第五章 幾個國家廉政機構組織與我國之比較
就台灣透明組織公佈了由國際明組織調查的二○○三年全球低貪腐印象指數
而言，在列入評比的一○二個國家中，最優為十分的評分尺度下得高於九分的國
家均多已開發國家，如芬蘭、丹麥、紐西蘭、冰島、新加坡、瑞典、加拿大、盧
森堡、荷蘭等，台灣得五．七分，排名第三十名。本章說明已開發國家貪腐印象
指數高於台灣的幾個國家之廉政機構加以探討，並比較與我國廉政機構組織的差
異，以探求廉政機構組織結構是否為一個國家清廉的保證。
第一節 紐西蘭
紐西蘭在國家清廉度的表現上，一直受到國際的肯定，在國際透明組織全球
貪腐指數中，也是得九分以上的清廉國家，但是紐西蘭雖係已開發國家，然而並
非世界上的強國，也非經濟最富裕國家之一，也沒有專責的肅貪機構，而是由國
家事務委員會（State Services Commission）做廉政政策的規劃與考核，另由警察
機關、國家反貪污部、檢察總長或國家律局負責實際的肅貪工作；國家事務委員
會、主計長、審計長、財政部等機關，負責防貪工作。(本節資料彙整自葉建華，
1999)
壹、國家事務委員會
一、組織及其職掌
(一)國家事務委員會設委員長一人，經向全國公開甄選後任命，處理各部會內資
深公務員之貪污案件。
(二)考核司：負責每六個月督導、考核及檢討水部會施政得失，政策涉實情形，
績效評估及政風狀況。
(三)研考司：負責研究公務員政風倫理規範及人事制度之改革。
(四)資深政風顧問：負責分析國家政風狀況，規範未來政風趨向政策，而且當部
會發生貪瀆案件涉及高層人員時，直接向國家事務委員長報告。
二、肅貪機構權責劃分
在紐西蘭並無獨之的偵辦貪瀆案件之專責機構，偵辦貪瀆案件之機關係依貪污所
得之金額或貪瀆案件所涉及之層次而定，通常貪污金額在紐西蘭貨幣四萬以下
（約折合新台幣七十餘萬元），是由警察機關負責偵辦；若貪污金額超過紐西蘭
貨幣萬元，則由國家反貪污部處理；若涉及更重大的貪污案件，則由總檢察長或
國家法律局負責偵辦。
第二節 法國
法國在一九九三年之前，廉政機構類似我國，由各有權之廉政組織，各本其
職掌辦理防貪、肅貪之工作，如行政機關及司法警察機關負責調查舉發貪污瀆職
之犯罪行為。一九九三年一月二十九日法國國民議會有感於一九九○年代以後，
媒體很多報導貪污或政治醜聞事件逐漸喚醒民眾正視政府部門或政治人物利用
政治活動，與利益團體掛勾牟取不當利益之問題，遂於一九九三年一月二十九日
通過第九十三之一二二號法令設立貪污防制中心（Service Central DE Prevention
DE LA Corruption）(本節資料彙整自蔡昌德，1999)
壹、貪污防制中心
一、 組織及職掌
(一)組織
貪污防制中心置於司法部之下，直接隷屬於司法部長，為一獨立跨部會之機
構，下無所屬執行單位，亦不在其他機構內設置該中心所得指揮或監督之成員及
不設專屬業務。該中心採用矩陣組織方式編組，設有成員九名，除負責人及秘書
長由司法派員，以「特派員」或「顧問」身分至污防制中心服務，任期四年，人
員來自審計、檢察、警政單位、內政、關務、財政及法律行政單位，每位成員亦
屬負責專賣部門之協調及連繫任務。
(二)職掌
依據貪污防制中心組織法規定，其職可歸納為：
1. 集中各項資料以檢查及預防貪污。
2. 提供建議予行政機關以預防貪污。
3. 協助司法偵查。
4. 有關防制貪污之宣導。
二、重要法制措施
(一)法國貪污防制中心並無司法調查及刑事追訴之權，不負責具體案件之偵辦，
僅專責蒐集貪污線索資料，並從中分析各機關的政風狀況、過瀘出貪污案件，提
供各有關機關參考或偵辦。
(二)透過各種關係，蒐集可能產生貪污之資料，以檢查及預防主動性及被動性的
貪污案件，並在公共工程中保障投標者自由及公平權，免受執行公務者及其他擁
有特權者濫用權力、盜用公款或非法獲取不當利益。
(三)依法國刑法規定任何人已知貪污情事，應向司法部門舉發，否則要受到追
訴，因此民眾知有貪污案件即主動檢舉受理投訴後，會要求相關行政部門協助調
卷查證，若屬貪污個案，有具體證據者移送司法檢察部門接續偵辦，無具體證具
者則予澄清；投訴事項若屬行政法令疏失者，經分析、研究後向主管機關提出法
令修正案，或提出防貪具體措施。
(四)運用各種管道蒐集形成貪污之過程或易滋弊端業務之分析，如遊說事項、藥
