第四章 第四章
第四章 第四章 台灣 台灣 台灣 台灣電 電 電影 電 影 影政策分析 影 政策分析 政策分析 政策分析
全球化過程國家扮演國內外資本行為者之間接觸、協調、管理的中介角色，
國家之政策制定乃根據在地社會特殊性與國家統治意識形態採行不同的管制邏 輯，其管制政策攸關跨國與在地資本之利益分配。國家政策足以影響電影產業發 展之結果，而政策制定邏輯又與國家整體統治方向與發展計畫有密切關係。因此 本研究採取政策分析理解國家管理電影產業之實際運作行為，探討政策制定之價 值與意識型態，並且評估政策執行的後果，或者檢視政策執行之績效（Dye, 1995:
4-6）。
政策分析於實際運作過程，可針對某一尚未執行之政策行動，預測此建議 可能導致之可能性結果；另一方面，可分析過去政策，透過執行成果與相關綜合 資訊，檢視政策執行運作績效，以及理解其成敗之多元因素，給予後續相關政策 修訂調整之借鏡（Weimer & Vining, 1999/陳恆鈞等譯，2004：29-38）。但是，一 般政策制定都是對於不同行動者間利益變數之比較與評估，往往落入特殊政治、
市場行動者影響介入，如此政策分析過於服務特定行動者傾向，導致欠缺對於整 體公眾、價值之關懷（Weimer & Vining, 1999/陳恆鈞等譯，2004）。確切界定，
政策法規之結果預測或成敗因素推論皆於政策分析範疇，但政策分析必須以公共 利益以及社會福祉為終極價值，檢視並建立政策規則與明確目標。政策分析必基 於公共利益與社會價值為其終極目標，評估該政策作為一工具手段，其深層意識 與設立目標是否準確傳達其終極價值，並追溯與盤點政策執行成效。
此章以政策分析定義為之基礎，將該章分做五個部分：首先討論電影產業 的永續價值以及政策目標，理解電影一為文化藝術，另一方面作為商業市場產 品，如此的雙重特性電影產業政策應該包含哪一些價值與政策目標；接續採取第 一節電影政策永續價值與政策目標，分別分析台灣電影政策於進入面、鏈局面、
窗口面、消費面政策法規，說明各面向法規制訂的邏輯與影響性，政策所帶有的 價值意識型態，以及對於市場以及市場內廠商的影響性分析。
第一節 第一節 第一節
第一節 電影產業政策目標與永續價值 電影產業政策目標與永續價值 電影產業政策目標與永續價值 電影產業政策目標與永續價值
電影產業應該用怎樣的政策邏輯來管理？要回答這樣的問題必須先界定傳 播媒體的終極價值，並且考量電影媒體的特殊性，方能明確訂立政策的目標。長 久以來傳播管制與其他產業管理的邏輯有不同的論述，Napoli（2001/邊明道與陳 心懿譯，2005：13）提出三種要的差別論點：首先傳播政策方向通常有其潛在的 社會、文化影響力，其政策會影響大眾訊息傳遞交換過程與整理文化保存；其次 是傳播產業管制不易劃分其歸屬純經濟層面的管制或者是純文化社會層面的管 制，且兩者的管制邏輯截然不同，經濟與文化管理權責劃分難以認定；最後是傳 播政策制訂通常被賦予經濟性與文化性的發展目標。簡單說，這樣的論述就係認 定媒體機構既是具有文化也是經濟特質，一方面期待媒體機構具有社會文化保存 傳遞的公共責任，但另一方面媒體組織在資本主義體制下，必然要服膺於利益極 大化，與成本極小化的行動準則，因此效率與市場競爭必然也應納入傳播政策制 訂的考量價值。
為了方便政策制訂與分析，必須探討出評估傳播政策永續價值，若無價值 標準將無法判別如此傳播政策是否必要，也無法衡量其實施績效與成敗。因此傳 播政策制訂邏輯論述必須回歸到份際清楚之古典價值原則的辯論上（Anderson, 1992，轉引自 Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，2005：3）。因此本研究將傳播政 策制訂的基礎價值分為文化傳播價值、市場效率價值、政策公平價值三個部份，
討論電影產業政策與管制法規的邏輯與永續價值，並整理出具有雙重特性的電影 產業應該的管理邏輯，以及產業政策制訂應追尋的政策目標。透過本節的討論可 以提供一個分析批判台灣電影產業政策的價值標準。
壹 壹
壹 壹、 、 、 、 電影政策的文化傳播價值 電影政策的文化傳播價值 電影政策的文化傳播價值 電影政策的文化傳播價值
傳播產業與其他企業產業有著不同的政策目標與關懷，因此傳播政策應包 含之價值一直是傳播領域研究所關切之議題。McQuail（1992）認為傳播政策的
永續價值與表現目標呈現包含自由（freedom）、多元（diversity）、在地主義
（localism）、公共利益（public interest）、客觀（objectivity），媒體政策最高原則 乃公共利益，致力於達到文化保存與社會責任目標。Napoli（2001/邊明道與陳心 懿譯，2005：25）更深入架構媒體之終極價值，其指出傳播政策的基本精神為公 共利益，此原則下可再可體現在以下數個面向：意見市場多元與競爭、在地主義、
普及接近使用。
以上論點可以知道公共利益乃是管制的主要終極目的，就其哲學定義，公 共利益就是係指個體利益的聚合，在哲學討論上預設公眾積極主動且長期關注社 會議題，並是對社會有存在感的公眾，公共利益原則便是採取大多數公眾偏好意 見的原則，這便是多數主義者原則（majoritarian），抑制少數人立即的個人利益，
公共利益乃是傳播產業管理最高指標邏輯（McQuail, 1992: 20; Napoli, 2001/邊明 道與陳心懿譯，2005：83-84）。針對電影此特殊媒體而言，其公共利益乃是致力 維護創作自由精神，並且保存在地文化與集體記憶的，並且提供多樣性藝術形式 與多元意見創作存在，國家電影製作資源得以讓一般創作者接近使用，電影政策 應以公共利益為基礎，關懷政策是否達到言論自由、多元、在地文化特殊性。
言論自由價值是公共利益價值最基本一環，此價值乃確保公民意見表達自 由，並最終達到具有溝通理性之公共領域（Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，
2005：121）1。因此，言論自由價值在傳播政策具體表現應是：在內容供應端，
必須保證來源多樣性以及意見光譜分佈平均以及最廣，此乃是全體公民社會之福 祉，並且能促進公眾辯論與理性思慮；在接收閱聽端，應教育與確保閱聽眾有深
1言論自由哲學論述的發展主要分為兩條脈絡個人主義與集體主義，個人主義的詮釋強調個人自 我實踐與解放，各種言論都應有其存在空間，不受外力箝制；但集體主義的詮釋強調溝通理性，
並非是包容所有撕裂謾罵的言論，而是排除嘈雜，值得理性討論的事才被提出來（Napoli; 邊明 道與陳心懿譯，2005：49-60）。以上觀點並非本研究強調集體主義的詮釋優於個人主義的詮釋，
而是兩者應該等同重要，個人主義的言論自由是達到集體主義言論自由的手段與工具價值
（Instrumental Rationality），集體主義的言論自由乃是體現溝通理性的終極價值（Substantive Rationality）（Napoli; 邊明道與陳心懿譯，2005：49-60）。
度閱讀分析的能力與素養，並更進一步能接近使用媒體與產製傳播意見言論的能 力，這乃是言論自由價值體現於公共領域的終極價值。對於本研究所關注的電影 產業，其創作自由乃屬言論自由一部分，當今對政治意識形態控制的顧慮以不若 以往，在新自由主義風潮，言論自由價值反之關懷的是影視傳播是否在資本主義 社會能夠傳遞多元自由意見，以及閱聽眾能否能實踐參與在地文化論述的發言與 建構。
以上言論自由的討論啟發媒體政策制定對於意見市場（marketplace of ideas）
