第一節、中國監察制度之源起

第三章 我國監察權發展的背景

在民主政治運作的過程中，除了「以民為主」為重要的訴求之外，對於政治 承諾的兌現，亦為人民將權力託付給執政者後所求之最基本的回報。因此，當代 的民主政府，除了是「廉能的政府」之外，亦必須是「有限的政府」 ：人民除了希 望政府消極的給予基本權利的保障之外，亦冀望政府有更積極的作為提供各種福 利與自由；除了期望政府各部門發揮應有之功能而穩定運作外，也期待政府各權 力間能相輔相成、分工合作，甚至監督制衡以防止權力濫用。所以，民主國家中 對於「責任政治」的要求，有日漸加劇的趨勢；而推動責任政治的實現，則有賴

「監督」的機制作為政治道德最低標準的防線。故今日之監察制度是為民主政治 而服務的。然在中國古代君主專制制度下之監察制度，則是為強化、鞏固與維繫 統治階層（君王）權力與利益而存在的。

第一節、中國監察制度之源起

我國的監察制度源起甚早，在《史記》 〈五帝本紀〉中謂黃帝「置左右大監，

監於四方」

，此可能為我國最早有監察制度的記載（沈秀怡，2002：18） 。但中國 上古時代的傳說與神話混雜在一起，對於職官的詳情則無可考究。相傳在堯、舜 時分治六官，掌天、地、春、夏、秋與冬；夏朝承舜制，而置六卿。殷商的官制 是以天子建天官，另設五官：司徒、司馬、司空、司士與司寇，而至周代，仍沿 六官之制（張榮芳，1997：67） 。依據《周禮》

〈天官〉記載： 「小宰之職，掌建 邦之宮刑，以治王宮之政令，凡宮之糾禁，掌邦之六典。」由此可見，隸屬天官 之小宰，其所司之職與監察職務有雷同之處。

1 一說為「監於萬國」（陶百川、陳少廷，1982：3）。

2 摘自網路「中國國學-經學-春秋學-理學」。漢代稱周禮為周官，相傳為周公所作，後因尚書有周 官篇，恐易相混，故西漢劉歆為國師時，建立周官經，改名為「周禮」。周禮是記古代官制的，

由字面上看來，應該是周代官制，但其內容與當代官制並不符合，可以說是一理想中的官制。當 時官制共分為六部份，此書便分為六篇：就是天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。天官為冢 宰所司，掌邦治，就是總理治國大事，統御眾官；地官為司徒所司，掌邦教，就是治理中央至地 方政教之事；春官為宗伯所司，掌邦禮，就是掌建國神位、社稷宗廟祭祀及禮的推行和禁令；夏 官為司馬所司，掌邦政，所掌為武事，統帥六師，以安邦國；秋官為司寇所司，掌邦刑，掌刑法 禁暴除姦；冬官為司空所司，掌邦事，使民富足，如同現在之財經主管；冬官篇已在漢代亡佚，

以考工記補，考工記記秦前百工之事。周禮所載，不出治國之要務，是一部完備的分職命官之典 籍。當時雖未實行，但後世政治制度，頗受其影響。隋唐設吏、戶、禮、兵、刑、工六部，就是 受周禮六官影響而來的。http://www.superlogos.com.tw/main5/index_02-1.htm，2005/06/10。

然而，在《周禮》的〈春官〉中，確有「御史」一職： 「御史掌邦國都鄙及萬 民之治令，以贊冢宰。凡治者受法令焉

，掌贊書

。凡數從政者。」但又根據《史 記》 〈廉頗藺相如傳〉中所述： 「秦趙會於澠池，秦王飲酒酣曰： 『寡人竊聞趙王好 音，請奏瑟』 ，趙王鼓瑟，秦御史前書曰『某年某月，秦王與趙王會飲，令趙王鼓 瑟。』……。」由文中可見，戰國時之御史職務在伺王記事，相當於「史官」之 職。然在明朝董說之《七國考》及註中又有記載： 「六國已遣御史監郡，不自秦始。」

由此可知，戰國之時御史之職，已由原先的授法記事，而漸漸轉為分監諸郡，乃 有秦漢御史制度之雛形（張志韓，1974：135-136） 。作者則認為， 《周禮》中所載 為一理想的官制，或與實際情形不符，但由其原文及其注疏中所論，春官係掌邦 禮，凡宗廟之祭祀、禮之推行與禁令，皆其所司；而御史則贊冢宰掌治令、為君 主擬詔文、書寫法令，其性質應與史官一職有所不同。然自周天子東遷後，王室 不振，職官多闕紊亂，春秋戰國各國並爭，紛紛更改官制以順應實際需要，故御 史一職有可能除司憲之外，亦伺王記事，且逐漸進於監督地方。

秦併六國一統天下，廢封建、置郡縣、建立皇帝的尊號。然伴隨大一統帝國 與專制體制而來的，則是大批的官僚體系。秦代創立三公九卿及郡縣制，一改周 代的政治體制，下開後世政制規模。顧炎武《日知錄》謂： 「漢興以來承秦法，以 至於今者多矣」 。 《三代殷革書》中亦說： 「秦之前三代之法也，自秦以後所行者，

秦之制也」 。可見秦制是中國政制系統化的起點，具有時代開創性的意義。理所當 然的，始皇嬴政為鞏固與確保其帝位，故自中央乃至地方之胥吏，均需做有效之 控制，故監察制度於焉建立。丞相、太尉及御史大夫為秦至漢代初期中央政府最 高級之官員，此三公乃源於周官之制度，而其中的「御史大夫」乃為戰國時期之 御史，只是在秦時已成為宰相之副手，且與宰相、太尉分掌監察、行政與軍事大 權。唐杜佑《通典》記載： 「初秦以御史監理諸郡，謂之監察御史

。」此可視為我 國監察制度之確立乃始於秦代，然漢代之記載較詳、文獻足徵，故考察我國監察

3 外內官所有治職者，皆御史書王之法令，來受則授之。

4 贊書，圖書秘籍也。此處應解為：王有令，當以書致之，則贊為辭，若今尚書作詔文（李學勤，

2001：837）。

5 清高宗初期命以弘晝為首的一批官員校理通典，於乾隆十二年刻印。後來又命以王太岳為首的一 批官員纂輯四庫全書考證，於乾隆四十二年成書，其中通典考證就是針對十二年重刻的通典做出 的勘誤。清末浙江書局翻刻殿本通典，附通典考證於後。乾隆十二年重刻通典（考證簡稱之為刊 本，我們簡稱之為殿本），舛訛繁夥，考證所列，只是其中的一小部分，遺漏甚多。僅就考證所 校而言，其錯誤率亦高，難盡憑信。刊本脫下「御」字「初」字，據監本增。王文錦按：考證據 明刻本增「御」字「初」字，誤。北宋本、遞修本、明抄本、殿本、局本均無「御」「初」二字。

然各本作「監察史」亦非，應據漢書百官公卿表上改作「監御史」。

制度應以漢代為準。

漢高祖劉邦代秦而統天下，大體建制多因襲前朝舊制。漢之御史大夫亦屬三 公之一，掌握監察權力，為副丞相以輔助丞相，監察一切政治設施；而當丞相位 有懸缺，多由御史大夫補位之。御史大夫之下又設兩丞，一為御史丞，一為中丞。

