第三章說明「產業公會」角色理論與變遷

第八章 結論

本章首先對於研究過程的主要論點進行回顧，並就研究結果進一步探討，俾 各章的邏輯與條理能夠更清楚地呈現，接著就實務運作的現況比對治理互賴模 型，並加以檢驗，最後綜理出研究心得，提出本研究的發現與建議事項。

第一節 研究回顧與結果探討

一、研究回顧

本研究旨在建構治理互賴理論模型，用以說明台灣產業公會與政府在職能上 的互動關係，並進一步探索在此一互動模式下產業公會的政策執行（policy

implementation）效果，最後經由研究發現，建立實地理論。本研究就章節安排 而言，第一章是緒論，第二章係在探討「政府職能」的理論與變遷。首先對國家 的定位與問題予以回顧，從其演變過程，探尋政府職能與責任的再定位。接著分 別介紹政府職能的理論，包括：多元主義、統合主義、菁英主義、及國家主義，

從不同的學說角度與立場來理解政府的地位。然後對政府職能變遷，從「大有為」

的政府、演變至「小而能」的政府、再至網絡治理型的政府，說明政府治理模式 的演變經過，以及政府與社會關係之間的變化。我們從政府發展的軌跡中，可以 充分理解國家政策目標的達成，有賴於政府機關與民間社會的充分合作。兩者如 能由相互對立或不信任的零和局面，演變成為雙贏互賴的關係，政府機關願意適 當授能給公會，給予公會善意的政策回應；而公會亦能感受彼此善意的互動，因 而建立起休戚與共的互賴共生關係，則將使得政府機關與公民社會得到最好的連 結。

第三章說明「產業公會」角色理論與變遷。台灣產業公會由以往威權政府 由上而下的決策模式，到今日公民社會民主治理由下而上的參與模式，這是一 個動態的調整過程。這在時代演進的對焦過程中，產業公會之特殊屬性，必須 隨著時代背景的變化予以定位與釐清，這些屬性包括在「業必歸會」政策下具 有的特殊法人地位，政府與業者之間的「雙向橋樑」關係，以及政府與公會間 日益密切的伙伴關係。我們從賦予產業公會時代新生命的重要理論，如：公民 參與理論、非營利組織理論以及網絡分析理論中，得到新的航向座標。我們亦 在產業公會的特質中，發現在公民社會下我國產業公會充滿矛盾的角色變遷，

包括：工具性角色與自主性角色、管制性角色與服務性角色、專業化角色與綜 合性角色，在辯證剖析的過程中，我們試圖從其中找出一條平衡穩健的出路。

公會 的 影響 ，首 先 說 明 現代 政 府 職能的 意 涵 ，已從昔 日上對 下的「統治 」

（government）關係，轉變為包含了統治過程中所有制度層級和互動的「治理」

（governance）關係。而政府機關與產業公會在治理關係中，係相互連結與相互 依賴的，政府機關透過其所擁有的政策執行能力：滲入能力（penetrative power）、 萃取能力（extractive power）及協議能力（negotiate power），經由產業公會與業 者產生互動，滲入產業的底層，萃取產業的重要資源，以維持其持續運作的重要 動能，並經由與產業公會相互協調、意見整合的過程，提出產業政策的發展策略。

而這三種能力的培養與提升，也奠立了政府機關的基礎建構能力。若將政府機關 對產業公會的四種主要的功能：財務功能、督導功能、保護功能、與輔導功能，

化約為簡單的「衝突」與「合作」關係，則政府職能的變化對產業公會的影響，

若以「公共服務面」、「公共政策面」與「財務法規面」三個面向來觀察，可以發 現由於產業公會與政府機關存在著本質的差異，所代表的價值與活動領域也不盡 相同，因此兩者之間呈現某種程度的緊張關係是必然存在的，產業公會必須扮演 客觀的監督角色，懂得挑剔政府政策的不足，才能落實「主權在民」的理念。而 政府機關亦應對產業公會給予適度的監督、課責與管理，才能免於利益被壟斷或 是被控制，進而保障「民主參與」的管道。而如何「去私存公」，用正面的態度、

善意的互動，將產業利益與國家目標融為一體，社會正義與國家公益治於一爐，

以建設性的合作態度來取代排他性的對抗態度，讓兩者的衝突面減少至最低，合

作面增加至最高，則兩者才能共存互利，創造雙贏。

相對地，第五章我們介紹產業公會對政府職能的影響。在公民社會中，產業 公會是最重要的社會力量之一，經由公民參與管道的建立，協助民眾或會員參與 公共事務，而政府亦可透過公會管道聆聽業者心聲，因此它具有鞏固公民社會力 量，強化政府施政的雙層效果。產業公會作為公民社會的組成要素之一，其所展 現具有民間、自主、自律、自治、公益、獨立等特性，可以承擔某些社會的管理 責任，不但可以監督政府的作為，亦可制衡市場的放任，善盡為民服務的公共使 命。產業公會透過參與政策的治理能力，包括支撐的能力、倡導的能力、與反饋 的能力。產業公會能夠運用民間社會資源，對政府機關施政給予支持協助，將所 遭遇的問題轉化成公共議題或社會議題。尚能依據內外環境互動的反饋能力，使 得政策的制定更貼近業者的立場與宏觀的角度，因此社會的內聚力更強，政策的 推行更加順利，政府機關的基礎結構更加穩固，產業公會對政策執行的影響日漸 加深。於是，產業公會與政府機關兩者之間的互賴關係，越形穩定堅強。由於產 業公會在提供公共服務的種類與途徑上日趨多元化，它扮演了「價值的創新者」、