的重視，將意見比喻成市場，其內涵在於在這合法場域內提供多面向衝突意見的 交鋒。在多元文化與價值的世界，以哲學認識論上客觀事實與真理是無法被發 現，但健全的市場將給予這些不同文化價值對話的空間（Baker, 1978；轉引自 Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，2005：121）。但市場這概念源自於經濟學，經 濟學的終極價值乃是追求促進競爭以及消費者個人最大利益，亦即公眾的興趣即 為公眾之利益（Fowler& Brenner, 1982；轉引自 Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，
2005：119）。這樣的原則暗示意見市場應該採行自由貿易之供需原則理解，因此 傳播政策制定目標乃是維持完全競爭（Perfect competition）市場狀態，維持經濟 產權多樣性，促進多元行動者競爭。
但實際上媒體的進入障礙高，常伴隨著獨占或寡佔性市場，致使個人與弱 勢無法接近使用（McQuail, 1992：142）。再者，市場概念暗示消費者滿意度，即 將文化、價值、言論意見等同於一般商業產品，為求最大利益必然集中傳達多數 群體之意見文化，反之淪落為可撩撥多數觀眾慾望之內容即被認定為最大效益。
綜觀，媒體管制追求完全競爭市場狀態有其現實難度，且市場的概念從經濟學上 必然會導致意見市場光譜偏差，即使達到產業結構多元化也無法確保意見市場多 元。因此，除了結構管理還必須直接針對組織與內容多樣化進行管制。對於電影 產業而言，組織內部多元意指電影產業創作人員多元，讓一般創作者可以接近使 用國家電影產製資源，並非只有少數製作公司所壟斷；內容多樣意指形式多元，
除了主流商業形式，政府應保護被商業市場排擠的藝術電影，並輔導少數弱勢族
群觀點的影視產品。
意見市場對於其多元哲學仍必須是有主體性之多元，其主體性乃是在地主 義（localism）。大眾傳播與媒體自由市場都是一種整合性與擴張的概念，當傳播 與市場逐漸整合擴張，媒體內容將趨向同質，將威脅在地社群記憶與文化保存，
因此傳播政策制訂在地主義的關懷必須被納入政策內涵（Donner, 1998）。
針對於電影媒體，其細緻影像質感與特殊觀影方式，使一部電影能夠承載 的意義與意識較於一般電子媒體豐富許多，其表現內容能寫實紀錄在地生活型態 與集體記憶，再者電影可以陳現出細膩影像美學內涵，在攝影運鏡、構圖、剪接、
演員走位的細膩設計表現，其整體藝術表現比電視媒體可達到更高層次。因此電 影作為在地文化紀錄與集體記憶的保存的作用極為重要。媒體在地主義係指媒體 機構有能力傳遞在地社群需要與歧異的興趣理念（Howley, 2005）。但是，在地主 義應往往流於國族本質論，我族文化統治當真比外來文化統治來的「進步」嗎？
台灣歷史發展上在地主義都是由上而下的統治者定義打造的，政權的改變往往只 改變統治論述，以國族為號召帶來極少的進步，仍然持續在相同的資本主義邏輯 主宰剝削，國族本質主義往往會淪為在地資本企業肉桶分肥的自利動機，並壓迫 公民社會發展（陳光興，2006）。
本研究認為進步的在地主義應是由當地社群社區由下而上豐富發展出的論 述，國家主導的論述容易發展成狹隘的國族論述。再者，外來的文化必然的是文 化帝國主義或全球化同質效應嗎？本研究認同可強化在地市民社會的外來文 化，這些外來性反而可提供建構公共領域以及文化論述的學習範本與資源方法。
因此本文修正傳統傳播政治經濟學之國族中心主義之觀點，反對的簡化的跨國帝 國主義邏輯，並認定國族取向的在地主義是一種暴力切割，反而使在地主義淪落 成一種劃地自限的文化策略。
國族取向的在地主義面臨主體性的多重分裂與本質性危機，那本研究的敵 人在哪？需要解放的對象與目的在哪？本論文的政治經濟學研究企圖解放就是 政策制訂過程中的現代性（modernity）邏輯，以及挑戰資本主義制度違反人性
的工具價值，解放媒體機構原初應有的溝通理性。因此在地主義的政治認識論必 須全面打破國族論述優先範疇，應該與世界各地非商業獨立製片、公共電視連結 同盟，在地主義連結其他非主流的差異性，深化台灣在地市民社會由下而上的論 述建立，外來的獨立與非主流文化可供台灣社會作為反資本主義，強化在地性，
以及追求溝通理性的方法與資源。
本研究分析傳播政策制訂傳播文化價值應該包含的公共利益、言論自由、
多元主義、在地主義基本價值，並深度論述這些表面價值的內部危機與衝突，透 過討論分析重新準確定位研究者的價值立場，協助研究者採行這些價值分析台灣 電影政策。但除了文化傳播價值，電影作為一商業運作媒體，市場效率價值也應 是政策制定時應採納之價值目標。
貳 貳 貳
貳、 、 、 、 電影政策的市場效率價值 電影政策的市場效率價值 電影政策的市場效率價值 電影政策的市場效率價值
文化傳播價值將傳播產業的聚焦於訊息傳遞的特質，關懷社會文化保存、
大眾福祉、傳播媒體道德。但在資本主義社會，媒體機構也被視為是一般資本企 業除了其社會責任之外，並且要有一定的經濟績效方能維持其存續。針對本研究 所關注的電影產業，電影的資金來源幾乎完全來自市場，因此資本邏輯追求利 潤，避免風險損失的市場制度對電影產業的重要。
從經濟學的觀點而言，市場競爭的優點可增加生產效率、提升產出品質、
與創新動力、重視消費者滿意度等（吳惠林，2006）。Fowler 與 Brenner（1982，
轉自 Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，2005：23）提出媒體的管制邏輯應納入市 場競爭原理，政府促進市場競爭手段，可去除人為的進入障礙限制，防止少數廠 商排除其他競爭者，並消弭市場壟斷控制價格的機會。Cuilenburg（2000）指出 媒體政策正步向新的典範，由於全球化、解管制、數位匯流等因素，當今媒體政 策價值除了傳統文化、社會教育功能之外，導引入更多經濟導向的概念。尤其在 商業競爭激烈與市場開放，主要經濟論述皆要求限縮政府媒體管制職能，推崇市
場競爭效率與自我管制（self-regulation）。在這樣的論述，市場機制被認為可以 給予市場行動者公平的競爭機會，促進資源效率分配。經濟效率觀點重新定義媒 體政策從文化層面轉移到產業層面，由管制邏輯改變成導引入市場競爭邏輯，將 民族國家產業競爭優勢置放於全球整合市場層面，並將媒體產業視為可以創造財 富與促使經濟成長的產業部門（Cutler, 1998）。再者，目前主流政策制訂邏輯以 經濟學為方法主，其用嚴謹的科學方法與理論，其基本原則已極分析標準與科學 數據比較完整與理性，其政策詮釋輔以量化數據比較容易證實說服國家立法行政 者（Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，2005：23）。
但是，在 1990 年代進入傳播科技進入數位匯流，各種新科技也能提出相同 的傳播服務，因此法規的管制也開始重新思考定義傳播產業競爭的定義，尤其是 1996 年美國電訊傳播法（Telecommunications Act of 1996）其政策方向便是數位 匯流時代促進產業競爭，減低市場整合管制，其目的是讓各種電訊傳播媒體可以 進入彼此市場，促進市場競爭，讓消費者可以付出低廉價格獲得高品質服務。在 數位匯流與市場開放都指市場競爭的終極目標，但是相關文獻都指出解除管制，
私有化（Privatization）變成官商勾結賤賣國產，市場開放導致跨國媒體長驅直 入，產權管制解除反之造成跨媒體越趨集中成為跨媒體集團巨人（張晉芬，
2001）。解管制的主流經濟管制論述似乎沒有達到預期的有效競爭目標，市場解 管制未必能促使資源有效率使用，反之深化既有權力不平等，經濟學主流論述用 效率作為包裝，但市場行動者以私自利益考量主導市場開放，最終反之無法達成 有效競爭，使產業越趨集中與跨國企業壟斷。總言之，簡化沒有配套之市場經濟 不是好的經濟制度，常導致市場開放卻無法有效競爭。再者，市場競爭讓廠商自 負盈虧，將促使生產效率化，但這樣的觀點只著眼於組織內部的成本營收之間的 利潤累積，但忽略國外影視產品進口導致在地電影從業人員失業的社會成本，大 量美國電影進入的文化殖民效應，在地意識與共同經驗的流失，這一些產業外部 成本不會反映在業者的財務報表中，對於文化傳播產業的市場自由化只會將這些 成本轉移到全體社會。但如何革除貿易保護主義的欠缺效率之經營弊端，方且又