御史中丞又名御史中執法，御史大夫管皇宮內事，而其副手中丞則駐殿中蘭臺

， 外督部刺史，內領侍御史，而受公卿奏事，舉核案章。由此可知，漢初之監察制 度是一由御史大夫、御史中丞及侍御史所構成之由內而外的御史府監督系統。漢 武帝時，中央集權政治乃告完成，故除御史制度之外，亦設置「司直」隸屬於丞 相，並置「司隸校尉」獨立行使職權，負責監察京師與近都各郡的官吏

，此為御 史府外之監察機構。成帝時改御史大夫為「大司空」 ，祿比丞相，而御史中丞乃為 御史大夫之任。王莽簒漢後，一心想恢復古代官制，卻反而造成官吏與百姓的不 安，又因治民有諸多暴虐措施，導致動亂，新朝政權因而滅亡。光武中興後一切 施政乃以節儉省事為原則，紛紛將官名合併，東漢時廢御史大夫，仍置大司空，

而御史中丞自此乃專司糾察之職。秦、漢時代及其後監察權之詳細內容與沿革，

將於下節中說明。

第二節、中國歷代監察制度之變革 壹、秦、漢時代之監察制度

秦代結束周朝的封建貴族政治後，將國家權力集中於天子，組成一強而有力 的中央政府。在專制政治之下為鞏固君權，故而特別重視監督的機制，於是秦在 中央設御史大夫為丞相之貳副，其職權在協助丞相統理政務；而其下之御史中丞，

在殿中掌管圖書秘籍、察舉非法，侍御史（又稱柱下史）則掌司柱下方書、註言 行、糾舉不法。前述三者在中央負責糾舉百官，而在地方則由監御史（又稱監察 史）掌監郡，以負責監督地方官吏。

御史制度形成於秦，發展於漢。秦朝御史之職責頗類似於現代法院的檢察權，

而漢制則比較近似現代的監察制度。漢代因襲秦制，但其監察制度較秦更為嚴密，

6 蘭臺一辭首先出現於西漢，指國家（皇室）圖書管理單位。

7 司直自御史大夫至州牧郡守，無職不監。司隸則從皇太之下，無所不統，甚至可察及皇太后（芮 和蒸，1964：3）。

且範圍更為擴大。御史大夫仍列位三公之一，其主要之執掌有：掌副丞相、典正 法度、查察記簿、功績考課、商議大政、草擬詔令、保舉人才等（陶百川等，1982：

5-7） 。在御史大夫之下，又設御史丞及中丞（又名御史中執法）駐守宮中，以輔 佐御史大夫。御史中丞駐殿中蘭臺，掌理圖書秘籍，外督部刺史，內領侍御史受 公卿奏事，舉劾案章。是故，御史中丞獨立行使舉劾監察權之範圍，不但上可糾 舉其長官御史大夫、朝中公卿，下可受理州郡刺史太守的奏事。而御史中丞之下，

復置有御史、侍御史共十五人。侍御史除察舉非法、受公卿郡守奏事、舉劾違失、

監郊廟之祀外，亦常受臨時差遣外出督剿盜賊、督州郡賦稅、運漕軍糧、討姦滑、

治大獄、安集地方、出使邊區撫夷狄、監護太子……等事（張志韓，1974：141 -142） 。 然以上所述御史職權至漢成帝時有所改變：御史大夫改為大司空，成為純粹之外 朝官，不再專掌監察之事；而御史中丞又轉為御史臺率，不再管及宮中之事。故 後代之御史大夫其職實與漢御史中丞之職相仿，雖與漢御史大夫名同卻職異也。

漢武帝時亦設有御史府外的監察機構，一為隸屬丞相的「丞相司直」 ，一為獨 立行使職權的「司隸校尉」 。司直對內外百官、御史大夫、貴戚列侯、州牧郡守，

無職不監。而司隸校尉除掌有監察之職權外，亦負實際懲戒之責：其職權自三公 以下無職不糾，甚至可察及太后、太子，職權之大、地位之高，使大臣親貴均憚 之。至東漢時，司隸校尉乃與尚書、御史中丞號稱「三獨座」 。而漢代在地方監察 地方官吏與豪宗大族的為「部刺史」 ，其原為巡行州郡之監官，且需兼負選拔州郡 奇才異能之士的責任，但至東漢末時，先因實行州牧、刺史並行制，後因董卓之 亂，刺史乃成為地方首長，而不再是監察地方之官吏了。

監察制度經秦、漢兩代之嬗遞演進，已變成一相當完備的糾察制度。三國時 代對兩漢所奠定的監察制度，雖未盡廢，但亦提出種種變革。魏文帝時改御史為 司空，而以御史中丞兼巡行宮省事，後雖曾更名為「宮正」但又復名

，且作為御 史臺主

。曹魏時對「治書侍御史」一職特別重視，除掌律令外，並分掌侍御史所 管轄之諸曹

；同時又置治書執法，掌奏核。東、西晉與之後的南朝，其監察制度 仍大致循兩漢之舊，兩晉主要之變革在於不設御史大夫，而以中丞為御史臺主，

8 參閱《三國志》〈集解〉、《魏書》卷二〈文帝紀〉及同書卷一二〈鮑勳傳〉與《冊府元龜》卷五 一二〈憲官部總序〉。

9 參閱《冊府元龜》〈憲官部總序〉。

10 分為五曹：令曹（掌律令）、印曹（掌刻印）、供曹（掌齋祠）、尉馬曹（掌廄馬）、乘曹（掌護駕）。

詳見《文獻通考》卷五二一〈職官考七〉。

並將治書侍御史之地位提升至等同於原中丞之實職，此逐漸演進形成隋代監察制 度的模型。而魏晉以降，歷經南北朝的混亂時期，各代雖有設御史之官，但其制 度與精神與西漢迥然不同，故史家稱此時期為漢代監察制度之破壞時期。

貳、隋、唐時期的監察制度

隋文帝統一了南北朝分裂的局面，官制方面一改北周之六官、再回復到漢、

魏時的舊制。初時仍設御史臺，置御史大夫為御史臺主，但僅查察違法，而廢御 史遴選制改為由吏部選用。煬帝時增加治書侍御史（主臺中簿領，為大夫之貳）

數人以審查殿內御史員；增加監察御史員以掌出使檢校，後又多次升降其官品、

予以增置或裁撤。此外，煬帝又曾仿漢刺史制，設司隸臺，由大夫掌巡察、別駕 察畿內、刺史巡察畿外諸郡。隋代對御史制度有幾項大改革：其一，除去中丞一 職，提高治書侍御史成為御史之副，演變成明清督察院設副督御史之源。其二，