「利益的整合者」、「議題的倡導者」以及「服務的提供者」等多重的功能角色。

在公民社會中，政府的職能受到產業公會的影響日益加深。我們經由「社會資 本」、「社會行銷」、「公私協力」與「公私合產」等四個面向的觀察，發現了產業

化，證明公、私部門正朝向整合的途徑發展。

基此，第六章我們提出整合型的治理互賴理論模型建構。主要特質是將政 府部門與公民社會等量齊觀，透過對產業公會制度性的安排，與政府部門組成有 效的治理結構，落實對產業政策的制定與執行。對政府機關而言，它必須加強基 礎建構能力，也就是滲入產業的能力、萃取資源的能力、以及與產業公會協議的 能力。就產業公會而言，必須加強培育其治理能力，也就是支撐政策的能力、倡 導議題的能力、以及與產業環境互動的回饋能力。如此有助於政策目標的凝聚，

減少協調的困難，增強彼此資源的交流與相互授能，以發揮合超（synergy）的 效應，達到改善產業政策品質，提升政府的行政績效以及產業公會的服務能力。

並在存異求同的原則下，以新的思維方式尋求解決方案，透過有效的集體行動，

共同解決產業所面臨的困境與問題。使產業公會成為業者最好的業務幫手，政府 最佳的工作夥伴。

最後，第七章就治理互賴理論的實踐提出看法。首先就產業公會與政府、

企業、政黨及第三部門之間的關係互動，隨著政經結構與社會情勢的改變，產生 不同的網絡趨勢。在政府與產業公會互為夥伴關係下，提出治理互賴模式的實踐 方式，其依序為：公私部門資源整合連結、釐清團體核心價值與發展策略、強化 社會資本內涵、及建立民主的課責制度。在對產業公會內部環境及外環境進行

S.W.O.T 分析之後，我們以派深思（Talcott Parsons）「行動體系」理論為分析模

式，進一步提出實踐策略：包括在「外部適應」（external adaptation）上，現階 段產業公會在對外關係適應的手段上，宜掌握「機會」之窗，化解外在的「威脅」， 做好組織間的分工，以提升其適應力。在「目標達成」（goal attainment）上，現 階段產業公會在目標的追求，應以建立「績效導向」的組織文化為重點，與相關 的機關、團體應建立良好的「治理互賴」關係，達成組織的使命任務，做好業者 的服務工作，並善盡公益團體的社會責任。在「內部整合」（internal integration）

上，現階段產業公會在內在目的的整合上，應善用組織的「強項」優勢，改進「弱 項」的缺點，尤其應改進組織定位不清，功能任務虛化的問題，「容納」新成分、

新理念、新方法，精益求精，與時俱進。在「模式維持」（latency, pattern maintenance）

上，現階段產業公會應加強治理互賴模式的實踐，也就是公私部門資源的整合連 結，釐清團體核心價值與發展策略，強化社會資本內涵，與建立民主的課責制度。

最後透過「個案分析」的方式，探討我國產業公會的實務運作，從組織功能面的 瞭解，進而探究政府與產業公會之間的關係，用以檢視治理互賴模式的理論價 值，並藉以發現現行制度的缺失與問題。

二、結果探討

以確認兩造之間若能體認合作共榮的理念，結為互助的夥伴關係，則可發生合超 的效應，增強政策的執行效果。研究的方法係將政策的執行效果當成依變項

（dependent variable）¹，體認政府職能變遷對產業公會所發生的影響，並反過來 觀察在公民社會中，產業公會對政府職能所產生的影響。從而發現兩者在「自主 性」與「功能性」之間的關係，透過我們所要觀察的這兩個中介變項（intervening

variable）²，我們便可進一步檢驗公私部門間的協力關係，以及在產業政策執行 過程中，兩者聯合而又複雜的行動意涵。

（一）政府機關與產業公會自主性關係之探討

若以 1987 年解嚴為時間的分水嶺，解嚴之前為威權的社會，解嚴之後為邁 向公民的社會，則在政府機關與產業公會兩者之自主性，猶如公園中的蹺蹺板，

如圖 8-1 所示，在威權時期政府機關與產業公會的自主性如圓形虛線所示，圖左 政府機關的自主性顯然較圖右產業公會的自主性大很多；但是解嚴之後，公民社 會的特性逐漸浮現，則發現左右兩邊圓形所示一消一漲，圓形實線部分政府機關