能避免市場開放的不利後果，傳播政策制訂之終極價值便是在文化與效率價值取 得兩全其美。
在第一部份本研究談及文化傳播價值時，認定在某些時候與文化傳播價值 與經濟效率價值之管制邏輯並非完全衝突。Litman（1979）發現市場多元競爭與 節目多樣性有正向關係。陳炳宏（2006）也指出台灣媒體市場集中度過高影響意 見市場多元，導致意見與想法越趨集中，因此傳播法規應該管制傳播產業市場集 中率或持股比例，強化市場外部多元與公司產權多元。這些研究都指出經濟管制 措施，可以同時達到市場效率競爭，又可達到多元意見傳達。反托拉斯理論
（antitrust doctrines）應用於管制媒體產業上，該理論原本是一種經濟的論述，
但其亦可同時作為達到意見市場自由多元的目標的政策工具（Napoli, 2001/邊明 道與陳心懿譯，2005）。例如電影產業管制禁止院線制度與垂直整合，同時可彰 顯市場自由競爭，並使映演內容多元多樣。由此可知經濟價值同時與文化傳播價 值在某種程度上有互動關係。在這裡本研究肯定經濟取向管制之功效，但是只維 持外部多元仍有其侷限，本研究便採取兩者同時考量，並且關注經濟效率與文化 傳播價值兩者相互關係，理想狀態文化傳播、市場效率價值並重，經濟管制的外 部多元作為管制成本低的消極手段，促進近用多元的內在多元作為積極手段，兩 者相互搭配使用。
綜論之，上述的效率價值乃源自於商業企管理論，但媒體產業與一般企業 有著不同的公共使命與社會責任，除了效率之外更要考量文化傳播的本質。長期 以來傳播產業與一般產業經濟學理論在本質與管理邏輯有不同的論述。因此國家 在管理傳播媒體產業，經濟管制原理包含市場失靈（market failure）、公共財、
市場競爭結構、外部性、資訊不對稱等。具體增加市場競爭、避免市場高度集中，
並且經濟外部性具體成本化，轉移給予的電影進口發行商代理商。若兩者目標衝 突，便如 Bhagwat（1995；轉引自 Napoli, 2001/邊明道與陳心懿譯，2005：20）
所言即便犧牲市場效率，仍要保障言論多樣性之必要性。
因此，本文採取的整合型的架構觀點，傳統左派與批判政治經濟學理論的
本質都關切市場的危險性，以及市場導致的剝削與不公平，並且主張集中政府控 制取代市場經濟的基本原則；用策略性保護取代市場競爭，計劃經濟取代市場價 格，並用大量公共補助與優惠待遇取代不合理的市場利潤。但是，這觀點在共產 主義解體，必須面對私人資本挹注社會投資、市場機制效率化效益，左派必須接 受市場（Giddens, 2000/許家豪譯，2002）。因此本文觀點採取市場機制的考量與 立法精神：拿捏傳播文化與經濟效率之間的平衡，在傳播文化多元與市場效率之 間取得平衡的行政立法精神。採納市場機制引導珍貴社會資源作最佳分配和有效 率的利用，並保存永續文化傳播的永續價值，最終達成市場效率運作與分配，與 公共利益、意見多元的永續價值。如果引入自由市場機制，應要增進競爭與效率，
但市場的發展若走向壟斷與不公平，國家應跳脫市場機制之考量，採行電影做為 文化產品，文化免議（Cultural exception）概念。
參 參 參
參、 、 、 、 電影政策制定的公平正義價值 電影政策制定的公平正義價值 電影政策制定的公平正義價值 電影政策制定的公平正義價值
上述的市場效率在哲學上乃是源自於功利主義傳統，追求大多數人的最高 利益即是公平，但相對於整體，少數個人可以被犧牲，這樣的邏輯陷入另一種困 境，亦即分配正義的問題，如此結構性的缺陷必然使少數社會弱勢無法翻身（俞 可平，1999；15-17）。資本主義發展必然趨向貧富差距日益擴大，市場效率的另 一面向卻會帶來社會不公平，多數財富資源集中於少數資本階級。尤其是在全球 化脈絡下，只能與全球化接軌的有少數資本企業方可從中得利，但多數從全球化 中衰敗與失落的人，兩者間的的鴻溝更趨擴大，在這樣的政治經濟脈絡在政策制 訂上更應採取公平正義法則。因此，本段落意圖探討政策制訂過程中市場效率與 社會公平之間的衝突，並求兩者平衡點。
功利主義強調社會整體效率最高效益總和，其全面性的總體效益追求，往 往會捨棄對於個人的自然權利，但這樣的論點仍有致命缺陷，最大效益的追求最 終會造成效益分配失衡，導致貧富差距擴大，經濟上不患寡患不均（俞可平，
1999：16-17）。功利主義與經濟學的主題與關懷是以效率與效益極大與人類行為 目的聯繫起來，但經濟效率只是工具價值、工具理性，是形而下之學，其目的乃 追尋人類整體幸福為其終極價值，但工具理性遮蔽人類對於原有目的價值的追 尋，反之推崇技術性工具價值（黃瑞祺，1986：71-73）。到 1960 年代功利主義 傳統才被自由主義提出的公平論述的嚴厲批評，自由主義以個人角度推論其政治 設計。其最重要的就是個人主體性，承認肯定人類差異的正當性，以及少數特殊 個體的差別獨特發展，自由主義與功利主義在價值觀、認識論、人性、社會整體 觀點有顯著差異（林火旺，1998；俞可平，1999）。自由主義的公平概念屬於一 種反功利主義（anti-utilitarian），認為其以違反並粗暴侵犯少數個人權利，致使 整體利益增加，這樣犧牲少數成就多數的政策，違背道德良知（石元康，1989）。
在公共政策制訂上，自由主義學者 John Rawls 重視公共政策中羅爾斯主義
（Rawlsianlism），據以設計與評量公共政策分配與在分配的指標。John Rawls 正 義論提出公平正義兩原則：第一，如果社會每個人的先天後天條件平等，這體系 與人人享有一致自由平等的機會。第二，但實際上社會每個人的立足點不平等，
國家政策應該這樣安排：符合地位最不利者的最大好處，並在機會公平平等的條 件下，附屬於職務和地位向所有人開（石元康，1989）。其論點乃認為公平是社 會最重要的美德，一旦社會缺乏公平正義，無論其效率多高，都比不上一個效率 差但較公平的社會，Rawls 探討的問題即是分配的正義，其論點對於人性的關 懷，並致力排除社會不平等不公義。在一般政策制訂過程過度推崇財政中性
（fiscal neutrality）人人機會均等，這樣是一種齊頭式的平等，忽略少數弱勢行 動者先天後天條件不佳，齊頭式平等也終將致使社會財富分配懸殊（石元康，
1989）。
對於電影產業政策制訂上而言，每種制度對於不同市場行動者的效益必然 不一致，但有某些政策只會讓市場既得利益者延續或增加其獨佔力，在政策制訂 時顧慮其公平原則，應採地位最不利者的最大好處，強化市場少數弱勢最大效 益，消弭市場不公平。因此政策制訂關懷上必須涵蓋：分配正義確保市場多元行
動者有效競爭，資源分配公平正義將能保障弱勢接近使用珍貴的資源、交易行為 公平正義減少市場壟斷，消弭廠商、消費者間資訊不對稱；租稅公平正義也可透 過合理的課稅制度重新分配國家財富，將地位優勢者的資源轉移到弱勢創作者身 上。
公共行政範疇，政策制訂除了顧及前面所提及的文化傳播價值與市場效率 價值，具體實行上應該具有公平平等價值。公平分配也應該做為政策制訂的一個 目標，公平對待電影產業廠商、納稅人、全體公民。在政策制訂過程中，面臨雙 重價值的兩難選擇，在政策制訂過程中有兩種主要的選擇邏輯。首先是功利主義 邏輯其價值乃是平均期望效用極大化，功利主義是比較結果論的哲學，其追求的 是選擇對所有政策利益相關行動者效益總和最大的政策；第二，羅爾斯主義由 John Rawls 的採取最有利少數原則，讓擁有最少優勢之成員得到最大利益，亦即 人們會選擇提升最少優勢，提升較大範圍的結果平等2（Weimer & Vining, 1999/
陳恆鈞等譯，2004：168-172）。
統整上述三點電影政策的永續價值與發展目標，本研究統整出傳播政策應 該具備之傳播文化價值、市場效率價值、公平正義價值，當價值間產生衝突仍以 優先考量傳播文化與公平正義價值。接續本研究以此價值分析觀察與盤點台灣電 影產業政策之目標影響性與其成果。