品採購、國際貿易、公共工程、廣告制度，甚至球賽運動員放水，涉及賭博影響
公眾權益事項，亦在蒐集範圍之內。
(五)與國會維持良好關係，相互提供防制貪污資訊。
(六)與人事部門合作，藉用人事部門之人力資源，加強反貪污教育與宣導，使公
務員充分瞭解貪污的嚴重性。
(七)定期召開會議，以會議方式防制貪污之政策及指導各關的防制貪污業務，通
常這些指導文件由各行政機關內部稽核體系來配合執行。
(八)每年需對總理、司法部長提出年度報告，本項報告亦編印成冊公開發售予民
眾，此亦為宣導方式之一。
貳、審計院
法國審計院，係針對政府經費支出，實施審核控制，是屬機關外部控制的稽
核功能，籍著帳冊的稽，能有效的制衡政府經支出的事前控制措施，是一種類似
我國的監察審計制度，對於廉政事務具有行政監督及司法追訴之功能。
一、 組織
審計院置院長一人（幾乎都由部會首長轉任），綜理院務及簽屬審計法庭之
判決裁定，下設咨議長一人，協助院長處理行政業務及對外關係事務。審計院設
七個審計法庭（Chambers），依業務分工，分別審理中央各行政業務之帳冊，每
庭各置庭長（President）一人，審計院另設檢察處，置檢察長，副檢察長各一人
及檢察官若干人，均由司法系統之法官選擇派任與司法人員可互通，檢察官應於
各審計法庭開議時列席，不只參加會議，還要提供合法的處理建議，目前審計院
檢察處配置檢察官約二百人，其中一百人常註審計院，其餘一百人分派在其他機
關每個審計法約配置一至三名檢察官。
二、職掌：
法國審計院之職掌係依據一九八五年二月十一日第八五之一九九號行政條
例（decret）之規定賦予，包括：
(一)監督國家預算之執行及政府各單位之行政續效與審查政府以及所屬行政單
位（包括公營企業及其分支機關）之會計帳目及管理狀況，並監督主會保險
（SECURITE SOCIALE）機關之運作。
(二)於審核過程中審計院必須確實查明政府及其他公權力機關財物之管理及運
作情形，以確保各機關正確使用國家資源。
(三)審計院對地區審計法庭判定之上訴案件作判決。
(四)協助國會監督財政法案（LOIS DE FINACES）之執行，為此審計院有義務就
有關國家預算的每一個法律草案作出報告（RAPPORT）。
(五)一九九四年七月二十五日之法律規定，審計院每年應擬委該院對法國所有社
會保險單位會計帳之審核報告並送交國會。
(六)審計院審計官可受命參加國會各委員會、各部會部長辦公室（CABINET
MINISTERIEL）、公營企業，等相關機構以執行其任務。
參、肅貪廉政機構及措施
基本上，貪污防制中心及審計院的功能重在預防貪污事件上，縱有發現貪
污不法案件，也是經由各項防制貪污作為稽核工作所發現而向司法追訴機關提
出舉發，而屬於公務員貪污不法行為之犯罪偵查之機關有：
一、各行政機關及司法警察機關若發現有貪污不法案件，即應主動調查舉發。
二、法國另有兩個調查委員會，一為公共工程委員會，一為調查委員會，委員由
總統任命，可以獨立行使調查權，負責調查各種弊端。
三、在法國企業有關的舞弊，則由稅務機關負責稽查。
四、依據法國的法律，各機關的公務員均負有舉發犯罪之責，惟必須向檢察官提
出檢舉。
第三節 日本
日本的廉政組織及廉政法規範，大體說來相當專責單一，日本廉政工作將防
貪與肅貪分由不同的系統主管，防貪業務屬於行政系統管轄，即由日本總務廳人
事局負責推動辦理，肅貪業務則由具有司法屬性的檢察系統負責推動。(本節資
料彙整自翁詩燦，1997)
壹、防貪機構組織與職掌
日本國總務廳人事局，係該國各政府機關防貪工作監單位，負責有關防制貪
污政策之規劃與擬訂防制貪污之法令規章，並配合公務員風紀管理之實際需要，
函發防制貪污之行政指文件，指導各政府機關應為防制貪污作為，要求各省廳管
理者對於所屬職員，強化指導監督，嚴格整肅公務員工作紀律，提升所屬職員士
氣。內閣各省、廳首長（大臣、長官、委員長）依據人事局所訂防貪法規負責督
導辦理。以確保該省廳公務之服務紀律。各省官廳長依據國家公務員服務法規定
負責執行，另以刑法規範公務員貪瀆行為，如有貪瀆情況，由各省將之報至人事
局研究後將處置作業交各省執行。
貳、肅貪機構組織與職掌：
日本的刑事訴訟係屬大陸法系訴訟制度，犯罪偵查主體由檢察官負責，司法
警察機關係受檢察官和警察負責，最高檢察廳下轄八個高等檢察廳，地方有五十
個地方檢察廳，全國有一千二百名檢察官，一般貪污案件由地方檢察廳負責發掘