的自主性一般而言只會略大於產業公會的自主性。顯示政府機關在決策時，受外

1 所謂「依變項」，則為操作自變項所導致的「結果變項」，或稱為「被預測變項」，是因「自變 項」之變動而改變的變相。而所謂「自變項」，即是「原因變項」，或稱為「預測變項」，是研究 者可以主動操弄的變項。（許禎元，1997：37；段加鋒等主編，1993：38-40）

2 「中介變項」介於行為原因與行為結果之間，具有承前銜後的作用，它是受行為原因的影響，

而又導致了行為的結果。（許禎元，1997：39；段加鋒等主編，1993：204）

在環境的影響或干擾越來越大；相反地，產業公會來自於內部由下而上當家作主 的民主力量越來越強。當這兩股力量因決策點而碰觸在一起的時候，兩者會在接 近中心點之處產生平衡，惟其中心點究竟在何處，當視其產業政策的性質而異，

因此它是一個動態的、相互角力的概念，但是其最後終究會產生平衡，針對此一 現象，吾人姑且稱之為政府機關與產業公會之間的「自主性槓桿原理」（Autonomic

Leverage）。用此一觀點來檢視當前的產業政策，可以發現政府機關若在制定決 策前，若未妥適與產業公會溝通並尊重其意見，必會受到民意力量的洗禮與壓 力，而使得政府不得不做出必要的妥協與讓步。營造業法的修法過程，即是一個 典型的例子，類此案例不勝枚舉。

圖 8-1 政府機關與產業公會自主性槓桿原理

註：1.圓形虛線及虛心三角形表示解嚴前之狀況（威權體制）

2.圓形實線及實心三角形表示目前之狀況（公民社會）

※資料來源：作者自繪

自主性

政府機關 產業公會

（二）政府機關與產業公會功能性關係之探討

產業公會在法律上的屬性是職業團體，但是在實務的運作上，卻有漸漸「社 會團體化」的趨向。職業團體與社會團體，在我國是屬於兩個不同法律層次的概 念，惟不僅一般民眾不易區分清楚，甚至連輔導官員也印象模糊，主管機關甚至 是同樣一套輔導人馬，同樣的輔導方式，其結果能不混淆也難。在目前政府機關 與產業公會各行其是、獨自的發展之下，在「功能性」的蹺蹺板上，僅得到內圈 最小的圓形，如圖 8-2。相較於政府採購法實施前，尤其是解嚴之前，政府主管 機關可以主動積極地介入產業的輔導，甚至是指導，此時官民一體，如臂之使指，

在計劃經濟之下，創造了台灣經濟奇蹟，也交出了亮麗的成績單。這是政府單向 授能所產生的團隊效果，其功能性的發揮應居於圖中間的圓形。其實，一個優秀 的產業政策運作模型，應該是在治理的關係下，政府部門與產業公會彼此相互授 能的模式，在此模式之下，兩造以善意為出發點，以信任為共同的基石，以業者 福祉為依歸，以國家發展為目標，達到雙贏甚至是多赢的目的，它融合公民社會 的「自主性」，並結合治理互賴的「功能性」，在「合超」效應之下，把社會的潛 能與活力充分地激發出來，使「民主」與「專業」得到最完美的結合，因此它的 政策效果在圖中應是居於最外圈的圓形。我們把以上之現象，稱之為政府機關與 產業公會之間的「功能性槓桿原理」（Functional Leverage）。

圖 8-2 政府機關與產業公會功能性槓桿原理

註：1.外圈圓形細虛線表示實施治理互賴後應有之狀況（合超效應）

2.中圈圓形粗虛線表示政府採購法實施前之狀況（行政指導關係）

3.內圈圓形實線表示目前之狀況（產業公會社會團體化）

※資料來源：作者自繪

功能性

政府機關 產業公會

第二節 治理互賴模型之檢驗

由以上分析，再證諸現今台灣經濟發展由盛而衰，政府部門與產業公會關係 日漸淡薄，政府漠視產業公會的存在與重要性，尤其令人難以接受者，工業團體 目的事業主管機關經濟部工業局，輔導經費掛零，輔導人力裁撤，產業公會組織 功能江河日下，最新發布的 2005 年第 1 季工業產值為負成長，進出口值為入超³， 台灣經濟何以下滑至此，其固有多項的成因，惟就本研究的角度而言，政府機關 與產業公會漸行漸遠、背道而馳，應是主要的結構性因素。台灣的產業公會已漸 似凋零的大樹，當全球化有如狂風暴雨驟至，產業外移速度宛如土石流般將原抓 牢大地的樹根，連根拔起，沒入大海。沒有產業公會的經濟，就如同沒有樹木的 森林。皮之不存，毛將焉附。未來，政府部門應速跨出合作治理的第一步，排除 各項合作的障礙，加強對產業公會的輔導與授能，讓產業公會這棵大樹能夠枯木 逢春，滋長、茁壯，政府部門也才能夠透過它的滲入能力、萃取能力、以及協議 能力，增強其基礎建構能力；而產業公會透過其支撐能力、倡導能力及反饋能力，