2具體比較分析功利主義與社會正義價值之政策制定之差異，政策分析多會採取社會福利函數
（social welfare function）的觀點，是將個人的效用轉化為社會總體的效用指標。具體的社會福利 函數案例作為兩者政策邏輯之差異比較：政策 A 對於三個行動者產生之效用總和 210，政策 B 總 和只達到 190，若採取功利主義邏輯，國家應採用政策 A。至於採行最弱勢者最有利原則，政策 A 最弱勢者只得到 30 單位之功效，但政策 B 卻達到 50 單位，公平正義哲學便會選擇政策 B，以 最弱勢最大效益為其選擇標準（Weimer & Vining, 1999/陳恆鈞等譯，2004：29-38）。
第二節 第二節
第二節 第二節 進入面電影政策分析 進入面電影政策分析 進入面電影政策分析 進入面電影政策分析
電影產業之進入面政策管理目的乃是透過政治、經濟手段抑制外來電影進 入，並減少進口電影對在地影視文化產業之衝擊。因此我國針對好萊塢電影進入 採取消極管制進口與積極輔導在地電影兩種態度，本研究將這一節分為三個部 分：數量配額制度、映演場所與拷貝限制、以及電影輔導制度。
壹 壹
壹 壹、 、 、 、 數量配額管制政策 數量配額管制政策 數量配額管制政策 數量配額管制政策
台灣最早採取管制外片進口的方式是採取進口數量配額方式（import quota）， 根據 1954 年總統府頒發的「國外電影片輸入管理辦法」，經此制度限 制外片有限制的進口，直到 1986 貿易自由化方廢除此制度。進口數量配額制度 乃採取人為管制外國進口電影的總數量，這種方式可以最基本得保護在地產製電 影，不受到進口電影直接影響。在大部分國家，電影進口配額系統都是政治與經 濟產業考量。在政治面向，進口限額政策都是在獨裁集權國家被採用，透過限制 國外媒體的影響力，限制在地人民的資訊接收（Lee, 2005）。在經濟面向上，發 展中國家採取進口替代（import substitution）以及出口導向（export-oriented）產 業轉型的經濟發展政策，為了累積大量外匯與貿易順差，會透過電影配額政策減 少外匯流失（劉進慶，1975/王宏仁等譯，1992）。
台灣的進口數量配額制度也有其政治經濟目的，在解嚴前黨國一體時期，政 府除了採取電檢制度檢監控電影負載的意識形態，並且會限制外片進口數量配 額，控管人民能接觸到的資訊（劉現成，1997）。配額制度的形成有一部份源自 1945 年台灣光復後國家粗暴的去殖民政策，國民黨政權為去除帶有殖民記憶本 省人親日媚日心態，不知救國圖強振興民族，透過進口數量配額制度，可確切控 管日本電影進入數量，切斷本省人與過去殖民記憶的連結（陳光興，2006）。除 此之外，在戰後冷戰反共時期，全球切割成美俄兩大強權領導的軍事政治集團，
國民黨退守台灣，在國際外交場域與中國共產黨激烈競爭外交盟友，並且在經濟
政治軍事都需要美國盟主的支援協助，因此電影配額尚有拉攏國際反共盟友的政 治外交功能，以我國「國外電影片輸入管理辦法」法條中並規定進口國家的條件，
限定「…其輸入以與我國有條約外交或商務關係為限。」（李雅惠，2000；田家 琪，2000；國外電影片輸入管理辦法，1954）。主管機關並在每年 7 月公告隔年 配額，政府對每個國家電影進口配額的增減有極大的掌控能力，因此電影配額作 為外交涉外事務的交換籌碼，並且每年保留一定的配額給予友邦電影交流（國外 電影片輸入管理辦法，1954）。此外，對於輸入外片的定義也有政治性考量，例 如港產片也被認定為國片，其政治目的拉攏自由地區影人，以及透過攏絡香港電 影人才實行反共意識形態的宣傳（劉現成，1997），因此港產片以及其他自由地 區產製的華語電影都不用納入進口配額管制，致使進口港產片抑制台灣電影製作 的發展。
再者，根據中美在 1946 年簽訂的「中美友好通商航海協定」，此條約特許美 國企業可以直接享受國民待遇在台灣成立公司，並且擁有自行發行權，不必透過 在地中介的代理商引入（盧非易，1998：41）。好萊塢的全球發行策略，在台灣 直接成立分公司處裡當地發行業務，票房收不會被在地代理商瓜分。目前少數在 地國家（如土耳其）禁止跨國電影公司在當地直接設立分公司，限制外資直接發 行電影，以減低海外發行商對當地電影產業的影響力（Pendakur, 1981; Aksoy &
Rubin, 1992）。因此，但我國在特殊美台關係發展下，已經放棄透過管制跨國好 萊塢直接發行環節的途徑，只能以配額制度控管各國籍進口電影之數量。
在經濟目的上，在進口替代與出口導向的產業政策，政府採取貿易保護主 義的邏輯限制海外進口產品 1954 年台灣政府積極發展勞力密集型態日常生活 用品工業的進口替代策略，為實現進口替代，政府對於所有海外進口商品進行管 制，採取配額制度或者高關稅，以及複式匯率等方式，抑制進口鼓勵在地企業，
以達到自給自足的階段（段承璞，1992：106；劉進慶，1975/王宏仁等譯，1992）。
台灣電影進口數量配額管制就是在這樣的貿易保護主義邏輯下成型，由此可知電 影進口配額制度並非是直接保護在地電影產業的邏輯，而是在經濟發展進程，採
取整體貿易保護與進口限縮使得電影產業得以連帶喘息苟活。
就經濟作用而言，進口配額限制任何國家電影進口數量，自願出口限制
（Voluntary Export Restraints, VERs）制度比配額制度更佳，自願出口限制乃是進 出口國雙方透過協商，由出口國「自願性」得限制其出口量不得超過雙方約定的 某一水準（Collins & Murroni, 1996）。因為所有國家採取配額制度是顧慮美國好 萊塢電影進口過量，採取配額將一次限制所有國家電影進口量，會影響其他非美 國藝術電影流通與多元化。就進口國而言，採用 VERs 最大的好處是可以「較低 的成本」達到保護的目的，可針對干擾來源國家加以管制，不需經過立法程序。
更積極的管制，可以採取互惠配額制度，要求美國購買並放映台灣國產電影，一 方面接受進口，也可以將台灣電影相對的銷售到其他電影進口國（Collins &
Murroni, 1996）。方且，經濟理論上進口數量的設定應該伴隨著全國戲院市場的 預期需求的考量因素，以及在地生產電影的供應能力。但是，在台灣初期准演數 額以立法前一年度內（1952 年 7 月 1 日到 1953 年 6 月 30 日）核准的額度作為 基準，供應量的決定不是依照每年在地製作年產量、外片需求量作為調整（總統 府公報，1954）。由此可知，國家立法之初避免市場既有行動者既有利益重新劃 分，以及減少制度化過程業者的反抗採取一種就地法制化手段，緩和業者的反抗 與不滿。
台灣的電影配額制度把文化產出與一般農業工業產品等同看待，1950 到 1980 年代全台進口產品每年皆有進口限制以及關稅壁壘，以累積大量外匯發展 經濟，當時經濟配額管制是為了發展進口替代與出口導向型經濟發展模式，一旦 重點發展的高科技產業規模生產且產能增加，需要全球出口腹地市場，必然會加 入全球市場體系與參與全球貿易組織，將高科技代工產業整合入全球分工環節，
向全球其他地方傾銷高科技產品（劉進慶，1975/王宏仁等譯，1992；瞿宛文，
2003）。另一方面為了加入全球市場必定解除貿易管制，犧牲在地電影產業等弱 勢產業，使台灣成為好萊塢傾銷電影的一個端點。
在配額分配的具體實行措施上，政府給予美商好萊塢進口配額數量的額
度，由美商電影協會（MPAA）分配給在台灣有設置電影發行單位的美國片商。
針對於美商進口配額，法條中並有設定遞減原則，規定各國電影片之未達上年度 公告配額，下個年度將遞減到上個年度進口額度。這樣的限定不是透過台灣市場 需求量調節，並沒有詳細明白禁止浮報進口，導致每年擁有高配額的美商浮濫申 請進口到達公告額度，以保留明年度的相同的配額（田家琪，2000；李雅惠，