詔罷御史直宿禁中，使御史遠離宮禁、不再成為君主之近臣。其三，廢除御史由 臺主革選之舊制，改由吏部選用。其四，恢復以詔條六事來巡察郡縣（張志韓，

1974：168-169） 。

唐代為繼漢之後我國監察制度史上之第二奇葩。唐初的職官多依隋舊，置御 史大夫為御史臺主，掌刑法典章、糾正百官之惡；御史中丞為大夫之貳。

御史臺 下設有三院：一為臺院，由侍御史糾舉百僚、推鞫獄訟

；二為殿院，由殿中侍御 史管殿庭供奉之儀；三為察院，由監察御史分察百僚，巡按州縣、獄訟、軍戎、

祭祀、營作、太廟、出納等，職務繁重。而監察御史遇事繁則可設支使以佐之，

以分察六事：一察官人善惡；二察戶口流散、籍帳隱沒不均；三察農桑不勤、倉 庫減耗；四察狡猾盜賊不事生業、為私蠹害；五察德行孝悌、茂才異能、藏器晦 跡、應時用者；六察黠吏豪宗兼併縱暴、貧弱冤苦不能自申者。

唐代御史之遺風 足堪後世效法者原因有三：其一，御史執行糾彈，不受御史臺長指揮或牽制，能 獨立行事；其二，拒受君主非法遣調；其三，御史聞風彈奏，甚可彈劾其直屬長 官。除上述御史遺風外，過去御史之監察只著重於糾彈百官之不法行為，但自唐 開始，御史之監察權從對人擴及於對事，即唐御史可對六部、對尚書省各部會議

11 詳見《新唐書》卷四八〈百官志三〉。

12 其職掌分為四類：推為推鞫（鞫，審問也）、彈為彈劾、公廨為知公廨事、雜事為台為總判。

13 詳參《新唐書》卷四八〈百官志三〉。

之監察，不僅使監察制度更進一步，亦可看出唐代御史職權之大、而監察功效之 著（陶百川等，1982：14；張志韓，1974：175-176） 。

我國古代之監察制度除「御史制度」之外，自唐代開始， 「給諫制度」

亦與 監察制度產生關連。御史屬「監官」 ，旨在糾彈百僚、釐正官邪；而給諫屬「言官」

（或諫官） ，旨在規諫君王、防其恣暴

。唐代之前的給事中與諫議大夫，前者或 為侍從、或聊備顧問、或掌理經籍、或省讀奏案，後者則對君王朝政諍諫與匡正

； 而唐之後給諫職權則顯著擴大且與監察制度相關連。據《唐書》 〈職官志〉與《唐 書》 〈百官志〉中記載，唐時給事中之職掌已包括封駁塗歸、覆案刑獄、定旨出命、

任官考核、圖書繕校課察等，且給事中之人選皆以外廷之臣為之。由封駁塗歸之 權來看，此時給事中已非專掌顧問應對、單純之言官了。而諫議大夫除可入內論 事外，亦可直論得失，武周之後放寬諫官言路，另創置補闕、拾遺等職以同掌供 奉諷諫。

關於地方監察方面，唐初御史原以六條監察州縣，後仿漢代部刺使的制度，

於各道置「採訪處置使」一人，其有固定之治所、額定之僚屬，儼然成為常駐之 地方長官，而採訪處置使無須報請中央派員案驗，即可糾舉州府官吏。由於後來 觀察處置使（原採訪處置使）常兼任刺史之職，故而觀察處置使成為集監察、民 政、軍政大權於一身的方鎮。唐代後期藩鎮割據，五代時亦禍亂頻仍、綱紀廢弛，

政權相繼更迭且享祚甚短，史志對此時間之監察制度，也鮮有詳細記載，故作者 就不再著墨探討。

參、宋、元時期的監察制度

宋太祖鑑於晚唐因藩鎮割據而引起五代十國的紛亂，故厲行「強幹弱枝」政 策，行政、軍事、經濟皆由中央政府掌控。雖設有宰相之職，但無常員，且另置

「參知政事」與宰相同議政事。為防奸佞，又運用「給舍」與「臺諫」之職掌以

14 所謂的給諫制度乃是指「給事中」與「諫議大夫」兩項官制而言。古時凡公卿大夫皆可進諫，故 原無「言官」之專設，秦併天下後始置給事中，為加官，掌左右顧問。晉將給事中納為正員，但 人選卻自民儒勳戚，變成皇親國戚、貴游子弟。隋代給事中改名給事（或稱給事郎），員額減少，

但職權漸臻確定，專掌「省讀奏案」。諫議大夫得設置亦從秦開始，掌議論、無常員。漢武帝時 稱「諫大夫」，以名儒宿德任其職，周旋侍從、參相諷諫。隋亦有諫政大夫，但不復以規諫諷議 為務，亦失晉言地位。但後因君權日重，諫官逐漸式微而併入監官。

15 二者雖然都是對「人」的監察，但御史之責在監察百官，而給諫則在監察君王而已。

16 諫官在中國歷史上亦淵源甚古，《周禮》的〈地官〉有云：「保氏掌諫王惡，而養國子以道，乃教 之六藝。」可見周代之保官負諫諍君主過失與教育王公子弟之責。

牽制之。

宋朝御史臺制度仿效唐制，也設有三院，所謂的「三院」則指侍御史隸 屬之臺院，掌貳臺政；殿中侍御史隸屬之殿院，掌儀法、糾百官之失；監察御史 隸屬之察院，掌分察六曹與百官之事。三院中以監察御史最為重要， 《宋史》 〈職 官志〉有云： 「御史臺掌糾察官邪，肅正綱紀，大事則廷辨，小事則奏彈。」又云：

「監察御史……糾其謬誤，大事則奏劾，小事則舉正。」其中「遇小事則舉正」

之權可視為今日監察院糾正權之來源（陶百川等，1982：15） 。宋代之給諫制度有 許多新的措施，如《宋史》 〈職官志〉記載： 「給事中四人（正四品） ，分治六房，

掌讀中外出納及判後省之事。若政令有失當，除授非其人，則論奏而駁正之。凡 奏章日錄目以進，考其稽違而糾治之。」宋初時，臺諫仍屬分職，然自宋真宗時，

置言事御史，令臺官兼諫官，但仍不許言官兼糾彈。哲宗時，非但臺諫二官可同 時上殿，諫官亦開始兼糾察任務；宋南渡後，更將臺諫並為一府，共負言事與監 察之責任。

遼金亦以御史制度構成主要之監察制度。遼在統治黃河南北後，即以北制治 契丹，用南制統漢人，而施於南面之官制，多仿唐、五代之舊制。在監察制度上，

遼亦設有御史臺，但其下並無分三院，且監察御史只有一人，無分察六曹之事。

御史臺之職掌仍以糾彈官邪、覆案冤獄、扈從廵狩、外出監軍，及供臨時差遣等，

與唐、五代之舊制無異。但為加強對漢官與漢人之控制，多由契丹人出任御史大 夫、中丞等位階較高之職。雖然御史大夫又可以調兼治軍之節度使，但御史中丞 乃負責總典郡牧部籍，可見御史大夫雖為名義上之臺長，但大多由御史中丞主其 事。而關於給事中與諫議大夫之職，雖有設置，但職掌均因資料極簡，而無從詳 述（張志韓，1974：200） 。金之御史制度大體仿唐宋舊制，但為防止監察權之濫 用，曾制定各種獎勵與強制行使職權之法令，以加強督促之功效，更積極地推動 御史行使監察職權