才能增強公私部門之間的協力關係，進而讓產業政策的制定與執行，得以貫徹、

落實。

3據聯合報 94.4.28B1 財經版報導經建會發布三月份工業產值大幅跌至負百分之 0.2 的衰退，創 22 年來紀錄；消費者信心指數亦大跌；另財政部公布第一季海關出進口統計，結果入超達 3.9 億美 元，其中農產品入超更達 15 億美元，顯示經濟景氣並不樂觀。

檢驗一項理論最佳的做法，便是對於過去適時的解釋力與對於未來結果的預 測力。雖然社會現象日趨複雜，我們很難用單一的理論來解釋所有的現象，本研 究嘗試提出一個全觀性（holistic）的治理互賴分析架構，從正面的角度來解讀產 業公會與政府職能之間的關係，它既不偏於由上而下的觀點，也不偏於由下而上 的觀點，而是注重兩者之間上下互動的治理觀點，更對於兩個變數之間所產生的 政策效應提出觀察。雖然透過這個模式對於現狀的觀察，所得出來的結論是悲觀 的，但是我們反而更有價值的從這當中很有系統地瞭解問題的根源所在，它像是 一套醫學儀器，讓我們清楚地判讀病灶之所在，但最重要的是我們依據這些判讀 如何對症下藥，並且按時服藥，才能藥到病除。理論的作用在此，本研究也依據 這套理論的發現提出建議與改革事項，希望能對台灣的產業發展有所貢獻。

第三節 研究發現

我們從第七章產業公會網絡趨勢的觀察中，可以發現它與政府的關係：由 主從關係到夥伴關係；由依賴關係到互賴關係；由指導關係到輔導關係；由強制 關係到商議關係。與會員的（企業）關係：由政令傳達到服務取向；由寡頭治理 到民主參與；由自助性業務到自治性業務。與政黨的關係：由威權統治到民主治 理；由全面控制到爭取支持；由恩庇依持到自律自主。與第三部門的關係：由單 一壟斷到多元競爭；由各自治理到共同治理；由單層治理到多層次治理。從這些 關係的演變當中，我們發現產業公會與外環境的互動趨勢。

再進一步就總體綜合趨勢來觀察，這些的特徵為：1.由威權統治到治理互 賴；2.由單元壟斷到多元競爭；3.由干預管理到自律自治；4.由命令服從到協調 溝通；5.由發展取向到公平環境；6.由政令傳達到公共服務。我們從這些趨勢，

發現產業公會與政府機關兩造及其關係所作的回應與改變，以及它所存在的問 題。

一、產業公會部分

（一）回應與改變：

1.由多功能回歸到專業領域：產業公會已由政治、經濟、社會等多功能的組織取 向，逐漸回歸到其主要的經濟層面的專業領域，這跟國內政黨政治的成熟，社 會多元、民主的發展，以及專業制度的建立有莫大關係。

2.由任務重疊到任務分工：依據工業團體法及商業團體法的規定，同一種類不同 性質的團體，其宗旨、任務規定完全一致，使得任務重疊情形相當嚴重，尤其 工、商業會與同業公會組織性質完全不一樣，應有不同的功能，不同的組織目 標，彼此針對組織的不同特性，分工合作，相輔相成。

3.由組織強制到服務吸引：現行我國法律對於產業公會仍維持「業必歸會」政策，

縱使先進的統合主義國家如德國也僅規定綜合性的「工商會」強制入會，專業 性的工業同業公會仍是任意團體，也無類似我國的商業同業公會組織，不過另 有所謂的手工業公會組織。而日本對於綜合性的「工商會議所」，亦僅規定規 模較大的特定商工業者有繳納負擔金的義務，日本對於工商團體入會並無強制 的規定。民主國家規定同業公會應強制入會者，相當少見，尤其在生產多角化 及產品日漸多元化的今日，實施起來更倍感困難。在組織強制的作為既難以達 成目的，各產業公會以專業服務來吸引會員，擴大服務基礎，應是較務實的作

4.功能的轉換：從研究結果的探討中，我們發現產業公會的自主性功能不斷提 升，工具性功能也逐漸轉換以專業性功能為主。產業公會以自主性的功能回應 公民社會的要求；以專業性的功能回應產業自治的要求。前者以工、商業會為 主；後者以同業公會為主。彼此分工，互助合作。

（二）現存問題：

1.屬性不清：我國產業公會不似美國的利益團體或壓力團體，而係兼具有公益色 彩的角色，也就是說產業公會的立場不僅需考量到行業的利益，亦應兼顧公眾 的利益與國家利益。換言之，產業公會除需匯聚業者利益、服務會員之外，亦 須協助政府推動政令，扮演公益社團的角色。