並偵查辦理，全國重大貪污案件，有時由最高檢察廳負責辦理。
東京及大阪等部份地區為因應打擊重大貪污及犯罪件需要，在地方檢察廳內
成立特別搜查部，由五十個檢察官及事務人員共同組成，專責辦理包括貪污之重
大案件；該特搜部辦案方式，先由檢察官接受舉發主動蒐證，待蒐證成熟後指揮
警察機關偵辦。
最高檢察廳雖然在組織上是隷屬在法務省之下，但實質上是獨立行使職權，
不受法務省部長干預，具有相當的司法獨立色彩，檢察官及警察機關依據蒐證調
查結果之證據力，判斷究屬違反刑法或公務員服務法，違反刑法者作出起訴處
分，送請刑事法庭審判，違反公務員服務法者，則移由人事院處理系統，執行懲
戒處分。
第四節 香港
香港廉政公署【ICAC；Independent Commission Against Corruption】是舉世
聞名的廉政機構，在港府中是被賦予全權的唯一且最高的肅貪機構，在組織上「從
廉政專員到各級職員都不屬於政府公務員系統，不受公務員條例的約束，不受政
府銓敘及公務員銓用委員管轄，也不受其他政府部門的指示和控制。」(許溪洲，
1999：45)
壹、組織及職掌：
香港廉政公署有是將防貪與肅貪工作集於一身之廉政組織，有三大工作部門
緊密結合，以發揮相輔相成的肅貪倡廉力量─「執行處，全力調查貪污案件，並
致力揭發未經舉報的貪污活動；防止貪污處，在適當時候迅速介入，作出建議堵
塞貪污的漏洞；社區關係處，則針對容易出現貪污的界別，加強防貪教育的工作。」
（香港特別行政區廉政專員一九九九年年報，2000：11）
廉政公署，直接向香港總督負責，因此在執行職務方面，呈一個完全獨立的廉政
機構組織，其層級分為四級，一、廉政專員；二、處級業務部門；三、科級機構；
四、科級以下的工作組（劉道清，1995）。其組織架構如下：
社區關係諮詢委 員會 防止貪污諮詢委
員會 審查貪污舉報諮
詢委員會
執行處 防止貪污處 社區關係處
行政總部 廉政專員
香港總督府
圖 5-1 香港廉政公署組織系統圖 資料來源：作者自行編制
香港廉政專員直接對港府總督負責，其職權依總督特派廉政專員公署條例第
二十二條規定主要有：
(一)接受及考慮指控貪污行為的舉報，且在可能範圍內予以調查。
(二)調查任何指控或涉嫌觸犯本條例、防止賄賂條例或舞弊及非法行為條例的事 件。
(三)廉政專員如認為任何公職人員的行為可能引致貪污或與貪污行為有關時，則 予以調查，然後向總督報告。
(四)審查政府及公共機構的辦事慣例及工作程序，以查出可能引致貪污的行為，
並設法修正可能引致貪污行為的工作方法或程序。
(五)應任何人之請，協助及指導如何消除貪污行為。
(六)向政府或公共機構的首長建議，在不妨礙該機構執行職責的情形下，更改不
良慣例與程序，務求盡量減少可能引致貪污的機會。
(七)引導市民認識貪污的禍害。
(八)策動市民支持肅貪倡廉的工作。（林烱祥，1995：109）
貳、執行處（肅貪單位）之職掌
執行處是香港廉政公署最主要的單位，其職權之授予是依據「廉政公署條例」
及「防止賄賂條例」，歸納如下：
一、ICAC 條例賦予之職權
(一)調查權
1. 執行處有權要求任何人提供與貪污行為有關之資料，包括調查對象之個人，
家庭及親友詳細財務狀況；甚至其他人或機關團體只要被認為瞭解上述情形，均
會被要求提供所需之資料。
2. 執行處的調查人員在主管授權下有權調閱被認為與調查行動有關聯的任何政
府機關之書籍、文件及檔案資料，包括公民營銀行之財務資料如存款帳戶，各種
金錢往來記錄及檢查銀行之保險箱。
(二) 限制出境
凡是接受調查之對象，即使證據尚未充份，ICAC 仍可扣留私人護照及旅行文件，
並要求法院限制出境。當事人如不遵守，ICAC 可申請法院拘票逕行加以逮捕。
(三) 凍結財產
為防止當事人事先脫產以湮滅證據，ICAC 並有權涷結當事人之財產或雖屬
他人名下，但仍由當事人所控制之財產，在被凍結之部份的財產，除非因生活所
需或得到 ICAC 之同意，不得加以處分。
(四)逮捕及拘禁：
1. 依 ICAC 條例第十條第一款規定，ICAC 調查員可以無需拘捕令而拘捕任何濫
用職權而犯罪的政府人員。
2. 依同條例第五款規定，將竊盜罪和造假帳罪納入特定為廉政公署調查員有權
無需拘捕令而可執行拘捕的罪行之內。
3. 依同條例第十五條規定，廉政公署調查人員於執行合法搜查樓宇時，有權扣