，此與兩宋時消極阻止御史行使糾彈權大相逕庭。金之給事中 已成內侍寄祿之官，掌朝會燕享，由另設之審官院掌奏駁除授失當事，亦有獨立 之諫院，仿宋之制。

元以外族入主中原後，亦仿行中原故制：以中書省管中央之政務，樞密院掌 軍事，以御史臺司黜陟。元代不僅提升御史大夫的官品，中丞、侍御史及治書侍

17 「給舍」係結合「給事中」與「中書舍」之簡稱；而「臺諫」則係結合「御史」與「諫臣」之簡 稱。

18 如大定十九年制：糾彈之官，知有犯法而不舉者，減犯人一等科之，關親者，許迴避。廿一年，

又令監察職事，修舉者與擢遷，不稱者，大則降罰，小則決責，仍不許去官（張志韓，1974：201）。

御史也升格為堂上官。此時廢除御史臺三院制，僅置殿中司與察院：殿中司侍御 史專劾百官朝會之失儀；而擴充後之察院，增監察御史人員，任刺史之職，此影 響到明代廢除御史臺，而改置都察院之本。又受到兩宋諫院合一的影響，雖另設 左右補闕等官，但所有御史均可兼言官，故元之御史臺除需糾察百官、彈劾姦邪 外，同時亦可針對時論、議論得失，故元代並未設置諫議大夫。由於給事中在金 時已名存實亡，到元代時亦保留其名，但所掌之職則為修起居注。元代特別重視 地方監察，設置「行御史臺」為地方最高監察機關，其官職、品秩與御史臺不相 上下，並將全國分為三大監區，一為內臺（即御史臺） ，二為江南行御史臺，三為 陝西行御史臺，而兩行御史臺又為內臺所轄。每一監察區下，又分為若干道肅政 廉訪司，而廉訪使之職為糾察官吏與勸農事。

肆、明、清時期的監察制度

明代改御史臺為都察院，設左右都御史為都察院堂上官，綜理院務，職「專 糾劾百司，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪、小人構黨、

作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學朮不正、上書陳言變亂 成憲、希進用者，劾。遇朝覲、考察，同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會鞫于外朝，

偕刑部、大理讞平之。其奉敕內地，拊循外地，各專其敕行事。」

在左右都御史 下有左右副都御史、左右僉都御史、襄贊都御史綜理院務。其下並設十三道監察 御史，「主糾察內外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。在內兩京刷卷，巡 視京營，監臨鄉、會試及武舉，巡視光祿，巡視倉場，巡視內庫、皇城、五城，

輪值登聞鼓。」

而十三道監察御史雖在體系上隸屬於都察院，但其在行使職權時，

可獨立行事，不受都御史節制，且可彈劾都御史，且其巡守地方時係「代君巡守」，

故上自藩服大臣，下至府州縣官，無不受其監察。而朝廷為防範其濫用職權，乃 以各種設計與典章來予以規範。

此外，明又仿元之肅政廉訪司之舊制，並於每省 另設「提刑按察使司」，掌一省刑名按劾之事，糾官邪、戢奸暴、干獄訴、雪冤 抑等。但由於其職權與每道之監察使、每省之布政使司，與掌地方軍事大權的都 指揮使之職權混淆不清，且在按察使、布政使、都指揮使之上又設有總督與巡撫，

19 參考《明史》卷四十九〈職官志〉。

20 同前註。

21 除於每道設一掌道以管束外，並制定有「憲綱」、「憲體」、「出巡相見禮儀」等等加以規範（張志 韓，1974：221）。

造成彼此之間權責不明。明代的給諫制度有重大的改變，雖曾設有諫院與諫議大 夫，但自靖難之禍後僅留給事中一職，且將職掌變更為專司稽察六部百司之事，

直隸天子，已無諍諫天子之實。

清依明制，設置都察院為監察機構，「都察院專掌風憲，以整飭綱紀為職，

凡政事得失，官方邪正，有關國計民生之大利害，皆得言之。」

，亦即都察院之 都御史除可彈劾官邪外，又可評論政治得失。而清朝之御史制度有一重大變革－

廢棄諫駁制度，改設都察院臺諫合一制。自元代廢除諫諍制度、不設諫官後，明 清繼之，故元明清三代之監察制度僅有對百官之監察，而無對天子之監察。明代 之給事中雖無封駁天子詔書之權，但尚有獨立之官署；而清代則將給事中併入都 察院，與御史同任監察一職，與御史並稱「科道」

。而自給事中之職權併入都察 院之後，都察院之職權乃無形擴大。學者張志韓歸納出清代都察院正副左都御史、

六科給事中及十五道監察御史，其共同握有之實權如下：政事建議權、監察行政 權、考察官吏權、彈劾官吏權、會讞重獄權

、辨明冤枉權、檢查會計權、封駁詔 書權、註銷案卷權與監察禮儀權。此外，清亦效法明制，於十五道御史分察之外，

另增置各省提刑察使司，以振揚風紀、澄清吏治，並於大比、大計、秋審之際，

可充任監試官、考察官及主稿官。

綜合以上所述可知，中國監察制度之沿革，從先秦前的司憲、伺王記事到分 監諸郡；秦朝之御史大夫則行使類似現代法院之檢察權。漢代之御史與司直可對 皇宮內百官、京師近都各郡的官吏，行使糾舉、彈劾等監察權；而司隸校尉則掌 有司法懲戒權。此外，漢代的部刺史不但負責地方的監察工作，在地方人才的拔 擢上亦享有考選權。隋代之御史大夫僅查察違法；唐代之御史臺除享有糾舉、彈 劾、審問、巡察之外，更擴及對事之監察權。唐代亦設立給諫制度除掌有諷諫之 外，甚可入內論事、封駁塗歸，成為監察制度的一環。而宋朝在監察權之發展上，

除保有唐代之特點外亦發展出糾正權，並將臺諫合一。元代御史臺與行御史臺除 行使糾察、彈劾之權外，亦可議論時政。明代雖改御史臺為都察院，但監察權並 未有重大變異，只是將諫議大夫撤除，而無諫官存在。清朝廢除諫駁制度，改為