2.組織落差：造成今日商業團體積弱不振的原因之一，在於其組織設計出了問 題，在組織上，早已實施精省，但是省級團體政府卻放任未做任何處置，任其 自生自滅，更進而影響到全國性團體的功能。此外，台灣的產業結構已由出口 導向為主調整為進出口平衡，但是輸出業團體也未作調整，各輸出業多已成為 黃昏產業，但是卻佔有商業總會會員絕高比例的不合理現象。

3.任務空虛：在功能上，行業的管理權全在政府手裡，公會本身無權自理自治，

政府更進一步將大部分行業管理權授權或委由財團法人處理，工（商）業團體

法的任務，早成具文。

4. 剝奪生存空間：近年來在自由化與民主化的政策之下，不但聯合行為為法律 所禁止，政府的專案計畫均需招標公開上網，政府營繕工程招標不再需要公會 的會員證等等措施，每一項政策的實施均大大地剝奪了公會原有的生存空間，

在空有強制入會的限制之下，又無新業務內容加入，尤其是商業團體的會員多 有不知為何加入公會之感，難怪公會業務有日漸沒落之勢。

5.組織規模變小：產業公會的規模有大有小，這與分擔政府業務的條件，存在著 必然的關係。一個規模適當的公會，會務較為健全，較易產生良性的循環發展。

組織走向分化是必然的趨勢，亦是進步的表徵之一，但若是人為的力量導致組 織的分裂，政府應該嚴格把關防守，以免易放難收，越分越小。台灣目前的產 業公會就是走上越分越小，政府業務難以下放的不歸路。

二、政府機關部分

（一）回應與改變：

政府機關對產業公會的輔導作為，已由以往偏重干預、指導、管理的作為，

的改變即可發現，茲不再贅述。

（二）現存問題：

1.預算偏少：預算書為政府施政藍圖之表現，根據作者彙整產業公會中央政府主 要輔導機關經濟部及內政部對其經費補助或委辦經費之統計（如表 8-1），發現政 府用於產業公會之輔導經費少之又少，這和德、日等先進國家對於公會之特別補 助與輔導有天壤之別，其中國貿局與中小企業處設有基金，對於產業發展多少給 予實質的幫助。但在委辦經費方面，產業公會能夠著力的地方實在不多，所佔的 比例相當低，更離譜的是經濟部工業局竟然掛零，實在有虧工業團體目的事業主 管機關之地位。沒有經費往來，如何談治理互賴，可見這個問題的嚴重性，看來 政府機關與產業公會雙方皆應好好地檢討。

2.輔導人力縮減：由訪查發現，近年來產業公會主要輔導機關，經濟部工業局與 商業司在組織上作了部分調整，將原來作為統一窗口的單位裁撤或縮編，並將 輔導業務打散到各相關業務單位，除非業務上必要的接觸，公會定期的會議已 不再派員參加，因此，在會務的聯繫與互動上，確實已減少很多。而作為產業 公會主管機關的內政部，將主管業務科移至南投中部辦公室，不但人力減少更 增加了地理上互動的困難，看來產業公會的地位似已一落千丈，這亦是治理互

賴關係的一大危機。

3.中央集權：台灣目前經濟行政資源中央集權現象非常明顯，因此須常和中央部 門打交道，雖然地方公會與政府設有溝通管道，但問題的解決根源往往在於中 央政府，因此地方公會常有鞭長莫及被互踢皮球之憾，這是未落實地方自治之 故。

4.法規障礙：產業公會的功能隨著產業環境公平的建立，卻有日漸沒落趨勢。這 是由於「公平交易法」阻斷了團體聯合的機會；而以因應加入 WTO 為訂定理 由之一的「政府採購法」，也隔絕了政府給予產業公會行政輔導資源的機會，

這兩個法律無形中造成產業公會功能的「限縮」，產業公會的優勢地位盡失，

已是大不如前。

5.重視不足：政府對產業公會的重視程度不夠，尤其部份政府機關將公會視為一 般民間團體或利益團體，更是錯誤的觀念。產業公會既為政府的法定溝通橋 樑，政府實應責無旁貸地給予特別輔導，不應與一般民間團體同等對待，或任 其自生自滅。須知沒有優秀的產業公會，就沒有良好的產業發展。令人憂心的 是：台灣的產業在流失，產業公會則在萎縮之中。

表 8-1 產業公會中央政府主要輔導機關對其經費補助（委辦）一覽表 單位：新台幣元

單位 經費別 經費數 佔該經費比例

經濟部工業局 委辦經費 0 0﹪

委辦經費 11,956,950 0.68﹪

經濟部國貿局

基金補助經費 211,625,271 61.92﹪

基金補助經費 28,182,860 58﹪

業務補助經費 1,999,631 49﹪

經濟部中小企業處

委辦經費 47,990,000 6.87﹪

經濟部商業司 委辦經費 128,591,405 11.63﹪

內政部社會司 業務補助經費 2,228,000 37.3﹪

※資料來源：作者彙整

三、兩造關係部分

（一）回應與改變：

現行產業公會與政府的關係，由以往上對下的關係為主，已轉換為上下互 動並重的現象，此部份本研究前已闡述，不再贅言。惟經由本研究對組織關係的 診斷，我們卻發現兩者關係似有逐漸退化，並有信任感不足以及惡性循環等嚴重 問題，以下進一步說明。