2000）。而市場中另一個主要發行者：獨立的台灣外片發行商採取每年國家公布 法定配額，這些片商主要進口美國獨立片廠電影，或者歐洲、亞洲國家影片。在 1974 年政府訂立「外國電影（華商經營部份）輸入配額分配處理要點」前，台 灣獨立片商進口外片都透過進口拷貝於海關排隊等待配額，依進關先後分配配 額，造成片商在國外廉價購買次劣級影片，先行進口到關，等獲得配額，將配額 以「權利金」方式暗中轉讓（聯合報，1968 年 4 月 13 日）。在 1974 年後，由政 府辦理公開抽籤，開放合法發行商登記分配每年配額。美商與台灣獨立片商的每 一部進口配額都不必收取費用，由於進口管制時期一部電影進口配額十分珍貴，
台灣獨立片商虛設很多人頭公司增加每年配額分配抽籤中籤機率，此政策下美 商、台商不必付出任何代價就可以獲得有經濟效益的配額，並且有高價轉讓獲利 的空間（李雅惠，2000；田家琪，2000）。以 1973 年公告隔年之配額為例，1974 年台灣獨立片商外片配額公佈配數共六十部，配額轉讓費歐洲片一部 45 萬元，
美國片 85 萬元，使需要先買配額再進口影片的公司（戴獨行，1973 年 12 月 20 日）。直到 1984 年訂立「國片輔導金徵收辦法」才明確規定一般性外片配額每部 徵收 20 萬作為國片輔導金之資金來源，對於有競爭力的外片課徵輔導金，此法 才將開放市場影響性與破壞性具體成本化。再者，配額制度每一部電影配額都十 分珍貴，發行商傾向保守進口有市場利潤的商業電影，反之就小眾的藝術電影，
在電影配額制度下，就比較不受到青睞，無法滿足或發展觀眾的多元品味，可能 會阻礙非主流電影市場的發展。
但是在配額保護制度真能扶植茁壯在地電影產業嗎？通常在配額保護制度 下，被保護的在地電影產業並無法具體改善生產效率與品質。進口好萊塢電影與
在地電影之間單位價格差異來自於學習成本與規模無效率（scale inefficient）。理 論上貿易配額保護，會驅使在地公司有較佳的電影產品產出，或者到達學習曲線 頂端，在地與進口的價格將會趨同，配額制度的功效變實現。如果相反，較高的 價格是因為其他無效率可能，配額制度反而是在更會減損製片公司的競爭力，如 此只會創造一個溫室環境，沒有任何誘因導引製作公司改善其效率，調整製作品 質以及顧慮消費者品味（Collins & Murroni, 1996）。配額制度有一個極大的缺點，
理論上的保護作用在理想化的狀態方可以達到政府原本所欲的目的，這樣的制度 不能保證被保護的製片者將會運用其盈餘改善生產效率與品質。
綜上所論，台灣電影配額制度的立法邏輯是源自於去殖民以及冷戰反共的 政治氛圍，電影進口配額制度的對內作為控制資訊流通與意識型態的控管，政策 具體體現去殖民反日反共的政治目的；對外作為拓展國家外交空間的籌碼，以及 在冷戰對峙時期給予美國盟友的政策貢品。在經濟層面的貿易保護主義邏輯，推 崇國家競爭力與總體經濟發展，對於進口物品的控管其目的為培植在地資本生產 力，轉型到自給自足產業型態，並積極累積外匯避免外匯流失。但台灣電影配額 制度沒有其他配套措施，缺乏市場競爭的保護政策只會造成在地企業無效率產 製，在地電影製作存活保留只因為市場獨佔，並非貿易保護主義下增加自身競爭 力與持續革新創作，貿易保護政策最終導致欠缺效率生產的在地獨占業者。
貳 貳
貳 貳、 、 、 、 拷貝與映演場所管制政策 拷貝與映演場所管制政策 拷貝與映演場所管制政策 拷貝與映演場所管制政策
除了前述的數量配額制度，電影法規中尚有第二層管制法規，限制每部電 影拷貝進口數量，以及可以聯映的映演場所。整體的管制概念是同時限制拷貝數 量與映演場所聯映家數以控管外片的銀幕總播放時間，減少外片輸入對於國片業 者的衝擊。此制度依據 1987 年修增「電影片輸入輸出管理辦法」第六條管制每 部外國電影可以進口的拷貝量，立法初期 1987 年之前限制一部電影只能進口 4 個拷貝；以及電影法施行細則新增第 14 條，規定電影片映演業聯合映演同一外
國電影片，在同一直轄市與一縣（市）不得超過 4 家（電影片輸入輸出管理辦法，
1987）。如此管制一部外片需要在直轄市內播放長達平均一個月上，方可以充分 吸取足額的利潤，此時才會再排入新電影上映，透過這樣方式一個好萊塢發行商 一年平均只能發行 15 部電影左右。管制立法初期，每部外片都可進口三個拷貝，
一般片商是將其中兩個拷貝用於台北市，其他兩個拷貝則用於台中或高雄，採取 這樣的管制可以限制外片全國範圍的影響力，除了都會地區少數電影院可以看到 外片，其他地區要延遲 1 至 5 個月才可以看到此電影（聯合報，1987 年 4 月 4 日）。如此管制方式也間接限制外片使用全國性的電視廣告，避免好萊塢發行商 利用雄厚資金優勢採取全國性的廣告宣傳。
但是，拷貝管制限制與映演場所限制的緣由有其歷史背景，表面上的意義 可以限制外片的市場影響力，另一方面卻是繼續維持少數在地資本既得利益階級 的寡佔地位。1954-1995 間，市場結構已經是國片、外片各有長期且固定合作的 映演場所，政府以既有產業現狀作為政策制定基礎，如此立法避免重整既有國片 發行映演壟斷權力結構（黃仁，1981 年 6 月 11 日）。此立法隱含國片發行業者 意圖持續壟斷國片的發行映演環節，並且透過民族主義的號召將進口外片壓縮在 少數外片映演場所，避免與強勢好萊塢電影短兵相接，一方面於台灣發行映演產 業持續作為壟斷的「地頭蛇」，另一方面將外片「強龍」侷限在特定映演場所。
如此政策邏輯，兩者被區隔在不同的通路，更結構化的國片院線、與西片電影院 僵化的映演產業結構，國產片在被隔離出來的市場，避免與外片直接競爭，繼續 由強勢國片發行商壟斷國片院線，固定僵化的結構無法將國產片導引入市場競爭 機制。而且，西片選擇放映環境品質較優良的映演場所上映，國片大多只在較次 級映演場所上映，也強化西片、國片品質優劣的刻板印象。
在市場效率的政策關懷上，進口拷貝與映演場所限制如同進口數量配額制 度，無法具體改善在地產製的生產效率與品質（Collins & Murroni, 1996）。如此 制度導致製作、發行與映演環節發展成互利的共謀集團，擁有強勢港產片的台灣 片商可依其發行擁有的資產特殊性，向下擴張映演環節的控制能力，並向上發展
自己的電影製作與供片環節（盧非易，1998；魏玓，1994；林嫻如，2000）。其 自製電影有強勢發行映演體系支持，其他獨立製片商欠缺對等資源與其抗衡，其 市場地位的維持並非競爭效率的革新，反之是交易成本的減低，以及不公平競爭 排除其他競爭者。如此制度將只會強化在地與跨國資本的壟斷型態，在地資本階 級能夠維持既有的階級利益，並持續垂直與水平的集中擴張，最終發展成少數的 影視集團。
在政策實際施行措施上，政府行政公告條文模糊不清、語意不詳，讓電影 發行商鑽營條文模糊地帶。首先，「電影片輸入輸出管理辦法」並未明確說明單 一拷貝只能限定在單一映演場所放映，發行商與映演商為了增加影片上映次數，
透過跑片方式將一部電影分為數本拷貝片盤，在各映演場所之間傳遞輪流播放，
但是傳送過程常常會延誤，導致開場時，或者放映一半拷貝尚未送達，影響消費 者權益，爾後更以跑片導致放映中斷為理由，在地映演商要求國家開放拷貝限制
（李雅惠，2000；田家琪，2000）；其次，電影法施行細則第 14 條，映演場所限 制中沒有明確規定映場場所的單位是以「家」數，或者「廳數」，讓映演商遊走 法律灰色地帶，讓外片戲院可以採取多廳院經營方式，同一家映演場所採取多廳 放映（王雅蘭，1993 年 7 月 14 日）。又，兩者的管制法律層級都在行政命令階 層，法律留下曖昧模糊空間，更容易讓行政者與產業行動者有遊說影響的空間（王 雅蘭、李韶明、陳民峰，1993 年 7 月 13 日）。尤其是在地垂直整合發行商大量 成立新映演場所時，需要放寬外片拷貝、映演場所限制時，與好萊塢業者發展出 共同利益，遊說行政者放寬限制，行政命令的修正發布不嚴謹，以及不用通過民 意機關修審，這樣的灰色地帶更容易讓產業利益關係人影響政策方向。