22 詳參《清朝通考》卷八十二〈都察院〉。

23 科即六科給事中，掌侍從規諫、補闕拾遺、稽察六部百官之司；道指十三道監察御史，上自藩服 大臣，下至府州縣官，如有違越，均得糾彈。

24 凡罪至死之重獄，必由刑部、都察院、大理寺三司法會同覆覈，類似司法制度中的終審權。

25 詳參《清史》卷一一七〈職官志三〉。

都察院臺諫合一制，都察院之御史乃掌有建議、監察、考察、彈劾、終審、審計、

封駁等職權。由此可看出，中國的監察權歷經各朝代之嬗遞，卻也發展出較完備 與詳盡之職掌與權力，此乃提供民國成立後監察權設計之雛形與藍本。

茲將中國歷代監察制度之變革制簡表於下（周陽山等，2001：45－52；方娜 蓉，1989：144－150） ：

表 2-2-1 秦代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌

秦 代 天子

↓ 御史中丞 御史大夫－

侍御史 ∣

監御史（地方監察）

1.御史大夫：副丞相，率領侍 御史，糾察百官。

2.御史中丞：在殿中察舉非法。

3.侍御史：主柱下方書及掌注 言行，糾舉不法。

4.監御史：為侍御史之為遣，

掌地方之監察。

資料來源：作者整理自製

表 2-2-2 漢代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌

西 漢 天子

↓

【御史府】 御史丞－侍御史 御史大夫 － 侍御史 御史中丞－

↓ 司隸校尉 部刺使（外督）

1.御史大夫：副相，中央最高 監察長官。

2.御史丞：監察外朝百官。

3.御史中丞：監察內朝，對君 主、御史大夫行使監察權。

4.侍御史：置五曹，監管司 法，近似近代檢察官。

5.司隸校尉：監京師及近都七 郡。

6.部刺使：監察地方官吏

，屬地方監察。

東 漢 天子 ↓

【御史臺】 治書侍御史 御史中丞－ 侍御史 ↓ 蘭台令史 司隸校尉（外督）

1.御史中丞：最高監察長官，

察舉非法。

2.治書侍御史：掌司法。

3.侍御史：掌五曹，察舉非 法，糾彈劾奏。

4.蘭台令史：掌奏印及印公文 書。

5.司隸校尉：周行郡國，省察 政治，黜陟能否。

資料來源：作者整理自製

表 2-2-3 唐代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌 唐 代 天子

↓ 臺院（侍御史）

【御史臺】

御史大夫－御史中丞－ 殿院（殿中侍 御史）

察院（監察御

↓ 史）

十五道採訪處置使

1.御史大夫：掌刑法，糾正百 官罪惡。

2.御史中丞：御史大夫之貳。

3.侍御史：糾彈百官。

4.殿中侍御史：掌殿廷供俸之 儀，巡視京城。

5.監察御史：分察各官吏。

6.採訪處置使：地方監察官。

資料來源：作者整理自製

表 2-2-4 宋代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌

宋代 天子 ↓

【御史臺】 臺院（侍御史）

御史中丞－ 殿院（殿中侍御史）

↓ 監院（監察御史）

二十四路運轉使（地方）

1.御史中丞：御史臺長，肅政綱紀。

2.侍御史：掌貳臺政。

3.殿中侍御史：掌儀法糾百官之失。

4.監察御史：分察六曹及百官之事，

大事奏劾，小事舉正。

5.轉運使：監察地方長官及其官吏。

資料來源：作者整理自製

表 2-2-5 元代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌

元代 天子 ↓

【御史臺】 侍御史－殿中司 （殿中侍御史）

御史大夫－御史中丞－

治書侍御史－察院 （監察御史）

行御史臺－各道肅政廉訪使（地方）

1.御史大夫、中丞、治 書侍御史：糾察百官。

2.殿中侍御史：糾舉朝 會失儀失職者。

3.監察御史：司耳目之 寄，任刺舉之事。

4.肅政廉訪使：地方各 道之監察。

資料來源：作者整理自製

表 2-2-6 明代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌

明代 天子 ↓

【都察院】

右都御史－右副都御史－右僉都御史 左都御史－左副都御史－左僉都御史 ↓ （地方）十三道監察使

1.都御史：都察院最高長官

，糾彈百官。

2.副都御史：襄贊都御史，

綜理院務。

3.僉都御史：襄贊副都御 史。

4 監察御史：巡察地方州縣

，糾察內外百司之官邪。

資料來源：作者整理自製

表 2-2-7 清代之監察制度

朝 代 官 稱 （簡圖） 職 掌

清代 天子 ↓

【都察院】 六料給事中 左都御史－左副都御史－

監察御史 ↓

十五道監察御史 （地方）

1.左都御史：掌院事、司風 紀、查察百司之職。

2.左副都御史：協理院事。

3.六料給事中：掌稽查在京各 衙門之政事而註銷其文卷。

4.監察御史：同給事中之職，

共掌糾察百司、奏聞政事、

註銷案卷、掌理刑名。

資料來源：作者整理自製

第三節、中國傳統監察權的功能

法國政治思想家孟德斯鳩曾說： 「有權者常濫用權力。」

英國阿克頓爵士（John Emerich Edward Dalberg Acton，1834－1902）亦曾說過： 「權力趨向於腐化，絕對 的權力，絕對的腐化。」

這些話，在古今中外政治史上無不應驗。為使掌權者能 有所忌憚、權力間能相互制衡，政治制度的設計者無不費盡心思來平衡權力、用 權力來制衡權力，以防制因權力的擴張與濫用而導致的政治腐化。而權力分立的 觀念即由焉產生。

西方古典民主理論原以行政、立法二權分立為主，後在洛克與孟德斯鳩等人 的倡導下，各國發展出三權（行政、立法與司法三權）分立的機制。

在中國，民 主思想直至十九世紀末才萌芽。雖自秦以來，有由丞相、太尉、御史大夫分掌行 政、軍事與監察之權的三權分立制度，但實際上古老的中國一直是處於專制集權 的體制之下，君主仍是集行政、立法、司法與軍事大權於一身，只有在遇到君主 無能時，宰相、外戚或宦官等才有逾職越權的機會。

不同於西方國家，我國自古 即有監察權的設計，而此設計也在中國傳統政治上產生微妙的影響。唐杜佑的《通 典》中有載： 「御史為風霜之任，糾彈不法，百僚震恐，官之雄俊，莫之比焉。」

30

由此可知，監察權之功能一為監察違法，一為監察失策；監察違法者為御史，監 察失策者為諫官，而臺諫制度則成為中國監察權實行之具體手段。

壹、秦漢時期監察權的功能

從秦漢時代御史制度的確立可知，當大一統帝國形成後，監察權即隨同專制 政體建立，且逐漸形成較完整之體系，其後更隨歷代君權之擴張，續有不斷之演 進。而御史制度原先乃是君王為加強控制、鞏固政權的手段： 「秦世不師聖道，私 以御職，姦以待下，懼宰官之不修，立監牧以董之，畏監督之容曲，設司察以糾

26 孟德斯鳩認為自由是通過（也只能通過）一制衡的機制來加以維護；而行政、立法、司法三項權 力的任何一方，都是為了抵制另外兩方中的任何一方施行專制（彭懷恩，2004：285）。

27 阿克頓爵士堅決反對無限制的人民主權思想，並極力推崇「自由靠相互制衡的權力來保障」的觀 點（彭懷恩，2004：3）。

28 權力分立，即分權（Separation of powers），亦即將政府的各種功能予以分離（彭懷恩，2004：406）， 可參考本文第一章第四節名詞界定。

29 學者錢穆對此則有不同的看法。其認為在明代廢相之前，政府的實際領袖是宰相而非君主，故不 可將其統治形式視為「君主獨裁」。

30 詳參《通典》卷二十四〈職官六〉。

之。宰牧相累，監察相司。」

秦以法家治世，強調需以嚴刑峻罰來治國，賢主需 行督責之術也，如此前提之下所發展出的御史制度，則成為帝王「報凶之烏與守 夜之狗」了。

秦代的御史因有監督與懲處之權，故而其功能較近似於現代法院的檢察權；

而漢制則較近似現代的監察權。漢之御史大夫位屬三公，為副丞相掌監察，其下 之御史中丞可以獨立舉劾按章，上可監察公卿、御史大夫奏事，下可監察州郡刺 史太守奏事。由於御史大夫非一般監察官吏之長官，其只率領而已，故能做到「監 察獨立」 （亦即意見獨立） ，此為我國古代御史制度最大之特色與優點。學者薩孟 武認為，御史大夫在「自為」的心理下，對丞相能察過悉劾，而部刺史欲察之官 亦為其欲代之職。此即如現今民主國家中之反對黨對於政府之監督情況相同（陶 百川等，1982：8-12） 。由此可見，西漢在行政、監察「分權制衡」下，御史制度 的施行，倒也促進了「責任政治」的展現，進而防止行政機構的濫權腐敗。