留屋內人士至搜查完畢為止，但不得逾入屋後三小時。
4. 依同條第十三條第乙款規定，廉政專員可以調查任何指控或涉嫌濫用職權而
犯勒索罪之案件。
5. 依同條例第十三條戊款規定，向 ICAC 人員謊報或誣告者，或冒用 ICAC 人員
者，其檢控期為一年。（林烱祥，1995：110-112）
二、執行處之工作概況
執行處執行肅貪工作，主要是經過舉報、調查、拘捕與監控，司法追訴等個
程序來打擊貪份子。
舉報就是鼓勵檢舉貪污不法，呼籲市民勇敢挺身舉報。主要是利用電話舉
報、投函舉報、親自到場舉報及政府部門轉交舉報。不論採取哪一種舉報，均對
舉報人的一切資料絕對保密，促使舉報人無後顧之憂，勇於舉報。凡是列入受理
的舉報，必定加以澈底調查，任何人都不能出面緩頰說情；因為任何想不作調查
的舉報，ICAC 執行處本身無權決定，必須由貪污舉報諮詢委員會討論通過，以
示公允。經調查涉嫌觸犯貪污、舞弊及其他非行為之人，予以逮捕及檢控，並儘
速交司法法庭審訊。法庭對是項違法案件，堅持依法獨立審判，將違法者繩之以
法。（劉道清，1997）
參、防止貪污之職掌
一、防止貪污處之防貪工作現況
嚴厲追究貪污行為，在廉政工作上僅屬治標之工作，若要根除貪污腐敗，還
必須採取預防貪污，剷除貪污來源之治本工作，也就是完善各項制度和程序。
香港廉政署防止貪污處在這方面工作的主要策略是：
(一)審查監察工作制度和程序，針對政府部門和公共機構政策、工作制度、工作
慣例及程序加以審查，目的是在可能和需要的地方或簡化那些會導致貪污的無法
實行之法律，重疊的程序，含混不清，毫無效率的工作習慣。整個審查工作包括
審查步驟，內容、方法。
(二)提供顧問諮詢服務，是負責向私人機構，公共機構及政府部門提供有關防止
貪污措施的意，這樣一方面可以拓寬防貪工作的範圍，另一方面也可滿足不同機
構、不同層次人員對防貪問題的質疑和需求。其採取的方式有三種：
1. 由政府作出規定，要求行政單位撰文建議修訂政策或法規時，必須先徵詢防
貪處的意見，以便儘早找出防止貪污的方法。
2. 政府部門和公共機構直接向防貪處諮詢有關防貪的問題和意見。
3. 防貪處定時為政府各部門工作人員召開以防貪為主的研討會，向他們灌輸防
貪概念，提高認識，其中最重要的一項即是「責任承擔」。
(三)加強與與委託機構的聯繫，落實防貪措施：防貪措施委託機構研究若沒有委
託機構的熱誠支持，所需的防貪策略資源就不會到手，所需的管理階層推動實施
和監督防貪改革措施就不會產生，為了使工作運作順暢有效，主要透過三種方式
聯繫：
1. 在政府部門設立防止貪污組，每組都由部門主管或副主管任主席，委員則由
該部門及防貪處的高級職員兼任，藉此互相交流聯繫。
2. 防貪處與委託機構建立起「家庭醫生」的關係，一旦委託機構有需要時，防
貪處會及時的提供有用的意見，為他們排憂解難。
3. 經與委託機構不同層次人員聯繫，了解防貪處所提出的建議實施的情況。（劉
道清，1993）
二、社區關係處工作現況
社區關係處的主要職掌分為二個工作單位，社區關係科法定職掌是教育公眾
認識貪污的害處，以提高人對反貪污工作的認識，並透過大眾傳播媒體以及教育
機構宣揚肅貪倡廉的訊息。另一社區關係科的工作是爭取和促進民眾支持打擊貪
污工作，由廉政調查人員直接與人民聯絡，推行深入的倡廉工教育工作，並接受
舉報貪污案件及諮詢。
第五節 新加坡
新加坡政府以高效率及廉潔著稱。特別是其肅貪機構名馳全球。該國政府中
負責肅貪或與肅貪有關之機構有二：一為「貪污調查局」（The Corrupt Practice
Investigation Bureau）；另一為審計總署（Watch-dog，監察人之意）。(林炯祥，1999)
壹、肅貪機構：
一、肅貪機構之組織與職掌
新加坡貪污調查局具有相當的權威性，公去方面都管，直屬總理對貪污調
查，係以防止貪污法為依據。該局實際從事調查實務工作者，自一九九四年後，
雖有擴編，亦僅有四十九名調查員，其主要工作職掌為：
(一)受理調查公務機關或私人機構的貪污申訴案件。
(二)調查公務機關官員的貪瀆及不當行為。
(三)審查公務機關業務和辦案程序，把可能發生貪污的機會減至最低，做最好的
預防貪污之防弊措施。（林烱祥，1995 年，90）
二、肅貪機構之設計與肅貪運作現況
新加坡貪污調查局無論多大的貪污事件，都被授權調查。該局亦保證對公共