前述的兩層台灣電影進口管理制度，一方面只能消極限制好萊塢電影進 口，另一方面，國產片與好萊塢電影區隔在兩個不同通路，過度保護沒有適當競 爭，導致國產片生產無效率。進口面向的管制工具，一方面必須顧及限制海外電 影有限度進入，另一方面又要避免在地電影因為保護欠缺效率革新，在地文化與 效率價值兩者是否有並容的可能性?這裡將要介紹螢幕播放時間限制（screen
quota），此管制工具融合市場競爭機制與在地文化保護，法國、韓國等國皆採取 這樣的制度，並且有顯著的成效（Ulff-Moller, 1998/李亞梅譯，2000）。螢幕播放 時間限制這規範主要是設定映演場所播放在地電影時間比例，讓在地電影可以確 保上映空間，保證觀眾選擇權利。螢幕播放時間限制最重要的功能提供有品質的 當地電影，以及保護最基本的上映機會。此政策有數個優點：首先，透過 screen quota 制度可以促使在地電影和擁有多元類型的好萊塢電影正面競爭排片，刺激 在地電影製作類型創新多元。電影製作完成前就確保有較佳的上映機會，可以減 少拍片的不確定性，刺激私人資本投入，也可以將在地電影導入商業機制，會更 注重資本市場的投資與報酬，生產電影品質更佳的在地電影（Lee, 2005）。
Screen quota 制度可以一方面促進產業效率化，另一方面也顧及公平原則，
保護國產電影的上映時間。除此之外，在好萊塢外片壟斷市場，好萊塢獨佔行為 包括長期合約、套裝排片等手段壟斷映演場所的螢幕時間，這些行為在 1940 年 美國派拉蒙條例之後都被嚴格禁止，然而在海外市場這一些行為的管制就不具有 管制效力，好萊塢片商就透過這一些行為有效控制全球電影市場（Lee, 2005）。
在地映演商最關心的是是否有穩定可獲利的電影供應，通常都不會挑戰強勢的好 萊塢電影發行供應商。因此，海外市場的電影映演場所的上映時間幾乎都被好萊 塢電影所壟斷（Hoskin et al., 1997）。採取 screen quota 制度可以打破這樣結構化 的發行映演權力關係，發行商不能再採取長期合約關係壟斷全年檔期，映演場所 也必須提供出法定比例給予國產片。
對於在地製作而言，screen quota 制度打破少數在地發行商壟斷映演場所，
一個映演場所的檔期必須由美商、獨立外片片商、台產片片商、港產片片商共同 爭取，映演場所的排片主導權不能定於一尊，並且將台產片置放在共同市場競爭 場域上，國產片不能再以保護的環境下不求效率革新。但另一方面給予在地電影 保護，採取單一映演場所一段時間內映演外片時數上限，初期外片可能壟斷主要 熱門檔期，國片只能取得放映比例上限剩下的次要檔期，但兩者並置在同一市場 脈絡，既競爭又保護其映演時間，效率與文化傳播價值共存，保護映演時數配額
下在地製片可以將其成功轉移規模不經濟達到學習曲線的成本，在保護下效率革 新，最後與其抗衡。
採取 screen quota 制度，國片院線與西片戲院的分野將會消失，原來的片商 戲院長期合作關係勢必重新組合，原有的西片、國片映演場所市場領導者都不樂 見原有的優勢地位結構重組。所以台灣電影主管機關於 1970 年代多次推動的 screen quota 制度都不被戲院公會與片商公會所接受（戴獨行，1974 年 9 月 9 日）。
綜論之，這樣的管制保持在地電影資本階級的既得利益，少數國片發行商 仍然持續壟斷掌控國片院線，主導映演場所的上映發行。少數位置條件優良的映 演場所長期與好萊塢發行商合作，發展成結構化的聯盟關係，讓外片長期佔據全 年螢幕時間，既使有競爭力的國產片無法安排到條件優良的西片戲院放映。拷貝 與映演場所管制只是延續產業既有結構，這樣政策制訂明顯跨國、在地產業行動 者以自利動機，統合出共同最大公約數的利益，經由與國家協商共謀成形。再者，
在限制外片進口部分，這裡隱含民族國家觀點的在地跨國二元邏輯，只重視的電 影的國籍與文化屬性，漠視在地資本欠缺市場效率，允許在地業者在各自通路內 壟斷不公平競爭，保障國片院線中既得利益者。這樣的管制採取在地文化主義對 抗跨國文化主義的觀點，並非針對資本主義制度以及公平市場競爭的結構性改 革。
參 參
參 參、 、 、 、 國家獎勵輔導製片政策 國家獎勵輔導製片政策 國家獎勵輔導製片政策 國家獎勵輔導製片政策
上面談及的都是消極管制外片進入的手段，另一方面國家也會透過強化在 地電影業者的競爭性作為積極的減少外片進口的手段。在地國家會透過補貼
（subsidies）或者借貸等輔導政策給予當地電影產業最基本協助，電影輔導制度 是一種市場活潑化的政策，針對市場內部機制未能有效運作者，政府給予活化，
或者市場內有供給者與需求者，由於市場機制運作不佳，政府藉由政策激發市場 機制的功能，增加市場內部的競爭，或者增加部份廠商競爭力（張世賢、陳恆鈞，
1997：139）。
本研究統整相關法規，整理出台灣電影產業政策輔導電影製作主要有三種 制度：低利貸款、全額撥款輔導、補貼獎勵。低利貸款是指採取信用借貸，提供 給需要幫助的廠商，協助電影製作商籌措資金；撥款輔導意指由政府編列預算，
直接無償給予電影創作者，協助完成製作；補貼獎勵係政府為實現特殊產業目 的，給予組織或個人援助，通常補貼的方式包括電影投資虧損補貼、價格補貼、
或者產業從業人員職業補貼等。
最先於 1962 年公告「輔導攝製國語電影片貸款辦法」，國家採取低利優惠 貸款輔導國片製作，這種輔導方式製片者投入的是私人借貸資金，投資者必須顧 慮電影市場回收情形，可將電影製作導入穩健的市場機制。但是，貸款資金來源 由行政院新聞局向台灣銀行承貸，轉託中央電影事業股份有限公司辦理之，申請 貸款的劇本必須接受黨國體制的審查，並且申貸人有連帶保證人與擔保品，種種 限制使得貸款核准比率不高，整體制度成效不彰（聯合報，1962 年 3 月 21 日）。
1984 年再新聞局依據「獎勵製作優良國產影片」制定專案融資辦法紓解電影業 者資金籌措困難，提供每年兩億元貸款，但申貸手續之繁複嚴格，加上申請提案 必須符合「優良國產影片」之認定，1984 年共有五件貸款申請，其中三件項因 資料不齊，被通知補送，合乎申請規定的兩案，又因拍攝題材疑義及預算不切實 際，提案被擱置再議（林意玲，1984 年 2 月 17 日）。1988 年新聞局協助電影基 金會再次提出國片融資貸款，但國片景氣低迷，片商拍片意願極低，極少公司有 能力開拍新片，導致國片融資貸款乏人問津（聯合報，988 年 6 月 2 日）。再者，
電影發展基金會正著手研擬輔導金制度，只要審核通過企劃案直接撥款補助，如 果影片賺錢後，還款也以三百萬為上限，如果賠錢，則完全不需還款。這樣的補 助條件也誘使製作商不申請貸款，轉向等待沒有資金回收壓力的輔導金制度，輔 導金辦法公布後，電影基金會同時廢除融資貸款辦法（聯合報，1988 年 9 月 6 日）。2004 年政府推出「促進產業對研究發展貸款辦法」、「數位內容產業及文化 創意產業優惠貸款要點」，由於國片電影市場持續低迷，欠缺其他配套措施，貸
款辦法對於整體產業沒有顯著助益。
第二種方式是全額撥款輔導機制，輔導金制度是 1990 年代至今最為主要電 影製作資金來源，撥款來源大多來自納稅人所繳納的稅金。然而，撥款政策對於 鼓勵在地電影製作產量與藝術成就會展現出一定的功效（Horowitz & Davey, 1996）。但是相對於大量無償金額，政府撥款拍攝的電影在票房表現上通常沒有 顯著的成效，因為政府撥款輔導不會如同是私人投資者要求生產者製作有商業競 爭性作品。因此政府撥款的本質在於關心更多在地文化與藝術面向，而不是商業 的可行性（Lee, 2005）。
國家設置電影輔導金撥款製作電影，其原本為保障文化性電影在商業競爭 之下的存活空間，但台灣國產片輔導金政策在電影相關公會遊說，被賦予輔導商 業與藝術文化雙軌並行的責任，導致商業電影越輔越倒，藝術文化電影的預算被 商業電影瓜分。細究內涵，針對商業取向的製片，稱之為是商業，表示其從製作 到發行、行銷，都有周詳設計和控管，其產品必然具有可販賣性與市場性，有利 可圖也必然會吸引私有資金投入（蔡秀女，1998 年 9 月 8 日）。若無法吸引私人 資金投入，表示其企畫創意脫離市場，欠缺吸引力。如果國家挹注資金給商業製 片，反而使業者救沒有尋求獲利與避免損失的誘因，不會改良創作與增進效率，