此外，漢之司隸校尉除享有糾察之權外，亦有懲戒之權，此為我國現行監察 制度所沒有的權力。而部刺使除有地方巡迴監察的功能之外，奇異可對地方的奇 人異士加以拔擢，此與考試權有異曲同工之妙。因此，秦漢時期的監察權其實是 結合了糾舉與懲戒的功能，以達整肅風憲之效。

貳、隋唐時期監察權的功能

隋代之後的御史改由吏部來選任，其代表著監察權力的執行者已漸漸脫離單 由君主一人之喜好來決定，其產生之方式則轉而由一法定程序來選出，可見對於 御史資格之認定有了更嚴格的規定。但隋代之御史也開始遠離宮禁，不為君主之 近臣，故監察權只能施於百僚，而無法如漢代之司隸校尉可對皇室之作為作查察。

嚴格來說，漢代的監察權範圍縮小了，而其最主要之功能也僅是對百官的監督而 已。

唐代在中央政府體制上，結束了上半段歷史上的三公九卿制，而開創了下半 段的尚書六部制。唐代的御史不但可彈劾直屬長官，亦可拒絕接受君主所下之制 詔，由此可見御史獨立之監察地位。唐代的監察御史除可糾彈百官不法行為外，

亦可查察六部一切作為，此即如現行監察院除可彈劾、糾舉違法、失職之公務員

31 詳參《三國志集解》卷九〈夏侯玄傳〉。

外，也需糾正行政機關違法或不當之施政。在中央，御史可不受君主的非法差遣 與長官的干涉而獨立行使職權；在地方，採訪處置使可以直接糾舉地方之州府官 吏，不需事先對中央作呈報，故而唐代的監察權在某種程度的「均權」下，可以 發揮對中央與對地方吏治的有效監督與政治防腐。

此外，唐代監察制度中的「言官諫諍」亦傳為千古美談：御史制度是監察百 官之官，而諫官則為監察帝王之官。在專制政治之下，諫官制度的盛衰是繫乎君 主個人的喜惡，如君主無容納諫言之雅量，諫官則形同虛設。唐代是言官權力最 盛的時代，唐太宗的從諫如善與魏徵的犯顏直諫，足為後世君臣仿效；而歷代更 不乏有「寧鳴而死，不默而生」的知識份子，成為中國的良好傳統典範。因此，

結合了言官與監官，上諫君王、下監百官的唐代監察制度，締造了中國監察史上 的第二奇葩，亦造就了唐代的盛世。

參、宋元時期監察權的功能

宋代雖然在給諫制度上有所創新，而監察權也確立發展出「糾正權」之機制，

但由於臺諫職掌不清，造成臺諫器燄高熾、結黨營私、沽名釣譽，與朝臣爭名奪 權、時掀政潮，儼然成為政治動亂最大的禍源之一，故而監察權實難發揮政治防 腐之功效。宋代的國勢不振、朋黨禍連，或與臺諫職掌不清、朝政腐敗有所干係。

元代雖將御史臺之地位提升與掌行政之中書省、掌軍事之樞密院同等並列，

但卻廢除了諫官的制度，認為以帝王之尊不應受臣下之牽制，此變革讓明清兩代 起而效尤，使優良的傳統制度成為歷史陳跡。另值得注意的是，元以外族入主中 原，其所採行之制度除為鞏固其統治權外，多半都有抑制漢人的成分在內，因此 在監察權的執行上，多由蒙古人來執行，絕不欲漢人來糾察其非法之行為。由此 可見，元代之御史監察在名義上是提升其地位與官階，但實際上監察權亦淪為統 治與監督異族的手段之一，此可由其創新的三大地方監察區制度、並嚴格地對地 方事務控管的態度上可知一二。

肆、明清時期監察權的功能

明自洪武十三年罷丞相不設，天子親自主政，以六部為全國最高行政機關，

並以六科給事中監察六部官吏。然自南宋諫官與御史職權已混淆不清，兩者均得

參與廷議，且職責與實際行政無關，所發言論不免標新立異，甚至相與攻訐以求 揚名釣譽，此「科道」之制遂導致國事混亂，又步宋之後塵。明代之都御史出使 巡察地方，此與秦代之御史監郡、唐代之御史巡按地方、元代之地方設置行御史 臺，及後來清朝的省督撫兼任都御史，都為地方巡迴監察權的一脈演進。此外，

隸屬於都察院的十三道監察御史，在行使監察權時可以獨立而不受御史之干涉，

且可彈劾都御史，亦為明代監察權之特色。

清依明制，然將給事中併入都察院，與御史並稱科道。故都察院除掌風憲、

整飭綱紀、彈擊官邪、評論政事得失外，亦可稽察六部、駁正奏章、註銷文卷，

職權加重。因此，清代之監察權最主要有建議、糾正、糾舉、考察與議處、彈劾、

司法終審、行政訴訟之裁判、審計、巡迴監察等，職權之繁複不下於今日之監察 院。只是都察院若能將這些職權適當運用，則吏治澄清、政治進步；但若運用失 當，則產生堂官科道關係疏遠、科道辦事敷衍塞責、挾權牟利、作威亂紀等流弊

（陶百川等，1982：20－21）。故臺諫制度若行之得法，固為國家之福；行之不 得其道，則為國家之禍矣。

綜觀以上所論，我國古代監察權之存在，最主要之目的為展現政治防腐的功 能。不管是監官的糾彈百僚、查察行政之作為，抑或是言官對君主的諫諍進言、

防其恣暴，在權力分立與制衡監督的思維之下，行之得宜的監察制度即能發揮其 糾彈匡正的角色，讓政府官員有所忌憚而不敢違法失職、君主勵精圖治而不敢懈 怠，使朝政清明、國泰民安。反觀當監察權力濫用、職權分工不清、或君王不願 接受監督諫言時，濫權挾私以害公、敷衍塞責廢朝綱等等專制的弊端，則層出不 窮。由此可見，監察權力彰顯與否和政治隆汚其實是密不可分的。

在我國現行制 度中，有「總統府資政」與「國策顧問」二職，其乃總統依法聘任，依法就國家 大計向總統提供意見，並備諮詢

，其對國家重大政策之影響，或不下各部會首長。

然較之中國傳統奮不顧身、冒死進諫的諫官，此些享國家資源、受人禮遇的「資 政」與「顧問」 ，相形之下就少了些風骨。

又如今日之監察院，不管是私利競逐、

32 詳參張正彥（2001），《中國漢唐清三朝盛世防腐機制探微－以皇權、相權、監察權三權互動關係 為例》，台灣師範大學政治研究所碩士論文。

33 詳見總統府組織法第十五條。

34 如國策顧問金美齡女士除長期旅居日本外，並曾不止一次否認中華民國的存在，這不禁令人懷 疑，中華民國總統府的國策顧問，在不承認國家主權的前提下，是否能給總統在治國上正確的諮 詢與建議。此外，在政黨政治競爭之下，「總統府資政」與「國策顧問」似乎已變成政治酬庸的 獎品，而無法真正發揮提出建言與備以諮詢的功能了。