（二）現存問題：

1.關係互動脫節：目前政府部門與產業公會似有漸行漸遠的情形，形成的原因一 方面是因為產業公會的自主性越來越強，公會常因行業權益與政府意見相左甚 至發生抗爭；另一方面則是由於政府行政指導權或裁量權的限縮，政府輔導部 門為顧及公平法律的約束，無法如過去一般再給產業公會特別的資源挹注；再 加上部分機關便宜行事，為利於資源的掌握，便成立官方的財團法人機構，成 為政府掌控產業資源的白手套，任何一個官方產業財團法人機構，均削減了產 業公會既有的生存空間，也逃避了民意機關的監督。官方產業財團法人機構與 產業公會最大的區別，係前者受制於少數政府官僚，後者則為業者全體所共 治，菁英政治與民主政治的差別也是在此，台灣在走向公民社會之途，這毋寧 是一股逆流，它使得政府部門與產業公會脫軌，也使得政府施政背離了民意。

更令人扼腕者，官方財團法人機構變質為政府委辦經費的轉包單位，有些政府 部門更怠忽職守，將委託案的審核權亦委託給特定的民間機構辦理，均是不足 為訓的作法。

2.主管機關錯置：現行產業公會主管機關採雙軌制，會務歸社政機關主管，業務 則歸目的事業主管機關輔導、監督，造成工作重疊與資源浪費。主管機關既無 輔導經費亦無業務輔導權責，徒然造成主管機關、目的事業主管機關及產業公 會三方面權責錯置與尷尬的情形。因此，既然產業公會以業務發展取向為主，

俾增進兩者間的互賴關係。

3.互信關係不足：政府時常怪罪公會沒有能力承接政府的業務，其實組織的壯大 不是規模的大小，服務功能要能夠得到社會的信賴最重要。權力是取決於社會 的公信力，擁有公信力，才能夠得到社會的影響力。唯有獲得社會信賴的組織，

政府與之合作才會獲得社會大眾的支持；相對的，政府也才能夠放心大膽地將 公共事務交給公會處理，因此不要一天到晚怪罪政府不給授權或委託事務，應 先從自己的方塊之地做起。而政府也應在互信基礎上，於定好授權或委託規範 後，將行業事務交由公會自行處理，在「治理」的觀念下，相信關乎產業切身 利益的公會治理效果應會比政府行政官員的管理效果更好。

4.產業自治難圓：現今產業公會的意見為何常遭質疑不能合乎國家利益，這是國 家吝於給予產業自治權。沒有產業自治權的公會，業者認為加入公會對其幫助 不大，自然不願加入公會，政府縱使用盡各種處罰的手段要求其入會，亦只是 緣木求魚，徒勞無功。沒有完全入會的公會，它的行為自然不具代表性，沒有 代表性的公會，它的正當性亦會遭受質疑。當初政府對產業公會的組織設計，

自然不能達到目的。不以功能取向設計的組織，違反了自然原理，毋怪乎無法 達成其設立初衷。目前我國產業公會功能設計上的缺憾，已經造成公民社會的 一個漏洞，應速謀補救。

綜合以上的發現，我們更一進步體認到政府部門與產業公會由原來下對上 的依賴關係，在時代的轉換以及各種力量的拉扯之下，逐漸使得兩造立於平等的 反向背離關係，這和本研究治理互賴「典範」，恰成反證關係，我們清楚地看到 台灣近年來經濟停滯、產業衰退、公會蕭條、業者苦撐待變，其深沉的結構性因 素，本研究恰提供了合理的解釋。在目前最糟糕的互動關係模式之下，由於政策 混亂，政府官僚瞎忙白做工；產業公會因自身難保，又無法有效凝結政府與業者 之間上下兩股力量；而業者在面臨困境又無適當奧援情形之下，選擇自力更生或 遠走他鄉。台灣產業如不從巨觀的整體面去反省檢討，僅從枝節的策略面去作調 節，所得的成效將是相當有限。

第四節 建議事項

台灣產業面臨如此困境，我們試從「治理互賴理論」的角度提出解決問題 的藥方，前提是以「產業公會」為解決問題的核心，提出延伸性的「果樹理論」

（“The Fruit Tree Theory”）與「風箏原理」（“The Principle of Kite ”），以下分 別就理論延伸、產業公會再造、輔導機關再造、以及兩造關係再造等面向提出看 法與建議。