服務的正派作風負責，其辦法是透過協助政府各部門和事業務單位，調查其工作
人員以權謀私，破壞紀率而有貪污意圖或傾向的情事。（許濱松，1994：376-377）
該局貪污偵辦的策略有：
(一)透過專用申訴檢舉電話及申訴檢舉信箱獲得貪污情報進而進行秘密調查。
(二)針對惡意申訴，法官仍會對誣告者加以追訴處罰，以免惡意申訴造成調查單
位浪費人力及物力。（林烱祥，1995：92）
(三)以「沒有特權、沒有僥倖」的肅貪決心，贏得民眾信任，使民眾勇於舉發貪
污犯罪，成為該局的得力助手，使該局擁有很多的免費線民。（許濱松，1994：
337）
三、肅貪機構的權限
(一)貪污調查局不必向法院取得強制處分之令狀，可逕行逮捕涉嫌貪污人員。局
長有權發佈搜索令，命令調查員搜索公務員住宅。調查員可以要求任何人就職務
上需要調查其職權範圍內之事項，提供事實真相，任何人依法負有提供其事實真
相之義務。
(二)貪污調查局獲檢察總長之授權，可向銀行調查涉嫌貪污人員及其特定關係人
之銀行帳目、持有股份或其他帳目、保險箱，或要求其他任何人舉發或提供與犯
罪有關之証物，否則觸犯「貪污防止法」之罪名。（行政院國軍退除役官兵輔導
委員會，2002，5-6）
貳、防貪機構
新加坡與廉政有關的另一機構審計總署為一防貪機構，另貪污調查局除了肅
貪外，在防貪方面亦設有研究機構，從事於貪污案件經常發生或具有較多潛在可
能性的工作領域或工作人員，以及事業單位從業人員易於利用職權營私舞弊的情
事，以之為課題進行研究，並推荐預防方法。（許濱松，1994：376-377）
壹、防貪機構設計
(一)貪污調查局：
1. 貪污調查局之研究機構，一旦發現有行政上導致貪污之缺失，即可以據以建
議，請被研究單位之首長加強監督管理。（林烱祥，1995：96-97）
2. 貪污調查局在公職人員就職典禮和在職培訓的課程中，亦講「防止貪污法」
之規定，並對於這些人員就如何防止和避免發生貪污問題提出忠告。（許濱松，
1994：277）
3. 秘密調查公務機關之各種行政措施，及早發現貪污之癥候，以防範貪污行為
之發生。
(二)審計總署：
1. 審計長在年度報告中，關注財政控制方面薄弱的環節或漏洞，交由公共帳目
審查委員會審議。
2. 除了著力於財物處理缺失的改進外，該署亦透過查帳，避免弄虛作假情事的
發生。（許松濱，1994：378）
第六節 我國與各國廉政組織之比較
歸納各國肅貪廉政機構設計特色及背景與我國比較，無論是肅貪、防貪仍存
有些組織、法制、防貪教育宣導等基本面向的差異外，各國亦有其個別之特色，
本節將從肅貪機構與防貪機構分析各國與我國基本面向差異，並分析各國之組織
特色，做一比較，以瞭解廉政機構組織型態與清廉指數是否為絕對相關。
壹、肅貪機構之差異
一、組織面向
(一) 組織層級高，廉政機構獨立運作：如香港廉政署直接隸屬港府總督，向總
督負責；新加坡貪污調查局直屬總理，因領導層級高，不受其他機關職權獨立行
使廉政工作權。我國肅貪機構在部會層級以下，肅貪工作容易受行政干預，警察
機關為地方政府之附屬機關更容易受到行政干預或民代壓力。
(二) 政府有肅貪的魄力，人民相信政府的肅貪決心：如新加坡總理，以身作則，
以清廉的作風領導全國公務人員共同力行廉政政策。我國歷年來政府雖一再強調
肅貪的決心，但因多由法務部主導，常因部長易人而政策更張，肅貪機構之整合
編組隨之改組，缺乏長期性延續性之作法，規章制度輕易變更，工作不易落實。
(三) 廉政機構任務單一專責：如香港廉政署，新加坡貪污調查局，馬來西亞反
貪污署，均為唯一專責負責廉政工作，不兼負其他治安或情報工作，可集中一切
人力，物力專責投入廉政工作。我國肅貪機構多元化，各自行使職權，肅貪主力
由法務部調查局負責，但調查局任務多元，能專責肅貪人員不多，其他廉政機構
人員在廉政工作上又有邊緣化之趨勢，肅貪人力未能充份運用。
(四)肅貪、防貪任務集於同一廉政構：如法國審計檢察院，香港廉政公署，新加
坡貪污調查局、馬來西亞反貪污署等之廉政機構分就肅貪、防貪工作分工實施，
結合防貪策略與肅貪發現之違法管道，相互交流提高防貪功能與肅貪成效。我國
肅貪、防貪分治，肅貪機構未能結合防貪機構，從防貪設計的易滋弊端發現貪污
犯罪，防貪機構未能妥善從肅貪案件中尋找易滋弊端之貪污管道，以防範貪污事
件之發生。
二、法制面向