朝野攻防或寧缺勿濫之因，關門大吉已數月有餘

，仍不見執政者提出具體的方 案，積極地來解決政治僵局，彷彿監察機關已在其他政治口水戰中漸漸為人所遺 忘，跳躍過憲政改革的正規程序，直接被默默地丟入歷史的灰燼中。在防腐中樞 監察院不斷被矮化、甚至鬧空城的今日，我們又如何能企盼監察權能發揮政治防 腐的功能，上打老虎、下拍蒼蠅，以確保吏治清明、政府部門權責分明呢？

第四節、中國歷代監察權與君權、相權之關係

在中國封建社會中，皇室一直是政治體制的中心，也是中央政府集權專制實 行的決策核心。但秦漢之後，情形則大不相同：皇帝雖然是國家唯一的領袖，但 實際掌握政權的不是在皇室，是在政府，而代表政府的則是宰相。皇帝是國家的 元首，象徵國家的統一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任。一國的 中樞體制，不僅是國家運作與治亂興衰的關鍵部分，同時也反映了一個朝代整個 政治社會制度、經濟制度與階級關係的變遷。宰相不但是整個中樞體制的當然成 員，更為整個官僚體系中最重要的角色之一。監察制度的設立，最初是君主為了 能確切掌控龐大的官僚體系，用以鞏固自己的地位與權勢，亦即監察權最初並非 獨立於君權之外，而只為君主確保自己是否能確實掌控所有權力的一種手段。以 下關於監察權、君權與相權之間關係的探討，因篇幅有限，故只以漢、唐、宋、

明、清等朝代做為代表來一窺三種權力之間的消長關係，並將三權之間的互動關 係圖繪製於本節說明之後。

壹、漢代君權、相權與監察權之關係

漢時將國家權力分為「行政」與「監察」兩種，丞相主管行政，御史大夫主 管監察，二者同時對天子負責。在漢代時期，宰相的職權是十分超然的。據《史 記》 〈陳丞相世家〉中言： 「宰相者，上佐天子理陰陽、順四時，下育萬物之宜，

外鎮撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。」由此可見，凡國家之 內政、外交、軍事及人事等等的事務，皆是宰相職權之範圍。其具體的職掌，有

35 自民國九十四年二月至今（民國九十五年七月），總統所提名之監察院正副院長及監察委員人選 因未獲第六屆立法委員之同意，故監察院因人事仍懸而未決，已呈停擺狀態，此乃自民國十七年 起成立監察院後，首次出現中央機構首長、委員鬧空城的狀態。

下列數端。首先，宰相對君主有諫諍之權，形式有「封還詔書」及「不肯平署」 ， 而這兩種權力對君權則產生了一定的牽制。其次，宰相除備為皇帝之諮詢人，其 亦有選拔任用官吏的權力。此外，宰相掌握軍權，當太尉缺職時，軍權每由宰相 兼任。另一方面，宰相也握有司法權和殺人權。不僅如此，漢代宰相還要率領百 官奏事、總領郡國上計和協助皇帝監察百官。由此可見，漢代宰相可謂無事不管。

然而，漢代對宰相或君主的權力，並無明確的劃分。宰相權力之大小，是取決於 皇帝本人對政治的興趣和其對宰相的信任程度。若遇到政治冷感的皇帝，這樣國 家一切的事務都會交給宰相辦理，宰相便成為全國的主宰。反之，若遇到政治興 趣較濃的皇帝，宰相除聽命行事外，便沒有較大的權力。由此可見，國家最高的 決策者始終是皇帝。

御史大夫有權糾彈違法或失策之丞相，然丞相之位又尊於御史（御史為其副 相） ，因此在相權與監察權二者之間，形成微妙的相互制衡作用。再由人才的選任 來看，漢代取士有太學一途，亦有鄉舉里選

，漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎 都是經由地方選舉出身的讀書人，而非皇親國戚或達官顯貴之後裔。當丞相缺位 時，通常是由御史大夫補位。

君主可藉由審查丞相的機會來控制丞相；御史大夫 則受君王之命、從法令規章的立場來監督丞相之作為；御史大夫若不尊重臣相，

則受議處或不得補升為相。由上所述，可知漢代君權實凌駕於相權與監察權之上，

相權與監察權同時對君權負責，而彼此亦互相牽制。三者關係可由本節後圖 2-4-1 來表示。

貳、唐代君權、相權與監察權之關係

唐代的皇權與漢代變化並不大，而代表政府的相權，則有大幅的轉變。簡而 言之，漢代的丞相相當於採用「領袖制」 ，即由丞相一人掌握全國行政大權；而唐 代則把相權分成中書、門下、尚書三省，相當於「委員制」 ，亦即三省必須合議方 能決定國家最高政令。唐代置御史臺掌監察權、脫離相權而獨立。左御史監察朝 廷中央政府，右御史監察州縣地方政府；前者為「分察」 ，後者為「分巡」 。中央

36 漢代之太學相當於今日之國立大學，考試畢業後，「郎」在宮內服務，「吏」則被分配到地方。而 除太學舉士之外，漢代可由地方選舉賢良、特殊人才或孝廉。而郡國孝廉，通常是由太學畢業的 補吏出身的，顧政府官吏幾乎都是士人出身。

37 西漢丞相四十五人中，由御史大夫升補者有廿三人，占丞相總額約百分之四十七（張志韓，1974：

143；陶百川等，1982：9）。

侍御史之監察對象主要為尚書省之六部；而監察御史對地方之觀察，實際上則往 往成為地方最高之長，若在邊疆，甚可成為節度使，演變成為後來的「藩鎮」 。唐 代行使監察權之機構除御史臺外，尚有給諫制度。御史之責在監察百官，給諫則 在監察君王；亦即給事中或諫議大夫，可與君王內議政事，亦可直諫君王之失，

此乃監察權之一大突破。由此可知，唐代將監察權獨立於相權與君權之外，彼此 互不隸屬，讓監察權能充分發揮其政治防腐功能。雖說唐代基本上君權仍高於相 權與監察權，但較之漢代，此三權之間的分權與制衡卻更加明確。三者關係可由 本節後圖 2-4-2 來表示。

叄、宋代君權、相權與監察權之關係

宋代的相權較唐代低落許多，三省中只留下中書在宮內為丞相，稱「政事堂」 ， 並與管軍事的樞密院合稱「兩府」 。而宋代的財政權亦由「三司」掌管；選才用人 的銓敘權則由「考課院」掌握，由此可見宋代的軍事、財政與考核權皆獨立於宰 相的行政權之外，相權明顯低落。相對於相權的低落，則是君權的提升。宋代君 權的提升，可能是黃袍加身後自卑感與私心的作祟，企圖要撥亂反正、尊皇正名，