一、理論延伸

（一）果樹理論

其實，治理互賴關係與自然界的原理是相通的。產業公會猶如一棵大樹，

它透過樹根的滲透能力，深入產業的泥土中汲取其所需要的養分，再透過組織的 協調與平衡能力，使得整棵樹木的發展能夠達到均衡與對稱，在整棵樹木的成長 過程中，透過其基礎結構能力不斷地強化，粗壯的樹幹以其支撐能力，使得整株 樹木枝繁葉茂，在與外環境的光合作用中，形成自然界的循環與反饋作用，成為 生生不息的現象。在此類比之下，政府部門與產業公會在互動的過程中，為了增 加果樹的產量，政府部門不僅需扮演施肥、灌溉與採果的角色，還需消極地去做

除虫的監督工作。

台灣產業面臨本土化與全球化兩大力量的拉扯，本研究的研究結果恰可提 供相契合的理論，也就是以「自主性」來紮根綜合性工商業會的基礎，落實產業 的「本土化」政策；以「專業性」來強化同業公會的功能，發展產業的「全球化」

政策。兩者依其特性，分工合作，相輔相成。惟其前提需兩者皆建立在「產業自 治」的基礎上，讓產業公會的治理有所本，使產業公會真正為業者所有、所治、

所享，將政府政策與產業需求，以及兩者所擁有的資源完全融合為一體，發揮一 加一大於二的「合超」效能。

（二）風箏原理

風箏要飛得高、飛得遠，必須讓操作者手握線圈，依照風向與速度來調整、

控制風箏的面向，讓其御風而上，翱翔天際。台灣產業在面臨全球化的國際分工，

尤其是對岸快速地崛起，產業外移的情形嚴重。其實以一個健康的態度，讓台灣 的企業分佔國際重要版圖，是一件慶幸的事情。惟其重要的前提是，不要讓台商 企業成為斷了線的風箏，隨風而逝；或是無根的蘭花，隨波逐流。換句話說，應 以產業公會來維繫台商與台灣之間的臍帶關係。觀諸德國工商會（DIHK）它委

我國產業公會發展借鏡。再者，依照兩岸關係條例大陸地區係屬境外，因此大陸 台商亦應納為我國產業公會體系之下成為境外會員，建立兩岸台商整合與回流的 互動機制，擴大市場規模，俾根植台灣，跨越兩岸，放眼全球佈局。

二、產業公會再造

（一）以企業為師：產業公會現在面臨的是一個頗具規模的競爭性市場，產業公 會除應重視組織的健全與管理的方法之外，亦須發展符合其宗旨任務的營業手 段，以作為增添資源的手段之一。產業公會須自立自強，以企業為師，用新的思 維，做好制度的建立與經營管理工作，才能在競爭激烈的市場中，以優良的服務 品質勝出。

（二）考核後授權：政府每年對產業公會實施績效評鑑，對優良團體予以表揚，

績效不彰團體輔導改進。因此，凡經考核列入績優的單位，政府應就相關業務，

如證照的許可、工廠及商業登記、專業人員資格的訓練…等，透過適當的稽查機 制，考量予以授權或委託，達成政府再造的目標。

（三）建立交流平台：目前產業公會普遍缺乏分擔政府業務的條件，除專業人才 少、平均素質不高之外，亦缺乏積極的意願，以至於政府資源與產業公會之間很 難接得上頭。解決之道，唯有雙方一起努力拉近彼此的距離，政府宜將涉及公會

業務範圍的計畫，直接委由公會處理，公會亦應提升服務陣容與專業水準，積極 參與公共事務之處理，才能建立彼此的交流平台。

（四）專業民主參與：公會所秉持的精神應是「服務、專業、效率」，尤其是專 業功能的發揮，更是同業公會發展的命脈，公會及外界應減少及避免與專業無關 的事務介入，尤其更應超脫政黨、派系立場。而公會事務的發展，除有專業的會 務人員外，尤應自業界網羅菁英志工，擅用各種委員會及專業小組功能，讓各業 別領袖來帶動推展相關業務，以擴大參與、團隊領導的方式，來達到民主與專業 的要求。

三、輔導機關再造

（一）成立產業公會輔導基金：成立仿照國貿局貿易推廣基金、中小企業處中小 企業發展基金的作法，由工業局及商業司提撥適當的輔導基金，作為協助產業公 會發展的經濟基礎。

（二）重塑產業公會輔導體系：產業公會主管機關應一元化，歸主要目的事業主 管機關為主管機關。並依其性質按經濟行政體系，劃分為四大產業公會體系，各 有其總會。詳言之，就是仿造德國經驗將綜合性的工商業會合併為同一體系，歸

歸商業司主管；進出口公會體系歸國貿局主管。除工商業會須強制入會並賦予公 法人地位以維持其代表性之外，其他三大體系依業者業務需要加入以專業功能性 為主，但仍以一業一會為限，由主管機關控制行業的劃分。如此組織經重組改造 後，將有助於產業公會與主管機關之間互賴關係的增進，不但可加速政府業務委 外給公會辦理；公會業務亦得到主管機關的充分支持，如此一來，政府施政與民 意充分結合，符合公民社會的要求，亦符合專業組織的發展，更有助於治理互賴 關係的增進。