(一)強制人民或公務員的檢發貪污義務：如法國法律規定，無論是公務員或人
民，知貪污犯罪而不為舉發，必須負刑事責任，故在法國無人敢包庇或知而不報，
公務員不致於敢貪污，我國法律規定，告發犯罪是人民的權利，是公務員的行政
責任，其告發貪污犯罪之強制性遠不如法國。
(二)對肅貪充份授權，強化打擊貪污不法能力，如香港、新加坡、馬來西亞等國
之法律，充份授權廉政機構，於調查貪污犯罪時，得不經司法程序，直接施以強
制或管制處分此種規定雖受違反民主國家保障人權之基本原則但畢竟是其成功
之要素。我國廉機構調查貪污犯罪：如涉及需強制處分時，須受司法審查，有較
多的束縛力。
(三)加強肅貪人員的責任，防制肅貪人因循苟且，縱容貪污不法：如香港法律規
定，廉政公署人員受理貪污案件，除非經諮詢委員會審查通過，否則不能停止調
查。我國是否停止調查是機關內部事務管理問題，無法律強制規定，容易受到關
說而停止調查。
(四)肅貪機構可以干預行政業務，及早發現貪污不法之根源：如香港、馬來西亞
法律規定，反貪污署可以於事前強行檢查行政業務之運作過程及情況，以及早發
現貪污不法，政府機構不敢任意在公務措施上違法。我國除非有得合理懷疑，經
法定程序實施調查，嚇阻作用不強。
此外，就肅貪機構組織整體分析而言，各國之間猶有相當大的差異性，比
較如下表
表 5-1 各國肅貪機構比較分析表 機 制
國 別
組織型態 權責區分 其他特色
我國
1.多元組織，分由不同 的 機 構 各 自 依 法 辦 理肅貪工作。
2. 各 廉 政 機 構 分 隷 不 同的部會管轄。
1. 檢 察 官 為 追 訴 貪 瀆 之主體，其餘均為協 助 追 訴 之 司 法 警 察 官，惟監察院為一獨 立 的 舉 發 貪 瀆 犯 罪 主體，不受檢察官之 指揮。
1. 提供獎金鼓勵檢舉，告 發非強制性措施1。 2. 以 行 政 命 令 整 合 各 機
構，以統合發揮肅貪力 量2。
3.特定公務人員有強制舉 發貪瀆之義務3。 4.肅貪工作均屬中央權責
4。
5.行政屬性之政風機構兼 負肅貪任務5。
紐西蘭
1. 多元組織 2. 分隸不同部會
1. 依 貪 污 金 額 劃 分 管 轄範圍。
2. 總 檢 察 長 及 國 家 法 律 局 之 權 責 未 明 確 劃分，對較重大貪污 案，各自行使職權。
法國
多元組織，包括司法機 關及行政機關進行司 法調查。
各廉政機構獨立行使 職權，發現貪瀆案件分 別送請檢察官追訴，但 審計院檢察處則直接 移送司法刑事法庭。
公務員或人民發掘貪污 情事，強制規定應向檢察 官舉發6。
日本
1. 追 訴 犯 罪 為 司 法 行 政 屬 性 之 法 務 省 下 檢察廳系統負責。
2. 由 檢 察 官 指 揮 警 察 機關辦理，屬單一廉 政機構，但非專責廉 政機構。
檢察機關、警察機關為 兼負肅貪任務。
地 方 檢 察 廳 在 部 份 地 區，成立特別搜查部，打 擊重大犯罪及貪污犯罪。
香港
1. 專 責 且 單 一 的 廉 政 組織。
2. 隸屬最高行政首長。
3. 集肅貪、防貪於一機 關。
行使職權有特別的法 律依據─廉政公署條 例。
1. 培養人民勇於檢舉之 道德勇氣與正義感。
2. 藉由獨特的法律，可 行 使 強 制 權 ， 如 搜 索、扣押、逮捕等。
3. 不得自行決定是否偵 辦已受理之案件，須 經過咨詢委員會審查 通過。
新加坡
1. 專 責 且 單 一 的 廉 政 組織。
2.隸屬最高行政首長。
3.集肅貪、防貪於一機 關。
調查對象包括公私機 構之貪污行為。
1. 任何人或機關負有協 助肅貪機構調查案件 之義務。
2. 行使強制權不須得法 院之令狀。
資料來源：作者自行編製。
1.刑事訴訟法第二百四十條規定：「不問何人知有犯罪嫌疑者得告發；二百四十一條規定：「公務
員因執行職務知有犯罪嫌疑者應告發。
貳、防貪機構之差異
一、組織面向
(一)肅貪機構與防貪機構合為一廉政機構：肅貪、防貪工作可相互為用，提高廉
政措施之效果，如法國審計院、香港廉政公署、馬來西亞反貪污署、新加坡貪污
調查局，我國防貪、肅貪分屬不同組織隸屬，執行上有政出多門，繁文縟節之感。
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2.該會報業於八十九年十月九日經行政院核定併入強化社會治安專案會議運作。另法務部依據行