因而刻意打壓相權。宋朝的宰相除了上朝不賜座外，也無法先擬定皇帝詔書後再 請皇帝同意。再者，最高政令的決定權在皇帝，宰相只能在「面取進止」後，再 照皇帝的意見正式擬旨，亦即中書只能奉命行事而已。宋代的諫官與御史臺都由 皇帝親自拔擢，諫官不再隸屬於門下省，其上並無直屬長官。但由於諫官不再由 宰相薦舉，故言官逐漸轉變不再糾舉天子，反而來糾繩宰相。諫官之言論，有時 是清議，但有時卻不免淪為空發議論，為反對而反對。而臺諫職掌不清的結果，

不但使宰相無法施展，而言官之氣焰高張、與朝臣爭名奪權，甚造成朋黨禍連。

故宋代尊君權、貶相權，而監察權行使之對象也回復到對百官之糾彈而已了。宋 代之君權、相權與監察三者關係由圖 2-4-3 來表示。

肆、明代君權、相權與監察權之關係

明代之前的中央政府，君權和相權是分開的，比重雖時有輕重，但整個政府

並非由君主個人專制獨裁。然而明洪武時因宰相胡惟庸叛變，故自明太祖後即廢

相，君權、相權與監察權之間的關係難免會有變化。明太祖廢相（中書省）後，

雖然一切大權都集中到君王手中

，但仍有六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）來行 使行政權，只是這些部會之上並無一統領的長官，各不相屬也各不相管，成為一 多頭政府。至於監察權部分，御史臺在明代則演變成「都察院」 ，全國各事都在其 監督之下。明代的六部給事中之上並無長官，其對皇帝的詔令有封駁權，可單獨 發表意見；在遇到廷推、廷議、廷鞫

，也可出席。當給事中表示反對意見（稱為

「科參」 ） ，且六部尚書亦無法解決因而擱置議案時，此雖可視為監察權對君權的 節限，但畢竟給事中之官位太小，仍無法有效制衡，故明代的制度可說是君主的 獨裁專制。另外值得注意的是，明代的太監利用與皇帝的關係密切，常代皇帝批 閱公文，也在皇帝與內閣間趁機攬權干政，故在明代政制最壞時，司禮監

不但是 真宰相，亦為真皇帝。明代之君權（行政權）與監察權二者的關係由圖 2-4-4 來 表示。

伍、清代君權、相權與監察權之關係

清代的皇權，是由滿州部族所擁護的私政權，承襲明代不設宰相的制度，此 是有利於皇帝專制的。清雍正時，除內閣大學士外，另外又設有軍機處，但不管 何種設置，其性質都只是皇帝的私人秘書與議臣，與明代的內閣大學士同樣都不 是朝廷的重臣，更非宰相。清朝皇帝權力之高，更勝於明之獨裁，此可由以下實 例來看：清代政府發佈最高命令（稱「上諭」 ）時，無關緊要者用「明發上諭」 ， 由內閣擬好、皇帝看過、再由內閣交由六部執行。而另一種「寄信上諭」則是清 朝特有的，由軍機處擬好、皇帝過目封印後，就直接交給受命之人。由此可見，

清朝的皇帝直接與全國中外各官吏發生關係，其他旁人全不知道，也無權插手（錢 穆，2003：170-173） 。而清代六部尚書之權力，明顯小於明代的六部，其不但無 權直接對下發佈命令，且六部尚書侍郎皆可單獨上奏，故六部尚書已非行政之首 長，行政權乃直接由皇帝操控。至於監察權方面，清依明制設置都察院，都御史 除可彈劾官邪外，亦可評論政治得失。清朝的給事中已無諫駁之權，亦無獨立之

38 明代的內閣大學士的官階只有五品，但卻多由六部尚書或經筵講官來兼任，故其地位雖低，但權 任頗高。可是內閣大學士充其量也只是皇帝的私人秘書與顧問，政治大權仍是由皇帝掌握，而非 在大學士手中。

39 明之小官由吏部尚書任用，大官則由七卿（六部加都察院）、九卿（七卿加管奏章的「通政司」

和管刑法案件的「大理院」），或再加上巡撫總督開會來推舉，此稱「廷推」；若遇各部無法單獨 決定之大事，由七卿或九卿公決，則稱「廷議」；若遇大的獄訟，三法司（刑部尚書、都察院和 大理院之合稱）解決不了，亦由七卿或九卿開會定讞，即稱為「廷鞫」。

40 太監的領袖稱為「司禮監」。

官署，被併入都察院後合稱為「科道」 。由以上所述可知，清代之君權大幅的提升，

甚至自己獨攬各項行政權力，而監察權雖然因都察院之職權擴大（臺諫合一） ，但 清代的監察制度亦只能糾彈百僚，而無法監察君主。清代之君權（行政權）與監 察權者二者的關係由圖 2-4-5 來表示。

綜合以上所述可知，皇權、相權與監察權之間在各代權力各有消長。然即便 是在同一朝代，隨著君皇對政治的熱中度、君主的能力、國勢的變化等等因素，

都可能使每個君主所掌控的權力大小有所不一。

有趣的是，我們不難發現，當君 主權力漸漸擴張之時，相對的，相權則隨之萎縮（張正彥，2001：17－18） ；在君 主專制達到顛峰的清朝，不但沒有丞相制度，連原本由政府所掌控的行政權力亦 完全由君主直接行使。此外，監察權力的大小與彰顯與否，雖與君權大小無直接 正相關，但與君主所願下放的權力多寡及有多少容納諫言的雅量卻成正比。由此 可知，君權的變化是影響相權與監察權變化與權力消長的主要原因之一。

圖一：

41 在徐連達與朱子彥合著之《中國皇帝制度》一書中，作者認為中國皇帝的權力在歷史的進程中，

並非在秦始皇時代已確立不變，而是在各時代以「波浪式」向前方發展。

君 權

皇帝

行 政 權

（軍權、司法權）

圖 2-4-1 漢代君權、相權與監察權之關係 資料來源：作者自繪

選任審查 選任御史大夫

查 察 皇 室

監 督

領導 御

史 中 丞

司直

監 察 權 御史大夫

（副相）

補位

領

導 領

導 監

督

諫諍、封還詔書、不肯平署

君 權

門下 相 權 中書 尚書（吏部）

監 察 權 給諫制度

（隸屬門下省）

御史制度

（隸屬御史臺）

圖 2-4-2 唐代君權、相權與監察權之關係 資料來源：作者自繪

選任三省尚書 史御任選 進諫

監督分察

君 權

︵中書省︶

相 權

選任諫官

監 察 權

諫官

御史臺

選任御史臺及言官

選任宰相最高政令決定權

糾彈 諍議

圖 2-4-3 宋代君權、相權與監察權之關係 資料來源：作者自繪

左御史︵侍御史︶ ︵監察使︶右御史

地方政府 分巡

皇帝 君 權 相 權

（內閣大學士、司禮監）

六部尚書

行 政 權 監 察 權

六部給事中

都察院

選任六部尚書 選任

封駁詔書

稽查、科參

圖 2-4-4 明代君權、行政權與監察權之關係 資料來源：作者自繪

皇帝

行政權 君權

選任六部與百官，管理全國各地大小事。

監 察 權

都察院

︵臺諫合一︶

圖 2-4-5 清代君權、行政權與監察權之關係 資料來源：作者自繪

(內閣大學士、軍機處)

選任、管理 選任

監督 選任御史

進士初授、庶吉士 改、授內外官考選

政事建議