便失去其商業與市場的意義。再者，國家撥款輔導商業電影的資金，是沒有回收 風險壓力的資金，一旦有這樣的資金出現，只會讓製作者轉向等待撥款，抑制其 他影視市場游資投注製作。梁良（1998：38-39）就指出市場機制就是要求要有 一定的回收，台灣輔導金制度的電影成品也不用理會市場競爭機制反饋，製片者 不付出成本，製片商抱有著有輔導金才拍片的想法，抑制私人資金的投資。
政策初期只准許登記的製片公司申請，一般電影創作者都以個人作者身份 存在，資格的限定必然使少數資源由少數製片企業所獨佔，或者迫使創作者投向 製作商，減少創作自主性（胡致華，1997 年 7 月 5 日）。對於一般人民無法接近 使用輔導金資源，欠缺公平正義原則，也不符合市民社會公民接近使用之價值。
但是，對於台灣輔導金制度出現有其政治經濟背景，市場開放已經是國家既定政
策，國家 1989 年公告「國產電影片輔導金辦理要點」直接撥款輔導安撫國片製 片商，製片商轉向搶食有限輔導金，對於電影市場的開放也不再堅持，國片的商 業制度因此解體（陳希林，1994 年 08 月 26 日）。輔導金無法導引國片業者進入 市場機制，沒有獲利或收支平衡的市場壓力，導致產出脫離市場口味，甚至申報 後虛報帳目，廠商賺取輔導金額與實際拍片成本的差價（諾亞瑟，2000）。政府 觀點輔導無法導引產業進入市場面向效率競爭，反之與產業產值脫鉤，改以每年 產量為政策目標，以數量導向卑微的存在。沒效率的輔導機制，無法活潑化市場，
難堪的票房反讓私有資金卻步。再者，撥款政策所著重的都是電影拍攝和後製的 階段，不在於發行、映演，以及宣傳行銷階段。因此，在好萊塢發行網絡壟斷全 球發行網絡，政府全額撥款製作但可能出現找不到映演場所放映的窘態。而且，
撥款製作的電影比起私人投資電影使用較少的預算進行行銷或宣傳，沒有商業宣 傳之電影更注定黯淡的票房表現。
最後一種方式是獎勵補貼（subsidies），獎勵補貼係政府為實現特殊產業發 展目的，給予組織或個人獎勵援助，通常補貼的方式包括電影投資虧損補貼、影 展得獎獎勵、價格補貼、獎勵購置機器補貼、或者產業從業人員訓練補貼補貼。
補貼方式不同於前項國家全額撥款協助拍片，這一種方式基本上還是以私人資金 為主，但政府給予一定比例支出費用的補貼，以資獎勵電影製作，與彌補電影投 資虧損。最早於 1960 年公告「獎勵優良國語片獎勵辦法」針對響應國家反共抗 俄政策、與發揚文化的優良國語電影給予獎勵與補貼，這裡獎勵補貼的方式採取 直接給予獎金，或者給予進口外片配額以資獎勵（聯合報，1960 年 3 月 4 日）。
到 1963 年修正獎勵辦法，並創立金馬獎，由制度化的選片評審獎勵方式，給予 獲獎優良華語電影鼓勵補貼，並且頒佈「外國電影片配額輔導國語影片實施要 點」，給予金馬獎得獎優良影片外片進口配額，做為鼓勵與補貼（聯合報，1974 年 12 月 18 日）。
除此之外，補貼獎勵可針對電影產業特定環節給予補貼誘因，針對人員培 訓、後製、行銷等面向，導引其實現特定的產業目標。首先，在電影從業人員輔
導與培訓方面，1986 年公告「電影事業暨電影從業人員獎勵輔導執行要點」獎 勵電影從業人員國外影展優良表現，並辦理優良劇本故事徵選（聯合報，1986 年 2 月 4 日）；2003 年訂立「輔助電影人才培訓計畫辦理要點」補貼電影從業人 員出國培養訓練課程。第二，電影後期製作產業部分，2001 年訂立「新興重要 策略性產業屬於電影工業數位化後製作部分獎勵辦法」補貼電影數位化製作、後 製器材的購置（華英惠，2001 年 2 月 7 日）。第三，在電影後期製作環節，國家 尚有立法補貼數位電影轉光學影片，以及電影後期製作完成，新聞局 2003 年頒 佈「國產電影片數位轉光學底片暨數位電影母源壓縮編碼補助要點」與「國產電 影片製作完成補助辦理要點」，每部電影補貼各 100 萬上限的數位轉光學補助以 及後製完成補助，但備受詬病的是補助辦法辦後近乎只要報名就人人有獎地步，
國家不要求其票房回收與獲利繳回，對於申請條件與電影品質也沒嚴格限制，導 致浪費大量公帑補貼低品質數位電影製作（何瑞珠，2004）3。第四，行銷發行 通路面向，2003 年政府頒佈「國產電影片行銷與映演補助暨票房獎勵辦理要點」
補貼國產片 60％的行銷成本，並依照票房成效目標達成率再給予剩餘 40％行銷 支出（項貽斐，2004 年 4 月 30 日）。這樣的方式，從故事創意到最終得行銷發 行所有環節，政府都介入獎勵補貼，對於資源資金短缺的企業有顯著助益。基本 上私人資金仍然可以讓製作顧慮市場回收，但是有可能讓私人資金在補貼有尋租
（rent-seeking）空間（何瑞珠，2004）。在這些辦理要點中，欠缺完整審核機制，
3行政院新聞局 92 年度國產電影劇情片製作完成暨數位轉光學底片第一梯次補助名單：延平影業有限公司 5 件製作完成補助《野蠻小子》812,759、《來去少林》855,419、《爺爺的家》563,910、《灰色驚爆-台灣 製造》606,771、《超級模範生》758,157，每部在補貼 100 萬數位轉光學底片費用。第二梯次補助名單：
延平影業有限公司 2 件《搞鬼》製作完成補助 762,990，數位轉光學底片補助 100 萬、《猴死囝仔》製作 完成補助 848,987，數位轉光學底片補助 971,880；果昱影像製作有限公司《飛躍情海》製作完成補助 725,490，數位轉光學底片補助 100 萬；中央電影事業（股）公司《黑狗來了》製作完成補助 100 萬，《台 北二一》100 萬；汯霖電影有限公司《不見》製作完成補助 811,981，《不散》812,341。93 年度補助名 單：果昱影像製作有限公司出品之《浮生若夢》、《終極西門》各補助 100 萬。稻田電影工作室有限公司 出品之《擁抱大白熊》，補助 100 萬。延平影業有限公司出品之《猴死囝仔Ⅱ 那年暑假》，補助 958,400 元，《人不是我殺的》，補助新台幣 984,000 元。
常造成出現大量溢領補助款，有讓製片商與發行商有尋租空間集體坐地分贓之嫌 嫌疑。
最後，於 2005 年公告「國外電影片製作業來臺攝製電影片補助要點」，電 影《臥虎藏龍》與《雙瞳》成功製片案例後，政府著手獎勵補貼國外電影來台拍 攝，並促進全球分工的輔導的政策制定，鼓勵外資來台拍攝與投資計畫，並公告
「國產電影片、本國電影片、外國電影片之認定基準」較為寬鬆的認定標準，給 予合拍合製電影國產片的身份。跨國國際分工政策導向，整體上採取貿易自由主 義觀點，其認定比較利益原則，認為在自由貿易下任何產業的後進國都可以在國 際分工的環節上找到適合自己生產與發展的定位（瞿宛文，2003：14）。但關鍵 是電影後進國在各方面發展條件都較於美國好萊塢差勁，所能找到的都會是低附 加價值的參與環節，忽視期能在比較利益階層裡向上晉升的可能性，台灣在電影 產業的比較利益作為動畫代工與新國際分工環節的中低階生產地位，如何在自由 市場晉升為主導創意與製作生產階層幾乎不可能。
第三節 第三節
第三節 第三節 鍊局面電影政策分析 鍊局面電影政策分析 鍊局面電影政策分析 鍊局面電影政策分析
鍊局面向的管制辦法有兩層意義，一方面是防止電影企業意圖控制通路，
或者透過不公平的市場手段排除競爭者，在地政府會制訂相關防止聯合壟斷市 場，或者是影響市場秩序的相關法律，透過禁止或調整廠商可能違法之作為，藉 此監控廠商的一舉一動，以維護市場競爭。另一方面，透過鍊局面管制促進市場 競爭機制，市場促進化是指對於市場失靈者或者市場從不存在者，政府介入並加 以改造規劃並建立市場機制，提供價格措施，產生生產者與消費廠商間之交易行 為。