政院八十九年五月二十四日第二六八三次行政院會議院長指示「澈底掃除黑金」政策，成立「查
緝黑金防制中心」結合檢察官、調查員、警察及相關專業人員組偵辦貪污及賄選案件。
3.貪污治罪條例第十三條規定：「直屬主管長官對於所屬人員，明知貪污有據，而予以庇護或不
為檢發發者，處一年以上七年以下有期徒刑。公務機關主管長官對於受其委託承辦公務之人，明
知貪污有據，而了以庇護或不為舉發者，處六月以上五年以下有期徒刑。
4.我國警察機關雖為地方政府之附屬機關，惟依憲法一○八條第一項第十七條款規定警察制度由
中央立法並執行之或交由省縣執行之。警察法第三條更明白規定警察官制，官規、教育、服制、
勤務制度及其他全國性警察法制，由中央立法並執行之或交省縣執行之，因此我國警察權限應為
中央統一制。
(二)防貪措施能貫徹實施：如法國貪污防制中心所為之廉政指導，直接交各機關
貫徹實施，可以有效防制貪污行為之發生。我國各項廉政措施均透過各機關政風
機構，在機關首長同意監督指揮下推行，若機關首長不支持廉政防貪措施，則防
貪工作在機關內無法落實實施。
二、防貪教育宣導面向
(一)有效的結合民眾，共同打擊貪污犯罪：如香港廉政公署社區調查處能參與民
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5.概依據貪污治罪條例第十八條規定訂定獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法，將政風機構納入受理檢舉
之機構亦恐有砥觸法律之疑。政風機構人員設置條例所規範之防貪工作，均是以「本機關」之
工作範圍，對民眾宣導鼓勵檢舉貪瀆不法係揭發「本機關」員工犯罪行為，政風機構應無推動
鼓勵檢舉及受理犯罪告發之權責，且檢舉貪污不法乃是對犯罪行為的告發，依刑事訴訟法第二
百四十二條規定：告訴、告發應以書面或言詞向檢察官或司法警察官為之。司法警察官之定義，
應為刑事訢訟法第二百二十九條至二百三十條所規定者，或依組織法所規定者，如法務部調查
局組織條例第二十三條規定或調度司法警察條例第二條至第五條規定，若非法定司法警察人員
任意受理並調查貪污犯罪案，刑法第一百二十八條規定；處三年以下有期徒刑，故政風機構受
理犯罪告發，恐有違法之虞。政風機構人員設置條例行細則第六條第三項雖規定政風機構得受
理並處理本機關貪瀆案件，此項法規命令固可祛除政風人員違反刑法第一百二十八條之責任，
眾的活動，密切結合民眾，建立民眾的反貪污觀念，發揮全民防貪的力量防制貪
污。我國對民眾之宣導教育，僅以利誘惑、宣導檢舉貪污可獲獎金，不能全面
防貪，且無法建立長久性的防貪網。
(二)對公務員實施倫理教育提高公務員守法精神：美國政府倫理局執行公務員的
倫理規範，日本訂定公務倫理規程，強化公務員恪遵公務倫理、防制貪污從心做
起。我國對公務員之防貪教育，偏重於罪刑宣導，以嚴竣刑罰威嚇公務員不得貪
污，否則重刑侍候，公務員難有從良心上去革除貪污觀念，俟機貪污可能性高。
此外，就防貪機構組織整體分析，各國之間亦有其不同之處，比較如下表
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但處理時涉及機關外之檢舉人（可為証人）之調查程序，實與刑法上責任之爭議。
6.法國刑事法規定任何人已知貪污情事，應向司法部門舉發，否則將受刑罰之追訴。
表 5-2 各國防貪機構比較分析表 機 制
國 別
組織型態 權責區分 其他措施
我國
多元組織，分由監察
（含審計）、法務、主 計、人事等機構辦理。
1.監察、審計具有獨立 性 7，其餘各機關首 長可自行決定8。 2. 法 務 系 統 之 防 貪 措
施 藉 由 政 風 機 構 推 行9。
1. 各防貪機構辦理防貪 工作，發現有貪污行 為應為舉發。
2. 陽光法案由政風機構 推動。
紐西蘭
1. 多元組織，分隸不 同部會。
2. 所有部門均受外部 審計之稽核。
1. 防貪政策之規劃與 執行由國家事務委 員會負責。
2. 會計部門執行內部 控制防範官員貪污 3. 各防貪部門自行訂
定反貪污方案。
以公職人員財產申報及 受贈財物申報制度輔助 防貪。
法國
多元組織，由司法行 政、監察、及各機關辦 理。
1. 貪污防制中心負責 政風資料蒐集，送 交檢察官追訴。
2. 審計監察負責政府 經費審核，防範貪 污。
3. 各機關自行辦理財 產 申 報 等 陽 光 法 案。
