡瑋，2001：162-163）曾
參與美國「九一一」危機分析處理，及美軍「沙漠風暴」危機預防的危機處
理專家邱強博士，也表示美國「九一一恐怖攻擊事件」對台灣的啟示，在於
提醒台灣要強化危機預防機制，最重要的是必須成立一個危機預防及處理的
總召集機構（邱強，2001：29） 。由上可見危機處理的機制，已為政府及學界
所關心及重視的課題。
雖然在國際體系中，難以避免地存在著若干的衝突，然而這些衝突未必 全然會引爆戰爭。因此在衝突危機與戰爭間，仍存有許多可供「管理」的空 間，可降低發生武力衝突的風險。危機管理的另一項假設是，即使戰爭無法 避免，亦期望在戰爭發生過程中，透過有效的危機處理機制，以降低戰爭可 能形成的損害，所以「國際衝突或危機處理」的基本假設，就是建立在戰爭 與和平之間，存有可供管理的空間。Daniel Frei 指出，研究國際危機的目的 在藉由限制及控制可能升高突發性衝突的武力而避免戰爭；化解危機中的衝 突；建立發展「安全網」 （safety nets） ，以因應未來的危機。 （謝聖義，2002：
3）
3設若衝突雙方從衝突開始就進入了危機管理機制程序，經由管理策略而 安置或解決衝突，隨著衝突與危機的明顥化，則軍事性管理策略也就越強。
無論衝突、危機處理及危機管理均應有常設的機構、制度，才能發揮各 種預警與應變的各項機能；換言之，要避免戰爭，就必須要有妥善的衝突預 防與危機管理措施。鑑此，本研究的目的基本假設是探討，若兩岸能經由信 心建立措施，成立衝突預防與危機處理機制，則有可能避免、化解或消弭兩 岸的衝突、危機甚或戰爭之發生。
國際危機處理專家邱強博士認為，預防軍事危機的方法有許多，首先，
當然是要累積自己的軍事力量，以提高對方的動武代價，在有效恫嚇下，讓 對方不敢輕啟戰端，此即強化國家內部的危機管理機制，增強國家內部的危 機管理之能力。其次，是尋求軍事同盟，以群體的力量壓制個別國家的軍事 冒進，例如冷戰時期的北約和華沙集團，或中美斷交前的共同防禦條約等，
此即在加強國外環境的危機管理機制，用共同的力量來加強本身的安全。此 外，還要知己知彼，把情報工作做到百分之一百，徹底了解對方的內部運作 及決策思維，並據以做出最能維護國家利益的決策。當然，軍事危機之所以 發生，必然是因為存在著重大利益衝突，不論是主權或經濟利益。所以，要
3 另參見 Krylov, Nikolai B.（1991）, “International Peace Keeping and Enforce Action,” in Law and Force in the International Order,Oxford: West view Press.,pp.94〜100.