（ 三 ）歸 還 產 業 公 會 自 治 權 ：政 府 應 將 本 屬 於 產 業 的 自 治 權，如 職 業 訓 練 、 檢 驗 、標 準 、 統 計 等 工 作， 還 權 於 公 會 ，或 授 權 公 會 辦 理， 才 能 振 興 公 會 的 功 能，真 正 落 實 業 必 歸 會 政 策。而 職 業 團 體 法 令 亦 應 明 確 規 定 公 會 的 法 律 位 階 ， 將 工 商 業 會 與 工 商 業 同 業 公 會 的 屬 性 、 功 能 定 位 清 楚，並 給 予 有 效 而 具 體 的 輔 導 作 為。政府委辦業務凡涉及產業公會的法定任 務範圍，應排除採購法的適用，直接委由公會辦理。建議工商團體法規修法時，

增訂一條「政府授權委託辦理事項另訂辦法規定之」，讓政府有關機關有法源基 礎去協商哪些業務可供工商團體承辦。

（四）強化產業公會輔導：政府應將一些原本用於輔導工商企業的手段與資源，

亦一視同仁用於輔導產業公會組織。建議仿效中小企業「張老師組織」、「育成中 心」等組織，成立類似「工商團體張老師」及「產業公會育成中心」，由主管機

關會同有關機關，結合產官學界給予公會適切的輔導，針對公會組織功能及所面 臨之難題，深入瞭解並給予解決。建議中央政府的權力與資源應該適度下放，透 過公會的管道落實於對業者的輔導與服務。重新檢討政府經費與資源的分配制 度，給予產業公會應有的輔導比例，不應獨厚官方財團法人機構。

四、兩造關係再造

（一）排除雙方合作障礙：阻斷政府與公會合作的法律與政策，皆應重新檢討排 除。產業公會唯有「組織再造、功能重整」，才有機會重振雄風，關鍵因素則在 於公會意識的覺醒、工商領袖的大聲疾呼，以及政府相關部門的有心幫忙與決策 者的英明果決。要件如缺乏其中一個，都將使公會改革破滅。其推動應有魄力由 上而下來推動，也就是由政府高層人員與各產業團體負責人聯手促成，並當成一 項重要政策追蹤執行，破除基層消極、被動與怕事的態度，讓兩造在良性的互動 中建立起互賴依存的感覺。

（二）以治理取代管理：政府與公會應攜手合作，合力檢討將產業界的公共事務，

如：標準的訂定、人才的選拔、技能的訓練、技藝的檢定、就業的輔導、產業的 研發等工作交由公會去做，因為這些都是業者的專長與所關心的切身權益，不應

應把產業界自助性、自治性的業務交由公會去做，在公民社會中激發出來的自主 性、自律性精神要求之下，相信公會「治理效果」會遠超越政府官僚的「行政管 理」。

（三）心力結合打開僵局：產業公會有無分擔政府業務的條件，不單是事實的問 題，也是心理的問題，而後者心理的突破更為重要。在政府方面，先要問政府是 否真的有心扶植產業公會，使其成為具有強大功能的組織，以協助產業的發展。

在產業公會方面，應建立以服務為導向的組織文化，以企業為師，在使命的達成 過程中，亦應重視管理與績效。在專業導向的時代中，產業公會應發揮凝聚產業 界專業人才的資源與特色，在「甄拔」、「網羅」、「服務」、「奉獻」的過程中，讓 源源不絕的產業人才為公會所用，建立公會是產業人才智庫的專業與權威，使公 會不單具有「代表性」，亦具有「專業性」，成為產業公會屹立不搖的兩大事業支 柱。

（四）治理互賴雙贏：在政府與產業公會互為夥伴關係下，本研究提出治理互賴 模式的實踐方式，依序為：公私部門資源整合連結、釐清團體核心價值與發展策 略、強化社會資本內涵、及建立民主的課責制度。並提出實踐策略的建議，包括：

現階段產業公會在對外關係適應的手段上，宜掌握「機會」之窗，化解外在的「威 脅」，做好組織間的分工，以提升其適應力。在對外關係的目標達成上，對於目 標的追求，應以建立「績效導向」的組織文化為重點，與相關的機關、團體應建

立良好的「治理互賴」關係，達成組織的使命任務，做好業者的服務工作，並善 盡公益團體的社會責任。在內在的目的整合上，應善用組織的「強項」優勢，改 進「弱項」的缺點，尤其應改進組織定位不清，功能任務虛化的問題，「容納」

新成分、新理念、新方法，精益求精，與時俱進。在模式的維持上，現階段產業 公會應加強治理互賴模式的實踐，也就是強化公私部門資源的整合連結，釐清團 體核心價值與發展策略，強化社會資本內涵，以及建立民主的課責制度。