1. 審 計 院 設 有 審 計 法 庭，判決後由各機關 執行，且得直接追訴 貪污犯罪。
2. 中央防貪政策直接交 各機關執行。
日本
由總務廳、人事局負責 為專責且單一之組織。
1. 負責有關防制貪污 政策規劃及法令規 章製訂。
2. 管理公務員風紀。
1. 以刑法規範公務員貪 污行為，發現貪污由 人事局研究處置。
2. 利用行政指導，推動 公務人員倫理規範。
香港
1. 廉政公署為專責且 單一之組織。
2. 直隸最高行政長官
負責防貪措施並對人 民實施反貪教育。
與民眾建立聯絡網，加強 檢舉貪污，杜絕貪污。
新加坡
由肅貪機構與審計機 構負責。
1. 肅貪機構提供防貪 措施，單位首長加 強監督管理及訓練 公務，避免發生貪 污。
2. 審計總署在政府財 政上控制，防止發 生財務舞弊。
3. 機關內部無防貪專 責單位。
財產申報對象包括全部 公務人員。
資料來源：作者自行編製
7.我國審計法第十七條規定：「審計人員發覺各機關人員有財務上不法或不忠於職務之行為，應
報告該管審計機關，通知各該機關長官處分之，並得由審計機關報請監察院處理；其涉及刑事
責任者，應移送法院辦理，並報告於監察院。
8.政風機構人員設置條例之規定，政風機構在機關首長指示下推動防貪工作，又規定法務部為政
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之機關，有關公職人員財產申報業務，依公職人員財產申報法規定，由人事單位辦理財產申報
事宜。另有關推行業務防弊措施，修正不合時宜法令，各機關研考單位基於提高為民服務，理
論上都應該有該項工作權責，始能落實為民服務工作。而對公務人員之培訓宣導工作，各機關
人事單位基本工作職掌，即有員工之教育訓練，教育訓練當然包括工作技能訓練與公務倫理之
教育、防貪宣導即為公務倫理教育之一。
9.政風機構人員設置條例第三條規定：「法務部為掌理全國政風業務之主管機關」；第六條規定各
機關政風機構比照各該機關人事機構設置政風處或政風室，未設置政風處(室)之機關，其政風
業務由其上級機關之政風機構統籌辦理」，第九條規定：「各機關政風人員之任免遷調份別適用
有關法規，由主管機關辦理。」
第七節 小結
本章所探討的幾個清廉度較佳國家的廉政機構組織，紐西蘭防貪機構為多軌
並行且防貪與肅貪二元化，肅貪工作雖有二個機構負責，但有明確的管轄權限劃
分，因此可稱係單一的肅貪機構，而其較輕的貪污案件由警察機關負責，警察機
關辦理貪污案件是兼負的任務，是故其肅貪機構非專責機構；法國的防貪機構為
多軌並行由貪污防制中心與審計院負責，貪污防制中心更結合了審計、警察、內
政、關務、財政、法律等單位共同推動防貪並協助肅貪工作；肅貪機構分由各行
政機關與司法警察機關負責，行政機關或司法警察機關發現貪污不法案件，應向
檢察官舉發，另審計檢察院則為一防貪肅貪双重功能之機構；日本的廉政機構組
織及權責相當精簡明確，防貪隸屬行政權，由總務廳人事局負責規劃推動全國防
貪工作，肅貪機構由具司法屬性之檢察機關負責指揮警察機關辦理，防貪與肅貪
二元化設計無論是防貪或肅貪均為單一機構辦理，且均為兼負廉政業務而非專責
機構；香港廉政公署是香港單一且專責的廉政機構，廉政公署除負責防貪肅貪工
作外，兼及反貪工作，是集廉政工作於一機關的設計，另訂有廉政公署專責的法
律規範，配合廉政公署職權運作；至於新加坡的廉政機構，採防貪與肅貪二元化
設計，防貪機構又採双軌制，其中審計總署為專責的防貪機構，另一防貪機構貪
汅調查局則具防貪與肅貪双重功能之專責廉政機構。
綜合幾個國家廉政機構組織分析，彼此之間的差異相當大，復較之我國也不
同，然而各國的清廉指數卻維持一定的穩定水準；它們的組織型態有防貪肅貪一
元設計，也有二元設計，每個廉政機構復有多軌設計或單軌設計，組織職權更有
專責機構，也有兼負廉政任務者，因此，吾人可獲致一個結論，即是一個國家的
清廉指數與其廉政機構組織型態無必然的關係。所以，不能說我國的廉政問題是
因為我國現有廉政機構組織不足以勝任我國的廉政工作所造成的；相反地，我們
應該從現有的廉政機構去檢討如何強化功能，思考能否借鏡其他國家組織以外的
成功因素改進缺失。至於是否要再成立一個廉政署，則應該從假如再成立一個廉
政署，究竟是要去「做對的事」，還是要「把事做對」的問題來檢討。