國家管理市場秩序其主要目的乃是市場促進化，既存財貨的分配（allocating existing goods）涉及共同財產資源以及外部成本因素，當市場資源在沒有建立協 商分配機制，毫不節制的共同的資源，這些資源的利用是缺乏效率的；從市場效
率觀點，無論資源的所有權為誰所有，這些有限資源必須透過協商，使其社會效 益發揮到最大（Coase，1960；轉自張世賢、陳恆鈞，1997：142-3）。在 1991 年 公平交易法頒布前，台灣政府並沒有特別針對電影產業市場行為的管理辦法，將 電影市場競爭認定為一般經濟交易行為，主管機關新聞局甚少介入電影供應鍊局 排片糾紛中，除非是參與國際影展影片，或者符合政府政策方向的電影，新聞局 才會出面調理（聯合報，1981 年 05 月 27 日）。1991 年之前由新聞局主管電影產 業上下游交易相關業務，1991 年之後統一以公平交易法作為管理的法源依據。
張世賢與陳恆鈞（1997：14）指出政府相關主管機關不理不睬、相應不理、推託 也是一種政策概念。台灣採取自由排片的管理制度，認為電影發行的供應練上的 商業行為都屬於自由市場的一部份，國家不予介入。如此，其他獨立片商在排片 的過程裡都處在極為不利的狀態之下。
此節分析層面分別為：水平聯合行為限制、垂直結合行為之限制、垂直交 易限制、聯合行為、獨家區域差別供應、壟斷市場救濟原則六個層面。這些不公 平競爭層面都會影響完全市場機制之運作，企業行動者從中獲取不合理利益，導 致其他廠商損失以及市場機制裁害，此皆整體社會付出之機會成本，因此國家應 該介入管制鍊局面上之行動者行為。
壹 壹 壹
壹、 、 、 、 映演場所水平聯合行為的限制 映演場所水平聯合行為的限制 映演場所水平聯合行為的限制 映演場所水平聯合行為的限制
水平聯合行為，意指相同產業階層之企業行動者，因為共同共有的目的，
採取一致性的行動，以取得與運用市場影響力（market power）（姜炳俊，2001：
232-235）。電影產業映演場所經營者「水平聯合行為」行為，係指電影產業映演 場所經營者以契約、協議或其他方式之合意，可能組成院線或映演聯盟等類似組 織，共同向電影發行商商議共同安排上映電影。目的是藉由水平聯合行為提升聯 盟共同之市場地位，增強與電影發行供應商談判議價之市場力量。也就是說原本 獨立的映演場所，透過契約合作統一排片權，使用一致映演命令（uniform theater
designation），以向發行商爭取更好的上片條件（Litman: 1998: 64）。基於維護市 場機制原則，如果其事業結合對整體產業之利益大於妨礙公平競爭之不利益，政 府應不得禁止其結合（郭土木 a，2001：221-227）。
以台灣院線制度而言，數家不同區域市場的映演場所聯合起來排片上片。
院線制度成型於 1960 年代，由位置設備優良的映演場所（龍頭戲院）主導電影 上映，並與地區市場其他衛星戲院加盟組成院線，這樣的水平合作，強化映演場 所與發行業者交涉爭取影片、與上映條件的籌碼（武陵客，1990，184-188）。這 樣的結果使得只有大製作電影或者強勢發行商才有可能排上院線，弱勢獨立製片 不易尋找到上映院線戲院。此外，一些小成本商業電影並不適合整條院線聯合上 映，沒有大卡司與知名度，這樣的電影只適合在市中心一兩家映演場所單廳播 放，依照其口碑評價口耳相傳，會有不錯票房表現。但如果這樣的電影安排上院 線，因位居西門町外的衛星戲院票房冷清，基於院線齊上片齊下片的立場，連同 票房表現較佳的龍頭戲院也被一同拉下電影（黃仁，1981 年 6 月 11 日）。
台灣院線制度當中，國片發行商採取長期租賃映演場所，並採用包底分帳 契約，也就是保證每一個電影上映檔期映演場所的最低票房收入，一旦未達契約 租賃者將要補貼映演場所的虧損，若電影賣座獲利票房收入尚須與映演場所依照 簽訂契約給予一定分帳（劉藝，1977 年 4 月 7 日）。但台北市映演場所產業生態 當中，鮮少有過不靠行的首輪映演場所，所有國片戲院必定會加入一條院線，以 保障其穩定片源與收入，但藝術小眾電影不適合院線同步上映，若要商業映演必 定要包底補貼衛星戲院的損失，這樣的制度也讓小眾藝術電影沒有生存空間。
表 4-1：1980-1994 年間院線數量與其戲院數 時間 院線數 家數 院線名稱
1980.04 5 60 大世界、萬國、中國、今日、台 北
1982.07 6 64 大世界 6、萬國 13、中國 11、今日 11、台 北 10、
金 馬 13
1982.11 8 60 左右 大世界 6、萬國、中國、今日、台 北 、 金 馬 、 鳳 凰 （ 非 常 態 ）、 碧 麗 宮 （ 非 常 態 ）
1983.02 6 60 左右 大世界、萬國、中國、今日、 金 馬、新 聲 1983.09 5 55 左右 大世界、萬國、中國、今日、金 馬
1984.06 6 60-65 大世界、萬國、中國、今日、 金 馬、皇后 1984.12 7 60-65 新世界、大世界、萬國、中國、今日、金 馬 、
台 北
1986.07 5 50-55 新世界、大世界、萬國、中國、今日、 台 北 、 1987.02 6 60-65 新世界、大世界、萬國、中國、今日、台 北 、
金 馬 鳳 凰
1988.03 6 51-55 新世界、大世界、萬國、中國、今日、金 馬 鳳 凰
1989.03 7 51-55 新世界、大世界、萬國、中國、今日、金馬鳳凰、
樂聲新船 1990.02 9 50-60 6+3 調機動性
1991.02 5 48 中國+今日、萬國、新世界、大世界、大學 資料來源：本研究整理自聯合報電影廣告版
＊註解：時間區隔以院線增減時間點做區分，實際家數乃本研究翻閱當時報紙電影版計算與估
計，由於院線所屬家數以每映演場所契約差異，常機動性調整，故無確定數字。
院線制度這種同一產銷階段之水平聯合違反市場公平交易，映演場所經營
者合意共同安排電影上檔之行為，足以影響市場競爭功能或不利於整體經濟與公 共利益者，涉有違反公平交易之虞（公平交易法，1992）。在文化產出表現上，
所有映演場所若都加入院線制度，齊上片齊下片之集體運作，將會減少電影品味 與文化的存在與多元。由映演商橫向聯合與發行商爭取更好的上映條件，違反自 由市場機制，該市場行動者聯合套取利益，影響整體市場機制公平運作競爭，本 研究認為管理水平面向的院線制度是有其必要。
貳 貳 貳
貳、 、 、 、 垂直結合行為之限制 垂直結合行為之限制 垂直結合行為之限制 垂直結合行為之限制
垂直結合意指，製片、發行、映演業者位處不同的產銷階層之間的結合或 合作（郭土木，2001a：201）。事業體進行垂直結合，其目的多在整合產業上下 游資源，調整經營型態或組織結構，這乃是基於效率的營業行為，原本無須加以 限制，但是如果其事業結合妨礙公平競爭之不利益大於對整體產業之利益，政府 應禁止其結合（郭土木，2001a：221-227）。
由以上定義可以得知，垂直整合的利益來源可能有兩種假定，首先是效率 假說（Efficiency Hypothesis），其次是勾結假說（Collusion Hypothesis）（張惠俐
（1990）。針對前者而言，發行映演垂直結合可能產生之效率利益包含：降低交 易成本、發行商可以確保電影之穩定檔期上映，但如果結合之利益僅存在於結合 事業內部，而影響整體產業利益，或傳播多元性與公平競爭，政府應要介入限制 其結合行為。對於後者勾結假說而言，發行商與映演場所結合可能導致妨礙競爭 之不利益則包括：可能導致電影發行供應者與映演場所勾結，壟斷映演場所的精 華檔期；或有映演場所拒絕播出其他發行商影片之差別待遇行為，致使競爭者退 出市場、或加入參與結合或聯合行為，而產生上下游市場俱遭封鎖之效果，產業 趨於壟斷。此種不利益雖非垂直結合所直接導致，惟若垂直結合事業濫用其統合 上下游市場之強大力量，確將造成交易秩序及之嚴重傷害。因此基於市場公平競 爭原則，如果其結合行為對於事業體內部產生的利益，大於對整體產業的利益，
